A közigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény - más eljárási jogi törvényekhez képest - viszonylag későn került elfogadásra hazánkban és más országokban egyaránt. Ennek egyik oka az a korszakban (nemcsak nálunk) uralkodó felfogás volt, hogy "a közigazgatási ügyek sokfélesége mellett, az eljárásnak az igazságszolgáltatási illetőleg bíráskodási eljáráshoz hasonlatos egyöntetűsége nem vihető keresztül".[1] A másik - kevésbé kimondott - ok az volt, hogy a közigazgatási eljárás általános szabályozása korlátot jelentett az államhatalom nevében eljáró közigazgatás számára, így a jogállamiság eszméjének hirdetése ellenére a kérdés szabályozását a jogalkotó igyekezett elodázni. Fontos ugyanakkor hangsúlyozni, hogy a közigazgatási eljárás egyes részkérdéseit érintően a közjogi szakirodalomban már az 1870-es évektől, a tételes jogban pedig a XX. század kezdetétől megjelentek egyes eljárási cselekvések egységesítésére vonatkozó kezdeményezések, melyek elsősorban a jogorvoslati szakasz elemeire vonatkoztak.
E korszak kiragadása a közigazgatási eljárásjog, illetve annak jogorvoslati szakasza történeti fejlődéséből tetszőlegesnek tűnhet, hiszen több mint száz év - melynek során a közigazgatási eljárási jog tételes jogi kialakulása, korszerűsítése, tudományos igényű elemzése számos fontos lépésen keresztül alakult egészen napjainkig - marad feldolgozatlanul.
Tanulmányomban azért választottam a jogorvoslati szakasz alakulásának az 1869-1901 közötti vizsgálatát, mert ebben az időszakban jelentek meg azok a kezdeményezések, melyek az általános közigazgatási eljárási jog szabályozását az elmúlt száz évben döntően meghatározták. Elsősorban a korszak szakirodalmát és törvénykezési gyakorlatát dolgoztam fel.
Hazánkban az 1869. évi IV. törvénycikk 1. §-a mondta ki, hogy "az igazságszolgáltatás a közigazgatástól elkülöníttetik", és hogy sem a közigazgatási, sem a bírói hatóságok egymás hatáskörébe nem avatkozhatnak.
Figyelmet érdemlő körülmény az, hogy amikor hazánkban az igazságszolgáltatás és a közigazgatás szétválasztása törvényi szinten került szabályozásra - azaz 1869-ben - akkor még kizárólag polgári és büntető bíróságok működtek, így az igazságszolgáltatás szervei alatt a törvény is ezt értette.[2] Később kialakultak a közigazgatási bíróságok, ezek jogalkalmazó tevékenységét a kortárs szakirodalom közigazgatási tevékenységnek minősítette.[3]
Igaz, hogy a két hatalmi ág elválasztásának jelentősége véleményünk szerint elsősorban nem abban állt, hogy a bíróságok hatáskörébe ne kerülhessenek olyan állami ügyek, amelyek intézésére a közigazgatás hivatott, hanem sokkal inkább abban, hogy a közigazgatási szervek által végzett jogalkalmazás keretébe ne lehessen olyan tevékenységeket vonni, amelyek a bírói jogszolgáltatás körébe tartoznak.
Ennek ellenére nem sokkal a törvény elfogadását követően - különösen az 1870-es években - olyan új tör-
- 357/358 -
vények jelentek meg, melyek a fenti elvtől eltértek.[4] Ezekben a törvényekben az ügyek bizonyos fajtáira nézve a közigazgatási hatóságok lettek felruházva bíráskodási joggal. A kormány és a törvényhozás a kibontakozó tendenciát a bíróságok túlterheltségével, a nagy ügyhátralékkal és a peres ügyekben való késedelmes ügyintézéssel igyekezett magyarázni. A törvények másik része úgy telepített a törvényhatósági közegekhez számos közigazgatási ügyet, hogy a hatáskör gyakorlás mikéntjéről, az eljárási kérdésekről nem rendelkezett. Ilyen esetekben az eljáró szervnek (személynek) széleskörű - sőt, végső soron teljes körű - diszkrecionális szabadsága volt. Általában azok a törvények tartalmaztak közelebbi előírásokat a közigazgatási hatósági eljárásról, amelyek az állampolgárok gazdasági, vagyoni, pénzügyi érdekeivel állottak kapcsolatban, mint például az ipartörvény, a közadók kezeléséről szóló törvény, a vízjogi törvény, vagy a gyámságról és gondnokságról szóló jogszabályok.[5]
Korbuly Imre közjogi tárgyú művében az állampolgári jogokról szóló fejezetben tesz röviden említést a kérvényezési és sérelememelési jogról.[6] A kérvényezési jog a honpolgárokat egyenként és testületileg megillető jog, melynek keretében kérelmükkel - többek között - a hatóságokhoz, illetve a kormányhoz fordulhatnak. A kérvényezési jog alapja kizárólag valamely köz- vagy magánérdek előmozdítása lehetett, jogsértés ellen azonban nem volt lehetőség élni vele. Jogsértések ellen, amennyiben magánjogot sértettek meg, akkor bírósághoz lehetett fordulni jogorvoslatért, polgári és alkotmányos jogok megsértése esetén pedig az alkotmányjogi panasz illette meg az érintetteket.
A kérvényezési jog - a fentiek alapján - nem tekinthető mai értelemben vett jogorvoslatnak, hiszen éppen jogsértés miatt nem lehetett élni vele, jelentősége abban állt, hogy egyfajta alapot jelentett a később megjelenő közigazgatási jogorvoslatok kialakításához. Az általános közigazgatási eljárási törvényekben szereplő fellebbezés, mint rendes jogorvoslati eszköz ugyanis jogos érdeksérelem esetén is igénybe vehető.
A sérelem vagy panaszjog azt tette lehetővé az érintetteknek, hogy polgári vagy politikai jogaik megsértése esetén a hatóság törvényellenes cselekvése vagy mulasztása ellen sérelmeikkel vagy panaszaikkal az illetékes felsőbb hatósághoz, ennek sikertelensége esetén pedig az országgyűléshez fordulhassanak. A panaszjognak azonban kizárólag az Alkotmány által biztosított polgári és politikai jogok megsértése esetén volt helye, mivel a magánjogok megsértésének orvoslása abban az esetben is, ha hatósági intézkedés vagy kényszer útján történt csak a rendes bíróságok által és rendes per útján történhetett.
A kérvényezési és panaszlási jogot röviden elemzi Kautz Gyula is,[7] aki a jogintézményeket elsősorban német szerzők munkáinak figyelembe vételével vizsgálta.[8] A kérvényezési és panaszjog lényege a szerző szerint abban áll, hogy az egyének vagy azok csoportjai politikai ügyekben is kérvénnyel, panasszal fordulhatnak a kormányhoz, vagy a törvényhozáshoz arra hivatkozva, hogy valós vagy vélt bajuk orvoslására kerüljön sor. Kautz szerint ezek a jogok az ember személyiségéből valamint vélemény- és szólásszabadságából vezethetők le, mégpedig azért mert az államhatalom ilyen módon szerezhet tudomást a nép kívánalmairól, a hatóságok túlkapásairól és arról, hogy milyen (elsősorban negatív) hatásai voltak bizonyos kormányzati vagy törvényhozási intézkedéseknek. A jog gyakorlását azonban - véli a szerző - bizonyos korlátokhoz kell kötni. Elsősorban azért, mert visszás hatásúvá válhat például azáltal, hogy egy hatalmaskodó csoport véleményét az egész nép véleményeként tűnteti fel. Ilyen folyamatokat a hatóságoknak a törvényesség szem előtt tartásával meg kell fékezni, és jogszerűen eljárva a hatóság tekintélyét megőrizni. Másrészt a kérvények alakjára és hangvételére is figyelemmel kell lenni, így például arra, hogy alkotmány- vagy törvénysértő kifejezést ne tartalmazzon, vagy hogy a kérvényt az annak elintézésére illetékes hatósághoz adják be.[9]
Kiss István a magyar közjoggal foglalkozó műve IV. fejezetében az állampolgárok politikai és polgári jogai között említi a kérvényezési jogot, továbbá a sérelmezési vagy panaszjogot.[10] Témáját tekintve Kiss munkája Kautz tizenegy évvel korábban megjelent művéhez hasonló, ugyanakkor Kiss - eltérően Kautztól - a kérvényezési és panaszjog tekintetében nem a jogok forrására, illetve korlátozhatóságára helyezte a hangsúlyt, hanem sokkal inkább érvényesítési formáikra.
- 358/359 -
A kérvényezési joggal kapcsolatban hangsúlyozza, hogy állampolgárokat, vagy azok testületeit illeti meg az a jogosítvány, hogy kérvénnyel forduljanak a királyhoz, az országgyűléshez, a minisztériumhoz és egyéb hatósághoz akkor, ha valamely köz- vagy magánérdek előmozdítása érdekében szükségesnek tartják.[11] Kiss-Kautzhoz hasonlóan - kiemeli, hogy jogsértések orvoslására a kérvényezési joggal nem lehet élni. Magánjogi jogsértések esetén bírósághoz lehet fordulni, a polgári és politikai jogokkal kapcsolatos sérelmek esetén pedig a panaszjog vehető igénybe - melyet a szerző a következő pontban mutat be. A kérvényezési jog benyújtásának szabályait részletesen ismerteti Kiss. A királyhoz személyesen lehet benyújtani úgynevezett "felségfolyamodvány" formájában a király által tartott általános kihallgatások (általános audienciák) idején. Benyújtható volt a kérvény a községeknél is, ahonnan - a törvényhatóságokon majd a minisztériumokon keresztül - megküldésre került a királynak. A kérvényt a király véleményezés céljából megküldte a tárgykör szerint érintett miniszternek.[12] A kérvények elbírálásánál ezáltal megjelentek a csírái az egyes szakigazgatási területeken nélkülözhetetlen szakértelem igénybevételének, még akkor is, ha a végső döntést a király személyesen hozta meg és a miniszteri vélemény döntésénél nem kötötte.
Az országgyűléshez magánszemélyek, testületek kizárólag képviselőkön keresztül nyújthattak be kérvényt, melyet a ház kérvényi bizottsága véleményezett, majd a képviselőház határozathozatallal döntött róla.[13]
Az érdeksérelem alapján igénybe vehető kérelmezési jog - mint fentebb említettük - nem tekinthető a mai értelemben vett jogorvoslatnak, jelentősége mégis abban állt, hogy érdeksérelem alapján a korábbi döntés újbóli vizsgálatára és - mind a király, mind a képviselőház esetén - széles körű mérlegelési lehetőség keretében új döntés meghozatalára kerülhetett sor. A jogerő vizsgálata szempontjából fontos az, hogy a király, illetőleg a képviselőház (felsőház) által meghozott döntéssel szemben nem volt lehetőség további orvoslási formákra, a döntés tartalmát az érintettek kötelesek voltak elfogadni, mivel az véglegessé, megváltoztathatatlanná vált.
A sérelememelés vagy panasz alkotmányos jogával a polgári és politikai jogok megsértése esetén fordulhattak az állampolgárok és testületeik, a törvényhatóságok, illetve községek a felsőbb hatósághoz, az országgyűléshez, sőt a királyhoz is, hogy sérelmük orvoslást nyerjen.
A panasz alakját tekintve írásbeli formához volt kötve. A községek minden sérelmes határozata ellen az érdekeltek a törvényhatóságokhoz, ennek eredménytelensége esetén a belügyminiszterhez fordulhattak orvoslásért a határozat megváltoztatása érdekében. A törvényhatóságoknak az önkormányzat körében hozott sérelmes határozatai ellen a magánfelek a miniszterhez fordulhattak. A közigazgatási bizottság is - mint említettük - a sérelememelés külön fórumát képezte több ügyre nézve.[14]
Fésűs György közigazgatási kézikönyvében csak érintőlegesen foglalkozott a közigazgatási eljárás, a hatósági döntések elleni jogorvoslati lehetőségek kérdésével. Művében a közigazgatási szervezeti rendszer mellett az általa legfontosabbnak vélt szakigazgatási területek vizsgálatára helyezte a hangsúlyt.[15] A belügyi igazgatás szervezetéről szóló fejezetben tesz említést a közigazgatási bizottságokról, melyek a köztörvényhatóságok keretén belül működtek. A bizottságokat 1876-ban hozták létre,[16] elsősorban abból a célból, hogy a törvényhatóságok hatáskörét csökkentsék. A törvénynek egyéb céljai is voltak, melyeket "szinte elrejtettek az egyes szakaszok közé". Ezek a célok: a középfokú állami közigazgatási szervek önállóságának csökkentése, továbbá a kormány tehermentesítése érdekében jelentős decentralizáció megteremtése az állami közigazgatás működésében. Ezzel az állami és a törvényhatósági közigazgatás korábban tisztán megvont határai elmosódtak. A törvény nem jelentette a törvényhatósági közigazgatás államosítását, de gyakorlati hatásában megközelítette azt.[17] A bizottságok hatáskörét Fésűs három csoportba osztja:
- intézkedik azokban a közigazgatási hatósági ügyekben, amelyeket törvény hatáskörébe utal,
- fegyelmi hatóságként jár el a törvényben kijelölt esetekben,
- határoz azokban a fellebbezési ügyekben, amelyeket törvény hatáskörébe utal.
Ez utóbbi hatáskörében jogorvoslati funkciót lát el.[18] A bizottságnál megfellebbezhető határozatok körét általánosságban törvény határozta meg, de - mai terminológiával kifejezve - példálózó jelleggel, azaz nyitva hagyta a lehetőséget arra, hogy további ügyekben a fellebbezés elbírálását külön törvények a közigazgatási bizottság hatáskörébe utalják. A felhatalmazás alapján a külön törvények éltek a lehetőséggel így például a gaz-
- 359/360 -
da és cseléd, valamint mezei munkások vagy napszámosok között támadható jogvita esetében,[19] vagy gyámhatósági ügyekben.[20] Ez a tendencia később még jobban felerősödött, megsokszorozva azoknak a közigazgatási ügyeknek a számát, melyekben fellebbviteli hatóságként a közigazgatási bizottság járt el. Sőt, azokban az ügyekben, melyeket valamely külön törvény utalt a közigazgatási bizottságokhoz fellebbezésre, a különös jogszabály meghatározta azt is, hogy a fellebbezés mely hatóság döntésével szemben nyújtható be, kik élhetnek ezzel a lehetőséggel, milyen esetekben, és hogy a közigazgatási bizottság határozata ellen kinek és hová lehet fellebbezni. Lényegében külön törvények határozták meg a közigazgatási bizottságokhoz fordulás valamennyi részletkérdését, igaz sok esetben viszonylag korszerűen. A gyámhatósági ügyekben például a fellebbviteli szabályok lényege a következő volt. A községek valamint az árvaszékek gyámügyekben hozott határozata ellen törvénysértés vagy az előírt feltételek meg nem tartása esetén a kézbesítéstől számított 15 napon belül volt helye fellebbezésnek. A fellebbezésnek "felfüggesztő joghatálya" volt, de biztosítási intézkedésnek helye lehetett. Amennyiben az elsőfokú hatóság a fellebbezésnek nem adott helyt, akkor az ügyet az iratokkal együtt fel kellett terjesztenie a felsőbb hatósághoz. A törvényes határidőn belül nem fellebbezett határozat, vagy annak fellebbezéssel nem támadott önálló része viszont "jogérvényre emelkedett".[21]
Fésűs nem foglalkozott a közigazgatási bíráskodás intézményével, szükségességének kérdésével.
A jogorvoslati rendszerrel kapcsolatos fejtegetései alapján így arra következtethetünk, hogy a közigazgatási bíráskodásnak nem tulajdonított különös jelentőséget, a hatósági ügyekkel kapcsolatos jogorvoslatok rendszerét a közigazgatáson belül működőképesnek tartotta. Végső soron - noha nem mondja kifejezetten - az olyan hatósági döntéseket tekintette jogerősnek, melyeket nem támadtak fellebbezéssel, vagy melyekkel kapcsolatban a fellebbviteli eljárás legmagasabb szintjén álló szerv meghozta a végső érdemi döntést.
A közigazgatási bizottságok beépítése a közigazgatási hatósági fórumrendszerbe a jogorvoslati fokozatok számának növekedését eredményezte. Ennek lehetséges pozitívuma az, hogy több fokozatú fórumrendszerben több hatóság vizsgálja meg az érintett döntést és ezáltal nagyobb esélye lehet a valós jogsérelem orvoslásának. Negatívuma ugyanakkor, hogy a jogorvoslati rendszer bonyolultabbá, bürokratikusabbá és hosszabbá válik, ami nem kedvez a jogállamiság, a jogbiztonság követelményének.
A bíráskodás és a közigazgatás - mint hatalmi ágak - törvényi szintű elválasztását követően hamarosan megjelentek, majd egyre felerősödtek a jogi szakirodalomban azok a nézetek, melyek szerint a közigazgatás működésének jogszerűségét külső - a közigazgatási szervezeti rendszeren kívüli - bírósági ellenőrzés alá kell vonni. A bírósági kontroll terjedelméről, a közigazgatási bíráskodást végző szervek hatásköréről, illetve szervezeti megoldásáról azonban már - mint látni fogjuk - eltérő elképzelések láttak napvilágot.
A bírói hatalom feladatát általánosságban Korbuly úgy határozta meg, mint az egyesek jogainak védelmét és a jogsértések megszűntetését a törvények alkalmazása útján, ezáltal a jog uralmának biztosítását és a jogrend fenntartását. A bíráskodás a szerző szerint nem jár valódi uralom gyakorlásával, csak az elismert jogok védelmére szorítkozik, a bíráskodás által végrehajtás nem történik, csak kijelentetik (constatáltatik), hogy egy különös esetre a törvény mit rendel. A bíróság kijelentése az ítélet, melynek végrehajtása a közigazgatás feladata konkrét esetben az irányadó jog alapján.[22] Fontos követelmény, hogy az igazságszolgáltatás és a közigazgatás egymástól elkülönülve működjön és a bírói feladatok ellátására külön, minden befolyástól független, egyedül a törvény és az ezen alapuló rendeletek szerint eljáró szervet hozzanak létre: a bíróságokat. Témánk szempontjából különösen fontos az, hogy ennek garanciáját a szerző nemcsak a bíróságok szervezeti függetlenségében jelölte meg, hanem elsősorban abban a követelményben, hogy a végérvényesen hozott bírósági ítéleteket sem a kormány, sem pedig a törvényhozás ne változtathassa meg, és azokat a közigazgatás feltétlenül végrehajtani köteles legyen.
Valójában itt arról van szó, hogy Korbuly szerint a bíróságok ítéletei megváltoztathatatlanok, azaz anyagi jogerővel bírnak, és a bírói ítéletek anyagi jogerejét tekinti a szerző a bíróságoknak a közigazgatástól való függetlensége legfontosabb biztosítékának.
Kautz a nem magánjogi ügyekben külön eljáró bíróságokat összefoglalóan "nyilvánjogi bíróságoknak" nevezte, és három típusát különbözteti meg: az állambíróságot, az országos politikai bíróságot és a közigazgatási bíróságot.[23] Ez utóbbival - mely témánkhoz leginkább kapcsolódik - részletesen foglalkozik. Alapvető tétele - és ebben úgy mint számos más kérdésben Korbulyjal
- 360/361 -
azonos állásponton van - hogy a jogállam egyik fő követelménye az, hogy a személyek független bíróságokhoz fordulhassanak akkor, ha törvényben biztosított jogaikat valamely közhatóság vagy kormányzati szerv sérti meg. A közigazgatási bíróságok feladata az állampolgároknak a tételes közjogból származó jogaik és tartozásaik feletti döntés és csak abban az esetben van helye a bíróság eljárásának, ha valaki azt sérelmezi, hogy a hatósági döntés jogait sérti, nevezetesen, ha valamely törvényben biztosított igényét figyelmen kívül hagyták, vagy törvény alapján fenn nem álló tartozás alá vetették. Nem terjed ki a közigazgatási bíróság hatásköre olyan esetekre, amelyeknél érdeksérelem áll fenn, ilyenkor a sérelmet szenvedett fél panaszával a közigazgatási hatóságokhoz fordulhat. A közigazgatási bíráskodásnak méltán tulajdonít nagy jelentőséget, amikor azt írja, hogy e jogintézmény működése az alkotmányosság egyik fontos támasza. Egyetért azokkal a német jogtudósokkal, akik szerint a hatóságok önkénye és jogsértése ellen mindenkinek módot kell biztosítani a bíróság előtti jogvédelemre. Ennek hiányában - különösen a parlamentáris kormányformával bíró országokban - még a legtökéletesebb alkotmány és a legszélesebb körű polgári szabadság sem nyújt elég biztosítékot a hatósági önkénnyel szemben.
A közigazgatási bíróságok több szervezeti megoldására utal. Az egyik lehetőség az, hogy a vitás közigazgatási ügyek elbírálása a kormányzati hatalomhoz kapcsolódó szervhez kerül, azaz nem rendes, és nem is külön bíróságokhoz. Egyetértünk a szerző véleményével, miszerint ez a megoldás abszolutisztikus szemléletet tükröz, ami nem felel meg a jogállamiság követelményének, hiszen a közigazgatási ügyek végső elbírálásánál nem biztosított egy - a végrehajtó hatalomtól elkülönült - független jogszolgáltató szerv. A másik megoldás - amire példaként Angliát és Belgiumot említi - lényege az, hogy a nyilvánjogi vitákat, így a közigazgatási bíráskodást is a közönséges országos törvényszékekhez utalja. Ez ellen azzal érvel, hogy az adminisztratív viták egy része olyan speciális szakértelmet igényel, amilyennel sem a civil, sem a büntetőjog terén jártas bíróságok nem rendelkeznek. A harmadik megoldást tartja Kautz megfelelőnek, miszerint a hatósági ügyekkel kapcsolatos igazságszolgáltatást külön szervezett közigazgatási bíróságnak kell ellátnia. Ebben az esetben a közigazgatási bíráskodást olyan a végrehajtó hatalomtól független, megfelelő szakértelemmel rendelkező bíróság végezheti, amely nemcsak arra jogosult, hogy érvénytelenítse a törvénysértő hatósági intézkedést és az ügyben új eljárást rendeljen el, hanem arra is, hogy a tényállásról érdemben határozzon. A szerző szerint a polgárok szabadsága, a modern jogállam eszméje és az alkotmányosság csak akkor lehet biztosított, ha a közigazgatási bíróság - ez utóbbi megoldásnak megfelelő - széles jogkörrel rendelkezik. Hangsúlyozza ugyanakkor azt is, hogy bármiként kerülnek megszervezésre a közigazgatási bíráskodást végző szervek, tevékenységük csak akkor lehet sikeres, ha a jogalkotó megalkotja e bíróságok eljárásának alapul szolgáló közigazgatási törvények rendszerét.[24]
Concha Győző "Politika" című átfogó munkájának első kötete 1885-ben jelent meg.[25] A mű az alkotmánytan kérdéséről íródott és ennek keretében a III. részben foglalkozik a szerző az alkotmányos szervekkel, melyek közül témánk szempontjából a végrehajtó hatalommal kapcsolatos felvetéseknek van jelentősége.[26] Rámutat arra, hogy a bírói hatalom a végrehajtó hatalomtól különváltan, azaz függetlenül kell, hogy működjék, ugyanakkor a bíráskodás függetlensége nem emeli a bíróságot a végrehajtó hatalom fölé, s a bíráskodás a végrehajtási folyamatnak kiegészítő mozzanata marad.[27] A végrehajtás szervezetén belül elkülönítette a végrehajtó hatalmat és az intéző hatóságokat. Az előbbi feladatkörének tekintette például a szabályalkotást, vagy a szervezést, míg az úgynevezett intéző hatóságokon belül megkülönböztette a közigazgatási és bírói hatóságokat. A közigazgatási hatóságok feladata a törvény alapján cselekedni, és bizonyos eredményt elérni, a közigazgatási bíróságok kötelessége pedig a közigazgatási hatóság cselekvését összevetni a törvénnyel.
Concha szerint a közigazgatási hatóságok intézkedései vonatkozásában a végrehajtó hatalom (minisztérium) megtartotta a végső, döntő határozat meghozatalának lehetőségét. Azért van szükség a végrehajtó hatalom mellett működő független bírói szervezetre, mert ennek legfőbb fokú hatóságától származó ítéletét semmi más államhatalom nem változtathatja meg.[28]
A szerző nem említi a jogerő intézményét, ugyanakkor a közigazgatási hatóságok döntésének törvényességét elbíráló bírói ítéletet megváltoztathatatlannak tartja. Ez megfelel az anyagi jogerő egyfajta felfogásának, ami később - a német nyelvű, különösen osztrák jogirodalom hatására - sokat finomodott.
Keleti Ferenc az államszolgálatról szóló monográfiájában[29] felvetette a közigazgatási hatóságok és a közigazgatási bíróságok elkülönítésének szükségességét,
- 361/362 -
továbbá azt, hogy a közigazgatási bíráskodás intézményesítését a jogállamiság feltétlenül megköveteli. Kiinduló pontja szerint azáltal, hogy az egyes hivatalok bizonyos ügykörre és bizonyos térbeli határokra vannak szorítva, keletkezik a hatósági rendszer.[30] szerző alapgondolata a későbbi közigazgatási eljárási jog szabályozása során olyan formán jelent meg, hogy az ügykör szerinti felosztás gondolatából alakult ki a feladatkör, illetőleg hatáskör jogintézménye, míg a térbeli határok jogi terminológiájaként alakult ki az illetékesség fogalma, illetve jelentése.
Az ellátandó ügyek különbözősége alapján az államhivatalok két típusát különbözteti meg a szerző, nevezetesen a közigazgatási (vagy kormányzási) hivatalokat továbbá az igazságszolgáltatási hivatalokat. A közigazgatási államhivatalok hatáskörükben hatalommal vannak felruházva, feladatuk elrendelni, megparancsolni azt, ami a köz érdekében szükséges és célszerű, sőt adott esetben mindezt foganatosítani. Másrészt - mondja Keleti - a közigazgatási államhivatalok a felsőbb szintű szerveknek, azok utasításainak alá vannak rendelve, illetve azoktól függenek. A jogszolgáltató hivatalok ugyanakkor csak a fennálló jogot, a jogszabályokat alkalmazhatják, érvényesíthetik egyes konkrét esetekre.[31]
E különbségek indokolják a jogszolgáltatási és a közigazgatási hatóságok elválasztását a hivatali szervezetben. Az igazságszolgáltatás és a közigazgatás egymástól való elválasztása a legtöbb modern államban megtörtént - írja Keleti.
Felhívja a figyelmet a szerző ugyanakkor arra, hogy az igazságszolgáltatás és a közigazgatás elkülönítését nem szabad úgy értelmezni, hogy a közigazgatáson belül nincs helye jogszolgáltatásnak. Sőt, a "jogi államnak" éppen az az egyik fontos követelménye, hogy a közigazgatási hatóságok által elkövetett jogsértések ellen is legyen bírói védelem, hogy ne csak a magánjogok, hanem a "nyilvánjogok" is bíróság általi védelemben részesüljenek. Ez a követelmény vezetett a közigazgatási bíróságok létrehozására. A közigazgatási bíráskodás a jogszolgáltatásnak a közigazgatástól való elválasztásának egyik fontos biztosítéka. Keleti szerint a közigazgatási bíróság intézményének fontosságát Magyarországon is el kell ismerni.
A bírói hatalommal kapcsolatban Kiss István külön foglalkozik a pénzügyi közigazgatási bíróságokkal.[32] Ezt a bíróságot az alkotmányos jogok védelmére szolgáló bíróságok egyikének tekinti, mely legfelső fokon dönt. Kiemeli, hogy szoros értelemben vett közigazgatási bíróság még nem működött, így a közigazgatás legtöbb ágazata terén a polgárok a hatóságokkal szemben nem rendelkeztek a törvény alapján hatékony védelemmel, kivéve a pénzügyi közigazgatást, ahol a pénzügyi közigazgatási bíróság őrködött a közigazgatás törvényessége felett.[33]
A fenti megállapításnak azért tulajdoníthatunk jelentőséget, mert felhívja a figyelmet a szerző arra, hogy általánosságban a közigazgatás jogszabálysértő működése (esetleg mulasztása) ellen a hatékony védelem megteremtésének garanciája az általános közigazgatási bíróság felállítása lehet, melynek feladata őrködni a közigazgatás különféle ágazatainak törvényes működése felett. Az ilyen és hasonló érvek fontos szerepet játszottak abban, hogy a 19. század végén Magyarországon létrejött a közigazgatási bíróság.
Az 1870-es években a jogi szakirodalom és az országgyűlésben elhangzott interpellációk egyaránt felhívták a figyelmet arra, hogy a közigazgatási bíráskodás megteremtése a modern jogállam elengedhetetlen követelménye.
Részben ennek hatására a kormány 1881. januárjában benyújtotta a képviselőház elé a pénzügyi közigazgatási bíróságról szóló törvényjavaslatot. Ez a törvényjavaslat csak az adó- és illetékügyekre kívánta a közigazgatási bíróságot létrehozni, azonban a tervezet nem felelt meg a tudományos és gyakorlati igényeknek, így nem került elfogadásra.[34]
A pénzügyi közigazgatási bíróságokról szóló törvényt végül 1883-ban fogadta el az országgyűlés.[35]
A pénzügyi közigazgatási bíróság elnökét és az ítélőbírákat a pénzügyminiszter javaslatára a király nevezte ki. Az ítélőbírák fele a bírói hivatal viselésére képesítéssel rendelkező személyek közül került ki, míg a másik fele a pénzügyminisztérium központi igazgatásának fogalmazási szakánál szükséges minősítésnek megfelelő személyek közül. A bírósághoz a panasz tárgyát képező határozat kézbesítésétől számított 30 napon belül volt helye fellebbezés benyújtásának az alábbiak szerint:
- a közigazgatási bizottságok határozatai ellen a bizottságok elnökéhez,
- a felszólamlási bizottságok határozatai ellen a királyi adófelügyelőhöz,
- a királyi pénzügyigazgatóságok határozatai ellen az illető pénzügyigazgatósághoz.
Ezek a közigazgatási hatóságok terjesztették fel a fellebbezéseket a pénzügyi közigazgatási bírósághoz. A bíróság a felterjesztett ügyeket nyilvános ülésen tárgyalta, döntését háromtagú tanácsban hozta meg, melynek legalább egy tagja bírói képesítéssel rendelke-
- 362/363 -
zett. A bírósághoz a közigazgatási hatóságok által az egyenes adók és az illetékek ügyeiben hozott határozatok ellen lehetett fellebbezéssel élni.[36] A Pénzügyi Közigazgatási Bíróság vitás esetekben az állam fiskális érdekével szemben az adózók védelmét lett hivatva ellátni.[37] A bíróság a hatáskörébe tartozó ügyekben utolsó fokon hozott végleges ítéletet.[38]
Ez azt jelenti, hogy a pénzügyi közigazgatási bíróság ítélete megtámadhatatlan, azaz alaki jogerős és megváltoztathatatlan, tehát anyagi jogerővel bíró is volt, az ítélet tartalma az érintetteket és az állam szerveit egyaránt kötelezte.
A pénzügyi közigazgatási bíróság 1896-ban beleolvadt a létrejövő közigazgatási bíróságokba.[39]
Az 1896. évi XXVI. törvénycikk létrehozta a közigazgatási bíróságot, amely önálló, a közigazgatástól és a rendes bíróságtól elkülönült, egyfokú szervként járt el. A bíróság két osztályban - pénzügyi és általános közigazgatási - és osztályonként több tanácsban működött.[40] Funkciója szerint elsősorban az állampolgárokat, kisebb mértékben pedig a területi törvényhatóságokat ért jogsérelmek orvoslását látta el. A Közigazgatási Bíróság működésének törvényi alapelveit a korlátozott liberalizmus jellemezte. A közigazgatási bíróság tagjai állásuk stabilitása és fegyelmi tekintetben ugyanolyan függetlenek voltak, mint a rendes bíróságok bírái és kinevezésük is hasonló módon történt.
A törvény nagy tekintélyű testületként szervezte meg a közigazgatási bíróságot. Elnöke és másodelnöke hivatalból tagja lett a főrendiháznak, mind ők, mind a testület tanácselnökei és bírái a Kúria hasonló állású bíráival azonos rangba kerültek. A bírák felét a magasabb képesítésű ítélőbírákból, másik felét pedig legalább 5 év gyakorlattal rendelkező olyan közigazgatási tisztviselőkből kellett kinevezni, akik már három évet magasabb beosztásban töltöttek.[41] A közigazgatási rendszer átalakításának döntő kérdése ezek után az volt, hogy az ügyek milyen széles csoportja kerül ki a kormány feltétlen és végső döntése alól, és megy át a tőle szervezetileg független bíróság kezébe.
A törvényben a "Második rész" teljes terjedelmében a közigazgatási bíróság hatásköréről rendelkezett. Az I. fejezet a bíróság általános hatásköréről szólt, a II. fejezet a bíróság hatásköréről az egyes ügyekben. Ide tartoztak a felsorolt ügytípusok:
- törvényhatósági ügyek,
- adó- és illetékügyek,
- állami alkalmazottak illetményi és nyugdíjügye.
A törvény taxatív módon meghatározta a bíróság elé vihető ügyeket, így eleve korlátozott bírói védelmet valósított meg. Emellett kimondta, hogy "a jog- és törvény-hasonlatosság elvének alkalmazásával a közigazgatási bíróság hatáskörét nem lehet kiterjeszteni",[42] azaz a törvény kifejezetten kizárta analogia legis és az analogia juris alkalmazását, így végső soron ezzel a megoldással nem elégítette ki sem a tudományos, sem a gyakorlati igényeket. A törvény a bírói védelem alá eső ügyek tekintetében és az értelmezés kérdésében is előre korlátozta a gyakorlatot.
A közigazgatási bíróságra vonatkozó rendelkezéseket - különösen a hatásköri szabályokat - gyakran módosították. 1907-ben külön törvénycikket fogadtak el a közigazgatási bíróság hatáskörének kiterjesztéséről.[43] Ennek eredményeként bővült a közigazgatási bíróságok hatáskörébe tartozó ügyek száma, de ez a törvény is pozitív taxációval sorolta fel a megtámadható ügytípusokat - ezzel hagyományt teremtve -, így végső soron garanciális jellegű jogvédelmet továbbra sem biztosított minden közigazgatási hatósági döntéssel szemben. A kialakított közigazgatási bíráskodás a fentiek miatt nem volt korszerű, illetve hatékony.
A törvény újdonsága, hogy külön részben - a harmadikban - részletesen tartalmazta a közigazgatási bíróság előtti eljárás szabályait. Ennek elsősorban abból a szempontból van jelentősége, hogy számos olyan eljárási jogintézményt tartalmazott a szabályozás, amelyek - hasonló formában - később az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény kodifikálásakor is megjelentek. Ilyenek voltak például az igazolási kérelem szabályai, a bizonyítási eszközök, a bizonyítékok szabad mérlegelésének elve, a döntés indoklásának kötelezettsége, stb.
A közigazgatási bíróság döntésével szemben a törvény lehetőséget adott az újrafelvételre. Ez a jogintézmény a Pp.-ben is szereplő, a közigazgatási perekben is érvényesíthető perújításhoz hasonlított, illetve a Ket. jogorvoslati rendszerében szereplő újrafelvétel szabályaihoz.
A közigazgatási bírósághoz abban az esetben nyújthattak be újrafelvételi panaszt a magánfelek, ha a fő-ügy jogérvényes eldöntése után olyan, a kérdés érdemére nézve döntő bizonyítékok birtokába jutottak, melyeket a főeljárás folyamatában önhibájukon kívül nem használhattak.[44] Az újrafelvételi panasz benyújtása jogvesztő határidőhöz volt kötve, ugyanis csak a fő-eljárás során keletkezett véghatározat kézbesítésétől
- 363/364 -
számított egy éven belül lehetett élni vele. Az újrafelvételi panasz alapján hozható döntésekről a törvény kimondta, hogy abban az esetben, ha az újrafelvételi a közigazgatási bíróság megtagadta, akkor a főeljárásban keletkezett jogerős határozatot, az ügy érdemébe való beavatkozás nélkül végérvényesnek minősítette, ellenkező esetben pedig az ügyet érdemileg tárgyalta és eldöntötte. Az újrafelvételnek a törvény szerint a határozat végrehajtására halasztó hatálya nem volt, az újrafelvételi eljárás megindítása ugyanis a főeljárás során keletkezett ítélet végrehajtását nem akadályozta.[45]
Az újrafelvételi eljárás rendkívüli jogorvoslat volt, amelyet az ügyfelek érdekeinek védelmében jogerős döntéssel szemben lehetett igénybe venni, azaz kivételesen megbonthatta az ítélet anyagi jogerejét.
A közigazgatási bíróságról szóló törvény jelentősége - a fent említett hiányosságok ellenére - abban foglalható össze, hogy megteremtette a közigazgatási határozatok feletti külső, speciális bíróság által gyakorolt törvényességi kontroll, a közigazgatási bíráskodás jogintézményét és ezáltal lerakta az alapokat a közigazgatási bíráskodás továbbfejlesztéséhez, mely napjainkra teljes körűvé vált. Másrészt egyes eljárási jogintézményeknek a közigazgatási hatósági döntésekre történő általános alkalmazhatóságának kimondásával - ha távolról is - hozzájárult a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályozásának gondolatához.
Néhány évvel a közigazgatási bíráskodás megteremtése után, 1901-ben elfogadásra került a közigazgatási eljárás egyszerűsítéséről szóló törvény.[46] A közigazgatási hatósági eljárás jogorvoslati rendszeréről a törvény részletesen - külön fejezetben - rendelkezett. Ez a jogorvoslati rendszer továbbfejlesztése szempontjából komoly jelentőséggel bírt, egyrészt azért, mert az új szabályok elfogadásával a jogorvoslatok igénybe vétele egyszerűbbé vált, másrészt azért is, mert a jogorvoslati rendszerre vonatkozó szabályok - néhány nevesített ügyfajta kivételével - valamennyi közigazgatási hatósági ügyben alkalmazhatóvá váltak. Ezáltal a jogi szabályozás megindult a jogorvoslati eljárás általános szabályainak megalkotása felé, ami az általános eljárási törvény szükségességének gondolatát vetítette előre.
A törvény a már meglévő alapvető szabályokból - a közigazgatási bizottsági és a törvényhatósági törvény rendelkezéseiből - indult ki és azokat általánosította.
A törvény I. fejezete a "Jogorvoslatok" címet viseli. Ennek ellenére a törvényszöveg szóhasználatában a jogorvoslat kifejezés helyett "fellebbvitel" szerepel. A fellebbvitel egészen pontosan a közigazgatási úton igénybe vehető, devolutiv hatályú jogorvoslatok összefoglaló elnevezése volt, azaz a fellebbezést, a felülvizsgálati kérelmet és felfolyamodást értette alatta a jogalkotó.
A törvény általános szabályként rögzítette, hogy közigazgatási ügyekben a harmadfokú határozat (intézkedés) ellen fellebbvitelnek, azaz közigazgatási úton igénybe vehető jogorvoslatnak helye nincs. Ez ugyanakkor nem zárta ki a közigazgatási bírósághoz fordulás jogát, sőt a törvény kifejezetten kimondta, hogy a fenti rendelkezés nem terjed ki azokra az ügyekre, melyek végérvényes eldöntése a közigazgatási bíróság hatáskörébe tartozik. Az ilyen ügyek fellebbvitelére a törvény hatálybalépésekor fennálló szabályok maradnak érvényben.[47]
A jogorvoslati fokozatok egységesítését és számuk csökkentését szolgálta az a szabály is, amelynek értelmében az elsőfokúval érdemben egybehangzó másodfokú határozat (intézkedés) ellen fellebbezésnek - főszabály szerint - nincs helye, ami azt jelentette, hogy ilyen esetben a fellebbezés, mint rendes jogorvoslati eszköz kétfokúvá vált. Maga a törvény tett ugyanakkor e főszabály alól kivételeket taxatív felsorolással, így nem terjedt ki ez a korlátozás például a közigazgatási bizottságok vízjogi engedélyezési ügyekben hozott másodfokú határozataira,[48] vagy az ipari, kereskedelmi ügyekben hozott másodfokú határozatokra.
Az elsőfokúval érdemben egybehangzó másodfokú határozat ellen a felülvizsgálati kérelem vált az általánosan érvényesíthető jogorvoslati eszközzé. A felülvizsgálati kérelmet a miniszterhez lehetett intézni akkor, ha az eljáró hatóság nem volt illetékes, vagy a határozat, illetve az annak alapjául szolgáló eljárás törvényt sértett. Amennyiben a miniszter a kérelmet alaposnak találta, akkor a megtámadott határozatot megsemmisíthette, és új eljárást rendelhetett el. A döntés ellen bírósági felülvizsgálatnak volt helye.
A törvény megállapított közös szabályokat, melyek mindkét említett jogorvoslatra alkalmazandók voltak. Mind a fellebbezésnek, mind a felülvizsgálati kérelemnek csak véghatározat ellen volt helye. A "véghatározat" mai terminológiával az ügyet az adott fokon eldöntő érdemi, azaz anyagi jogi kérdésről döntő határozatot jelentett. A jogorvoslatok igénybevételére csak az ügyben érdekeltek voltak jogosultak és azokat az első fokon eljárt hatóságnál kellett előterjeszteni. Az elsőfokú hatóság a meg nem engedett (például nem jogosulttól származó) vagy elkésett jogorvoslati kérelmeket végzéssel hivatalból visszautasította. A visszautasító végzés ellen felfolyamodással lehetett élni, melyről a másodfokú hatóság végérvényesen döntött.
A közös szabályok mellett fontosnak tartjuk utalni arra,
- 364/365 -
hogy a fellebbezés és a felülvizsgálati kérelem között lényeges különbségek is voltak, melyek a törvény egészéből levezethetők. Az egyik fontos eltérés az volt, hogy a fellebbezést elbíráló szerv hatósági jogköre kiterjedt a jogkérdések és a ténykérdések vizsgálatára egyaránt, míg a felülvizsgálati kérelemnek kizárólag jogsérelem miatt volt helye, a felülvizsgáló hatóság a ténykérdés, illetve a tényállás felülvizsgálatára nem volt jogosult, kivéve, ha a tényállás megállapítása valamely jogszabály megsértésével történt.
További eltérés mutatkozik a két jogorvoslatot elbíráló fórumrendszerben. A fellebbezés elbírálására a törvényben meghatározott, közvetlen felettes szerv volt jogosult, míg a felülvizsgálati kérelemére minden esetben az illetékes miniszter.
Különbözött a két jogorvoslatot elbíráló hatóság hatásköre is a felülvizsgálatot illetően. A fellebbezési hatóság a megtámadott határozatot megváltoztathatta, azaz reformatórius jogkörrel rendelkezett, míg a felülvizsgáló hatóság csak megsemmisíthette az alsóbb fokú határozatot, de azt saját döntésével nem pótolhatta, azaz csak kasszációs jogköre volt.
A törvény nem mondta ki általános szabályként azt, hogy az eljárási kérdésekről a hatóság végzéssel dönt, ugyanakkor a törvényben szereplő eljárási kérdések mindegyikénél a végzés szerepelt a döntés megjelenési formájaként, így például az igazolási kérelem esetén. Nem rögzítette általános szabályként a törvény azt sem, hogy a végzések ellen felfolyamodással lehet élni, de a konkrét jogintézmények szabályozásánál ezt az elvet figyelhetjük meg. A felfolyamodás mint a törvényben szabályozott fellebbviteli eszköz a sérelmesnek tartott végzések ellen igénybe vehető jogorvoslati eszköz volt.
A közigazgatási eljárások jogorvoslati szakaszának egyszerűsítésére szolgáltak azok a szabályok, melyek a fellebbvitel mindhárom típusára irányadók voltak. Az egyik ilyen jogintézmény volt a fellebbviteli határidő. A törvény szerint a fellebbvitel (fellebbezés, felülvizsgálati kérelem és felfolyamodás) előterjesztésének határideje bármely közigazgatási ügyben, bármely fokú határozat (intézkedés, végzés) ellen - egységesen - a kihirdetést vagy a kézbesítést követő naptól számított 15 nap volt. A határidő számítással kapcsolatos szabály értelmében, ha a határidő utolsó napja vasárnapra vagy Gergely-naptár szerinti, illetve nemzeti ünnepre esett, akkor a határidő a legközelebbi köznapon járt le. A fellebbviteli kérelem postán történő benyújtása esetén a feladás időpontja volt irányadó.
A fellebbviteli kérelmek alakiságával kapcsolatos szabály szerint az ilyen kérelmeket írásban vagy szóban lehetett előterjeszteni. A szóbeli fellebbviteli kezdeményezést a hatóság jegyzőkönyvbe foglalta.
Az egyes fellebbviteli formáknál eltérő szabályok vonatkoztak a határozat végrehajthatóságára. A fellebbezésnek - megegyezően a jelenleg is hatályos szabályokkal - a végrehajtásra valójában halasztó hatálya volt. Ezt a törvény úgy fogalmazta meg, hogy azokat a kivételes eseteket sorolta fel, amelyeknél a fellebbezhető határozat a jogerőre emelkedés előtt végrehajtható volt. Másként fogalmazva, ezek az azonnali végrehajthatóság esetei voltak, a következők szerint:
- ha ezt törvény, miniszteri rendelet vagy szabályrendelet kifejezetten megengedte;
- ha fontos közérdekből vagy közveszély, helyrehozhatatlan kár elhárítása céljából a határozat haladéktalan foganatosítására volt szükség.
Olyan esetekben, amikor azonnali végrehajtásnak volt helye, akkor a végrehajthatóságot a határozat záradékában, vagy - ha a végrehajthatóság szükségessége később merült fel - külön határozatban kifejezetten és indokoltan ki kellett mondani. A fellebbezés halasztó hatályát a törvény az igazolási kérelem szabályozásánál külön kimondta. Eszerint a fellebbezési határidő elmulasztása miatt törvényes határidőben előterjesztett igazolás jogerős elintézése előtt - az azonnali végrehajtás esetét kivéve - a végrehajtást nem lehetett elrendelni, a már elrendelt végrehajtást pedig folytatni.[49]
A fellebbezéstől eltérően a felülvizsgálati kérelemnek és a felfolyamodásnak a határozat végrehajtására nem volt halasztó hatálya; e jogorvoslati kérelmek benyújtása a határozat végrehajtását nem akadályozta. A felülvizsgálati eljárás lehetősége így nem csökkentette számottevően a határozat jogerejéhez fűződő érdeket, mert általában csak "birtokon kívül" volt annak helye, és erre az eljárásra mind az állampolgárok jogvédelme, mind a minisztérium főfelügyeleti jogának gyakorlása szempontjából szükség volt.
A halasztó hatállyal kapcsolatos rendelkezések a kor viszonyai között korszerűek voltak, amit alátámaszt az, hogy a közigazgatási eljárás későbbi szabályozása során változatlanul fennmaradtak, olyannyira, hogy a Ket. jogorvoslati rendszere egészét tekintve megegyeznek hatályos eljárási törvényünk szabályaival. Értjük ezalatt azt, hogy a fellebbezésnek - mint rendes jogorvoslati eszköznek - a törvény automatikusan, külön kérelem nélkül halasztó hatályt tulajdonított az azonnali végrehajthatóság kivételes, a törvényben meghatározott eseteit kivéve. A rendkívüli jogorvoslatoknak ugyanakkor nem volt a végrehajtásra halasztó hatálya.
Az ügyféli érdekek védelmét szolgálta a törvény azzal, hogy felülvizsgálati kérelem és felfolyamodás esetén akár az elsőfokú, akár a fellebbviteli hatóság - indokolt kérelemre - a végrehajtást felfüggeszthette. A felfüggesztésnek csak akkor volt helye, ha a végrehajtás foganatosítása helyrehozhatatlan kárt okozott volna, vagy egyéb méltánylást érdemlő körülmény azt indokolta.
A jogorvoslatok negyedik típusaként - de helyesen nem fellebbviteli jogorvoslatként - szabályozta a törvény az új-
- 365/366 -
rafelvételt, ami azért nem tekinthető fellebbviteli jogorvoslatnak, mert az újrafelvételi kérelem elbírálására az a hatóság volt jogosult, amely az elsőfokú határozatot hozta, azaz ennek a jogorvoslatnak nem volt devolutiv hatálya. Közigazgatási vitás ügyekben, újrafelvételnek, azaz "az ügy ismételt hatósági tárgyalásának és eldöntésének (elintézésének)"[50] akkor lehetett helye, ha a fél a főügy jogérvényes eldöntését követően, a kérdés érdemére döntő, olyan bizonyíték birtokába jutott, melyet a fő-eljárás során, önhibáján kívül nem használhatott fel. Az újrafelvételi kérelmet a jogerős véghatározatot hozó szervnél lehetett előterjeszteni, de az ügyben az érdemi eljárást a főügyben elsőfokú határozatot hozott hatóság folytatta le. A jogbiztonság érdekében az újrafelvételt a törvény ugyanabban az ügyben legfeljebb egy ízben, kizárólag a főeljárás során hozott jogerős véghatározat kihirdetésétől vagy kézbesítésétől számított egy éven belül írásbeli formában tette lehetővé. A jogorvoslatnak halasztó hatálya nem volt, az újrafelvételi eljárás megindítása a főeljárás folyamán hozott jogerős határozat végrehajtásának nem volt akadálya.
A törvény - mint említettük - jogerős határozatokkal szemben tette lehetővé az újrafelvételt. A jogerő - véleményünk szerint - itt megváltoztathatatlanságot, azaz anyagi jogerőt jelent. A döntés anyagi jogereje a jogbiztonság érdekét szolgálja azáltal, hogy mind az érdekelt fél, mind a hatóság számára biztosítékot nyújt arra, hogy a határozatba foglaltak kötelező erővel bírnak, méghozzá végérvényesen. Az újrafelvétel lehetőségének biztosítása ezt a stabil állapotot engedi megbontani a fél érdekében, hiszen a fél az, aki az újrafelvételt kezdeményezheti nyilvánvalóan akkor, ha úgy véli, hogy az újrafelvétel eredményeként hozott döntés kedvezőbb lesz számára. Igaz, hogy a törvény nem az összes közigazgatási hatósági ügyben tette lehetővé az újrafelvételt, hanem csak a vitás közigazgatási ügyekben. A törvény a vitás közigazgatási ügyek mibenlétét nem határozta meg, azokról felsorolást még példálózó jelleggel sem adott, mindössze annyi magyarázat kapcsolódott hozzá, hogy a vitás ügyek nemcsak azok, amelyekben közigazgatási bírósági útnak is helye van, hanem más kontenciózus ügyek is.
1901-től maguk a fellebbviteli szabályok egyszerűvé és könnyen áttekinthetővé váltak. A rendszer bonyolultsága a közigazgatási fórumrendszer összetett voltára, főként a közigazgatási bizottságok széles jogkörére volt visszavezethető.
A törvényt éles kritikával illette Baumgarten a közigazgatási jogerőről szóló munkájában. A törvény indoklása szerint ugyanis azért tartotta szükségtelennek a jogalkotó az újrafelvétel kiterjesztését az összes közigazgatási ügyre, mert vannak olyan ügyek, melyek a jogerős határozattal való befejezés által sem válnak res judicata-vá, mivel a törvényben megállapított, külön határidőhöz és alakszerűséghez kötött eljárás nélkül is új elintézés alá lehet ezeket vonni. Ilyenként említette az indoklás azokat az ügyeket, melyekben a hatóság diszkrecionális hatáskörében járt el és a célszerűség, méltányosság alapján hozott határozatot anélkül, hogy működése az egyesek jogait sértette volna. Például ha a törvényhatóság megtagadja bizonyos célra az anyagi hozzájárulást - érvel a törvény miniszteri indoklása - vagy a miniszter valamilyen engedély kiadását, az nem akadálya annak, hogy később ugyanabban az ügyben - újrafelvétel hiányában is - eltérő határozat legyen hozható. Mindezekből azt a konklúziót szűri le az indoklás, hogy a gyakorlatra kell bízni, hogy a konkrét esetekről eldöntse, vitásnak minősül-e vagy sem.
Baumgarten ebből azt a következtetést vonja le, hogy az összes vitás közigazgatási ügyben hozott határozatot jogerősnek kell tekinteni, míg a nem vitás ügyekben jogerőről, vagy res judicata-ról nem lehet szó. Az indoklást is figyelembe véve Baumgarten szerint teljesen abszurd az az álláspont, amely a diszkrecionális intézkedések terére akarná a jogerőt kiterjeszteni.[51]
A közigazgatási eljárás egyszerűsítéséről szóló törvényt Tomcsányi is részletesen elemezte.[52] A szerző - hasonlóan Baumgartenhez - foglalkozik az újrafelvétel kérdésével. Álláspontja szerint a nem közigazgatási jogvitás ügyekben nincs szükség újrafelvételre, mert az ilyen ügy bármikor megújítható. Ide sorolja a különböző engedélyeket, illetve az engedélyezést visszautasító határozatokat.
Az 1901: XX. törvénycikk nem érintette az egyes hatósági személyeknek a korábbi szabályok alapján fennálló fellebbviteli, illetőleg miniszteri felülvizsgálatra való felterjesztés jogát. Megmaradt a kormánynak az 1886:XXI. törvénycikkben biztosított felülvizsgálati joga is, mely szerint a kormány az arra jogosult hivatali személyek által felterjesztett, hivatalból észlelt illetéktelen és törvénybe ütköző határozatokat megsemmisíthette, és szükség esetén új eljárást rendelhetett el, vagy az ügyben maga dönthetett. E rendelkezések hatályban tartása Baumgarten szerint hibás megoldás volt. Ezt a következtetést abból vezette le, hogy a fenti intézkedések hatására relatív jogerővel bíró közigazgatási határozat keletkezik, amellyel szemben a félnek nincs fellebbezési joga, a közigazgatási hatóságnak ugyanakkor módjában áll a revízió. Ezzel a szerző szerint a törvény a felek jogorvoslathoz való jogát korlátozza, míg a hatóság fellebbviteli jogát és a kormány felülvizsgálati jogát fenntartja.
- 366/367 -
Tomcsányi álláspontja eltérő. Szerinte a különböző hivatali fellebbvitelek joga helyénvaló, mert a törvényesség megvédésére és a törvénytelenségek megszüntetésére nemcsak a magánfeleknek kell módot adni, hanem lehetővé kell tenni azt is, hogy ha a felek nem élnek fellebbvitellel, bizonyos vezető hivatali személyek akkor is megtámadhassák azokat a közigazgatási határozatokat, melyek törvénybe ütköznek. Ez különösen indokolt akkor, ha a jogrend súlyos megsértéséről van szó, például a hatáskör hiányáról. Azt ugyanakkor Tomcsányi is kritikával illeti, hogy a hivatali fellebbvitel, illetve a kormány felülvizsgálati joga nem volt jogszabályi korlátokkal megfelelően körülbástyázva annak érdekében, hogy elkerülhető legyen e jogkörök mértéktelen kiterjesztése, a velük való esetleges visszaélés lehetősége.[53]
Ezt az álláspontot a magunk részéről elfogadhatónak tartjuk, hiszen a korábban és a jelenleg hatályos általános közigazgatási törvényben egyaránt voltak és vannak úgynevezett hivatalbóli jogorvoslatok, amelyek mára olyan jogszabályi garanciákkal vannak körülbástyázva, hogy a jogorvoslatot elbíráló hatóság felülvizsgálati jogával ne élhessen vissza.
Tomcsányi azt tartotta volna helyes megoldásnak, ha a közigazgatási jogsérelmek orvoslása tekintetében a súlypont a közigazgatási bírói védelem irányába tolódott volna. Ezt akár olyan módon is elérhetőnek tartotta a szerző, hogy a bírói jogvédelem útját jogi sérelmek esetén akár már az alsó fokú szervek döntése ellen meg lehetett volna teremteni.[54]
Ezt a megoldást ma nehezen tartanánk támogathatónak, mivel meggyőződésünk szerint a közigazgatási döntésekkel szembeni jogorvoslatot első lépcsőben a közigazgatási szervezeti rendszeren belül kell biztosítani. Látni kell azonban azt, hogy Tomcsányi 1926-ban írt munkájának idején a közigazgatási eljárás általános szabályai még nem alakultak ki, és az 1901: XX. törvény sem szabályozta egységesen a jogorvoslatok elintézésének határidejét. Mindez jelentősen lelassíthatta az ügyintézés folyamatát, sőt az is előfordulhatott, hogy az ügy valahol megakadt még mielőtt közigazgatási bíróság elé kerülhetett volna. A magunk részéről helyesebbnek találtuk volna a jogorvoslatok elbírálására rendelkezésre álló elintézési határidő egységes szabályozására vonatkozó javaslatot - különösen azért, mert 1925-ben Ausztriában megjelent az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény, amelyet mintaként lehetett volna felhasználni - ennek ellenére az akkori tételes jogi szabályozás alapján Tomcsányi javaslatát is elfogadhatónak tartjuk.
Összességében - a hibák, illetőleg hiányosságok ellenére - megállapíthatjuk, hogy az 1901-ben elfogadott törvény a közigazgatási eljárás jogorvoslati szakaszát illetően lényeges változást hozott azáltal, hogy a különös eljárási szabályokban található bonyolult, egymástól eltérő jogorvoslati megoldások helyett egységes, általános szabályokat vezetett be - a törvényben meghatározott kivételekkel - a jogorvoslati fokokról, az egyes jogorvoslatok igénybevételének lehetőségéről, a jogorvoslati határidőkről és azok számításáról, a halasztó hatály, az ideiglenes intézkedés, az eljárás felfüggesztése kérdéséről.
A közigazgatási bíráskodás megteremtése biztosította a közigazgatási döntések külső, azaz a közigazgatási szervezet rendszertől elkülönült, független szervek kontrollját a közigazgatási jogalkalmazás során keletkező jogszabálysértések csökkentése, kiküszöbölése illetve megelőzése érdekében. A közigazgatási bíróságok eljárására vonatkozó szabályok ugyan nem említették a jogerő intézményét, de a szabályozás alapot adott a jogtudomány és a jogalkotás számára a további fejlődéshez. A bírósági fórum kimerítését követően a közigazgatási döntéseket sem megtámadni sem pedig megváltoztatni nem lehetett, a határozatok így alaki és anyagi szempontból egyaránt jogerőssé váltak.
Öt évvel a közigazgatási bíráskodás megteremtése után elfogadásra került a közigazgatási szervezeti rendszeren belüli jogorvoslatok rendszerét átfogóan, általánosan - az ügyek döntő többségére irányadó módon - szabályozó törvény, amely szintén nem tartalmazott kifejezetten a jogerőre vonatkozó rendelkezéseket, de azok a törvény egészéből kikövetkeztethetőkké váltak. A két törvény együttesen fordulópontnak tekinthető a hibás közigazgatási döntések elleni jogorvoslati rendszer kialakításának folyamatában. A jogtudomány által, elsősorban az 1870-s évektől felvetett kérdések, problémák jelentős részét az említett két törvény szabályozási rendszere megoldotta, és eleget tett annak az igénynek, hogy az államhatalmat megtestesítő közigazgatással kapcsolatba kerülő, kívülálló félnek jogosultságot biztosítson arra, hogy az általa jogsértőnek vagy érdeksértőnek vélt döntés felülvizsgálatát, illetőleg a hiba korrigálását kezdeményezhesse az arra feljogosított állami szerveknél. Az egyes jogorvoslati formákra vonatkozó generális szabályok megjelentek a tételes jogban, ami fontos előrelépést jelentett a jogbiztonság, a jogállamiság követelményének irányába.
Az előző századfordulón kialakított szabályok - részben vagy egészben - a közigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvényben, több mint fél évszázaddal később is fennmaradtak, sőt jó részük a 2005-ben elfogadott, jelenleg hatályos közigazgatási eljárási törvényben is megtalálható.
A századfordulóra a német-osztrák jogi szakirodalomban már komoly tudományos munkák születtek,[55] illet-
- 367/368 -
ve az egymástól eltérő álláspontok ütköztek[56] a közigazgatási döntések jogerejének kérdéséről. Hazánkban a kérdés ugyanebben az időszakban még nem keltette fel a tudományos érdeklődést. A német szerzők tudományos eredményei és a tételesjog fejlődése együttesen eredményezték azt, hogy 1910-re az eljárási jog egyik legfontosabb intézménye, a jogerő a magyar közjogtudomány érdeklődését is felkeltette, aminek első fontos eredménye Boér Elek közigazgatási jogerőről szóló előadása volt,[57] majd Krisztics Sándor[58] és Baumgartner Nándor[59] azonos témájú tudományos eredményeinek összefoglalása. Az 1920-as évekre a közigazgatási jogerő intézménye a közigazgatási eljárásjog egyik fontos kérdésévé vált, és napjainkig is az maradt. Számos kiváló jogtudós fejlesztette tovább a jogerőtan kérdéseit, ennek ellenére a téma napjainkban is aktuális, mivel további megválaszolatlan kérdéseket vet fel, amelyek bőségesen adnak lehetőséget a téma további kutatására. ■
JEGYZETEK
[1] Kmety Károly: A magyar közigazgatási jog kézikönyve. Harmadik javított kiadás, Budapest, Politzer, 1902. 294.
[2] Az 1869. évi IV. törvénycikk javaslatának parlamenti vitájáról részletesen ír Máthé Gábor: A magyar burzsoá igazságszolgáltatási szervezet kialakulása. Akadémia kiadó, Budapest, 1982. 47-50.
[3] Jászi Viktor: A magyar közigazgatási jog alapvonalai. I. kötet, Debrecen, Hegedűs és Sándor, 1907. 23.
[4] Ilyen volt a cseléd és gazda közötti viszony szabályozásáról, a gazdasági munkásokról és a napszámosokról szóló 1876. évi XIII. törvénycikk, amely semmiféle közelebbi rendelkezés nem írt elő a törvényhatósági közegek eljárásának módjáról. Eljárási szabályok hiányában "nem is lehetett ellenőrizni, hogy "törvényesek-e ezek az eljárások" Sarlós Béla: Közigazgatás és hatalompolitika a dualizmus rendszerében. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1976. 164.
[5] Sarlós: i. m. 163.
[6] Korbuly Imre: Magyarország közjoga illetőleg magyar államjog rendszere kapcsolatban az ország közigazgatási szervezetével. Harmadik újra átdolgozott kiadás. Budapest, 1877. Eggenberger, 191-193.
[7] Kautz Gyula: A politika tudomány kézikönyve. Harmadik, újólag átnézett és javított kiadás. Budapest, 1877. Franklin-Társulat, 140.
[8] Kautz az alábbi német szerzők műveire hivatkozik: Bluntschli: Allgemeines Staatsrecht 648. sk. 1.; Röder: Politik 177. 1.; Mohl: Staatsrecht, Völkerrecht und Politik I. k. 222. sk. 1. Kautz: i. m. 140.
[9] Kautz: i. m. 140.
[10] Kiss István: Magyar Közjog (Magyar Államjog). Negyedik kiadás. Budapest, Eggenberger, 1888.
[11] Kiss: i. m. 238.
[12] Kiss: i. m. 238-239.
[13] Kiss: i. m. 239.
[14] Kiss: Lm. 239-241.
[15] Fésűs György: A magyar közigazgatási jog kézikönyve. Harmadik átdolgozott és bővített kiadás. Budapest, Eggenberger , 1887.
[16] 1876: VI. törvénycikk a közigazgatási bizottságokról.
[17] Sarlós: i. m. 117.
[18] A közigazgatási bizottságokról lásd részletesen Fésűs: i. m. 50-63.
[19] Az 1876:XIII. tc. szerint a jogszabály megsértése miatt Budapesten mint másodfokú, megyékben, szabad királyi, törvényhatósági joggal felruházott és rendezett tanácsú városokban mint harmad fokú hatóság járt el a közigazgatási bizottság.
[20] Az 1877: XX. tc. értelmében gyámhatósági ügyekben a törvényhatóságok és rendezett tanácsú városok árvaszékei által hozott határozatok felett másodfokon, a községek ilyen tárgyú határozatai felett pedig harmadfokon határoz a bizottság.
[21] A jogérvény fogalmát Fésűs használta, lényegében a később kialakult jogerő intézményét értette alatta. Fésűs: i. m. 69.
[22] Korbuly: i. m. 488-489.
[23] Kautz: i. m. Hetedik fejezet, 398-409.
[24] Kautz: i. m. 408.
[25] Concha Győző: Politika. I. kötet Alkotmánytan. Budapest, 1885.
[26] Concha Politika I. kötetének III. része "Az állam alkotmánya" címet viseli. E fejezetben részletesen foglalkozik a szerző a törvényhozó hatalommal, a végrehajtó hatalommal, a fejedelmi vagyis államfői hatalommal, valamint az állami főszervek egymáshoz való viszonyával.
[27] Concha: i. m. 502.
[28] Concha: i. m. 505
[29] Keleti Ferenc: Az államszolgálat jogi természete és a rendszeres államszolgálati pragmatika elvei különös tekintettel hazánk viszonyaira és a nevezetesebb európai államok e tárgyra vonatkozó intézkedései. Második kiadás. Budapest, Singer és Wolfner, 1886.
[30] Keleti Ferenc: i. m. 10.
[31] Lásd bővebben Keleti: i. m. 12-14
[32] Kiss: i.m. 490-491.
[33] Kiss: i. m. 490.
[34] A törvényjavaslatról lásd részletesen Keleti Ferenc: i. m. 14-16.
[35] 1883:XLIII. tc. a pénzügyi közigazgatási bíróságról.
[36] Lásd részletesen Stipta István: Adalékok a pénzügyi közigazgatási bíróság működésének történetéhez (1884-85) Acta Juridica et Politica, Szeged, Tomus LVII. Fasciculus 9. Szeged, 1999.
[37] Takács Imre: Magyarország földművelésügyi közigazgatása az osztrák-magyar monarchia korában 1867-1918. Mezőgazdasági kiadó, Budapest, 1989. 57.
[38] Kiss István: i. m. 490-491.
[39] 1896: XXVI. törvénycikk a magyar királyi közigazgatási bíróságról.
[40] 1896: XXVI. törvénycikk 11.§
[41] Sarlós: i. m. 176.
[42] 1896: XXVI. törvénycikk 19.§
[43] 1907: LX. törvénycikk a magyar királyi közigazgatási bíróság hatáskörének kiterjesztéséről.
[44] 1896: XXVI. törvénycikk 139.§
[45] 1896: XXVI. törvénycikk 142-143.§
[46] 1901: XX. törvénycikk a közigazgatási eljárás egyszerűsítéséről.
[47] 1901: XX. törvénycikk 12. §
[48] A vízügyi hatóságok rendszerében, engedélyezési ügyekben I. fokon a törvényhatóság első tisztviselője, II. fokon a közigazgatási bizottság és III. fokon a földművelés-, ipar- és kereskedelemügyi, illetve 1889-től a földművelésügyi miniszter határozott. Takács: i. m. 64.
[49] 1901 :XX. törvénycikk 9. §
[50] Kmety: i. m. 299.
[51] Baumgarten Nándor: Jogerő a közigazgatási eljárásban. Budapest, Grill, 1917. 234-235.
[52] Tomcsányi Móric: A magyar közigazgatási jog alapintézményei. Budapest, egyetemi nyomda, 1926.
[53] Tomcsányi: i. m. 170.
[54] Tomcsányi: i. m. 171.
[55] A jogerővel részletesen foglalkozott többek között Edmund Bernatzik: Rechtsprechung und materielle Rechtskraft. Wien, 1886., Philipp Zorn: Kritische Studien zur Verwaltunggerichtsbarkeit. Berlin, 1893., Tezner: Administrativverfahren. Wien, 1896. Otto Mayer: Zur Lehre von der materiallen Rechtskraft in Verwaltungssachen. Archiv für öffentliches Recht, 1907.
[56] 1902. évi német jogászgyűlés
[57] Boér Elek: A közigazgatási intézkedések jogereje. Budapest, Grill, 1910.
[58] Krisztics Sándor: A jogerő hatása és érvényesülésének korlátai a közigazgatásban. Budapest, 1915.
[59] Baumgarten Nándor: Jogerő a közigazgatási eljárásban. Budapest, Grill, 1917.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, Miskolci Egyetem (Miskolc).
Visszaugrás
