A jogirodalom körében továbbra is uralkodó a nézet,[1] hogy az uniós polgárság jogintézménye jelenleg "regresszív fázisát éli".[2] Az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatában épp egy évtizede megjelenő, az uniós polgári jogállás lényegének tiszteletben tartását előmozdítani hivatott Zambrano-doktrína[3] ez ideig valójában csak marginális szerepet játszott az uniós polgárok életében.[4] Különösen igaz ez az állítás akkor, ha azt a szabad mozgás jogát biztosító szerződéses jogosítvány, így az EUMSZ 21. cikke viszonylatában tekintjük.[5] Ugyanakkor a tagállamok szociális turizmussal kapcsolatos félelmeire kellő érzékenységgel reagáló,[6] a gazdaságilag inaktív polgárok szabad mozgási jogait erősen megnyirbáló luxemburgi ítélkezési gyakorlat[7] következményeként egyre több és több uniós polgár érzi kiszorítva magát - Gareth Davies szavaival élve - a szabad mozgás előnyeit élvezők "elit klubjából".[8]
Mindezt csak tetézi a COVID-19 világjárvány miatt kirobbant globális közegészségügyi válság, amely a korábbiaknál is súlyosabb sebeket ejt az európai mobilitáson. A járvány megfékezése érdekében bevezetett tagállami utazási korlátozások/tilalmak, illetve a belső határellenőrzés visszaállítása, azon túl, hogy a gazdasági mutatók mélyrepüléséhez vezet, és általában is veszélyezteti a belső piac működését,[9] nagyon is direkt módon formálja több százezer uniós polgár és családtagja személyes sorsát. Jelenleg (e sorok 2021 tavaszi írásakor) tehát, a kérdés nem is annyira az, hogy ki és milyen előnyökhöz jut a szabad mozgás által, hanem sokkal inkább, hogy kit és milyen mértékben sújt e jog korlátozása.
A válságra adott kezdeti és igen hektikusnak nevezhető tagállami reakciók ugyanakkor nem pusztán az egyéni szabadságjogokat korlátozták, hanem úgy tűnt, hogy egyenesen magába az európai projektbe vetett hitet is megrendítették. A gyors és hatékony uniós válaszlépések elmaradása pedig csak felerősítette a kételkedők hangját: "Európa még messze nem olyan egységes, amilyennek azt sokan látni szeretnék".[10] Látszólag aligha értékelhető mindez másként, mint az euroszkepticizmus felerősödéseként.
Hiszen mi másra utalhatna, mint az összetartozás és szolidaritás hiányára, hogy a tagállamok - az egészségügyi ellátórendszerükre nehezedő teher mérséklése céljából - exportkorlátozó intézkedéseket vezetnek be az egyéni védőeszközökre, később pedig bizonyos gyógyszerekre, gyógyszeralapanyagokra is kiterjesztve azt.[11] S ha mindez nem lenne elég, a kormányok az államhatárok személyforgalom előtti lezárásának szimbolikus erejével üzentek polgáraiknak: "Felvettük a harcot a koronavírussal, megvédjük a polgárainkat".[12]
Elhamarkodott ítélet lenne ugyanakkor a gyors és radikális tagállami fellépést az EU-val szembeni engedetlenség, ad absurdum a lojalitás elve megsértéseként értékelni, az EU-ra pedig rásütni a teljes cselekvőképtelenség bélyegét.
Ne feledjük, hogy az EU egy többszintű kormányzati rendszer, egymást átfedő tagállami és uniós hatáskörökkel, amelyben a közegészségügyi kérdések, beleértve a válsághelyzeteket is, eredendően továbbra is tagállami kompetenciába tartoznak. Márpedig egy, az integráció történetében példa nélküli közegészségügyi válság során a politikai szimbolika vonzerejének felerősödése teljességgel érthető,[13] hiszen krízishelyzetben a polgárok elsősorban a saját közösségüktől, mindenekelőtt a nemzeti kormányuktól várnak és remélnek védelmet.[14] Az EU pedig ilyen esetekben akkor jár el helyesen (és jogszerűen), ha félreáll annak érdekében, hogy a tagállami kormányok eleget tehessenek a "közjó szolgálatának" a közegészség védelmén, mint tagállami hatáskör gyakorlásán keresztül. A Covid-19 válság éppen ezért egy újabb területen mutatott rá az EU és a tagállamok egymáshoz való viszonyának kölcsönösségére és mellérendeltségére: ahogy a tagállamoknak az uniós jogot tiszteletben tartva kell eljárniuk a kizárólagos hatáskörgyakorlásuk során, ugyanúgy az EU-nak is igazodnia kell a tagállamok közegészségüggyel kapcsolatos hatáskörgyakorlásához. Stephen Coutts szerint mindennek az uniós jog által kínált tágabb normatív keret, így a különböző kivételek, biztosítékok és a bizottsági felügyelet között kell végbemennie, amelyet ő "irányított rugalmasságnak (managed flexibility)" nevez. Coutts gondolatmenetét ugyanakkor feltétlenül finomítanunk kell annyiban, hogy itt nem egyetlen vagy néhány tagállam közegészségügyi helyzetéről van szó, hanem egy, az EU összes államát érintő problémakörről.
Mindemellett nem kétséges, hogy az alábbiakban bemutatandó, a szabad mozgást korlátozó tagállami intézkedések mind nemzetközi jogilag, mind az euró-
- 2/3 -
pai jog szempontjából megalapozottak. Megint más kérdés azok gyakorlatban való alkalmazása. Márpedig épp a szabad mozgás intézményének integrációban elfoglalt kivételes helye az, amely megkívánja a kérdéses intézkedések mélyrehatóbb, elsősorban azok uniós jogelvekkel - így az arányosság és a diszkrimináció tilalma elvével - való összhangja vizsgálatát. Ezen intézkedések közül ezúttal (a terjedelmi korlátainkra is figyelemmel) a határellenőrzések ideiglenes visszaállítását célzó és az utazási tilalmakat/korlátozásokat bevezető intézkedéseket emeljük ki, és azokat is kizárólag a tagállamok egymás közötti viszonylatában - figyelmen kívül hagyva ekként az EU külső határainak lezárására vonatkozó intézkedéseket. [15]
A COVID-19 vírus 2020 elején szinte pillanatok alatt elérte Európát. A tagállamok közül elsőként Olaszország jelentette a koronavírusos esetek koncentrálódó növekedését, majd egyre több tagállam számolt be a koronavírus területén való megjelenéséről. 2020 márciusára a vírus lényegében már minden tagállamban jelen volt, amelyet ekkorra - ugyan némi hezitálást követően[16] - maga a WHO is világjárvánnyá nyilvánított. A tagállamok meglepően gyorsan reagáltak, amikor is a szabad mozgást és általában a belső piac működését a korábbiakban soha nem tapasztalt módon érintő, egyoldalú korlátozó intézkedéseket vezettek be.
A járvány megfékezésére a legtöbb tagállam[17] visszaállította légi és szárazföldi határain az ellenőrzést.[18] Ezzel párhuzamosan a tagállamok utazási tilalmakat és korlátozásokat vezettek be, mind a területükre beutazás, mind pedig a területről való kiutazás[19] tekintetében. Ezek a korlátozások, tilalmak meglehetősen változatos jogi formában és tartalommal léptek hatályba, az azonban általánosságban elmondható, hogy a beutazási tilalomról rendelkező tagállami szabályok nem terjednek ki a saját állampolgárokra,[20] ahogy a tagállam területén lakóhellyel rendelkező más állampolgárságú személyekre sem.
Egyéni beutazási tilalom elsősorban azon külföldi polgárokkal szemben került bevezetésre, akik a fertőzésre utaló tüneteket produkáltak, illetve a beutazásukkor elvégzett egészségügyi vizsgálat/COVID-teszt pozitív eredményt mutatott. Jelenleg is egyéni beutazási tilalom érvényesül példaképp a hatályos magyar szabályozásban,[21] amely szerint, ha valakinél az egészségügyi vizsgálat a fertőzés gyanúját állapítja meg, az Magyarország területére nem léptethető be. Ugyanakkor bizonyos esetekben, egyes államok az egyedi tilalmon túlmenő, általános tilalmi rendelkezés bevezetését tartották szükségesnek a járványügyi szempontból magas kockázatot jelentő országokból érkezőkkel szemben. Utóbbira szintén példa lehet az a 2020 márciusában bevezetett szabályozás, amelynek értelmében Magyarország területére nem léphettek be az akkor a járvány európai gócpontjának számító Olaszországból érkező polgárok. Ez ténylegesen azt jelentette, hogy felfüggesztésre került a személyközlekedés, azaz Magyarország területére nem léphetett be ezen országok területéről nemzetközi személyszállítást végző vasúti jármű, autóbusz, valamint - a leszállás nélküli áthaladás esetét kivéve - polgári légi jármű.[22] Hasonló volt ehhez például a román szabályozás, ahol az Olaszország és Románia közötti légi közlekedés, majd részben a közúti közlekedés felfüggesztése gátolta meg a román polgárok tömeges hazatérését, amely miatt Magyarország később egyenesen humanitárius folyosót kényszerült nyitni.[23] Legutóbb pedig Svédország vezetett be hasonló tilalmat a Norvégiából beutazókkal szemben a brit vírusvariáns megjelenésekor.[24]
A teljes beutazási tilalomtól meg kell különböztetnünk azt az esetet, amikor a kérdéses államok ugyan formálisan beutazási tilalomról rendelkeznek, azonban a tilalom alóli kivételek nagy száma miatt valójában (tartalmát tekintve) beutazási korlátozásról beszélhetünk. Példaként hozható erre a hatályos magyar szabályozás is, miszerint "Nem magyar állampolgár személyforgalomban Magyarország területére - törvényben vagy kormányrendeletben meghatározott kivétellel - nem léphet be."[25] A tilalmi főszabály alól ugyanakkor kérelemre hatósági felmentés adható, amennyiben a kérelmező igazolja, hogy a belépés célja a jogszabályban felsorolt okok egyike.
A tagállamok a legtöbb esetben valójában (az intézkedés elnevezésétől függetlenül) csak beutazási korlátozásról rendelkeztek, amely értelmében a saját állampolgárok és az ott lakóhellyel rendelkező személyek kivételével más uniós tagállamok polgárai jellemzően csak abban az esetben jogosultak a tagállam területére belépni, amennyiben ezt az adott beutazási korlátozásról szóló nemzeti jogszabályban kivételként felsorolt nyomós ok indokolja.
A tagállamok nagy részében nyomós oknak minősül az üzleti-gazdasági célú tevékenység, azonban még egy ilyen alapvetőnek tűnő kérdésben sem volt teljes az összhang a tagállamok között. Dánia például hosszú időn keresztül még üzleti-gazdasági célból sem engedélyezte a beutazást, miközben Finnország mindvégig lehetővé tette a munkavállalási és üzleti célú beutazást azok számára, akik a társadalom működése és az ellátásbiztonság szempontjából nélkülözhetetlen tevékenységet folytatnak. Hasonlóan járt el Németország is, amely 2021 februárjában (a brit mutáns felbukkanását követően) több ezer beutazni kívánó uniós polgárt irányított vissza az ausztriai Tirol tartománnyal, illetőleg a Csehországgal közös határszakaszon. A német belügyminisztérium ezt azzal indokolta, hogy az ott dolgozó külföldiek közül csak az alapvető fontosságú munkakörben dolgozókat engedik be.[26]
A tagállamok gyakorlatát értékelve a beutazási tilalom alóli kivételek körébe tartozik tipikusan a hallgatói jogviszony alapján fennálló tanulmányi kötelezettség, a nyomós családi[27] és magánéleti ok, így a házasságkötés, keresztelő, temetés, vagy egészségügyi ellátás igénybevétele, kivételesen pedig akár a tulajdont fenyegető veszély elhárítása is.[28]
- 3/4 -
A pandémia megállítását célzó utazási korlátozások körébe tartoznak a beutazást előzetes vagy utólagos feltételhez kötő intézkedések is.[29]
A legtöbb tagállam - általában legfeljebb 72 órával[30] az érkezés előtt elvégzett - negatív (PCR vagy antigén) Covid-teszthez köti a beutazást a magas kockázatú régiókból érkezők számára. Ez a tagállamok nagy részében kiegészül a beutazást követő karantén elrendelésével,[31] mindenekelőtt házi karantén formájában.[32] A kötelező karantén időtartamát a tagállamok a járvány első hullámában jellemzően 14 napban, a második, illetőleg a harmadik hullámban már csak 10 napban határozták meg. A legtöbb országban a karantén kiváltható legalább egy, de jellemzően két negatív teszttel (kéttesztes stratégia), ennek feltételei azonban eltérnek.[33] A fentieken túl, számos tagállam vezette be az ún. passenger locator form kitöltését a beutazók részére, elsősorban a járványügyi szempontból magas kockázatú régiókból.[34] E nyomtatványokban a beutazni kívánóknak egyfelől a beutazás módjáról (személygépkocsi, repülőgép), másfelől pedig azon helyszínekről kell nyilatkozniuk, ahol a beutazást megelőző két hétben jártak.
Végül, a teljesség kedvéért szót kell ejtenünk a tagállamokon belüli korlátozásokról, amelyeket összefoglalóan a "lockdown" kifejezéssel illethetünk. Ez a gyűjtőfogalom kiterjed minden tagállamon belüli mozgással kapcsolatos korlátozásra, amely nem alapvető jelentőséggel bír. Idetartozik az általános kijárási tilalom, de az országon belüli regionális utazási korlátozás is. Miközben ezen intézkedéseknek is jelentős szerepük volt a járvány elleni védekezés szempontjából, annak jellege miatt az intézkedés nemzetközi, illetőleg uniós jogi jelentősége csekély.
Az EU a nyitott határokra és a szabad mozgásra épül, amelyben kulcsszerepet játszik egyfelől a schengeni határigazgatási rendszer, másfelől az uniós polgárság intézménye és a szabad mozgási jogosítványok. A járványügyi intézkedések mindkét területre radikális hatást gyakoroltak. Ugyanakkor az uniós jog bizonyos rendelkezései - még ha korlátok közé szorítva is - felhatalmazást adnak a határellenőrzés tagállamok általi ideiglenes visszaállítására, továbbá a beutazást tiltó, illetve korlátozó intézkedések elfogadására. A következőkben ezen intézkedések uniós jogi elvekkel való összhangját vizsgáljuk.
Mindenekelőtt fontos különbséget tennünk a határellenőrzés visszaállítására irányuló tagállami intézkedések és az EU történetében első ízben bevezetett utazási tilalmak és korlátozások között. Amíg előbbiek csupán némi bosszúságot jelenthetnek az utazók számára, de önmagukban nem gátolják (legfeljebb a gyakorlatban nehezítik) a tagállamközi mobilitást, addig az utazási tilalmak és korlátok eleve kizárják, vagy legalábbis jelentősen korlátozzák azt.[35]
A Schengeni Határellenőrzési Kódex[36] szabályai értelmében, a tagállamok kivételesen, korlátozott ideig visszaállíthatják a belső határellenőrzést az államhatárokon, a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély esetén.[37]
A Kódex 25. cikke kifejezetten az előre látható események kapcsán rendelkezik a belső határellenőrzés visszaállításáról. A 28. cikk ezzel szemben a rendkívüli helyzetekre, azaz egy előre nem látható eseményre vonatkozik, ahol a komoly veszély azonnali fellépést követel a tagállamtól. A két rendelkezés tehát komplementer viszonyban áll egymással, amelyek eljárásrendjükben épp ezért el is térnek egymástól. Amíg a 25. cikk a Bizottság és a többi tagállam előzetes értesítését követeli meg a belső határellenőrzés visszaállításáról, addig a 28. cikk esetében az értesítés értelemszerűen az intézkedéssel egyidejűleg történik. Előre látható eseményeknél az ellenőrzés visszaállítása maximálisan hat hónapra,[38] azonnali fellépés esetén pedig legfeljebb két hónapra hosszabbítható meg. Az időhatárok tiszteletben tartása, az ellenőrzés visszaállításának kivételes jellege, illetve az arányosság követelményének való megfelelés[39] - ideális esetben - az intézkedés jogszerűségének kellő biztosítékául szolgál.
A Covid-19 járvány első európai hullámában összesen 17 schengeni állam részéről érkezett értesítés az ellenőrzések visszaállításáról. Amíg a kérdéses államok kezdetben a rendkívüli helyzetekre vonatkozó 28. cikkre,[40] a két hónapos határidő lejártát követően már a maximálisan hat hónapos lezárást engedő 25. cikkre hivatkoztak. Hat államban ugyanakkor kifejezetten a már korábban más okból bevezetett határellenőrzés meghosszabbítására került sor. Franciaország, Dánia, Ausztria, Németország, Svédország és Norvégia a migrációs válság kirobbanása óta gyakorlatilag folyamatosan fenntartja a határellenőrzést, hol a terrorfenyegetettségre, hol pedig az illegális migránsok másodlagos mozgásából fakadó veszélyre hivatkozással.[41] A határellenőrzés visszaállítására vonatkozó különböző jogalapok váltogatása[42] és ezzel a határellenőrzésre nyitva álló jogi időkeret kimerítése, ad absurdum annak túllépése, azonban könnyen alááshatja a schengeni jogrend legitimitását.[43] Különösen igaz ez azért, mert a társjogalkotóknak mind ez ideig[44] nem sikerült döntést hozniuk a határellenőrzés ideiglenes visszaállítására vonatkozó határidők meghosszabbításának Bizottság által javasolt módosításairól.[45] Ahogy Thym és Bornemann fogalmaz, a tagállamok a határellenőrzést továbbra is "kvázi szuverén ügyként kezelik", függetlenül attól, hogy a fellépésük összhangban áll-e a Kódex szövegével és szellemével.[46]
Noha az Európai Parlament többször aggodalmát fejezte ki a tagállamok fent leírt gyakorlatával szemben,[47] a Bizottság monitoringeljárása során sosem sérelmezte azt,[48] és nem hívta fel a tagállamokat a tartósan fennálló határellenőrzés megszüntetésére,[49] sőt még csak helyszíni vizsgálatot sem rendelt el, illetőleg
- 4/5 -
az illetékes tagállami hatóságokat sem hallgatta meg (pedig erre a schengeni értékelési rendszer kifejezetten lehetőséget biztosít).
Aligha kérdőjelezhető meg, hogy a bevezetett intézkedések igazolható válaszlépésként szolgáltak a Covid-19 járvány kapcsán felmerülő súlyos közrendi vagy belbiztonságot érintő fenyegetettségre. Ezt még az a tény sem kérdőjelezheti meg, hogy maga a Kódex a közegészségügyi veszélyt nem említi kifejezetten az ellenőrzés visszaállítását igazoló okok között. A közrend kategóriájának jelen esetben feltétlenül szükséges tág értelmezése azonban igenis magában foglalhatja a súlyos közegészségügyi kockázatot. Erre utal a Bizottság 2020 márciusában kiadott iránymutatása "az egészség védelmét, valamint az áruk és alapvető szolgáltatások rendelkezésre állását szolgáló határigazgatási rendelkezésekről", amelyben expressis verbis rögzíti, hogy "rendkívül kritikus helyzetekben, egy fertőző betegségből fakadó kockázatra megfelelő válaszlépés lehet a tagállam részéről a határellenőrzés visszaállítása".[50] Mi több, a közrendi, közbiztonsági kivétel alkalmazhatóságának bírósági joggyakorlat által szabott magas küszöbe[51] is teljesülni látszik a COVID-19 járvány súlyos társadalmi, gazdasági következményei fényében.[52]
A gazdasági integráció egyik sarokköveként szolgáló szabad mozgás joga,[53] az uniós polgárokra való általános kiterjesztésével (EUMSZ 21. cikk), illetve annak Alapjogi Chartába foglalásával,[54] idővel olyan alkotmányos joggá nőtte ki magát, amelynek korlátozása[55] minden esetben bírói felülvizsgálatot igényel. Az integrációs joganyag ugyanakkor némiképp ellensúlyozza is - Király Miklós szavaival élve - "a tagállamok jogalkotási, jogalkalmazási szuverenitásának húsába vágó" szabályozást, méghozzá a kivételek bőkezű felsorolásával.[56] A szerződéses jogba foglalt e korlátok egyike a közegészségügy igazolási alapja, amely magában a másodlagos jogban, így az uniós polgárok szabad mozgásáról szóló irányelvben is megjelenik.[57] Az irányelv 29. cikke kifejezetten feljogosítja a tagállamokat arra, hogy a közegészségügy védelme céljából a szabad mozgást korlátozó intézkedéseket fogadjanak el.
Nem kétséges, hogy a Covid-19 kimeríti az irányelv definíciója szerinti, olyan "járványt okozó betegség" fogalmát, amely a szabad mozgás korlátozását igazolhatja. Az sem kétséges, hogy noha a közegészségügy fogalma - épp a személyek szabad mozgásának alapelvétől való eltérés miatt - főszabályként szűken értelmezendő, azok a sajátos körülmények, amelyek a közegészségügyre hivatkozást igazolhatják, országonként változhatnak. E tekintetben tehát a tagállamok mérlegelési jogkörét el kell ismerni.[58]
Felmerül persze a kérdés, hogy a 29. cikk lehetőséget kínál-e általános hatályú, azaz nem egyedi mérlegelésen alapuló közegészségügyi korlátozások bevezetésére, szemben az egyéni értékelés vizsgálatát minden esetben megkövetelő közrendi, közbiztonsági megfontolásokkal. A válasz meggyőződésünk szerint igenlő: ezzel ellentétes, kifejezett irányelvi rendelkezés hiányában ugyogalkotó közegészségügyi fenyegetettség esetén nem követelheti meg az egyedi mérlegelést.[59]
Ugyanakkor, azonban még ha el is fogadjuk, hogy közegészségügyi alapon helye lehet általános hatályú korlátozások bevezetésének, illetve a tagállamok széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek a válságra adott válaszlépéseket illetően, nem tekinthetünk el e korlátozások uniós jogelvekkel való összhangjának vizsgálatától.
Az utazási tilalmak és korlátozások jogszerűségének vizsgálata során értékelni kell az egyazon tagállam által bevezetett intézkedések közötti összhangot, azaz a vonatkozó tagállami politika belső koherenciáját.[60] Ennek teljesülése hiányában ugyanis megalapozottan felvethető az önkényes diszkrimináció, illetve az intézkedések aránytalansága.
Lang a humanitárius folyosók megnyitásának közegészségügyi szempontból aggályos volta miatt kérdőjelezi meg az egyébként bevezetett népegészségügyi korlátozások arányosságát, részben azok alkalmassága, részben szükségessége tekintetében.[61] Magyarország vonatkozásában a román és bolgár vendégmunkások hazatérése céljából nyitott humanitárius folyosó vonatkozásában merült fel az intézkedés uniós joggal való összeegyeztethetősége.[62] Tekintve azonban, hogy a magyar hatóságok kivételesen, egyszeri alkalommal, a lehető legrövidebb időn belül - ráadásul éjszakai áthaladással - engedélyezték a román és bolgár állampolgárok hazautazását Magyarországon keresztül, az intézkedés meggyőződésünk szerint teljes mértékben illeszkedik a Covid-19 kapcsán elfogadott, általánosságban korlátozó hazai szabályrendszerbe.[63]
Hasonló problémát vethet fel az ún. "utazóbuborékok" (travel bubble-k) létrehozása, amely lehetővé teszi, hogy egyes tagállamok úgy nyissák meg egymás felé a határaikat, hogy mindeközben kifelé fenntartják a korlátozásokat. Elsőként Lettország, Észtország és Litvánia nyitott ilyen utazási buborékot, így biztosítva állampolgáraik számára az egymás közti szabad közlekedést, egyidejűleg fenntartva a más országokból érkezők számára kötelező karanténintézkedéseket.[64] A fenti gyakorlat valóban problematikus lehet a diszkriminációmentesség és az arányosság követelménye szempontjából, ugyanakkor kivételesen mégis igazolást nyerhet, ha az adott országok járványügyi mutatói hasonlóan alacsonyak. Mindezt a Bizottság is rögzítette közleményében, amikor úgy fogalmazott: "Amennyiben egy tagállam úgy dönt, hogy engedélyezi a területére, vagy a területén belüli meghatározott régiókba és országrészekbe történő utazást, ezt megkülönböztetésmentes módon kell megtennie - vagyis lehetővé kell tennie az odautazást az EU minden olyan régiójából vagy országából, ahol hasonló járványügyi helyzet áll fenn."[65] Értelemszerűen a korlátozások feloldása is meg kell, hogy feleljen a diszkriminációmentesség követelményének.[66] Nyilvánvaló tehát, hogy a közegészségügyi koncepció segítségül hívása soha nem eredményezhet a többi tagállam polgárát sértő önkényes megkülönböztetést - amely azonban nem azonosítható a teljesen azonos módon kezeléssel sem.[67]
- 5/6 -
A fentieknél jóval komolyabb kihívás elé állíthatja a jogalkalmazót az arányossági teszt harmadik elemének, így a szigorú értelemben vett arányosság követelményének (proportionality stricto sensu) teljesülése. E teszt értelmében a tagállamtól megkövetelhető, hogy az EU-n belüli szabad mozgást kevésbé korlátozó intézkedéseket hozzon még akkor is, ha ez jogos érdekei védelmének alacsonyabb szintjét eredményezné.[68] Másképp fogalmazva, ez az észszerűség követelményének (reasonability) a megjelenése, azaz mérlegre kell tenni a szabad mozgás jogát és az ezzel szemben álló különféle tagállami, társadalmi érdekeket. Egyes esetekben persze nyilvánvaló, hogy mi minősül 'észszerűnek'. Nem kétséges, hogy a kulcsfontosságú munkakörben foglalkoztatottak - köztük az egészségügyi dolgozók -, a határ menti és kiküldött munkavállalók szabad mozgása kivételt kell, hogy képezzen a szigorú utazási korlátozások alól. Ezt a kivételt az a 2020 októberében elfogadott ajánlás is tartalmazza, amely a Covid-19 járványra válaszul hozott utazási intézkedések közös kritériumainak és közös keretének meghatározása céljából került elfogadásra,[69] és amely rendszeres adatszolgáltatásra kötelezi a tagállamokat az ECDC felé. Az ECDC ez alapján, régiók szerinti bontásban, színkódot alkalmazva, hetente közzéteszi az uniós tagállamok térképét.
A tanácsi ajánlás értelmében a tagállamok nem korlátozhatják a zöld besorolású területekre beutazó, vagy onnan kiutazó személyek szabad mozgását, az attól eltérő besorolású területekről érkező személyeket ugyanakkor karantén alá helyezhetik, illetőleg koronavírusteszt elvégeztetésére kötelezhetik. Az ajánlás tehát már egy regionális szemléletet követ, azaz nem az egyes tagállamokat minősíti biztonságosnak vagy kevésbé biztonságosnak, ezzel is előmozdítva az arányosság elvének tényleges érvényesülését.[70]
Az esetek többségében azonban, épp a járvány elhúzódó, súlyos volta és annak kiszámíthatatlan társadalmi, gazdasági következményei miatt nehéz megállapítani, hogy mi is felel meg az 'észszerűség' követelményének. A jogalkotónak a közegészségügyi szemponton túl, számos további tényezőt is figyelembe kell vennie a korlátozó intézkedések bevezetése, vagy azok feloldása során, példaképp az egészségügyi ellátórendszer hosszú távú működőképességének biztosítását, vagy a bevezetett intézkedések szélesebb körű társadalmi hatásait a társadalom sérülékenyebb csoportjait érintően.[71] Ugyanígy mérlegelni kell a társadalom "tűrőképességét", különösen akkor, ha egyes korlátozások fenntartására hosszabb, adott esetben akár több hónapos időtartamban kerül sor. Amennyiben ezeket a különböző, gyakran jogon kívüli (még gyakrabban kifejezetten politikai szempontú) érdekeket nem sikerül egyensúlyban tartani, az könnyen kormányválsághoz vezethet.[72]
A járvány első hulláma idején megítélésünk szerint a korlátozások sokkal inkább a politikai, mintsem a jogi észszerűség követelményének feleltek meg.[73] A kormányok nagy része[74] - az elővigyázatosság elvét hangoztatva - jól érzékelhetően a közegészségügy védelmét hangsúlyozta ekkor, szemben a második és a harmadik hullám idején elfogadott intézkedéscsomaggal, amely kapcsán már egy, a korábbinál jóval kiegyensúlyozottabb gyakorlatot követett.[75] Éppen ezért megítélésünk szerint eltérő szempontok alapján kell megítélni az első, valamint a második és harmadik hullámban elfogadott tagállami utazási tilalmak és korlátozások jogszerűségét.
Az egyes, az első hullám idején meghozott tagállami intézkedések értékelése során figyelembe kell venni a járványt övező nagyfokú tudományos bizonytalanságot (amely különösen az első hullám idején volt domináns tényező),[76] illetve a döntések meghozatalára nyitva álló szűkös időhatárt, amely a megszokottnál szélesebb mozgásteret biztosít a tagállamoknak a közérdekű korlátozások tekintetében. Nem hagyhatjuk továbbá figyelmen kívül a tényt sem, hogy a tagállamok társadalmi értékrendje a kockázatviselési hajlandóság, vagy az egyéni felelősségvállalás szempontjából igen eltérő.[77] Így például a skandináv államokban a közintézményekbe vetett bizalom az egyén nagyfokú felelősségtudatával párosul, addig a volt szocialista tömb államaiban mindez kevéssé igaz, hiszen történelmileg sokkal jellemzőbb az állam "gyámkodása" polgárai felett. Ezek kivétel nélkül olyan tényezők, amelyek miatt megítélésünk szerint az első hullám idején alapvetően mást jelentett az "észszerűség" követelménye az egyes tagállamok számára.
A tagállamok a járvány második és harmadik hullámában a jóval fertőzőbb brit vírusvariáns megjelenése ellenére sem vezettek be drasztikus utazási korlátozásokat, sőt e téren általában kijelenthető, hogy a bevezetett korlátozások összességében enyhébbek (bár differenciáltabbak) voltak, mint az első hullám idején meghozott válaszlépések. Követve a fent említett tanácsi ajánlásokat, a tagállami hatóságok a zöldtől eltérő színkódú területekről érkezőket mind a mai napig elsősorban karanténra, illetve az utazást megelőző, vagy azt követő teszt elvégzésére kötelezik, miközben az utazási korlátozások főszabályként nem vonatkoznak az üzleti okokból, avagy a kényszerítő családi okokból utazó személyekre.[78] Éppen az észszerűség követelményéből fakad ugyanakkor, hogy a második és harmadik hullám idején bevezetett intézkedések már sokkal differenciáltabbak: a tagállamok nem csupán az első hullám közegészségügyi tapasztalatait használták fel az intézkedéseik meghozatala során, hanem tekintetbe vehették a valós társadalmi szokásokat éppúgy, mint a társadalom tűrőképességét és a vakcina belátható közelségét is.
A második és harmadik hullám differenciált tagállami szabályozása ugyanakkor új, az első hullámban nem tapasztalt gyakorlati problémákat is felvetett, elsősorban az utazáshoz szükséges dokumentáció - így az érvényes munkaszerződés, vagy éppen a családi kapcsolatot igazoló okirat, elsősorban a házassági anyakönyvi kivonat[79] - felmutatását illetően. E tekintetben a luxemburgi gyakorlatot kell irányadónak tekintenünk, amely értelmében az utazó bármilyen, kétséget kizáró módon igazolhatja utazása legitim voltát.[80] Ugyanez a probléma merült fel a beutazásra jogosító tesztek elfogadásával összefüggésben is. Nem
- 6/7 -
véletlen, hogy a Tanács 2021. január 21-én ajánlást fogadott el az antigén gyorstesztek alkalmazásának és a Covid-19 teszteredmények kölcsönös elismerésének Európa-szerte érvényes közös keretére vonatkozóan, amely jelentősen megkönnyíti a tagállamok közti szabad mozgást.[81] A covid-tesztek kölcsönös elismerésével kapcsolatos nehézségek ugyanakkor rávilágítanak egy, a jövőt illetően sokkal nagyobb horderejű problémára, így a vakcinaútlevél tagállamok általi elfogadásának kérdéskörére is. Az Európai Bizottság 2021. március 17-én javaslatot tett egy digitális zöldigazolvány létrehozására, abból a célból, hogy a Covid-19 világjárvány alatt megkönnyítse a polgárok EU-n belüli biztonságos szabad mozgását.[82] A javaslat értelmében, minden digitális zöldigazolvánnyal rendelkező uniós polgárt - vagy az EU-ban jogszerűen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárt - ugyanúgy mentesíteni kell utazása során a szabad mozgás korlátozása alól, mint a meglátogatott tagállam állampolgárait.[83]
Sokszor elhangzott már, hogy a digitális zöldigazolvány nem lesz előfeltétele a szabad mozgásnak, csupán megkönnyíti azt. Valójában azonban nem is lehet előfeltétele annak, mivel előbbi egy az uniós polgárokat megillető alapvető jog, amely közvetlenül az EUMSZ rendelkezéseire vezethető vissza. Ezzel együtt felmerül a kérdés, vajon megfelel-e az uniós jogi elveknek az, hogy a tagállamok kizárólag az uniós forgalomba hozatali engedéllyel rendelkező oltások zöldigazolványait kötelesek elfogadni, amíg a többi védőoltás tekintetében továbbra is mérlegelési joggal rendelkeznek. Ez a kérdés különös súllyal vetődik fel Magyarország vonatkozásában, amely az uniós tagállamok közül egyedüliként engedélyezte az orosz Szputnyik-V és a kínai Sinopharm vakcinák használatát. Ekképp a többi tagállam akár dönthet úgy, hogy megvonja az utazási engedményeket az ezen oltóanyagokkal beoltottaktól, azaz gyakorlatilag az EU-n belül szinte kizárólag csak a magyar állampolgároktól. Amíg a Szputnyik-V vakcina jelenleg már az Európai Gyógyszerügynökség (EMA) engedélyeztetési eljárása alatt áll,[84] addig a kínai oltóanyag gyártója nem is tervezi ezt kérni.[85] Önmagában azonban az a tény, hogy valamely gyógyszer gyártója nem tervezi annak engedélyeztetését az európai piacon, még egyáltalán nem bizonyítja az adott gyógyszer (jelen esetben védőoltás) hatásosságának hiányát: számos esetben kizárólag üzleti (és olykor politikai) szempontok alapján döntenek a gyógyszergyártó vállalkozások arról, hogy mely térségben jelennek meg a termékeikkel, figyelembe véve a keresleti és kínálati viszonyokat, valamint egy esetleges engedélyeztetéssel járó költségeket és időtényezőt is.
Amennyiben a fenti javaslat elfogadást nyer, az egyértelműen hátrányos helyzetbe hozza a magyar állampolgárokat, állampolgárságon alapuló közvetett diszkriminációt valósítva meg ezzel.[86] Mi több, a javaslat a közvetett diszkriminatív jellegén túl, egyértelmű akadályt gördít az uniós polgárok szabad mozgása elé.
Ha az uniós polgárok mozgásszabadságával kapcsolatos újabb ítélkezési gyakorlatot tekintjük, láthatjuk, hogy a Bíróság széles körben igyekszik érvényesíteni a kölcsönös elismerés elvét, ekképp biztosítva a szabad mozgási jogok minél hatékonyabb érvényesülését. Így például a Coman-ügyben[87] az a kérdés merült fel, hogy egy uniós polgár és a vele azonos nemű, harmadik országbeli párja között Belgium területén érvényesen köttetett házasságból fakadó tartózkodási jogok fogadó állam részéről való megtagadása, sértheti-e az EUMSZ 21. cikkében garantált szabad mozgás jogát. A Bíróság válasza egyértelműen igenlő volt, érvelése szerint ugyanis a házasság elismerésének megtagadása azt eredményezné, hogy a szabad mozgáshoz való jog tagállamonként változna az azonos nemű személyek közötti házasságra vonatkozó nemzeti jog rendelkezéseitől függően.[88] Analógiával élve, mindebből arra következtethetünk, hogy a valamely tagállam hatósága, jelen esetben a magyar OGYÉI által kiadott engedélyt, a többi tagállam hatósága is köteles elismerni a szabad mozgás hatékony érvényesülésének érdekében. Megítélésünk szerint ez alól csak az az eset képezhet kivételt, amennyiben igazolható, hogy a kérdéses védőoltás valójában nem biztosít hatékony, az EMA által engedélyezett védőoltásokkal lényegében egyenértékű védelmet.
Mindez persze nem jelenti, hogy objektív, közérdekű célból, így történetesen közegészségügyi megfontolásból, a szabad mozgás ne lenne korlátozható.[89] A kérdés ez esetben az arányosság elvének való megfelelés, azaz hogy a korlátozás alkalmas-e a kitűzött cél elérésére, különösen, ha azt tekintjük, hogy az EU-ban a felnőtt lakosság körében 2021 áprilisának végén egyértelműen Magyarország átoltottsági mutatója a legmagasabb.[90] Márpedig nehezen kétségbe vonható tény, hogy azok a polgárok, akik bármilyen - azaz jelen esetben akár orosz, akár kínai - vakcinát kaptak, jóval kisebb kockázati tényezőt jelentenek a fertőzés továbbadása szempontjából, mint az oltásban nem részesülők. Ezzel rögtön adja is magát a kérdés, vajon a fentiek tekintetében relevanciával bír-e, hogy az érintett uniós polgárok nem választhattak az oltóanyagok között, csupán arról dönthettek regisztrálnak-e az oltásra. Ha a Charta 35. cikkét tekintjük, amely kimondja, hogy "[...] mindenkinek joga van megelőző egészségügyi ellátás igénybevételéhez, továbbá orvosi kezeléshez", illetve "Valamennyi uniós politika és tevékenység meghatározása és végrehajtása során biztosítani kell az emberi egészségvédelem magas szintjét",[91] a válasz egyértelmű. Mivel a tagállami polgárok úgy éltek az egészségük megőrzéséhez való jogukkal, hogy eközben nem választhattak a vakcinák közül, bátran kijelenthető, hogy az uniós forgalomba hozatali engedéllyel nem rendelkező védőoltást igazoló kártyák joghatásaira vonatkozó uniós javaslat aláássa a szabad mozgást és megkérdőjelezi az Unió polgárainak magas szintű egészségvédelemhez való, Chartában rögzített jogát.
Amíg a jogirodalom álláspontja egységesnek tűnik a tekintetben, hogy a Covid-19 pandémiára adott tagállami válaszreakciók körében a belső határellenőrzések visszaállítása összhangban áll az uniós jogi elvekkel, a fent bemutatott utazási tilalmak, illetve korlátozások
- 7/8 -
tekintetében már jóval árnyaltabb e kép. Ez persze nem azt jelenti, hogy a schengeni rendszer működésével kapcsolatosan ne merülnének fel problémák, épp ellenkezőleg, a Covid-19 járvány még erősebben rámutatott a rendszer gyenge pontjaira és a mielőbbi reform szükségességére.
Ami az utazási korlátozásokat illeti, nyilvánvaló, hogy azok hosszú távú "mellékhatásai" idővel mutatkoznak majd meg. Amennyiben a jövőben - akár a hazai, akár a nemzetközi fórumokon - felmerül a tagállamok által bevezetett járványügyi intézkedések jogszerűségének kérdése, azok nyilván a szükségesség/arányosság és a megkülönböztetésmentesség követelményeinek fényében kerülnek majd értékelésre. E tekintetben a tagállamoknak nincs túlzott félnivalójuk, hiszen a szükségesség/arányosság szigorú mércéje nehezen tartható, tekintettel az egészségügyi válság súlyosságának példátlan fokára és a vírus okozta megbetegedés gyógykezelésének tudományos bizonytalanságaira. Csupán egy-két terület az, ahol komolyan szóba kerülhet az uniós jogi standardok megsértése, így elsősorban az állampolgárságon alapuló diszkriminatív intézkedések kapcsán, amennyiben ehhez egy inkoherens tagállami politika is társul.
Ugyanakkor nem lehet eleget hangsúlyozni, hogy krízishelyzetekben a polgárok konkrét válaszlépéseket várnak, elsősorban a saját tagállamuktól. Válságos időkben, amelyek az integráció elmúlt évtizedét is jellemezték, egyre inkább a nemzetállami keretek képezik a biztonság alapvető forrását, felerősítve a nemzeti hovatartozás és identitás jelentőségét. Mindezt jól érzékelteti, hogy a válság kirobbanásával, tömegesen tértek haza a külföldön élő állampolgárok, még ha ezt az utazási korlátozások meg is nehezítették. A hazatérés mint döntés, persze sok esetben visszavezethető a fogadó állambeli munkahely elvesztésére. Általánosságban mégis elmondható, hogy a biztonságos környezet iránt vágy, amely elsősorban az anyaországot jelenti, felértékelődni látszik pandémia idején.
A Covid-19 járványra adott kezdeti, kissé túlméretezett tagállami reakciók, nemkülönben a megkésve érkezett uniós válaszlépések ugyanakkor valóban megkérdőjelezni látszottak a szabad mozgás legitimitását. Mi több, a pandémia feltépte a pénzügyi és a migrációs válságnak az EU egységén ejtett, nehezen gyógyuló sebeit.[92]
Mindezt mégsem szabad az uniós polgárság bukásaként, avagy a szabad mozgás intézménye ellen irányuló kollektív támadásként értékelni. Itt sokkal inkább egy többszintű kormányzati rendszerben felmerült, közegészségügyi válsághelyzetre adott, adekvát tagállami válaszreakcióról van szó, ahol az EU-nak igenis teret kell engednie a tagállami cselekvésnek. A tagállamoknak pedig tiszteletben kell tartaniuk az uniós jogi elvek és azon belül is a szolidaritás elve érvényesülését.
E téren bizakodásra adhat okot, hogy a pandémia a korábbi válságfolyamatokhoz képest sokkal szimmetrikusabban érinti a tagállamokat. Ekképp jóval nagyobb is az esélye a közös megoldáskeresésnek és a tagállamok egymás irányába mutatott szolidaritásának.
Mi több, annak megtapasztalása, milyen is az, amikor uniós polgárként nem élhetünk a szabad mozgás adta jogainkkal, megfordíthatja a korábbi trendet, még többeket ösztönözve ezáltal a szabadság adta lehetőségek kiaknázására,[93] immár "kezünkbe véve saját sorsunk irányítását."[94] ■
JEGYZETEK
[1] Az uniós polgárság intézményével kapcsolatos jövőbeli kihívásokról lásd bővebben Thym, Daniel (ed): Questioning EU citizenship. Hart Publishing, Oxford, 2017.; Cambien, Nathan - Kochenov, Dimitry - Muir, Elise (eds): European Citizenship under stress: Social Justice, Brexit and Other Challenges, Brill Nijhoff, Leiden, 2020.
[2] Coutts, Stephen: The Absence of Integration and the Responsibilisation of Union Citizenship, European Papers, Vol. 3, Issue 2, 2018, 761. o.
[3] Az EUMSZ 20. cikke által megalapozott uniós polgári státusszal kapcsolatban a Bíróság a Ruiz Zambrano-ügyben kinyilvánította, hogy az uniós joggal "ellentétesek azok a nemzeti intézkedések, amelyek azzal a hatással járnak, hogy megfosztják az uniós polgárokat az uniós polgárként meglévő jogállás révén biztosított jogok lényegének tényleges élvezetétől". Lásd C-34/09 sz. Ruiz Zambrano ügyben hozott ítélete, ECLI:EU:C:2011:124
[4] Ez mindenekelőtt annak köszönhető, hogy az EUMSz 20. cikke talaján álló doktrína csak különleges helyzetekben nyerhet alkalmazást.
[5] Amíg Hanneke van Eijken, ugyan elismerve a doktrína szűk hatókörét, de rámutat annak egyes alapjogok, így a családi élet tiszteletben tartása és a gyermeki jogok előrelendítésében játszott szerepében, addig Van der Brink egyenesen megkérdőjelezi annak létjogosultságát. Úgy véli, mivel a Zambrano-doktrína gyökerei is a szabad mozgásban keresendők, így lényegében mesterséges az EUMSZ 20. illetve 21. cikke szerinti jogi helyzet közti különbségtétel, sőt az fogalmi zavarhoz vezet. Lásd van Eijken, Hanneke: Connecting the Dots Backwards, What Did Ruiz Zambrano Mean for EU Citizenship and Fundamental Rights in EU Law? European Journal of Migration and Law, Vol. 23, Issue 1, 2021, 67. o.; Van den Brink, Martijn: Is It Time to Abolish the Substance of EU Citizenship Rights Test? European Journal of Migration and Law, Vol. 23, Issue 1, 2021. 13-28. o.
[6] A megszorító intézkedések pontos okai mindmáig vitatottak. A jogirodalom képviselői idesorolják az Európát az elmúlt másfél évtizedben sújtó válságfolyamatot, így a 2008-as elhúzódó gazdasági válságot, a globális migrációs válságot, vagy épp a Brexitet. Ugyancsak nagy szerepet tulajdonítanak bizonyos belső tényezőknek, így a föderális alkufolyamat helyrebillentésének az uniós polgárság intézménye vonatkozásában.
[7] E restriktív szemlélet mindenekelőtt az uniós polgárok szociális ellátásával, ill. előbbiek fogadó ország területéről való kiutasításával kapcsolatos gyakorlatában nyilvánult meg.
[8] Gareth Davies szerint, a szabad mozgás jogával élők elit klubjának tagjai azok, akik elég bátrak és megfelelő forrásokkal rendelkeznek ahhoz, hogy kezükbe vegyék sorsuk irányítását. Lásd Davies, Gareth: How citizenship divides: The new legal class of transnational Europeans. European Papers, Vol. 4, Issue 1, 2019,678. o.
[9] A vírus terjedése zavarokat okozott a globális ellátási láncokban, volatilitáshoz vezetett a pénzügyi piacokon, sokkot idézett elő a fogyasztói keresletben, és kedvezőtlenül hatott számos olyan fontos ágazatra, mint az utazás és a turizmus. A Bizottság Közleménye "A COVID-19 járvány nyomán hozott koordinált gazdasági válaszintézkedésekről." COM(2020) 112.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020DC0112&from=EN
[10] Heinokiski, Salia: Covid 19 bend the rules on border controls- yet an other crisis undermining the Schengen acquis?FIIA Briefing Paper, 2020 április, 7. o.
https://www.fiia.fi/wp-content/uploads/2020/04/bp281_covid-19-and-schengen-acquis.pdf
[11] A korlátozó intézkedések széles skálán mozogtak, így amíg a védőszemüvegek, orvosi maszkok, vagy az FFP2/FFP3 maszkok kivitelére vonatkozóan Lengyelországban csupán előzetes bejelentést írtak elő a hatóságok, addig a szívmonitorokra kifejezett kiviteli tilalommal éltek. Hasonlóképpen Németországban, ahol a védőfelszerelésekre teljes exporttilalom érvényesült, vagy Magyarországon, amely megtiltotta a hidroxi-klorokin-szulfát nevű gyógyszeralapanyag kivitelét. Az exportkorlátozások uniós joggal való összhangjáról lásd bővebben Sokol, Tomislav: Public health emergencies and export restrictions: solidarity and a common approach or disintegration of the internal market? CMLRev, Vol.57, Issue 6, 2020. 1819-1842. o.
- 8/9 -
[12] Thym, Daniel - Bornemann, Jonas: Schengen and free movement law during the first phase of the Covid-19 pandemic: of symbolism, law and politics. European Papers, Vol.5, Issue 3, 2020, 1145. o.
[13] A határok szimbolikus erejéről krízishelyzetben lásd bővebben uo. A szerzőpáros Donald Trump Mexikó és az USA között felhúzandó határkerítésre épülő kampányát hozza fel példaként. A Trumpot váltó Joe Biden pedig már elnökségének első napján visszavonta a veszélyhelyzet kihirdetését, ami lehetővé tette a védelmi költségvetés átcsoportosítását a mexikói határon épülő fal kiadásaira.
[14] Nem véletlen, hogy még maga a WHO sem emelt szót e megszorító rendelkezésekkel kapcsolatban.
[15] A külső határok lezárásának kérdéséről lásd bővebben: Luisa Marin, Lusia: The COVID-19 Crisis and the Closure of External Borders: Another Stress-test for the Challenging Construction of Solidarity Within the EU? European Papers, 2020, 1-16. o.
[16] A WHO-t igen sok bírálat érte, amiért alulértékelte a Covid-19 fertőzőképességét és ezzel hozzájárult a megelőző intézkedések globális szintű késlekedésének halmozódásához.
[18] 2020 márciusának második felére összesen 16 tagállamban került sor a határellenőrzés visszaállítására. A schengeni országok közül esőként - kifejezetten a COVID-19 járványra hivatkozással - Ausztria vezette be a határellenőrzést az Olaszországgal közös határszakaszon, fokozatosan kiterjesztve azt a más országokkal közös határszakaszokra.
[19] A szabad mozgás irányelv nemcsak a beutazáshoz való jogot, hanem a kiutazás jogát is biztosítja, amelyet a Bíróság joggyakorlatában már többször is megerősített. Lásd C-33/07 sz. Jipa ügy, ECLI:EU:C:2008:92; C-434/10 sz. Aladzhov ügy, ECLI:EU:C:2011:750, C-430/10 sz. Gaydarov ügy ECLI:EU:C:2011:749
[20] E megfontolás teljességgel érthető, tekintve, hogy az európai országok alkotmányai kifejezetten rögzítik, hogy saját állampolgáruk külföldről bármikor hazatérhet. Így például a magyar Alaptörvény XIV. cikk (2) bekezdése kimondja, hogy "Magyar állampolgár Magyarország területéről nem utasítható ki, és külföldről bármikor hazatérhet".
[21] A 2020. szeptember 1-től hatályos 408/2020. (VIII. 30.) Korm. rendelet a járványügyi készültségi időszak utazási korlátozásairól.
[22] A 41/2020. (III. 11.) rendeletét az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető tömeges megbetegedést okozó humánjárvány megelőzése, illetve következményeinek elhárítása, a magyar állampolgárok egészségének és életének megóvása érdekében elrendelt veszélyhelyzet során teendő intézkedésekről.
[23] A covid kapcsán bevezetett román szabályozás szabad mozgásra gyakorolt hatásairól lásd bővebben: Mantu, Sandra: EU Citizenship, free movement, and Covid-19 in Romania. https://www.frontiersin.org/articles/10.3389/fhumd.2020.594987/full
[24] A brit koronavírus-mutáció miatti aggodalom számos országot vezetett beutazási tilalom elrendelésére az Egyesült Királyságból érkezőkkel szemben. Így számos tagállam függesztette fel a légi járatok fogadását ezen államból. Tekintve azonban, hogy az Egyesült Királyság 2020. január 1-től már nem tagja az EU-nak, ezért a fenti szabályozás e helyen való tárgyalása szükségtelen.
[25] Lásd 408/2020 Korm. rendelet 5. §.
[27] A családi okokra vonatkozó szabályok is eltérnek tagállamonként, így például Finnországba nem utazhatnak be családi kötelékre hivatkozással a testvérek, illetőleg az unokatestvérek.
[28] A beutazási korlátok értelemszerűen kiterjednek a tranzitforgalomra is, amelynek a legtöbb tagállamban csak szigorú feltételekkel van helye. Így jellemzően fent kell állnia valamilyen nyomós oknak, szárazföldi közlekedés esetén megállás nélkül, légi közlekedés esetén pedig a tranzitzóna elhagyása nélkül kell, hogy arra sor kerüljön arra, továbbá mindig bizonyos időkereten belül. A tagállamok általában 6-12 óra időkeretet biztosítanak az országukon való áthaladásra.
[29] Az intézkedések alkalmazási köre ez esetben szintén elsősorban annak függvénye, hogy a külföldről beutazó személy járványügyi szempontból magas vagy alacsony kockázatú országból/régióból érkezik-e. Az egyes országok most már egységesen az ECDC színkód alapján végzik a besorolást, ez korábban tagállamonként eltért, sőt egyes országok, így például Ciprus betűkódot alkalmaztak e célból. https://www.schengenvisainfo.com/news/cyprus-introduces-new-categorization-of-entry-restrictions/
[30] Egyes tagállamokban ez legfeljebb 24 vagy 48 órás időtartamot ölel fel.
[31] Így Ausztria, Belgium, Csehország, Észtország, Írország, Izland, Németország, Olaszország, Lettország, Liechtenstein, Litvánia, Románia, Svájc, Szlovákia, Szlovénia és Magyarország is él a kötelező karantén eszközével.
[32] Dánia ugyanakkor azon kevés országok egyikébe tartozott, ahol korábban nem volt kötelező karantén, az önkéntes alapú elkülönítést az egészségügyi hatóságok, ajánlások formájában fogalmazták meg. Más országokban, így például Finnországban pedig létezett ugyan kötelező karantén, azonban hatóságilag nem ellenőrizték azt.
[33] Így Magyarországon a karantén alól felmentést jelent, ha a karanténköteles személy a belépést követő 5 napon belül legalább 48 óra különbséggel két negatív PCR-tesztet mutat fel.
[34] Így Belgium, Ciprus, Görögország, Málta, Németország, Spanyolország, Szlovákia, Románia.
[35] Lásd Thy-Bornemann 2020, 1146. o.
[36] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/399 rendelete (2016. március 9.) a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről, HL L 77., 2016.3.23., 1-52. o
[37] A Schengeni Határellenőrzési Kódex három esetkörre vetítve rendelkezik a határellenőrzés visszaállításáról. E három esetkör közül a 29. cikkben leírt, "kivételes körülmények esetén alkalmazandó külön eljárást" nem szükséges közelebbről megvizsgálnunk, tekintve, hogy ez arra az esetre vonatkozik, ha a belső határellenőrzés nélküli térség általános működése kerül veszélybe a külső határellenőrzés végzése terén mutatkozó tartós és súlyos hiányosságok miatt.
[38] Az ellenőrzés főszabályként legfeljebb 30 napra, illetve a komoly veszély várható időtartamára állítható vissza, abban az esetben, ha az a harminc napot meghaladja. Ha szükséges, ez az időtartam további legfeljebb harminc nappal meghosszabbítható, azonban összességében nem haladhatja meg a hat hónapot.
[39] Az alkalmazás köre és időtartama nem lépheti túl a veszély elhárításához feltétlenül szükséges mértéket.
[40] Finnország, Dánia és Franciaország kivételével, amelyek a 25. cikk szerinti előre látható esemény klauzulájára hivatkoztak, előbbi kizárólagosan és tisztán a járvány megfékezésének eszközeként, míg a két utóbbi a már korábban bevezetett korlátozások egy újabb igazolási címenként.
[42] A jogcímek váltogatása Montaldo szerint, azért is különösen problematikus, mert az igazolási alapok így sok esetben nem teljesítik a szükségesség és arányosság követelményét. Jól példázza ezt, hogy 2016 óta ugyan jelentős csökkenés állt be az EU területére érkező migránsok számában, a tagállamok továbbra is ismétlődő és általános jelleggel hivatkoznak a másodlagos migrációs mozgásból fakadó fenyegetettségre.
Montaldo, Stefani: The COVID-19 Emergency and the Reintroduction of Internal Border Controls in the Schengen Area: Never Let a Serious Crisis Go to Waste, European Papers, Vol 5., Issue 1, 2020, 528. o.
[43] Ahogy a Bizottság a schengeni határellenőrzési kódex módosításáról szóló javaslatában fogalmaz "E komoly veszélyek miatt néhány tagállam kénytelen volt több alkalommal is meghosszabbítani a visszaállított határellenőrzéseket, néha egészen a hatályos jogi határidők kimerítéséig". Lásd Bizottsági Közlemény: Az (EU) 2016/399 rendeletnek a belső határokon történő határellenőrzés ideiglenes visszaállítására alkalmazandó szabályok tekintetében történő módosításáról. COM (2017) 571.
[44] Mivel a tagállamok a 2017-es javaslatról nem tudtak megegyezni, felmerült, hogy az új Schengen-stratégia részeként, egy újabb bizottsági javaslat kerül a tárgyalóasztalra.
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2021/662622/EPRS_BRI(2021)662622_EN.pdf
[45] A fent jelzett bizottsági javaslat a határellenőrzések maximális időtartamát 6 hónapról 1 évre emelné az előre látható események kapcsán. Továbbá annak érdekében, hogy a megújítható időszakok hossza arányosabb legyen a határellenőrzések teljes maximális időtartamával, utóbbiak 30 napról 6 hónapra hosszabbodnának.
[46] Lásd Thym-Bornemann 2020, 1148. o.
[47] 2018 májusában az Európai Parlament felhívta a Bizottságot kötelezettségszegési eljárás megindítására, azonban a Bizottság, jóllehet arra bátorítja a tagállamokat, hogy oldják fel a belső határellenőrzéseket, úgy tűnik, nem tartja elég súlyosnak a Kódex megsértését egy ilyen eljárás megindításához. Lásd az Európai Parlament 2018. május 30-i állásfoglalása a schengeni térség működéséről szóló éves jelentésről. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2018-0228_HU.html.
[48] A schengeni határellenőrzési Kódexben foglaltak teljesülését ezen a konkrét területen - a Bizottság általános hatáskörével párhuzamosan (kötelezettségszegési eljárás) - egy lex speciális, a schengeni értékelési mechanizmusról szóló rendelet szabályozza. Lásd A Tanács 1053/2013/EU rendelete (2013. október 7.) a schengeni vívmányok alkalmazását ellenőrző értékelési és monitoringmechanizmus létrehozásáról, és a végrehajtó bizottságnak a Schengent Értékelő és Végrehajtását Felügyelő Állandó Bizottság létrehozásáról szóló 1998. szeptember 16-i határozatának hatályon kívül helyezéséről. HL L 295., 2013.11.6., 27-37. o.
- 9/10 -
[49] A 2015-ben életbe lépő Schengeni Értékelő és Monitoring mechanizmus hatálybalépése óta mindössze egy kötelezettségszegési eljárás indult Észtországgal szemben, amely azonban a külső határokkal kapcsolatos schengeni szabályok betartását célozta.
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/hu/inf_20_1687
[50] European Commission, "COVID-19: Guidelines for border management measures to protect health and ensure the availability of goods and essential services", COM (2020) 1753 final, Brussels, 16.3.2020.,18. pont.
[51] Az EUB gyakorlatában a közrend koncepciója közvetlen és kellően súlyos veszélyt kell, hogy jelentsen a társadalom valamely alapvető érdekére.
[52] A kevésbé súlyos járványok csupán egyéni utazási korlátozások igazolásaként szolgálhatnak.
[53] A személyek szabad mozgására vonatkozó szabályozás az elmúlt 60 évben lényegében töretlenül fejlődött az egyenlő bánásmód követelménye alapján. Lásd bővebben Gellérné Lukács Éva: From Equal Treatment to Positive Actions Through Non-discriminative Obstacles - Regarding the Free Movement of Persons.Elte Law Journal, 2018/2.
[54] Lásd Alapjogi Charta 45. cikk.
[55] A Szerződések már egész a kezdetektől rendelkeztek a szabad mozgás tagállami korlátozhatóságáról közrendi, közbiztonsági, illetőleg közegészségügyi alapon. E rendelkezések kiterjednek minden, az uniós polgárok tagállamok területén tartózkodását korlátozó intézkedésre, így a beutazási, illetve a kilépési tilalomra, a tartózkodási kártyák kiállításának/megújításának megtagadására, végül a velük szemben hozott kiutasító határozat elfogadására.
[56] Király Miklós: A diszkrimináció tilalma az Európai Bíróság joggyakorlatában. Budapest, Akadémiai Kiadó, 1998. 208. o.
[57] Az Európai Parlament és a Tanács 2004/38/EK irányelve (2004. április 29.) az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről.
[58] C-41/74 sz. Van Duyn ítélet 18. pontja.
[59] Ezt a nézetet erősíti az újabb luxemburgi ítélkezési gyakorlat, amely a szabad mozgás irányelv által a szociális ellátások tekintetében garantált egyenlő bánásmód tagállami korlátozása tekintetében sem kívánja meg minden esetben az egyedi körülmények vizsgálatát. Így például a gazdaságilag inaktív polgárok szociális ellátásával kapcsolatos C-67/14 sz. Alimanovic és C-299/14 sz. Garcia Nieto esetekben a Bíróság úgy találta, hogy a tartózkodás első három hónapjában, illetve az álláskeresés ennél hosszabb időszakában egy tagállam megtagadhatja az igényelt ellátást bármiféle egyedi vizsgálat hiányában is, tekintve, hogy már maga a szabad mozgás irányelv figyelembe veszi a kérelmező egyéni körülményeit. Lásd bővebben Strumia, Francesca: Chronicles of a troubled narrative, In: Thym, Daniel: Questioning EU citizenship, Hart Publishing, 2017. 149-168. o.
[60] Thym-Bornemann 2020, 1168. o.
[61] Nézete szerint a folyosó megnyitásával kapcsolatos közegészségügyi kockázat könnyen alááshatja a többi óvintézkedés eredményességét, azaz megkérdőjelezhető a szabályozás alkalmassága. Másfelől pedig az is felmerül, ha a folyosó a közegészségügyi standardok betartásával működtethető, vajon kevésbé korlátozó intézkedésekkel miért is nem érhető el ugyanaz a közegészségügyi cél (szükségesség). Goldner Lang, Iris: Laws of fear in the EU: The Precautionary Principle and Public Health Restrictions to Free Movement of Persons in the Time of Covid-19, European Journal of Risk Regulation, 2021, 20. o.
[62] A nemzetközi jog nem kötelezi az államokat más polgárok területükre való beengedésére.
[63] https://hungarytoday.hu/coronavirus-hungary-austria-border-transit-romania-bulgaria/
[64] https://www.bbc.com/news/world-europe-52673373
[65] A Bizottság Közleménye: Út a szabad mozgás helyreállítására és a belső határellenőrzések megszüntetésére vonatkozó, fokozatos és összehangolt megközelítés kialakítása felé - Covid-19. HL C 169., 2020.5.15., 30-37. o.
[66] Épp a fenti követelmény tükrében került megkérdőjelezésre a magyar kormány döntése a visegrádi országokra vonatkozó beutazást könnyítő feltételek 2020. augusztusi újraszabályozása tekintetében.
[67] Lásd C-215/03 sz. Oulane ítélet, ECLI: EU:C:2005:95, 34., C-115-116/81 sz. Adoui and Cornuaille ítélet, ECLI:EU:C:1982:183, 8. pontja.
[68] Lásd Maduro főtanácsnok C-434/04. sz. Jan-Erik Anders Ahokainen and Mati Leppik ügyben hozott indítványának 23-26. pontjait.
[69] A Tanács 2020/1475 ajánlás a szabad mozgásnak a Covid-19 világjárvány miatti korlátozására vonatkozó koordinált megközelítésről. HL L 337., 2020.10.14., 3-9. o.
[70] A Tanács a különböző és a korábbinál jóval fertőzőbb vírusvariánsok megjelenése miatt 2021. január 28-án módosította a korábbi ajánlását és bevezette a sötétpiros színkódot, amely azokat a területeket jelöli, ahol a vírus nagyon nagy mértékben terjed.
[71] Csak néhányat említve ezek közül: az idősek társadalmi elszigeteltségének problémája, a kockázat, amely az elektív egészségügyi ellátások elhalasztásából fakad, és amely főként az időseket érinti, avagy a magas munkanélküliségi ráta elsősorban a nők körében.
[72] Ezt tovább nehezíti, hogy az egyes társadalmi csoportok számára más és más érdekek bírnak prioritással.
[73] A járvány első hullámában bevezetett korlátozó intézkedésekről lásd bővebben Thym, Daniel: Travel bans in Europe: A legal appraisal (Part I.)'
https://eumigrationlawblog.eu/travel-bans-in-europe-a-legal-appraisal-part-i/
[74] Kivételt képezett ez alól a kezdetben az északi országokban bevezetett svéd modell, amely idővel tarthatatlannak bizonyult, így később ezen országokban is legalább olyan szigorú intézkedéseket vezettek be, mint Európa többi részében.
[75] Ez alól kivételt jelentenek a brit vírusvariáns megjelenésével bevezetett szigorúbb intézkedések, amelyek arányosságához - a korábbi tapasztalatokat alapul véve - nem fér kétség.
E kiegyensúlyozott gyakorlatban nyilván szerepet játszott az időközben elfogadott, a koordináció fokozását szorgalmazó 2020/1475 sz. tanácsi ajánlás is.
[76] Lang úgy véli, az elővigyázatosság elve a tudományos bizonytalanság miatt átalakítja a hagyományos értelemben vett arányossági tesztet, értelemszerűen kevésbé szigorú standardokat állítva a nemzeti korlátozások vonatkozásában. Lásd Goldner Lang, 2021, 19. o.
[77] A tagállamok nem csupán társadalmi értékrendjükben, hanem gazdasági helyzetüket illetően is vegyes képet mutatnak. A gazdaságilag kevésbé erős tagállamok adott esetben kénytelenek lehetnek idő előtt feloldani a korlátozásokat, elkerülve ezzel az összeomlást.
[78] A Tanács 2020/1475 ajánlása, 19. pont.
[79] A gyakorlatban még nagyobb nehézséget jelent az élettársi kapcsolatban élők tagállamközi szabad mozgása, annál is inkább, mivel a vonatkozó irányelv a tagállami hatóságok részéről eleve csupán a belépés megkönnyítését követeli meg előbbiek számára. Továbbra is tisztázásra vár az is, hogy ez a megkönnyítési kötelezettség vajon kiterjed-e az azonos nemű élettársakra. Lásd bővebben Tryfonidou, Alina - Robert Wintemute: Obstacles to the free movement of rainbow families in the EU. 2021 március.
https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2021/671505/IPOL_STU(2021)671505_EN.pdf 61. o.
[80] Az Oulane-ügyben kimondásra került, hogy ellentétes az uniós joggal az a holland szabály, amely más tagállami polgárokat érvényes személyazonosító igazolvány vagy útlevél bemutatására kötelez, miközben e tagállam saját állampolgárai számára semmiféle általános személyazonosítási kötelezettséget nem ír elő, lehetővé téve számukra, hogy személyazonosságukat a nemzeti jogban megengedett bármely más módon igazolják. C-215/03 sz. Oulane-ítélet 34. pontja
[81] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5451-2021-INIT/hu/pdf
[82] Javaslat az Európai Parlament és Tanács rendelete a Covid-19 világjárvány idején a szabad mozgás megkönnyítése érdekében az oltásra, tesztelésre és gyógyultságra vonatkozó interoperábilis igazolványok (digitális zöldigazolvány) kibocsátásának, ellenőrzésének és elfogadásának keretéről, COM (2021) 130
[83] Itt hangsúlyozni szükséges, hogy a javaslat szerint, a közegészségügyi korlátozások továbbra is fenntarthatók mind a saját állampolgárok, mind az uniós polgárok vonatkozásában. A súlyponti kérdés az egyenlő bánásmód megkövetelhetősége a zöld igazolvány egyes személyi kategóriáin belül, attól függően, hogy az az oltottságon, a gyógyultságon, avagy teszten alapul.
[84] Németország ugyan nagy tételben rendelt vakcinát Oroszországtól, de a beszerzés feltétele az engedélyeztetés.
[85] Ellenben a kínai vakcina már megkapta a WHO jóváhagyást.
[86] Azért beszélhetünk közvetett diszkriminációról, mert egy látszólag semleges faktorról, így az oltóanyag forgalomba hozatalának EMA általi engedélyeztetéséről van szó, amely hatásában éppen olyan, mint a nyílt diszkrimináció, tekintve hogy kizárólag a magyar állampolgárokat érinti.
[87] C-673/16 sz. Coman and Others ítélet, ECLI:EU:C:2018:385
[88] Mi több, az visszatarthatja az uniós polgárt a szabad mozgás gyakorlásától. Lásd uo. 24. pont.
[89] A Coman esetben ezt a Bíróság nem fogadta el, amikor kimondta, hogy a fenti elismerésre vonatkozó kötelezettség nem sérti az érintett tagállam nemzeti identitását, és nem veszélyezteti annak közrendjét.
[90] https://ourworldindata.org/covid-vaccinations; https://coronavirus.jhu.edu/vaccines/international
- 10/11 -
[91] Alapjogi Charta 35. cikk.
[92] Ezt jelzik legalábbis a koronavírus okozta pénzügyi válság súlyos társadalmi, gazdasági hatásainak enyhítésére kibocsátott kötvények körüli viták, amelyek a korábbi pénzügyi válsághoz hasonlóan ismét rávilágítottak az EU észak-dél tengely mentén való megosztottságára. Heinikoski, 2020, 7. o.
[93] Ez persze óhatatlanul megkívánja a schengeni rendszer reformját, amely lehetőséget kínálna a tagállamok számára, hogy a korábbiaknál rugalmasabb megoldásokkal érvényesíthessék a Kódexben rögzített szabályokat, oly módon, hogy mindeközben az uniós jog integritása ne sérüljön.
[94] Davies 2019, 680. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, PPKE JÁK, Európajogi Tanszék.
Visszaugrás
