"Itt két kérdés kapcsolódik össze: egyfelől az, hogy lehetséges-e demokratikusan közhatalmat gyakorolni a választási autokrácia politikai feltételei között, másfelől az, hogy a politikai sikerességet össze lehet-e kapcsolni a demokratikus működéssel. Az ellenzéki politikának mindkét kérdésre egyszerre kell valamilyen választ adnia."
- S.P.: Ha elfogadjuk azt a leírást, hogy a magyar politikai rendszer választási autokráciaként működik - ami mellett érvelt Anna itt, a Fundamentumban 2018-ban -, akkor változtatott-e valamit ezen a helyzeten az ellenzék viszonylagos jó szereplése a 2019-es önkormányzati választáson, és különösen Budapesten? Mit gondoltok, van-e bármilyen hatása az önkormányzati választásoknak a politikai rendszer sajátosságaira? Gyengíti-e ez az eredmény a fenti következtetést?
- U.A.: Ami az eredményeket és az ellenzéki előretörést illeti, a válasz attól függ, hogy milyen eredményekre fókuszálunk. A megyei közgyűlésekben az ellenzék inkább átrendeződött, mintsem előretört. Az MSZP hat közgyűlésbe be sem jutott; kérdés, hogy ennek fényében tekinthetjük-e még országos pártnak. Az kétségtelen, hogy az ellenzék a fővárosban és a megyei jogú városokban fontos pozíciókat szerzett. Különösen a fővárosi kerületekben tört előre, aminek köszönhetően dominálja majd a fővárosi közgyűlést. De az ellenzék előretörése nem változtat a nem közvetlenül választott fővárosi közgyűlés kétséges demokratikus legitimitásán. Hogy az ellenzéki részsikerek képesek-e változtatni a rendszer karakterén? Korábban nagyon sokat ünnepelték az isztambuli ellenzéki győzelmet, de ennek ellenére a börtönbe zárt egyetemi oktatókat, bírákat nem engedték szabadon. A rendszer érdemben nem változott. Az isztambuli példa inkább arra figyelmeztet, hogy egyetlen választásból nem lehet messzemenő következtetéseket levonni. A választási autokrácia működéséből nem az következik, hogy az ellenzék nem nyerhet a választáson, hanem az, hogy ezt csak kivételesen és nagyon nehezen tudja megtenni. Illetve a rendszer kiüresíti azokat pozíciókat, amelyeket az ellenzék képes lesz megszerezni. Továbbra is alkotmányozó többsége van annak a hatalomnak, amelyik ezt a rendszert létrehozta, és minden lehetősége megvan arra, hogy a választott intézményeken keresztül, mint a Parlament, vagy az olyan nem választott intézményeken keresztül, mint az Állami Számvevőszék vagy az Alkotmánybíróság, kiüresítse azokat a politikai pozíciókat, amelyeket az önkormányzati választás során az ellenzék megszerzett. A házelnök októberben tett nyilatkozata, miszerint a fékek és ellensúlyok rendszerének nincs jelentősége, szerintem jól kifejezi a rendszer észjárását. Ezt elég pikáns volt a köztársaság 30. évfordulóján bedobni a köztudatba. De a következő egy-két év fogja megmutatni, hogy a választási eredmények milyen változásokat idéznek elő majd a rendszerben.
- S.P.: Egyetértek, de összefoglalom másképp: továbbra sem adottak a tisztességes, egyenlő versenyfeltételeket biztosító választási eljárás körülményei. A kormányzat a tisztességtelen versenyelőnyökkel szerzett kétes felhatalmazását továbbra is arra használja, hogy az intézményes fékek és ellensúlyok felszámolásával, lényegében korlátok nélkül gyakorolja hatalmát, minden egyén és közösség jogait és szabadságát veszélyeztetve -akár megkérdőjelezik ezt az uralmi igényt, akár nem. Amikor az önkormányzati választások demokratikus legitimáló erejéről beszélünk, fontos felidézni a 2014-es módosítások hagyatékát is: a nem közvetlenül választott fővárosi közgyűlést és az erősen többségi jellegűre módosított városi/fővárosi kerületi vegyes választási rendszereket, amelyek alapvetően a kormányzópárt által dominált centrális politikai erőtérre lettek optimalizálva, hiszen relatív többséggel kétharmadot lehetett szerezni a képviselő-testületekben. Változik-e a választási rendszer legitimációs teljesítménye, ha az alkotók szándékai ellenére kivételesen az ellenzék nyer?
- 53/54 -
- U.A.: Az, hogy az ellenzék megnyerte a fővárosi közgyűlést, nem változtat semmit a fővárosi közgyűlés legitimációs hiányosságain. Az ellenzéki vezetésű közgyűlés napirenden is tarthatná a kérdést, kezdeményezhetné például a közgyűlés közvetlen választásának a helyreállítását, hogy a budapestiek visszakapják a jogukat a képviselőtestületük megválasztására.
- S.P.: Ezt talán azért is fontos észben tartani, mivel a mandátumszerzés győztespremizáló rendszere egy nagyon kiegyensúlyozott szavazati megoszlást rejt el. A rendszernek ezt a tulajdonságát, amely a stabil ellenzéki kormányzást az érintett kerületekben és településeken lehetővé teszi, eddig mindig masszív kritika érte. Az ellenzék körében mintha konszenzus lenne arra vonatkozóan, hogy a tisztességes választási eljárás egyben arányos választási rendszert is jelent. Most nem az a lényeg, hogy ez egyáltalán nem magától értetődő, hanem az a politikai következmény, ami az arányos választási rendszert az ellenzéki oldalon sokak számára vonzóvá teszi: hogy elkerülhetetlenné teszi a politikai oldalak közötti kompromisszumokat. Ha ebből indulunk ki, akkor ez a mandátumeloszlás nem tud konfrontatív politikát megalapozni, hanem inkább a kompromisszumokra nyitottabb politizálást teheti lehetővé. A VIII. kerület lehet erre az egyik legjobb példa. Nekem egyébként úgy tűnik, hogy a fővárosi politikai kommunikáció mintha ezzel tisztában lenne. Egyelőre ezzel kapcsolatban nagy problémát nem látok. Kérdés, hogy ezt meddig lehet fenntartani.
- U.A.: Mert ehhez kell egy közreműködő fél.
- SZ.A.: Eddig ezt a struktúrát a kormány maximálisan kihasználta: "Mi győztünk, így egyedül mi mondjuk meg, hogy mi lesz." Egyetértek azzal, hogy ha az ellenzék átveszi ezt a politikai logikát, az nagy öngól lesz.
- U.A.: De ne felejtsük el, hogy az ellenzéki szavazók nagy része azt várja, hogy az ellenzéki többségű testületek használják a hatalmukat. Ez egy nagy politikai dilemma.
- S.P.: Ha számunkra fontos, hogy a következő alkotmányos rendszerben a választott testületeknek tartósan nagyobb demokratikus legitimációja legyen, egyáltalán nem mindegy, hogy az ellenzék hogyan oldja meg ezt a dilemmát.
- U.A.: Itt két kérdés kapcsolódik össze: egyfelől az, hogy lehetséges-e demokratikusan közhatalmat gyakorolni a választási autokrácia politikai feltételei között, másfelől az, hogy a politikai sikerességet össze lehet-e kapcsolni a demokratikus működéssel. Az ellenzéki politikának mindkét kérdésre egyszerre kell valamilyen választ adnia.
- H.V.: De lehet-e demokratikusnak nevezni az ellenzéket egy választási autokráciában, amikor ezekben a hiányos legitimációs testületekben kapnak lehetőséget a települési politika meghatározására?
- S.P.: Ez egy jó kérdés. Mindenesetre én úgy gondolom, hogy egy alapvetően egyenlőtlen rendszerben a hátrányosabb helyzetű fél érezhet némi erkölcsi elégtételt a győzelme esetén. De ez az erkölcsi elégtétel nem orvosolja a rendszer alapvető legitimációs hiányosságait. A fenti dilemmák is ebből a szempontból lényegesek.
- SZ.A.: Szerintem az ellenzék demokratikus teljesítményét csak abban az esetben lehetne megkérdőjelezni, ha ők is éltek volna azokkal a kampánytechnikákkal - gondolok itt a gyűlöletkeltésre, a választási szabályok szisztematikus megsértésére -, amelyekkel a kormánypárt élt.
- U.A.: A magyar ellenzék stratégiája felveti azt a kérdést, amelyről például Fehéroroszországban, Oroszországban is rengeteget vitatkoznak: hogy a választásokon való részvétellel mennyiben legitimálom a rendszert, érdemes-e inkább távol maradni a választásoktól. 2018-ban nálunk is folyt erről egy vita.
- S.P.: A probléma tehát az, hogy a jelenlegi választási eljárások nem tesznek lehetővé mélyen átélhető demokratikus élményt a győztes számára, és nem tesznek lehetővé fenntartható demokratikus működést sem. Mindenki érzi az ellenzéki győzelem csodajellegét. Pedig a demokrácia nem arról szól, hogy az ellenzéknek tízből vagy tizenötből egyszer van esélye egy döntetlen közeli eredményre, és ha ez megtörténik, akkor jön a frusztrációval teli következő választás, ahol az egész központi államgépezet azon dolgozik, hogy a rendszer képes legyen "leszállítani" az átütő kormánypárti sikert, ahogyan ezt 2018-ban is éreztük. Érdemes megbeszélni, hogy miért is gondolhatjuk ezt. Melyek azok a körülmények, amelyek alapján azt mondhatjuk, hogy a következő választáson az ellenzéki pártoknak nagyon nehéz lesz megismételni a mostanihoz hasonló eredményeket? Minden választás után alakítottak valamit a választási eljáráson, hogy megkönnyítsék a kormánypárt győzelmét. A 2018-as országgyűlési választások tanulságait a választási eljárás 2018 őszi és téli módosításai tartalmazzák. Bizonyára az önkormányzati választások tapasztalatainak is lesz hatása a választási eljárás szabályozására. Ér-
- 54/55 -
demes tehát áttekintenünk, hogy a választási eljárások esetében - legyenek azok országgyűlési vagy helyi önkormányzati választások - melyek a legfontosabb problémák, amelyek gyengítik a legitimációs teljesítményt.
- SZ.A.: Ha a választási eljárásra koncentrálunk, én legelőször a többes ajánlás rendszerét emelném ki. Ennek a negatív hatása különösen az országgyűlési választásokon érződött. A többes ajánlás gyakorlatában nem csupán a kormánypárt szempontjai dominálnak, hanem a bűnözők szempontjai is. Érdemes megnézni például, hogy a 2018-as választások során mennyi bírságot szabtak ki, és mennyit fizettek ki belőle. Az összes "kamupárt" eltüntette a pénzt, és itt több százmilliós kárról beszélünk. Az, hogy ezt a rendszert nem alakítja át (vissza) a jogalkotó, világossá teszi a politikai szándékot: a kamupártok létének célja, hogy szétaprózódjanak az ellenzékre leadott szavazatok. Bár ez most az önkormányzati választásokon nem működött igazán, de a 2018-as országgyűlési választás esetében szignifikáns hatása volt.
- S.P.: Mindenesetre, az országgyűlési választásokon az állam kifizette azokat a százmilliókat az adófizetők pénzéből, az előbbi politikai cél érdekében. Persze van az a cinikus távlat, amelyből azt lehet mondani, hogy ha figyelembe vesszük a választás tétjét, ez az összeg igazából aprópénz.
- SZ.A.: Ráadásul ezekben az esetekben az elkövetők adatokat hamisítanak, visszaélnek mások személyes adataival, stb. Az adatkezelési visszaélések tömkelegét követik el, a többes ajánlást már csak emiatt is komoly problémának tartom.
- U.A.: Szerintem nem a többes ajánlás a probléma. Ahol többes ajánlás van, az még egyáltalán nem jelenti azt, hogy pénz is jár vele. A probléma az ajánlásokhoz kötött előzetes kampányfinanszírozásban van. Éppen ezért fennáll a veszélye annak, hogy ezt a problémát a jogalkotó úgy fogja megoldani, kanadai és német mintákra hivatkozva, hogy utólagos költségelszámolást vezet be. Ebben az esetben az állam nem kampánytámogatást ad, hanem költségtérítést. Majd a választások után beviszik a pártok a számlát, amit a kincstár kifizet. Ha ez lesz a megoldás, az a jelenlegi, forrásszűkében lévő magyar ellenzéknek újabb csapás lesz. Mivel ez lóg a levegőben, érdemes már most a 2022-es kampányra gyűjteni és takarékoskodni.
- SZ.A.: Ha lehet bízni az utólagos kifizetésekben, akkor az az országos pártoknak nem okozhat gondot.
- U.A.: Azért én ebben nem vagyok olyan biztos. Elég csak a költségtérítést kifizetett teljesítési igazoláshoz kötni, és máris tovább nehezítették a körülményeket. Erre persze lehetne a banki hitel a válasz. De az további nyitott kérdés, hogy egy ilyen helyzetben a bankok milyen kamatokkal adnának hitelt az ellenzéki pártoknak. Nem a többes ajánlás lecserélésén gondolkodnék, hanem inkább az adatvédelmi garanciákon.
- K.Á.: S mit gondolsz arról, ha dobnánk az ajánlást, és bevezetnénk brit mintára a kauciót?
- U.A.: A kauciót én borzasztónak tartom, mert az egy extra pénzigényt jelent a szervezetekre nézve. A kauciót egyébként ismeri a magyar választójog-történet, 1939-ben vezették be, jött is a guruló márka, hogy a nyilasok el tudjanak indulni, és jól is szerepeltek azokon a helyeken, ahol a szocdemek nem tudtak elindulni, mert nem volt erre pénzük. A brit példánál érdemes arra emlékeznünk, amikor Margaret Thatcher egy tollvonással 150 fontról 500-ra emelte a kauciót. Ahhoz, hogy ezt az összeget visszakapja a jelölt, el kell érnie egy bizonyos szavazatmennyiséget. Ez a szabály rendszerint az UKIP-et sújtotta. Bármit is gondoljunk erről a pártról, én nem tartom demokratikusnak, ha egy ilyen intézkedéssel egy pártot szándékosan hátrányba hoznak. A kauciót magyar viszonylatban rettenetes dolognak tartanám. Persze, erre lehet azt mondani, hogy nincs olyan rendszer, amellyel nem lehet visszaélni.
- SZ.A.: A választási rendszer másik kulcsproblémájának a kampányszabályozást tartom: a finanszírozási rendszert, valamint a plakátolásra és hasonló kampánytevékenységre vonatkozó szabályokat. Érdemes erről is beszélnünk.
- U.A.: A magyar kampányfinanszírozási szabályozás alapvetően a költési limit elvére épül, és viszonylag részletesen szabályozza, hogy kik lehetnek adományozók. A legnagyobb problémát a harmadik fél kampányával kapcsolatos szabályokban, vagy azok hiányában látom. Érdemes emlékeznünk olyan "civil szervezetekre", mint a CÖF [Civil Összefogás Fórum], amely 2014-ben az MVM [Magyar Villamos Művek] pénzéből rendesen megtolta a kormány kampányát. A kormányt a választási gyakorlat részes félnek tekinti. Gond az is, hogy a kampányszabályok az országgyűlési választásokra vannak szabva; nincsenek külön a helyi önkormányzati és az európai képviselők megválasztására, a népszavazásokra vonatkozó szabályok.
- K.Á.: A CÖF miért nem vett részt most a kampányban?
- 55/56 -
- U.A.: A kormány vette át a helyét. De nem azért, mert a CÖF-nek nem lehetne erre pénze - az MVM bármikor adna neki -, hanem azért, mert már kínos, ciki. S ha valami eléri ezt a szintet, akkor a kormány eldobja.
- SZ.A.: A kormány a hirdetéseken az arculati hasonlóságot használja ki: a kormány és a Fidesz teljesen hasonló plakátokon virított országszerte, a társadalmi célú reklámot vizuálisan nem lehetett megkülönböztetni a politikai hirdetéstől. Ezzel a húzással a kormány a költési limitet kerüli meg, és tesz szert ebben a dimenzióban is meghatározó pozícióra, ehhez jön még az elfogult közmédia és a domesztikált médiapiac. De ez jellemző az óriásplakátok piacára is, amelyet egyetlen domináns cég ural, amely megkülönbözteti, hátrányos helyzetbe hozza a nem kormánypárti szereplőket. Az önkormányzati választásokon is probléma volt a plakátolás. A helyi közhatalmat gyakorlók el tudják lehetetleníteni az újonnan belépőket. A jelenlegi szabályozás nagyon sok visszaélésre ad lehetőséget. Vagy túl részletes, vagy túl elnagyolt. Az Alkotmánybíróságon ezzel kapcsolatban három ügy is volt. Az első Szekszárdon történt, ebben az ügyben jogalkotói mulasztást állapítottak meg[1]; a második Gyöngyösön, itt az lett az eredmény, hogy az önkormányzat nem szabotálhatja az engedélyezési eljárások elhúzásával a választási kampányt;[2] míg Debrecenben a "felülplakátolás" tilalmának teleológiai vizsgálata került elő.[3] A jelenlegi szabályozás lehetőséget ad helyi szintű visszaélésekre, és ezen problémáknak csak egy részét orvosolta az Alkotmánybíróság.
- U.A.: De ugyanez a probléma a közintézmények használatával kapcsolatban. Meghirdethetek-e én is választási gyűlést egy iskolába? Vagy ezeket az intézményeket csak a kormánypárt használhatja? Angol mintára azt kellene bevezetni, hogy minden párt egyszer, ingyenesen igénybe vehesse ezeket a lehetőségeket.
- SZ.A.: Valamit erre a problémára valóban ki kellene találni. Jó példa erre egy gyáli eset, ahol a helyi iskolában három alkalommal is tartottak fideszes választási gyűlést. Volt egy közérdekű információkérés azzal kapcsolatban, hogy mennyit fizettek ezért. Azt a választ kapták, hogy az iskolát az önkormányzatnak adták oda. Mivel az egészet a fideszes önkormányzati képviselő intézte, az iskola őt önkormányzatként kezelte.
- U.A.: Valószínűleg egy olyan lakossági gyűlésként kezelték, amit az önkormányzati képviselő tartott.
- S.P.: A harmadik rendszerszintű probléma a választásokkal kapcsolatban a választási rendszerbe és infrastruktúrába vetett bizalom megingása. Ennek a szimbóluma, amikor 2018 tavaszán a választás napján három órán keresztül várta az ország az eredményeket, azután egy papírfecniről olvasták fel, hogy megvan a kétharmad. Ami még súlyosabb, hogy 2019 őszén ez megismétlődött, fél óráig senki nem tudott adatot kinyerni a rendszerből. Lehet tudni arról valamit, hogy mi okozta a félórás kimaradást? Ki kezeli és felügyeli a választási informatikát?
- U.A.: Teljesen mindegy, hogy volt mögötte szándékosság vagy nem. Szerintem ez objektív felelősség. Nevetséges és felháborító, hogy a Nemzeti Választási Irodánál ezért senkit nem vontak nyilvánosan felelősségre. Ahogyan az már a "kamupártok" esetében is felmerült, nem látszik az, hogy a hatóságok elkötelezettek lennének a problémák feltárásában.
- SZ.A.: Ehhez hozzá kell tenni a választási visszaélések kivizsgálásának problémáját is. Képes-e az állam a választási visszaéléseket elfogulatlanul felderíteni, kinyomozni, orvosolni? Nincsenek mindenhol szavazatszámoló delegáltak. A kistelepüléseken nem tud elég delegáltat szervezni az ellenzék, ezeken a településeken gyakorlatilag nincs kontroll, ahogyan az kiderül az Unhack Democracy[4] részletes jelentéséből, és ezzel egybevágnak a mi jogsegélyszolgálatunk tapasztalatai is.
- S.P.: Ez azért is lenne fontos, mert a felszínre kerülő ügyekben a rendőrséget és az ügyészséget nehezen lehet az elfogulatlanság "vádjával" illetni.
- SZ.A.: Hát igen, Pikó Andrásék vagy éppen Varju László esetében nagyon hatékonyan működik a nyomozó hatóság - másnap lefoglal, eljárást indít -, de a Kubatov-listák esetében, legutóbb például Egerben, már teljesen más a tempó. Úgy tűnik, a rendszer logikájában nincs benne, hogy egy fideszes választási visszaélés feltárható legyen.
- U.A.: Ahogyan az sincs benne a rendszer logikájában, hogy az Állami Számvevőszék a Fideszt ellenőrizze.
- SZ.A.: A vidéki esetnél inkább azt hangsúlyoznám, hogy a rendőrségnél nincs meg a rutin és a tudás arra vonatkozóan, hogy hogyan kellene eljárni a választási visszaélésekkel kapcsolatos eseteknél.
- S.P.: A választások előtt képezni kellene őket, például abból a szempontból, hogy mire számíthatnak.
- SZ.A.: Vidéken ezt nem veszik eléggé komolyan, és ez nyilván felveti az ügyészség felelősségét is.
- 56/57 -
- U.A.: Szerintem ezt már ne húzzuk az ügyészségre, ezek a képzések inkább a Nemzeti Választási Irodának lehetnének a feladatai.
- S.P.: Beszéljünk végül a bíróságokról, hogy milyen szerepük lehet a választási visszaéléseknek a megítélésében. Úgy tűnik, hogy a bíróságoknak lennének lehetőségei arra, hogy orvosolják a választások legitimációs hiányosságait.
- K.Á.: Az persze egy előkérdés, hogy mit gondolunk a bíróságok mozgásteréről egy választási autokráciában, és hogy valódi korlátai lehetnek-e a fennálló hatalomnak.
- S.P.: Ez jogos kérdés. Érdemes itt a Kúria és az Alkotmánybíróság gyakorlatát különválasztani a bírói mozgástér és felelősség tekintetében.
- K.Á.: Mit értesz itt bírói felelősségen?
- S.P.: A bíró hivatásából fakadó kötelessége, hogy a jog és a törvények tartalmát szakmai meggyőződése szerint, a kormányzat politikai szándékaitól függetlenül érvényesítse az ítélkezésben. Arról, hogy ilyen elvárásokat támasztunk a bíróságokkal szemben, szerintem nem lehet lemondani.
- K.Á.: De egy választási autokráciában a törvények tipikusan a kormányzati akaratot fejezik ki, és ez a szerepfelfogás, illetve elvárás azt eredményezi, hogy a bíróságok lényegében ezt a politikai akaratot juttatják érvényre a döntéseikben. A kormányzat pedig gyorsan reagál, ha a bírói gyakorlat számára kedvezőtlenül alakul. Éppen ezért kérdéses, hogy a bírói gyakorlat mennyiben alkalmas a legitimációs hiányosságok felmutatására.
- S.P.: Azt gondolom, hogy ebben a kérdésben a Kúria és az Alkotmánybíróság mozgásterét eltérően kell értékelni. Én például nem vagyok megütközve azon, hogy a módosított választási törvények megváltoztatják a rendes bírói gyakorlatot. A bíráknak - még a Kúrián is - a törvények alapján kell ítélkezniük. Nagyon problematikusnak tartanám azt, hogy ha azért, mert nem értünk egyet a törvények tartalmával, a bíráktól azt várnánk el, hogy az általános elvekre alapozva contra legem döntéseket hozzanak. Persze ez nem zárja ki azt, hogy a bírák a törvényi rendelkezések és a demokratikus alapelvek közötti ellentmondásokat rögzítsék, és az alkotmányos felülvizsgálat igényét megfogalmazzák.
- K.Á.: Tehát nem tartod problematikusnak azt a bírói ítéletet, amely kimondja, hogy az önkormányzati képviselőknek vagy polgármestereknek nem kell semlegesnek lenniük a választási kampány során?
- S.P.: A rendes bíróságoknak a törvények alapján kell ítélkezniük, ami nyilván behatárolja a bíróságok korrekciós lehetőségeit. De ez nem jelenti azt, hogy ilyenek egyáltalán nincsenek. Ennek a döntésnek például nagy erénye, hogy annak ellenére, hogy az eljáró tanácsnak nem volt más jogi lehetősége, mint a kapituláció a törvényhozó előtt, a törvény és az alkotmányos elvek konfliktusát világosan felszínre hozta, és azt is viszonylag egyértelművé tette, hogy az Alkotmánybíróság felelőssége a végső döntést meghozni ebben a kérdésben.
- K.Á.: Ahogyan korábban már utaltam rá, a jelenlegi kormányzás egyik sajátossága, hogy a jogalkotó azonnal lép, ha a bírói vagy alkotmánybírósági gyakorlatban valami nem az elképzelései szerint alakul. Megváltoztatják az Alaptörvény szövegét, olyan törvényeket fogadnak el, amelyek már nem teszik lehetővé a jogállami logikára épülő korábbi gyakorlat fenntartását, vagy átalakítják - legalábbis megkísérlik átalakítani - a bíróságok szervezetét. Ezek a tapasztalatok nyilván beépülnek a bírák gondolkodásába, és hatással vannak arra, hogy miként látják saját mozgásterüket. Ezzel csak azt akarom hangsúlyozni, hogy a rendes bíróságokra hatalmas nyomás nehezedik, és nyilvánvaló, hogy ebben az új helyzetben a bírák nem igazán találják a helyüket.
- U.A.: Ebből a szempontból valóban lényeges változás, hogy 2014, de különösen 2018 óta a Kúria ítélkezési gyakorlata a politikai közbeszéd részévé vált. Korábban csak a szakértők, a kutatók foglalkoztak vele. A média észrevette, hogy a Kúria abba a helyzetbe került, hogy nagyon fontos ügyekben napi szinten kellett mondania valamit. A Kúria általánosan ismert szereplője lett a választási eljárásnak.
- SZ.A.: S hát nem biztos, hogy a bírák fel vannak arra készülve, hogy az ítélkezésük ennyire reflektorfénybe kerül. Bármikor szignálhatnak rájuk olyan ügyet, amely miatt a nyilvánosság figyelme rájuk vetül, és fennáll annak is az esélye, hogy személyeskedő politikai támadások célpontjaivá válnak. Ennek lehet az a hatása, hogy az érintett bírónak szerényebb elképzelései lesznek a bíró ítélkezési mozgásteréről.
- B.I.: Ráadásul a reflektorfényt erősen vonzó választási felülvizsgálati ügyekben igen rövid, háromnapos határidő áll rendelkezésükre, hogy meghozzák a döntést.
- S.P.: Ez nem könnyű, ebben igazatok van, arról nem is beszélve, hogy ehhez az alkotmányos felülvizsgálat felől sem sok támogatást kapnak. Sőt! De ezzel együtt azt is gondolom, hogy nem szabad lemondani arról, hogy a rendes bírói gyakorlatot és az alkotmánybírósági gyakorlatot a demokratikus jogállam jogászi eszményéhez mérjük. Mindig van moz-
- 57/58 -
gástér, és ezzel járó felelősség is. Ha más nem is, annyi azért biztosan marad, hogy a bíró az ítélkezésében láthatóvá vagy láthatatlanná tegye a törvények okozta legitimációs hiányosságokat. A láthatóvá tétel mellett szól, hogy így az autokratikus közhatalomgyakorlás nyomai tartósan a nyilvános közbeszéd tárgyai lehetnek, és a politikai korrekció lehetséges indítékaivá válhatnak.
- B.I.: Visszatérve a jogalkotó reakciójára, jó példája az "utókövetésnek" a 2018. évi XXXVI. törvény,[5] amely az országgyűlési választásokat követően, 2018 szeptemberében lépett hatályba, és több ponton reflektált a "tanulságokra". Egy példa: a választási eljárásokról szóló törvény (Ve.)[6] 123. § (2) bekezdése meghatározza, hogy hol nem gyűjthető ajánlás. E rendelkezés 2018 márciusában hatályos szövege alapján a Kúria erre a következtetésre jutott: "A Ve. 123. § (2) bekezdése alapján tehát közforgalom számára nyitva álló magánterületen gyűjthető aláírás. Gyűjthető a tulajdonos hozzájárulásával, de gyűjthető úgy is, hogy a tulajdonos ugyan nem járul kifejezetten hozzá, de azt eltűri, nem tiltakozik. A politikai alapjog gyakorlása és a tulajdon akkor kerül kollízióba, amikor a tulajdonos tiltakozik az aláírásgyűjtés ellen..."[7] Ezt követően a 2018. évi XXXVI. törvény kiegészítette a Ve. 123. § (2) bekezdés korábbi a)-f) pontjait egy további g) ponttal, amely szerint nem gyűjthető aláírás "g) a tulajdonos előzetes, írásbeli hozzájárulásának hiányában közforgalom számára nyitva álló magánterületen".
- K.Á.: Igen, de az egyre rendszeresebb törvényhozói reakciók ellenére, még ilyen körülmények között is van bírói mozgástér, és ezt akkor is szem előtt kell tartanunk, amikor egy-egy komolyan vitatható döntéssel találkozunk. A bírói hatalom, az ítélkezés még korlátja lehet a kormányzati hatalomnak. A választójogi gyakorlatból tudunk erre példákat hozni. 2019-ben is születtek bátor döntések, amelyek az alkotmányos elveket és nem a politikai következményeket tartották szem előtt. Erre példa az az érdi ügy, amelyben a Fővárosi Ítélőtábla elmarasztalta a Fidesz-kötődésű helyi jelölteket és jelölő szervezeteket, amiért olyan kampányeszközöket alkalmaztak, amelyek megtévesztően hasonlítottak az önkormányzati kommunikációra. Ez a megoldás ugyanis a fideszes jelölteket előnyösebb helyzetbe hozta.[8] Választási ügyekben szerintem az Alkotmánybíróság szerepe kérdéses inkább. Lásd például a "Momentum-ügyet". Az alkotmánybíróság a Kúria elleni "csatában" számos, korábban ismeretlen eszközt bevetett, hogy megnyerje az ügyet a kormánynak, és demonstrálja, hogy ilyen vitákban kinek a szava dönt. Ezért még az ügyben releváns jogi kérdést is "átírta". A dogmatikai fejtegetések pedig már a politikai verseny új, jogállami értékeket sértő koncepcióját tükrözik.
- B.I.: Igen, a Momentum-ügynek különös, mondhatni cinikus eleme, ahogyan az alkotmánybíróság a két fórum közötti "párbeszéd" során a Kúriát "helyreteszi". Ha csak egyet kiemelünk: a Kúria, miután első döntését[9] az Alkotmánybíróság megsemmisítette,[10] az Alkotmánybíróság határozatának megfelelő új döntést hozott, bár azt valóban visszafogott lelkesedéssel tette. Az Alkotmánybíróság e második kúriai döntést[11] - többek között - az indokolási kötelezettség teljesítésének elmulasztása miatt semmisítette meg, így érvelve: "A végzés indokolásá[ban] a Kúria - az adatszerzés megtévesztő módja miatti vizsgálódásról szóló álláspontja [...] fenntartása és hangsúlyozása mellett - úgy fogalmazott, hogy »az Alkotmánybíróság határozatában foglalt - kifogással támadott jelölő szervezeti magatartás jogi minősítésére, választási eljárási alapelv érvényre jutását kizáró jogi érvelésére vonatkozó - döntésére figyelemmel azt kellett megállapítania, hogy a jelen esetre vonatkozóan a Fidesz-KDNP jelölő szervezet kampánytevékenységének gyakorlása során - a véleménynyilvánítási szabadságra tekintettel -nem követett el jogsértést.« [...] A Kúria végzésének indokolása ellentmondásban áll a kúriai végzés rendelkező részével."[12]
- S.P.: Ahogyan az autokratikus közhatalom nagyon kényes a demokratikus homlokzatra és látszatra, úgy kényes az Alkotmánybíróság arra, hogy a jogászi érvelés látszatát fenntartsa. Nagyon változatos technikákat fejlesztettek ki arra, hogy elkerüljék a tisztességes és egyenlő választási eljárást megkövetelő alkotmányos elvekkel való szembenézést. A "győzteskompenzációs" döntésben például létező nemzetközi gyakorlattá stilizálják az egyetlen, azóta eltörölt példát, Berlusconi választási rendszerét; a politikai reklámról szóló döntésben a minősíthetetlen szakmai színvonalú indítvány megmentése érdekében a testület maga "értelmezi bele" a szerkesztői szabadság kérdését az indítványba, hogy az érdemben elbírálható legyen. Ami egy elég erős gesztus, nagyon kevés indítványozóval szoktak ilyen nagyvonalúak lenni. A választás napján külföldön tartózkodók levélszavazatával kapcsolatos döntésben pedig technikai kérdéssé minősítik le a választójoghoz való hozzáférés jogát - satöbbi, satöbbi.
- SZ.A.: Az indítványbefogadási gyakorlat általában jó példa az Alkotmánybíróság elfogultságára.
- 58/59 -
Persze a döntések mindig rendelkeznek valamilyen jogi indoklással, de nem állnak össze koherens gyakorlattá.
- B.I.: Sőt, egyre gyakrabban születik érdemi döntés anélkül, hogy az Alkotmánybíróság honlapján nyoma lenne befogadásról szóló döntésnek.
- U.A.: Az Alkotmánybíróságnak nagyobb a felelőssége, mint a Kúriának. Én úgy gondolom, hogy a Kúria megértette 2018-ban, hogy fontos szereplője a választási eljárásnak. Részben ennek is a következménye a 2018-as őszi és téli választási jogalkotás.
- K.Á.: A legutóbbi kúriai gyakorlat azonban már azt mutatja, hogy a testület igyekszik megfelelni annak az alkotmánybírósági elvárásnak, hogy a törvényt nem lehet kiegészíteni a nyelvi értelmezés alapján meg nem válaszolható kérdések eldöntésével, például alapelvek értelmezésével, tekintettel arra, hogy a választási eljárásról szóló törvény zárt rendszert alkot. A politikai semlegesség tárgyában hozott Karácsony-döntés[13] számomra azt mutatja, hogy a Kúria megértette ezt az "üzenetet".
- U.A.: Szerintem ez a döntés egyfelől nem felháborító, másfelől még csak egy ítélet, amiből messzemenő következtetést nem vonnék le.
- K.Á.: De félő, hogy ez nem egy kivételes eset, és előre jelzi a bíróságok jövőbeni hozzáállását. Ráadásul korábban, az EP-választások idején is született hasonlóan problémás döntés, amikor a Kúria - a Karácsony-döntéshez hasonlóan - a Ve. 142. §-ra hivatkozással döntött.[14] Azt sem szabad elfelejteni, hogy az Alkotmánybíróságnak az az elvárása, hogy a rendes bíróságok ne hozzanak pusztán az alapelvek értelmezésével döntéseket, mert az már jogalkotás. Ilyen esetekben tehát a rendes bíróságok számíthatnak az ítélet megsemmisítésére. Azaz, a rendes bíróságokra az Alkotmánybíróság is egyre komolyabb nyomást helyez. Véleményem szerint ilyen esetekben az Alkotmánybíróság visszaél a hatalmával, mégpedig egy alapvetően elhibázott jogfelfogásra építve, hiszen azt várja el a bíráktól, hogy a törvény szövegét és annak a jogalkotó által sugallt értelmét juttassák érvényre - azt a szöveget, amelyet a kormány már saját érdekeinek megfelelően módosított, és bármikor módosíthat is. Ez durván sérti a bírói függetlenséget, ahogyan az Alaptörvénynek az az előírása is, hogy a bírák kötelesek figyelembe venni a törvényi indokolásokat.
- U.A.: De nem várunk el túl sokat a Kúriától, amikor az alapelvek értelmezésén alapuló gyakorlatot kérjük számon?
- S.P.: Szerintem nem, de az kétségtelen, hogy az Alaptörvény ellentmondásokkal terhelt rendszerében, az alapelvekre hivatkozó érvelés sikeressége meglehetősen kétséges. A Karácsony-döntésben az az érdekes, hogy amellett, hogy rögzíti, miszerint a Ve. 142. §-a nem teszi lehetővé a politikai semlegességet számon kérő kúriai gyakorlat folytatását, azt is rögzíti, hogy egyébként ennek a korábbi gyakorlatnak nem volt semmilyen alkotmányos alapja az Alaptörvényben. (Lásd az indokolás 23. pontjának első mondatát.) Ezzel természetesen több kérdést hagy nyitva, mint amennyit megválaszol. Nekem úgy tűnt, mintha a bíróság arra számított volna, hogy az ügyből alkotmányjogi panasz lesz, és ezért hagyta ilyen talányosra az érvelést. De végül ez ennyiben maradt.
- K.Á.: A bírói gyakorlat alakulásának azért is van jelentősége, mert az elmúlt időszakban a kormány számos problémás törvénymódosítást, kifejezetten a Ve.-vel összefüggésben is, a bírói gyakorlatra hivatkozással igyekezett magyarázni. Mintha onnan, azaz a bíróság felől érkezett volna jogalkotási igény és kezdeményezés. Ez a hivatkozás persze számos esetben hamis volt a jogalkotó részéről. De látszik, hogy a kormány kihasználja a bírói hatalomban rejlő legitimációs potenciált.
- B.I.: Így például a Ve. 142. §-a módosításának indokolása is a Kúria gyakorlatára hivatkozik: "A Kúria a 2014-es választások során több eseti döntésében kimondta, hogy nem minősíthető kampánytevékenységnek a választási kampány időszaka alatt állami, kormányzati vagy önkormányzati alaptevékenység végzése. Tehát mindazon feladatok ellátása, amelyek az adott szerv feladatkörébe tartoznak. Ennek a bírói gyakorlatnak szükséges a Ve.-ben való megjelenítése." Holott a hivatkozott gyakorlat[15] épp az állami szervek semlegességének fontosságát hangsúlyozta.
- U.A.: Éppen amiatt, hogy egy választási autokráciának homlokzatként szüksége van ezekre a látszólag semleges intézményekre, az ezekben a testületekben közreműködő személyek felelőssége kifejezetten nagy. Amennyire szüksége van a rendszernek rájuk a legitimációhoz, olyannyira válhatnak a legitimációs válságok kezdeményezőivé is. Ezért fontos, hogy a nyilvánosság folyamatosan emlékeztesse őket e történelmi felelősségükre, azaz szembesítse őket azzal, hogy nem azt teszik, amit a politikai közösségnek nyilvánosan megígértek. A hatalmon lévőknek mindig résen kell lenniük, hogy különféle eszközökkel biztosítsák ezeknek a személyeknek a hűségét. Ennek - hogy ezek a személyek ne érezzék magukat
- 59/60 -
biztonságban - az egyik jól bevált módszere szerint a hatalom bármikor megváltoztathatja a játékszabályokat. Ez a bizonytalanság a választási autokráciák fontos sajátossága. ■
JEGYZETEK
[1] 27/2019. (X.22) AB határozat, amelyben "[a]z Alkotmánybíróság - hivatalból eljárva - megállapítja: az Országgyűlés az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdésébe ütköző mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett elő azáltal, hogy a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény 144. § (4) bekezdés b) pontja szerinti hozzájárulás kapcsán nem alkotta meg a politikai hirdetés indokolatlan és aránytalan korlátozásának kizárását garantáló szabályokat. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói kötelezettségének 2019. december 31-ig tegyen eleget." 2020. február 2-ig ez nem történt meg."
[2] TASZ: Nem szabotálhatja a kampányt időhúzással az önkormányzat, 2019. október 30., https://tasz.hu/cikkek/nem-szabotalhatja-a-kampanyt-idohuzassal-az-onkormanyzat.
[3] 3312/2019. (XI. 21.) AB határozat.
[4] Lásd: https://www.unhackdemocracy.eu/
[5] 2018. évi XXXVI. törvény az egyes választásokkal kapcsolatos törvények módosításáról.
[6] 2013. évi XXXVI. törvény a választási eljárásról.
[7] Kvk.IV.37.240/2018/2. számú döntés. Az ügyben a Momentum aktivistái gyűjtöttek aláírást egy bevásárlóközpont parkolójában.
[8] Fővárosi Ítélőtábla 32.Pk.50.036/2019/2. számú végzése.
[10] 16/2019. (V. 14.) AB határozat.
[11] Kvk.II.37.628/2019/4.
[12] 18/2019. (VI. 12.) AB határozat. Az Alkotmánybíróság ezt követően a harmadik kúriai ítéletet (Kvk.II.37.706/2019/4.) is megsemmisítette 21/2019. (VI. 26.) AB határozatában.
[13] Kvk.III.38.043/2019/2. számú végzés.
[14] Kvk.V.37.637/2019/6. számú határozat. A Ve. új, 142. §-a pedig így szól: "Nem minősül választási kampánynak a választási szervek tevékenysége, az állampolgárok -mint magánszemélyek - közötti személyes kommunikáció, függetlenül annak tartalmától és formájától, továbbá az Alkotmánybíróság, a bíróságok, a helyi önkormányzatok és más állami szervek jogszabályban meghatározott feladatuk során végzett tevékenysége".
[15] Lásd például a Kúria Kvk.III.37.328/2014/6.sz. döntését.
Visszaugrás
