Az alábbiakban a közszolgálat, vagyis a közigazgatás személyzeti avagy - másként fogalmazva - humán erőforrás (HR) menedzsment rendszerének egy aspektusáról lesz szó. Azt vizsgáljuk, hogy kik ezek a bizonyos HR menedzserek, kik hozzák meg az alapvető személyzeti döntéseket a magyar közigazgatásban, illetve jogi megközelítésben: kik gyakorolják a munkáltatói jogokat a köztisztviselők, illetve kormánytisztviselők tekintetében?
E vizsgálódásunkhoz az elméleti keretet a hazai közigazgatás-tudományban általánosan elfogadott elméleti kontextusba kívánjuk helyezni. Az utóbbi évtizedek legjelentősebb szerzői, illetve munkái[1] a közszolgálati rendszerek két nagy típusát különítik el: a zárt és a nyitott rendszereket. Az utóbbi évek publikációi is alapvetően ebben a keretben mozogtak, akárcsak a közszolgálati szabályozás egészét, sajátos komplex rendszerként vizsgáló Ph.D. dolgozatok.[2]
- 3/4 -
Bár érzékelhetőek eltérések a zárt és nyitott rendszer értelmezésében az egyes szerzők között, az alapvető jellemzők meghatározásában mégis egyetértés mutatkozik. Eszerint a zárt rendszer lényege, hogy egyfelől a közigazgatási, közszolgálati másfelől a munkajogi jogviszony között alapvető eltérést feltételez,[3] míg a nyitott szabályozás nem lát lényegi különbséget a két jogviszony tartalmában, és ezért a magánszférában alkalmazott munkajogi megoldásokat a közszolgálatban is megfelelőnek tartja. A két jogi megközelítés mögött valójában mélyebb, évszázados tartalmi ellentét húzódik. Az nevezetesen, hogy vajon a köz-igazgatás és a magán-igazgatás között lényegi azonosságot (ti. mindkettő igazgatás), vagy lényegi eltérést látunk (ti. az egyik a profiton orintálódó, versengő magánszféra; a másik a közérdeket megjelenítő inkább az együttműködés logikáján orientálódó közszféra igazgatása). A kérdést a hazai szakirodalomban Lőrincz Lajos vizsgálta számos munkájában.[4] A hazai szakirodalomban általánosnak mondható az a felfogás, amely a közszféra alapvetően eltérő jellegét vallja.
Jobbára ez jelenik meg a közszolgálat vizsgálatában is, amikor publikációikban a tudomány és a gyakorlat képviselői szinte egyhangúan a zárt közszolgálati szabályozás mellett voksolnak. A rendszerváltástól nagyjából 2006-ig a politika is ezt a preferenciát hangsúlyozta. Változást e tekintetben a második Gyurcsány kormány és Szetey Gábor személyügyi államtitkár megjelenése jelentett, de a 2010-ben hatalomra került Orbán kormány deklarációi sem a zárt rendszer egyértelmű preferálását tükrözik.
A zárt közszolgálat melletti érveket máshol már bemutattuk.[5] Itt olyan szempontokat találunk, mint a közigazgatási ismeretek sajátos, máshol kevéssé hasznosítható volta, az állami foglalkoztatás példaadó szerepe, stb.
- 4/5 -
A legmeghatározóbb érvek talán:
- a közigazgatási szervezetrendszer egységes működtetésének igénye, amelyet veszélyeztet, ha az egyes szervek, élve a munkajog adta diszkrecionalitás lehetőséggel, a legkülönfélébb módon foglalkoztatják a köztisztviselőket;
- a köztisztviselő faladatainak sajátságai, az hogy állam és szolgálati titkokat, bizalmas magán- és üzleti adatokat kezel, s különösen, hogy a közhatalom birtokában, egyfajta fölérendelt pozícióban jár el az állampolgárral szemben, annak jogokat és kötelességeket állapíthat meg, gyakran jelentős joghátrányt, esetenként kényszer elrendelését is alkalmazva;[6]
- a szervezeti működés folyamatosságának, a szervezeti memória megőrzésének, összességében a képzett és tapasztalt személyi állomány biztosításának igénye, amit alapvetően veszélyeztet, ha a köztisztviselők jelentős részét, és különösen a vezetőket politikai szempontok alapján a választások után rendszeresen lecserélik.
Mindezt annak hangsúlyozásával egészíthetjük ki, hogy a politikus és a vállalkozás vezetője - bár strukturálisan hasonló helyzetben, a weberi "Úr" szerepében vannak - érdekeltségi viszonyaik alapvetően eltérnek. A vállalkozás vezetője a piaci árakon, és az abból előálló jövedelmezőségi mutatókon keresztül gyors és egyértelmű visszajelzést kap arról, hogy a piac miképpen értékeli teljesítményét. Ez a visszajelzés egyben kényszerítő erejű is. A veszteséges vállalkozás kiszelektálódik. Ezzel szemben a politikus visszajelzést csak a választások során, négyévente kap. Ez a visszajelzés ekkor is elsősorban nem a szervezet teljesítményére, hanem jobbára a politikus egyéni, elsősorban kommunikációs képességére (értsd: médiaszereplés) reflektál. A politikus így akkor is megőrizheti pozícióját ha az általa - pl. miniszterként vagy államtitkárként - vezetett szervezet nagyon gyengén teljesít. Sőt, a politikus abban érdekelt, hogy azokat ültesse közpénzből jól megfizetett állásokba, akik az ő újraválasztását segítik, s nem azokat, akik a közösség érdekében munkálkodnak - mint arra a közösségi választások elmélete[7] világosan rámutat.
- 5/6 -
A hazai szakirodalomban zárt és nyitott rendszerként aposztrofált konstrukciókat a nemzetközi szakirodalomban is megtaláljuk. A zárt rendszernek itt az érdem-, illetve karrierrendszer (merit, career system) feleltethető meg. A nyitott rendszerrel a hazai szerzők sokáig az ún. zsákmányrendszert azonosították, amely pl. az Egyesült Államokat jellemezte a XIX. század folyamán, s amelyet a nagyfokú korrupció és a szakmai hozzáértés és közigazgatási tapasztalat hiánya jellemzett. Az utóbbi évek munkáiban a nyitott rendszert elsősorban az ún. állásrendszerrel (position system) azonosítják, amely számos európai országban működik.[8] Az állásrendszerben meghatározó a szerződéses munkajogi foglalkoztatás, bár számos országban a kollektív szerződések rendszere ennek sajátos karaktert ad, és a zárt közszolgálat hagyományai is - egyfajta szokásjogként - gyakran tovább élnek. Tapasztalatok szerint az állásrendszer ezekben az országokban nem jár együtt a közszolgálat durva átpolitizálásával. Az állásrendszer meghatározó eleme egyszerűen az, hogy a megüresedett posztokat nem feltétlenül belülről előléptetéssel töltik be, amiként az a karrierrendszerben történne, hanem bármely pozícióba lehet felvenni valakit a közigazgatáson kívülről is. A kiválasztás, és bérezés szempontjai azonban ez esetben sem lehetnek önkényesek.
A zárt és nyitott személyzeti rendszerek közötti legfontosabb különbségek a köztisztviselő kiválasztásában, előmenetelének és illetményének meghatározásában, valamint a felmentés lehetőségének szabályozásában ragadhatók meg. Nem véletlen, hogy a már említett Ph.D. értekezések is ezeket az aspektusokat emelik ki. Mi magunk azt állítottuk,[9] hogy a hazai közszolgálati szabályozás valójában kifejezetten nyitott rendszerű, abban a normativitás ténylegesen egyáltalán nem érvényesül, s azért széles tere nyílik az önkényes, szubjektív, politikailag, vagy egyéb illegitim szempontok (pl. nepotizmus) által indukált döntéseknek. Épp az ilyen döntésekkel szemben lenne garanciális tényező a zárt rendszer mindenre kiterjedő szabályozása. Ez egyfelől a döntési szempontok részletes tartalmi meghatározását, másfelől az eljárási garanciák kiépítését jelenti. Így pl. az új
- 6/7 -
köztisztviselő kiválasztásáról vagy az előléptetésről hozott döntés részletes szempontjait állami szabályok határozzák meg: versenyvizsga letétele és annak eredménye, iskolai végzettség, egyéb képzettségi elemek, belső vizsgák letétele, szakmai tapasztalat, a közszolgálatban töltött idő (szenioritás) meghatározott minimális hossza, hosszú távú jó színvonalú munkavégzés, amelyet a minősítés eredményei igazolnak stb. Eljárási garanciák is biztosítják, hogy önkényes, részlehajló, személyes vagy politikai szempontok által motívált döntésekre ne kerüljön sor. Ilyen eljárási garancia a döntési jog megosztása pl. a szerv vezetője, a közvetlen felettes, a személyzeti vezető és az érdekképviselet képviselője között. Hasonló eredményt hozhat a döntések részleges vagy teljes centralizálása is, amikor az egyes kérdésekben nem az adott szervnél hanem központilag döntenek. Szintén eljárási garanciaként értelmezhetjük azokat a megoldásokat, amelyek az egyes tartalmi feltételek megléte megállapításának módját a döntéshozó szubjektumától független módon határozzák meg. A kiválasztásban e garanciák nagy részét egyesíti a versenyvizsga, amelyet központilag szerveznek, és az egyes szervek a vizsgák pontszámai alapján előálló lista legfelső helyén álló személyt alkalmazzák.
Ehhez képest a fent említett kutatásaink eredményeként azt állapítottuk meg, hogy a kiválasztás lényegében nélkülözi az érdemi szűrőfeltételként meghatározható, jogszabályban rögzített kiválasztási szempontokat. A hatályos magyar szabályozás szerint az aktív lakosság mintegy fele felvehető köztisztviselői pozícióba és mintegy negyede bármely vezetői pozícióba kinevezhető. Az erről hozandó döntés pedig a szerv vezetőjének kizárólagos és korlátlan döntési jogkörébe tartozik.
Az előmenetel számos útja közül az egyik jogszabályilag részletesen szabályozott. Ez az út azonban - amellett, hogy számos, itt nem részletezendő anomáliával terhelt - meglehetősen kevéssé jutalmaz. A felsőfokú végzettséggel rendelkező beosztott köztisztviselő legalacsonyabb és legmagasabb fizetési fokozata között pl. még kétszeres szorzó sincs. Ez egy teljes, a közszolgálatának szentelt élet, a folyamatosan kiváló teljesítmény és pl. egy munka mellett megszerzett Ph.D. fokozat jogszabály által rendelt maximális jutalma. Ehhez képest, ugyanez a köztisztviselő a szerv vezetőjének korlátlan, szubjektív döntése alapján bármikor kinevezhető főosztályvezetőnek, és ilyenként a maximális beosztott köztisztviselői bér mintegy kétszeresét keresheti meg, akár közvetlenül a főiskola elvégzése
- 7/8 -
után.[10] Emellett számos más lehetősége is van a hivatali szerv vezetőjének arra, hogy az általa bármilyen oknál fogva preferált személyeket közpénzből jutalmazza. Ilyen a köztisztviselői körben a személyi bér, a kormány- és köztisztviselői körben egyaránt a különféle tanácsadói, vagy címzetes posztok adományozása, stb.
A zárt közszolgálat további meghatározó eleme a köztisztviselő erős pályabiztonsága. A zárt rendszerben a köztisztviselő csak bizonyított alkalmatlanság esetén mozdítható el. A gyakorlatban az ilyen eset rendkívül ritka, ezrelékekben is alig kifejezhető. Tegyük ehhez hozzá, hogy még az EU azon országaiban is, ahol egyébként nyílt rendszereket találunk, a köztisztviselők eltávolításával szemben jelentős garanciák érvényesülnek.[11] Ehhez képest a magyar szabályozás már korábban is rendkívül megengedő volt, 2010 után pedig - nemzetközileg is példa nélkül álló módon - a köztisztviselőt könnyebbé vált eltávolítani, mint a munkavállalót. Ebben szintén meghatározó a hivatali szerv vezetőjének szerepe.
Érdemes megjegyezni, hogy miközben a törvényi szabályozás az utóbbi 18 évben rendkívül sokat és nagymértékben változott,[12] addig az itt felsorolt jellemzők lényegében változatlanok maradtak.
Összességében a közszolgálati szabályozás elemzése során azt találtuk, hogy a meghatározó hatáskörök a "hivatali szerv vezetőjét" illetik meg. A jogi szabályozás azonban alig határoz meg olyan tartalmi és eljárási szabályokat, amelyek megkötnék e vezető kezét, amelyek útját állhatnák az illegitim, személyes, rokoni, baráti vagy éppen politikai szempontok érvényesítésének. A nemzetközi szakirodalom különösen a közszolgálat átpo-
- 8/9 -
litizáltságát hangsúlyozza magyar és (általánosabb) poszt-szocialista kontextusban.[13]
E szempontból, tekintettel a hazai szabályozást jellemző szabályozatlanságra, különösen fontos, hogy ki, illetve mi a személyzeti hatáskörök e jószerével korlátlan ura, vagyis a "hivatali szerv vezetője"? Mennyiben tekinthető ez a személy egy független szakmai vezetőnek? Olyan köztisztviselőnek, aki a közszolgálatban szocializálódott, a közszolgálat értékeit szívta magába, és a közösségért végzett kitartó munkával, megfelelő szakmai fejlődés után, a szükséges tapasztalatok birtokában foglalta el posztját. Ha ilyen személyekről van szó, akkor az reményt adhat arra, hogy még a jogszabályi garanciák kiáltó hiánya mellett is, e személyek a személyzeti hatáskörükben pártatlan, objektív döntésekre törekszenek, amely a közösség szempontjából legmegfelelőbb embert állítja az egyes posztokra és az érdemet, szorgalmat és hozzáértést jutalmazza. Ezzel szemben, ha azt találjuk, hogy e vezetők kifejezetten politikai alapon kerülnek kiválasztásra, akkor a személyiségben rejlő ilyen garanciákra aligha számíthatunk. Sőt, a politikai alapon kinevezett vezetők esetében joggal tartunk attól, hogy azok engednek a politikai nyomásnak e téren is (hiszen feltételezhetően éppen ezért nevezték ki éppen őket) és a személyzeti döntésekben nem a tényleges érdem, hanem más, politikai és/vagy azok mögött személyes tényezők válnak meghatározóvá.
Annak megválaszolása, hogy a jelenlegi, és a rendszerváltás óta kinevezett korábbi közigazgatási hivatali vezetők valójában milyen szempontok alapján nyerték el megbízatásukat a szociológiai vizsgálódás eszközeivel lehetséges. Az alábbiakban erre nem vállalkozunk. Ehelyett a jogi szabályozást vizsgáljuk meg. Különösen azt kutatjuk, hogy (i) e vezetők kiktől (ti. politikusoktól avagy valamilyen szakmai grémiumtól) nyerik el megbízatásukat; (ii) kiválasztásuknak vannak-e objektív szempontjai és azokban hangsúlyosan megjelenik-e a szakmai képzettség, a szakmai és különösen a közigazgatási gyakorlat követelménye. Emellett (iii) számos olyan egyéb
- 9/10 -
tényezőt is bevonunk a vizsgálódásba, amely a szabályozáson belül eligazítást adhat arról, hogy vajon itt egy érdemen alapuló szakmai avagy egy politikai szempontú kiválasztásról van szó. Végül elemezzük azokat a tényezőket is (iv), amelyek a már kinevezett hivatali vezető esetleges politikai függésére, kiszolgáltatottságára utalnak.
A hatályos szabályozás szerint tehát a "munkáltató jogokat a hivatali szervezet vezetője gyakorolja". Szó szerint ugyanazt a szabályozást adta az 1992. évi XXIII. törvény (a köztisztviselők jogállásáról; továbbiakban: Ktv.) hatálybalépésekor [6. § (1)], mint 2011.01.01-én. Ugyanez a 2010. évi LVIII. törvény (a kormánytisztviselők jogállásáról; továbbiakban: Ktjt.) rendelkezésének lényege is, azzal, hogy a következő bekezdés ilyenként nevesíti is a minisztériumok közigazgatási államtitkárait.
A hivatali szervezet egyszemélyi vezetője dönt tehát a személyzeti kérdésekben, ami egy rendkívül decentralizált rendszerre utal,[15] és semmiképpen sem egyezik a klasszikus zárt rendszer logikájával. Ugyanakkor a szabályozás azt hangsúlyozza, hogy a "hivatali" (sic!) szervezet vezetőjéről van szó, vagyis egyfajta szakmai vezetőről. Erre utal a Központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (továbbiakban Kszt.) 6. §-a is, amikor a közigazgatási államtitkár és más minisztériumi vezetők kapcsán kifejezetten a "szakmai vezető" kitételt alkalmazza. E személyek általában köztisztviselői státuszt töltenek be, megbízatásuk - elvileg - nem kötődik a politikai ciklushoz, illetve általában a politikához.
Nézzük meg, hogy kik ezek a vezetők, mennyiben tekinthetők ők "szakmai" elemnek a közigazgatásban! Ezt leginkább kiválasztásuk módja jel-
- 10/11 -
lemzi, valamint az, hogy ki gyakorolja felettük a munkáltatói jogokat, illetve ki a főnökük, akinek utasítását végre kell hajtaniuk. Az alábbiakban tehát ezekre a kérdésekre keressük a választ azon posztok kapcsán, amelyek betöltői aztán a többi köztisztviselőre nézve hozzák meg a személyzeti döntéseket.
A minisztériumok közigazgatási államtitkárai számára a Ktjt. 36. §-a képzettségi előírást fogalmaz meg, bár meglehetősen lazán. Három diplomatípus megnevezése után, a meglehetősen széles körűen értelmezhető "vagy a feladat- és hatáskörének megfelelő szakirányú felsőfokú végzettséggel" kitételt tartalmaz. A szabályozás egyáltalán nem ír elő közigazgatási szakvizsgát vagy közigazgatási gyakorlatot. Másként fogalmazva a közigazgatás ismerete nem szerepel a közigazgatás ezen elsőszámú szakmai vezetőjével szemben megfogalmazott elvárások között. Már ez a szabályozás is nyilvánvalóan ellentétes a zárt rendszerrel, hiszen abban, a közigazgatási államtitkárinak megfelelő poszt a legkiválóbb köztisztviselők hosszú közigazgatási karrierjének csúcsát jelenteni. A fentiek mellett, a Ktjt 2. § (2) hosszan sorolja, hogy melyek a Ktv.-nek azok a szabályai, amelyek a kormánytisztviselőre általában igen, de a "szakmai vezetőre" nem vonatkoznak.
Ennél is árulkodóbb, meghatározóbb azonban az, hogy hogyan kerül kiválasztásra és nyeri el posztját a közigazgatási államtitkár (37. §). Őt ugyanis a miniszterelnök, a miniszter meghallgatása után jelöli. Sőt a döntést, a Kszt. 52. §-a szerint még a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter is véleményezi. Vagyis a közigazgatási államtitkárt az ország első számú politikusa, két másik politikus javaslata alapján választja ki. Ezután pedig nem köztisztviselői, hanem a miniszterekkel megegyező esküt tesz. Kiválasztása így megegyezik más államtitkárokéval, akik a jelenlegi rendszerben egyértelműen és jogszabály által is deklaráltan [vö.: Kszt. 6. § (2) bek.] politikai kinevezettek.
Az államtitkár tevékenységét általában, így a közigazgatási államtitkárét is a miniszter irányítja, a munkáltatói jogokat felettük ő gyakorolja.
- 11/12 -
Igaz, hogy a Kszt. 6. § (3) bek. "szakmai vezetőként" nevesíti (és nem politikainak), ám ennek tartalmilag vajmi kevés jelentősége van, ha a tényeket és az épp észt előnyben részesítjük az éppen hatályos jog deklarációival, illetve szómisztikájával szemben.
A közigazgatási államtitkár vezeti a minisztérium szervezetét, és mint láttuk gyakorolja a munkáltatói jogokat. Vagyis, Magyari Zoltán terminológiáját alkalmazva, ő a főnök. Legalábbis a Ktjt. idézett szabálya szerint, illetve a normális, weberi hivatali működés logikája szerint. Utóbbi ugyanis megköveteli a "vezetés egysége" elvének érvényesülését, azt tehát, hogy szigorú alá-fölérendeltségi vonalak működjenek a szervezetben, hogy mindenkinek egy és csak egy főnöke van.[16] Ha ez így működik, ha az első számú és egyetlen hivatali vezető a közigazgatási államtitkár, a politikai befolyás akkor is nyilvánvalóan érvényesül, hiszen ő maga politikai kinevezett, és ha nem a politikai elvárások szerint tevékenykedik, akkor - lényegében a kinevezésével egyező, tehát politikai döntésen alapuló eljárásban - minden más, deklaráltan politikai pozíciót betöltő államtitkárhoz hasonlóan, a jogszabály explicit megfogalmazása szerint: "bármikor" felmenthető [Kszt. 55. § (1) bek.]. A közigazgatási államtitkártól tehát aligha várható más, mint a politikai akarat közvetítése, akkor is, ha személyzeti ügyekben hozott döntésekről, közöttük a kiválasztásról van szó.
Ennek fényében különös figyelmet érdemel, hogy a hivatali apparátus további, alacsonyabb szintű, a Kszt. 6. § (3) által szakmainak nevezett vezetői, illetve a Ktjt. által szabályozott, ilyenként szakmai-közszolgálati posztként értelmezett pozíciókban is meghatározó a direkt politikai befolyás. Ennek kimutatásához nincs is szükség a tényleges folyamatok szociológiai eszközökkel történő detektálása. Maga a jogi szabályozás expressis verbis nyit meg további csatornákat a minisztériumi apparátusok direkt politikai befolyásolásában. Az alábbiakban azt mutatjuk be, hogy hogyan helyezi direkt politikai kontroll alá a minisztériumi apparátusok úgymond szakmai beosztásait a törvény.
- 12/13 -
A Ktjt. szabályozza a helyettes államtitkár kinevezését és felmentését. Ez a folyamat teljes egészében megegyezik a közigazgatási államtitkárokra vonatkozó eljárási szabályokkal. Így mindenekelőtt, a rendkívül laza képesítési előírások, a közigazgatási szakmai gyakorlat előírásának hiánya jellemzi, valamint a politikai szereplők általi kiválasztás és az ugyanezen szereplők döntése alapján "bármikor" megejthető felmentési lehetőség.
Mindezen túl a Kszt. 62. § (2) bek.[17] áttöri a bürokratikus-lineáris szervezeti logikát, amennyiben a helyettes államtitkárokat "kettős irányítás" alá helyezi, illetve a szervezéstani terminológiával: kétvonalas vezetést[18] iktat be az alapvetően nem erre kitalált szervezetbe, ami szervezéstani szempontból finoman szólva szokatlan. Szempontunkból ez azt jelenti, hogy a helyettes államtitkárnak kétféle elvárásnak kell megfelelnie, amelyek közül az egyik, még a jogszabály által deklaráltan is politikai főnökétől származik.
További árulkodó jelek e poszt átpolitizáltságáról:
- a tárca nélküli miniszter utasítást adhat kezdetű szövegben a közigazgatási államtitkár mellett szerepel az érintett helyettes államtitkár, sőt "a szervezeti egység vezetője" is;[19]
- az országgyűlés bizottságában az érintett helyettes államtitkár helyettesíti a tárcanélküli minisztert;[20]
- az idézett rendelkezéssel egyező tartalommal kimondja, hogy a helyettes államtitkár tevékenységét a - politikai vezető - államtitkár irányítja;[21]
- 13/14 -
- a - politikai vezető - államtitkárt a helyettes államtitkár helyettesítheti.[22]
A fentiek alapján nehéz lenne a helyettes államtitkári posztot tiszta közszolgálati pozíciónak tekinteni. Az mind a jogviszony létrejötte, mind megszűnése, mind tartalma, mind irányítási viszonyai alapján politikai pozíció. Ezen még az is aligha változtatna, ha a fentebb idézet bekezdés szerinti munkáltatói jogkört gyakorló közigazgatási államtitkár maga nem politikai kinevezett lenne.
Nehéz eldönteni a szabályozás alapján, hogy azzal a jogalkotó (a) egyszerűen túlbiztosította magát, hogy politikai befolyása, akarata biztosan érvényesüljön, avagy (b), egy sajátos szervezéstechnikai megoldást választott, akár (ba) tudatosan vállalva egyfajta lineáris-funkcionális szervezet[23] létrehozását, akár (bb) nem lévén tisztában azzal, vagy nem érdeklődve az iránt, hogy ténylegesen mit hoz létre.
Feltűnő ugyanakkor, hogy a politikai befolyás - törvényből is kimutatható - vonala még lejjebb húzódik, a helyettes államtitkári szint alá, a főosztályvezetőkig és részben még tovább.
A Kszt. szerint:
67. § (1) A főosztályt főosztályvezető vezeti, akinek a tevékenységét a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott helyettes államtitkár irányítja. A szervezeti és működési szabályzat rendelkezhet úgy, hogy a főosztályvezető tevékenységét a miniszter, az államtitkár vagy a közigazgatási államtitkár irányítja.
A jogszabály e pontja tehát lehetővé teszi, hogy még a szakmai területek főosztályvezetői szintű kormánytisztviselőit is olyan, vitathatatlanul politikai vezetők közvetlenül irányítsák, mint a miniszter vagy a - politikai - államtitkár. Tegyük hozzá, hogy az erről való döntést - a szervezeti és működési szabályzat megalkotásával - maga a miniszter hozza meg, vagyis korlátlanul dönthet minisztériumi szakmai egységek közvetlenül maga, illetve más politikai entitás alá rendeléséről. Más szóval a miniszter saját norma-
- 14/15 -
tív döntésével adhat magának felhatalmazást egyedi jogkör gyakorlására, amely jogkör egyébként ellentmond a modern európai közszolgálat szellemének. Ilyen módon a direkt politikai befolyás a legalsó szintekig kiterjedhet a politikai vezető döntése alapján.
Sajátos a miniszteri kabinetek szabályozása (65. §). Eszerint a kabinetet főosztályvezetői rangban a kabinetfőnök vezeti. Felette a munkáltatói jogokat is a miniszter gyakorolja, míg az alá tartozó kormánytisztviselők felett e jogokat maga a kabinetfőnök gyakorolja. E kör tehát formálisan is ki van véve a közigazgatási államtitkár munkáltatása alól. A törvény ugyanígy szabályozza az államtitkári kabineteket is. Tekintve, hogy egy minisztériumban számos - politikai - államtitkár van, a köztisztviselők egy jelentős része a jogi szabályozásnak megfelelően egyértelműen, törvényileg deklaráltan politikai alárendeltségben és politikus munkáltató alatt dolgozik.
Nem vitatjuk, hogy a politikai vezetők személyes bizalmát élvező ilyen szervezeti egységre szükség lehet. De vitatjuk azt a konstrukciót, amely mindezt olyan személyi állománnyal valósítja meg, amellyel szemben általános elvárás a politikai semlegesség. Bár itt nyilvánvalóan, deklaráltan politikai feladatról és pozícióról van szó, a jogszabály mégsem rendelkezik arról, ami egyfelől lehetséges, másfelől szükséges és racionális is lenne. A Ktjt 56. §-a szabályozza, jórészt a korábbi szabályozás vonalain haladva, a politikai tanácsadók és főtanácsadók jogállását.[24] A szabályozás lényege, hogy olyan posztot kreál a közigazgatáson belül, amely elismeri a feladat politikai tartalmát és ehhez igazítja a jogviszony jellegét. A megbízatás nem határozatlan időre, hanem a választási ciklusra szól. Ugyanakkor nem kívántatik meg a köztisztviselőtől elvárt közigazgatási vizsgák letétele és a bért nem a bértábla szerint, hanem a szervezet politikai vezetőjének döntése alapján határozzák meg és a munkáltatói jogokat is ő gyakorolja. A Ktjt. ugyanakkor a szervezeti létszám 8%-ában maximálja e posztok arányát a szervezeten belül.
Nyilvánvaló, hogy a kabinetek a gyakorlatban, és egyébként a jogi szabályozásban is tükröződő rendeltetésük alapján alapvetően politikai-bi-
- 15/16 -
zalmi szervezeti egységek, ezért éppen itt lenne indokolt a politikai tanácsadók alkalmazása. Ám ezt jogszabály nem írja elő, ami egyfelől megkérdőjelezi a politikai tanácsadói poszt tényleges rendeltetését, valamint a politikai és szakmai tanácsadó közötti különbségtétel megalapozottságát. Másfelől e tény arra is utalhat, hogy a kabinetek létszáma meghaladja a minisztériumi létszám 8%-át. Mindenesetre e ponton is a garanciális szabályok hiányát detektálhatjuk a jogi szabályozásban.
A fentiekben meglehetősen kritikusan vizsgáltuk az egyes pozíciók átpolitizáltságát a jelenlegi kormány által megalkotott jogi szabályozást elemezve. Nem lenne azonban sem szakmailag megalapozott, sem tisztességes, ha nem utalnánk arra a tényre, hogy ezek a zárt rendszer logikájával ellentétes jellemzők már a korábbi szabályozásban is fellelhetők. Ehhez elég, ha csak a Kszt. "jogelődjének" tekinthető 2006. évi LVII. törvény (a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról), illetve az azt megelőző szabályozásra az 1997. évi LXXIX. törvény (a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről) egyes pontjaira vetünk néhány pillantást.
Bár a 2006-os jogszabályban meglehetősen eltérő volt a minisztériumi csúcsvezetők elnevezése, és részben funkciója, pozíciója és jogállása is, azért az összevetés tanulságos lehet.
A minisztériumokban ebben az időszakban egyetlen államtitkár működött, aki deklaráltan politikai figura volt. Így természetes, hogy felette a munkáltatói jogokat a miniszter gyakorolta [44. § (2) bek.], és kiválasztása, kinevezése és felmentése lényegében megegyezett a jelenlegi - politikai - államtitkárokra vonatkozó szabályozással. A hatályos szabályozással jobban összevethető az 1997. évi LXXIX. törvény. E szabályozás 2. §-a szerint a közigazgatási államtitkárnak és helyettes államtitkárnak szakirányú felsőfokú végzettséggel és eltérő törvényi rendelkezés hiányában közigazgatási szakvizsgával, vagy azzal egyenértékű képesítéssel kell rendelkeznie. Ez tehát jelentősen leszűkítheti a politika által preferált, ám a közigazgatással korábban semmilyen kapcsolatban nem volt jelöltek kö-
- 16/17 -
rét. A hatályos szabály ezt a kitételt nem tartalmazza. A kiválasztásban azonban ekkor is a miniszter és a miniszterelnök szerepe volt a meghatározó (26. §); felette a munkáltatói jogokat pedig szintén a miniszter gyakorolta [25. § (2) bek.]. Felmentésének, amelyről de facto szintén a miniszter, illetve miniszterelnök döntött ekkor sem volt semmiféle korlátja.
A 2006-os törvényi szabályozás a szakállamtitkárt tekinti a legmagasabb szintű szakmai vezetőnek, köztisztviselői státuszban. Ugyanakkor a szakállamtitkár kiválasztásáról (57. §) a miniszterelnök döntött, a miniszter meghallgatása után; kinevezését már nem a köztársasági elnöktől, hanem a miniszterelnöktől kapta. Felmentéséről ugyanezek "bármikor" dönthettek. A kinevezési feltételek is hasonlóképpen lazán megfogalmazottak, a szenioritás nem szerepel közöttük. A 2006. évi LVII. törvény 53. § (2) és (3) bekezdése szerint a szakállamtitkár fölött a munkáltatói jogokat a miniszter vagy esetlegesen az államtitkár gyakorolja - mindkettő deklaráltan politikai figura. Az 1997. évi LXXIX. törvény a helyettes államtitkár esetében szintén szakirányú végzettséget és közigazgatási szakvizsgát ír elő, ami itt is komolyabb szűrőfeltétel a hatályos szabályozáshoz képest. A helyettes államtitkárra a közigazgatási államtitkár tett javaslatot, de a miniszter nevezte ki [33. § (1) bek.]. Ugyanakkor munkáját a közigazgatási államtitkár irányította [32. § (1) bek.], és ő gyakorolta felette a munkáltatói jogokat is [33. § (3) bek.]. Az 1997-es szabályozás tehát mindenképpen közelebb áll egy normális weberi szervezeti működéshez és a zárt rendszer ideáljához.
A főosztályvezetőkre vonatkozó szabályozást ilyen formában csak a 2006. évi LVII. törvényben találhatunk.
A főosztályt főosztályvezető vezeti, akinek a tevékenységét a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott szakállamtitkár irányítja. A szervezeti és működési szabályzat rendelkezhet úgy, hogy a főosztályvezető tevékenységét a miniszter, az államtitkár vagy a kabinetfőnök irányítja.[25]
- 17/18 -
A főosztályvezető, valamint az általa vezetett főosztály állományába tartozó köztisztviselők felett a munkáltatói jogokat a főosztályvezető tevékenységét irányító állami vezető vagy - ha a főosztályvezető tevékenységét a miniszter vagy a kabinetfőnök irányítja - a kabinetfőnök gyakorolja. A vezetői megbízás adása és visszavonása a miniszter hatáskörébe tartozik.[26]
Mint látjuk a főosztályvezetők direkt miniszter alá rendelése itt is lehetséges. Ami már csak azért sem meglepő, mert - a Ktv.-t is figyelembe vevő megfelelő jogértelmezés - alapján kiderül, hogy a vezetői kinevezésekről és azok visszavonásáról szóló döntés is az ő jogosítványa.
A 2006. évi LVII. törvényben a kabinetfőnökökre és a kabinetekre is a jelenlegivel tartalmilag megegyező szabályozás vonatkozik. A jogalkotó itt is megfeledkezni látszik - az ekkor már létező - politikai tanácsadói poszt lehetőségéről, illetve azt egyetlen ponton, a miniszteri titkárság vezetője esetében, de itt is csak lehetőségként [70. § (3) bek.] említi. A jelenlegi állapothoz képes a meghatározó eltérés tehát abban áll, hogy a korábbi egy kabinet helyett, most számos ilyen kabinet lehet egy minisztériumban.
A munkáltatói viszonyok tehát már a 2006. évi LVII. törvényben sem voltak sokkal kevésbé átpolitizáltak. Sőt a minisztériumok hivatali apparátusa esetében a munkáltató jogkör gyakorlása sem volt tisztázott. Arról a jogszabály ugyanis nem rendelkezik egyértelműen, hogy a minisztérium apparátusa fölött ki gyakorolja általában a munkáltatói jogokat. Így csak következtethetünk arra, hogy - mivel a szakállamtitkárok fölött a munkáltatói jogokat a miniszter gyakorolja és ő vezeti a minisztériumot [28. § (2) bek.] - így a miniszter a munkáltató jogok gyakorlója. E tekintetben már ekkor érzékelhető volt egy határozott visszalépés az 1997-es szabályozáshoz képest.
Összegezve tehát azt mondhatjuk, hogy a minisztériumokban a személyzeti döntések közvetve politikai befolyás alatt álltak már korábban is, 2006-tól pedig nagyon gyakran közvetlenül is.
- 18/19 -
A Kszt. a nem-minisztériumi jogállású szervek körében autonóm közigazgatási szerveket, kormányhivatalokat, és központi hivatalokat, valamint rendészeti szerveket nevesít. Az autonóm közigazgatási szervek - elvileg - nem a kormány befolyása alatt működnek.
A kormányhivatalok vezetőit, a Kszt. 71. § (4) bek. szerint, eltérő jogszabályi rendelkezés hiányában, a miniszterelnök nevezi ki és ő is menti fel, a felügyeletet ellátó miniszter javaslatára. A következő bekezdés a közigazgatásért felelős miniszternek véleményezési jogkörét is rögzíti. Ez az eljárás tehát megegyezik a - politikai - államtitkárok kiválasztási rendjével. Így rendelkezik pl. a Nemzeti Adó és Vámhivatal elnökéről a 2010. évi CXXII. tv. 6. § (1) bekezdése, vagy a Központi Statisztikai Hivatal elnökéről a 1993. XLVI. tv. 4. § (2) bekezdése. A Kszt. 71. § (13) bek. szerint pedig, eltérő törvényi rendelkezés hiányában a kormányhivatalokra is alkalmazni kell a törvény 63-66. §-ait, amelyek a minisztérium szervezetét tárgyalják.
A központi hivatal vezetőjét a Kszt. 72. § (4) bek. szerint, eltérő jogszabályi rendelkezés hiányában - egyébként ugyanezen törvénynek az "irányítás" mibenlétét definiáló 2. § (1) bekezdésének b) pontjával egyezően - az irányító miniszter nevezi ki és ő is menti fel. A 72. § (5) bek. szerint pedig a kiválasztásban a közigazgatásért felelős miniszter vétójog illeti meg. A (9) bekezdés pedig szintén utal a 63-66. §-ok alkalmazására.
E dolgozat elkészítése során több ágazati jogszabályt is áttekintettünk, de olyan kitételt, amely e szervek vezetői számára komoly kiválasztási feltételeket (pl. pontosan specifikált szakirányú képzettség, szakmai gyakorlat, szakvizsga, közigazgatási, esetleg az adott szervnél töltött gyakorlat) szabott volna meg nem találtunk. Ez azt jelenti, hogy a politikai döntéshozó határozza meg szinte korlátlanul a szerv vezetőjének kilétét, aki aztán az adott szervet vezeti és az államigazgatási szerv "hivatali szervezetének vezetőjeként" [Ktjt. 3. § (1) bek.], kvázi szakmai vezetőként gyakorolja a munkáltatói jogokat a hivatal köztisztviselői/kormánytisztviselői felett. A jogszabályi rendelkezés a felmentés módjáról, feltételeiről nem szolgál további útmutatással egyik esetben sem. Ez a tény azonban egyértelműen a felmentés lehetőségének korlátlanságára utal.
- 19/20 -
Mindez bizonyos értelemben természetes, következik a miniszteri felelősség elvéből, amennyiben a miniszternek vállalnia kell a politikai felelősséget az alá tartozó szervezetek tevékenységéért is a Parlamentben. Ehhez pedig így hangozhat - az egyébként a zsákmányrendszert legitimálóhoz rendkívül hasonló - érvelés, joga kell legyen a szerv vezetőjét kinevezni vagy eltávolítani. Csakhogy ez megoldható azzal, ha az szervezet első számú vezetője, esetünkben a közigazgatási államtitkár van a miniszternek szervezetileg alárendelve, ám a minisztérium alárendeltségébe tartozó szervek vezetői esetében már ő hozza meg a döntéseket. De ha elfogadjuk is a fenti érvelést, akkor is kétséges, miért következik abból, hogy a miniszter minden különösebb ok, hiba hiányában is, korlátozás nélkül felmenthesse az országos hatáskörű szerv vezetőjét. Ez ellentmond a zárt rendszer logikájának is. Sőt, a zárt rendszerrel szemben alternatívát kínáló NPM agencializációként ismert technikája[27] is olyan megoldást ajánl, amely éppen, hogy eloldja ezeket a szerveket a direkt minisztériumi irányítás alól, a vezetővel szemben teljesítménykövetelményeket meghatározva, de a közvetlen, operatív irányítást mintegy "megtiltva".
Összegezve, nyilvánvaló tehát, hogy az országos hatáskörű szervek vezetői szintén politikai kinevezettnek tekinthetők, s aztán ők gyakorolják a munkáltatói jogkört a hivatal beosztott kormánytisztviselői fölött.
Jelezzük azt is, anélkül, hogy itt a szabályozás történeti részeibe mélyebben belemennénk, hogy ez a megoldás sem új keletű.
A dekoncentrált szervek valamely központi közigazgatási szervezet területi szervei. Tipikusan a központi hivataloknak és a kormányhivataloknak vannak ilyen szervei. E szervek felett főszabályként a munkáltatói jogokat - beleértve a kiválasztást-kinevezést és a felmentést is - a központi szerv vezetője gyakorolja. A dekoncentrált szerv így kinevezett vezetője gyakorolja aztán a munkáltatói jogokat az adott szerv tisztviselői felett.
- 20/21 -
Mindez követi a weberi bürokratikus szervezet "szolgálati út" logikáját és megfelelhet a zárt közszolgálati rendszer elveinek is. A probléma abban áll, hogy miként a fentiekben bemutattuk a központi közigazgatási szervek, elvileg szakmai, karrier-tisztviselői vezető posztjain valójában politikai kinevezettek ülnek. Ez a politikai befolyás aztán "végigfolyik" a hierarchiában lefelé, akár a legalsóbb szintig.
Ez a probléma, mint fentebb szintén jeleztük, tartósnak mondható a jogi szabályozásban. Sajátosan jelentkezik azonban mindez a kormány új, egységes megyei dekoncentrált szervei, a megyei kormányhivatalok esetében. A fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény ugyanis a következő rendelkezéseket tartalmazza:
A törzshivatal kormánytisztviselői, valamint munkavállalói felett a munkáltatói jogokat a kormánymegbízott gyakorolja.[28]
A szakigazgatási szerv kormánytisztviselői, valamint munkavállalói felett a munkáltatói jogokat a szakigazgatási szerv vezetője gyakorolja.[29]
A szakigazgatási szerv kormánytisztviselőjének kinevezni javasolt személyről a szakigazgatási szerv vezetője tájékoztatja a kormánymegbízottat, aki a javasolt személlyel szemben a tájékoztatást követő tizenöt napon belül kifogással élhet. A kifogásolt személy nem nevezhető ki a szakigazgatási szervnél kormánytisztviselőnek.[30]
A kormányhivatalok magukba integrálják a korábbi dekoncentrált szervek legnagyobb részét. E kormányhivatalokban a munkáltatói jogkörök a törzshivatalok esetében közvetlenül a kormányhivatalt vezető kormánymegbízott kezében vannak. A szakigazgatási szervek esetében pedig a kormánymegbízott a kiválasztás, a talán legfontosabb személyzeti jogkör tekintetében, vétójogot gyakorol. A jogszabály nem részletezi a kifogás mibenlétét.
A Ktjt. 18. § (3) további jogkört biztosít, amikor kimondja, hogy - a szakigazgatási szerv vezetőjének javaslata alapján - a kormánymegbízott dönt a köztisztviselő alapilletmény-eltérítéséről, amely a jelenlegi szabá-
- 21/22 -
lyozás szerint -20/+30% lehet, s amelynek a teljesítményértékelésen kell alapulnia. A kormánymegbízott dönt tehát a köztisztviselő bérét akár 62 %-kal is érintő kérdésben, amelynek a köztisztviselő teljesítményén kell alapulnia. Ezt, tekintve, hogy a kormánymegbízott tipikusan a városnak egészen más pontján székel, a köztisztviselőt jó eséllyel soha nem látta, s tekintve, hogy aligha ért ahhoz, amivel a köztisztviselő foglalkozik, nehéz magyarázni. Az mindesetre biztos, hogy a politikai befolyás, s nem a szakmai irányítás indikátoraként értelmezhető.
A kormányhivatal vezetője ugyanis egyértelműen politikai figura, mert a jogszabály
- 10. § (2) szerint a miniszterelnök nevezi ki, a miniszter javaslatára;
- 10. § (3) szerint vele szemben az egyetlen kiválasztási feltétel, hogy büntetlen előéletű és választójoga van (tehát semmiféle iskolai végzettség, de jure még írni-olvasni tudás sem szükséges e poszt betöltéséhez!)
- 11. § (2) explicite kimondja, hogy országgyűlési képviselő is lehet.
E területen egészen egyértelműen és leplezetlenül érvényesül tehát a politikai befolyás: egy egyértelműen, deklaráltan politikai figura hozza meg a személyzeti döntéseket a hivatal egyes dolgozói felett és gyakorol vétót más területeken a tisztviselő kiválasztása tekintetében. A direkt politikai befolyás olyan területen jelent meg ezzel, ahol korábban, mint láttuk, csak jóval áttételesebben érvényesült.
Ennek kapcsán különösen fontos hangsúlyozni, hogy a dekoncentrált szervek foglalkoztatják a kormánytisztviselők mintegy 70%-80%-át, s e tisztviselők jelentős része ma a megyei kormányhivatalok állományába tartozik.
A jegyzőre nézve - legalábbis a korábban említett vezetői posztokhoz viszonyítva - viszonylag strikt kiválasztási feltételeket ír elő a Ktv. 8. §-a, amikor igazgatásszervezői vagy jogi (esetleg: közgazdasági) diplomát, jogi vagy közigazgatási szakvizsgát és legalább két év közigazgatási gyakorlatot követel meg.
Az önkormányzatok hivatali szervezetei, amelyekben köztisztviselők dolgoznak, a polgármesteri hivatalok. A polgármesteri hivatalt a jegyző vezeti [Ötv. 36. § (2) bek.], de a polgármester irányítja. A jegyzőt az önkor-
- 22/23 -
mányzati képviselőtestület választja/nevezi ki [Ötv. 36. § (1) bek.], és felette az egyéb munkáltatói jogokat a polgármester gyakorolja [35. § (2) bek. e) pont]. A hivatal köztisztviselői felett a munkáltatói jogokat a jegyző gyakorolja [Ötv. 36. § (2) bek. b) pont].
A jegyző jogállásának problémája az egyik legszélesebb körben tárgyalt kérdés a hazai közigazgatás-tudományi szakirodalomban, igaz elsősorban az önkormányzatokkal, a területi igazgatás kérdéseivel foglalkozó szakemberek körében. E körben különösen a jegyző politikai kiszolgáltatottságát szokták hangsúlyozni. Mi itt nem kívánunk a jegyző helyzetének részletesebb elemzésébe belemenni, csak azt rögzítjük, hogy a jegyzővel kapcsolatos munkáltató jogok deklaráltan politikusok kezében vannak. Igaz ugyanakkor, hogy ehhez a hazai szabályozásban szigorúnak mondható kiválasztási feltételrendszer társul. Hazafi[31] utal arra is, hogy ugyanakkor a jegyzőt kinevezése után már meglehetősen nehéz elmozdítani, ezért a jegyzői posztok kifejezetten a stabilabb közigazgatási vezetői állások közé tartoznak.
A közigazgatás csúcsvezetői rendkívül gyorsan cserélődtek az elmúlt mintegy húsz évben. Szente[32] 1999-ben azt találta, hogy a közigazgatási államtitkárok, akik tehát a szakmaiságot és a négyévenkénti választásokon átívelő folyamatosságot képviselték volna a közigazgatásban, átlagosan két évig maradnak hivatalukban. Általános szakmai körökben az a vélekedés, hogy az elmúlt időben az átpolitizáltság tovább nőtt. Erre utal pl. Kiss,[33] de a HVG több cikke is fogalakozott a témával. Ismert, hogy a 2010-ben hatalomra került kormány jelentős, mennyiségében valószínűleg, módszerében mindenképpen minden korábbinál "radikálisabb tisztogatást" hajtott végre a közigazgatásban, lecserélve szinte kivétel nélkül minden minisztériumi szakállamtitkár, sőt a minisztériumi főosztályvezetők jelentős, és az országos hatáskörű szervek vezetőinek túlnyomó részét.
- 23/24 -
Mindehhez jogszabály-változtatásokkal lényegében még a vállalati dolgozóknál is könnyebbé tette a köztisztviselők elbocsátását, miközben megszüntette szinte az összes érdemi kiválasztási szűrőfeltételt.
A szubjektivitás jelenlétét a köztisztviselők már korábban is érzékelték, mint arról, ezirányú empirikus vizsgálódásaink eredményeit bemutatva már beszámoltunk.[34] 2005-ben pl. azt a kérdést tettük fel egy reprezentatív adatfelvétel keretében, hogy mi kell ahhoz, hogy valaki kiemelkedően magas fizetéssel honorált állásba kerüljön a közigazgatásban. Az egyébként a kritikától meglehetősen tartózkodó válaszadók kevesebb mint ötöde gondolta úgy, hogy ehhez elég a szakértelem és a jó teljesítmény, míg az óriási többség, 77% vélte úgy, hogy ehhez "személyes kapcsolatokra" is szükség van (vagy kizárólag arra van szükség).
A fentiekben bemutattuk, hogy a közigazgatási vezetők szinte kivétel nélkül egy politikai kiválasztási eljárásban, egyértelműen politikusként fungáló személyek (miniszterelnök, miniszter) döntése alapján kerülnek ezekbe a pozíciókba, ugyanezektől függ lényegében a karrierjük is, és ugyanezen politikusok dönthetnek bármikor eltávolításukról is. A politikai akarat és befolyás könnyen "lefolyik" a közigazgatási hierarchián. A területi szakigazgatási szerv vezetőjét ugyan már nem politikus nevezte ki, de az ő főnöke direkt politikai kinevezett, aki a politikai szempontokat vele szemben is érvényesítheti, és mivel nem védik intézményes garanciák, törekedni is fog az elvárásoknak való megfelelésre. Ám számos esetben a direkt politikai befolyás is érvényesül, kifejezett jogszabályi felhatalmazással, mint az láttuk pl. a minisztériumi főosztályvezetők, vagy a megyei kormányhivatalok beosztottainak esetében.
A hivatali "szakmai" vezetőkkel szemben lényegében nincsenek meghatározva érdemi szelekciós tényezőként értelmezhető kiválasztási szempontok. Tipikusan csak a "szakirányú felsőfokú végzettség" gumiszabályával találkozhatunk; így pl. sem általános szakmai, sem közigazgatási ta-
- 24/25 -
pasztalat (közigazgatási szakvizsga) nem előírás. Mindössze a jegyzőknél találkoztunk komolyan vehető kiválasztási szempontokkal.
Hogyan működik mindez más országokban? Az angolszász országokban meghatározó, a kormányzattól, illetve annak összetételétől független Közszolgálati Tanács. Ez részben a személyzeti politikai kialakításáért felel, de szerepe van konkrét személyzeti döntések meghozatalában is, illetve jogorvoslati fórumként is működhet. A klasszikus, és a minisztériumok esetében ma is élőnek tekinthető hagyomány szerint a brit közigazgatás élén a minisztérium közigazgatási államtitkára áll, aki hosszú távon tölti be ezt a posztját, kivételes esetektől eltekintve nyugdíjba vonulásáig. A miniszternek semmiféle beleszólása nincs a konkrét személyzeti döntésekbe.[35] A teljesen politika-semleges közszolgálat és a politikus miniszter közötti elkerülhetetlen feszültség kezelésében sokat segíthet a sajátos brit gondolkodásmód, és mentalitás. Az országos hatáskörű szervek és dekoncentrált szervek körében, a már említett agencifikáció következtében a munkajogi jogviszony vált meghatározóvá, a közszolgálatot jellemző garanciák nélkül. A szervek vezetőit pedig gyakran ún. menedzsment-szerződések keretében alkalmazzák, tehát szintén magánjogi konstrukcióban. Ám épp a menedzsment-szerződésekben megjelenő objektíven és egyértelműen megfogalmazott szigorú teljesítménycélok teszik lehetetlenné az érdemektől való jelentős eltérést. Így a kvázi-piaci logika véd meg, a zárt közszolgálati szabályozás hiányában is, a személyzet durva átpolitizálásától.
A francia rendszerben[36] is szétválasztásra kerül a szakmai-közigazgatási és a politikai feladat. Ugyanakkor a közigazgatás csúcsaira tipikusan nem a normál karrier során, hanem a nemzetközileg elismert képző intézmény az École National d'Administration elvégzése, és persze a közigazgatási szakmai tapasztalat megszerzése után kerülhet valaki. Többen utalnak arra,[37] hogy a közigazgatási és a politikai elit közötti átjárást szokatlanul
- 25/26 -
könnyű. A rendszer lehetővé teszi, hogy a minisztérium hivatali vezetőjét a hatalmon lévő politikai párttal szimpatizáló köztisztviselők közül válasszák ki. Később ez a köztisztviselő rendelkezési állományba kerül, amit szakmai fejlődésére fordíthat. Egy későbbi kormányváltáskor pedig újból vezető posztot kaphat, vagy olyan posztra kerül, amelynek nincs közvetlen politikai relevanciája. Így bizonyos értelemben politikai szempontból kiválasztott csúcsvezetőket találunk a közigazgatás csúcsain. Ez azonban nem járul hozzá a teljes szervezet átpolitizálásához több okból sem. Egyrészt, a merev, részleteiben szabályozott rendszer nem enged meg önkényes döntéseket a közigazgatás alsóbb fokozataiban. Másrészt a közigazgatási vezető lojalitása kettős, kötődik ugyan az adott párthoz, de a közszolgálathoz (ami a szó szoros értelmében egy közösség, testület: corps) és annak működésmódjához is, hiszen abban szocializálódott, abban dolgoznak kollégái, ismerősei stb. Mind a politikus, mind a közigazgatási vezető önértékként kezeli a semleges és professzionális közszolgálatot, amely Franciaországban egyébként is meghatározó szerepet játszik.
A német közszolgálat[38] is követi a weberi elveket. A hivatali szervezet élén köztisztviselő áll. Ebben a rendszerben a politikai szempontokat a csúcsvezető esetében oly módon érvényesítik, hogy a megfelelő képzettséggel és meglehetősen hosszú közigazgatási múlttal rendelkező vezetők közül azt emelik a minisztériumi apparátus élére, akitől a kormánypárt irányvonalának támogatása várható. Ám ezek a vezetők is a közszolgálatban szocializálódtak, vallják a semleges közszolgálat értékeit, és továbbra is azokkal kell együttműködniük, akik korábban is kollégáik voltak. Kormányváltás után ezeket a vezetőket általában nyugdíjazzák. Ezzel már a poszt elfogadásakor is tisztában vannak.
Linder[39] számos más ország általános jellemzését is megadja, Bossaert és szerzőtársai a nyugat-európai országok, Demmke és Moilanen pedig az EU 27 tagállamának közigazgatási rendszereit elemzi átfogóan.[40] Az EU tagállamaiban alig, a nyugateurópai országokban pedig egyáltalán nem találunk példát arra, hogy a személyzeti döntések olyan vezetők kezében
- 26/27 -
lennének, akik ennyire átpolitizált, garanciák nélküli, eljárásban nyerik el posztjukat, majd ilyen direkt módon függenek egzisztenciálisan is politikai főnökeiktől. Mint láttuk mindennek az ad különös súlyt, hogy a vezetőket sem eljárási, sem tartalmi garanciákkal nem korlátozza a hatályos közszolgálati jog. Igaz, hogy mindez nem tekinthető magyar sajátságnak, abban olyan közép- keleteurópai országokkal osztozunk, amilyen pl. Szlovákia, de még inkább Románia és Bulgária.[41]
* * *
by György Gajduschek
A depoliticized, professional civil service system is a principal element of all modern administrative systems. Elsewhere, the author has already proved that the present civil service regulation does not provide effective guarantees against patronage, clientelism or even nepotism. There are no clear and efficient rules on appointment (strict conditions of education, seniority, etc. or procedural guarantees, like centralized selection, or selection by committees), on career and remuneration system, and on the termination of service. Nevertheless, if those who make human resources management (HRM) decisions are politically neutral accepting the culture of professional functioning a skillful and depoliticized civil service still may be maintained. The paper examines if those to who are entitled to make HRM decisions meet the above requirements. The Civil Service Act delegates this decision to the "heads of public administration organizations." Thus, the paper examines if these heads (at ministries, at central and local agencies and at municipalities) meet those requirements. It seems that, contrary to the laws' explicit declarations, these positions are strongly politicized. A systematic in-depth analysis of the regulation proves that administrative state secretaries and their deputies at ministries, heads of central and local agencies and municipal offices existentially (in their appointment, salary, or laying-off) depend directly on politicians like the prime minister, the ministers or the elected mayor.■
- 27 -
JEGYZETEK
[1] Főleg: SZAMEL L.: Az államigazgatási dolgozók fogalma és jogállásuk szabályozása. In: A közigazgatás személyi állománya (szerk.: Fonyó Gy.). KJK, Budapest, 1980. BERÉNYI S.: A közigazgatás személyzeti rendszere - közszolgálat. ELTE Államigazgatási Jogi Tanszék, Budapest, 1992. LŐRINCZ L.: A közigazgatás alapintézményei. HVG-ORAC, Budapest, 2007.
[2] Főleg: HAZAFI Z.: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben (de lege lata, de lege ferenda). Ph.D. értekezés, Pécsi Egyetem ÁJK, Pécs, s.a.; LINDER V.: Személyzeti politika - humánstratégia a közigazgatásban. Ph.D. értekezés, Debreceni Egyetem ÁJK. Debrecen, 2010.; valamint GAJDUSCHEK Gy.: A köztisztviselői jogviszony hazai szabályozásának szisztematikus, átfogó elemzése. Ph.D. értekezés (fokozatszerzési eljárás folyamatban). Pécsi Egyetem ÁJK, Pécs, 2011.
[3] PRUGBERGER T.: A közszolgálati jog újraszabályozásának problémája. Új magyar közigazgatás, 2010. (3. évf.) 5. sz. 43-50.
[4] Pl. LŐRINCZ: i. m. 40-89.
[5] GAJDUSCHEK Gy.: Közszolgálat. A magyar közigazgatás személyi állománya és személyzeti rendszere az empirikus adatok tükrében. MKI-KSZK, Budapest, 2008. 29-34.
[6] E szempont különösen hangsúlyos, mondhatni domináns a hazai szakirodalomban és általában is jelentős a német orientációjú közigazgatási rendszerekben.
[7] Erről magyarul JOHNSON, D. B.: A közösségi döntések elmélete. Osiris, Budapest, 1999., főleg: 174-218.
[8] Lásd erről: BOSSAERT, D.-DEMMKE, Ch.-NOMDEN, K.-POLET, R.: Civil Service in the Europe of Fifteen. Trends and New Developments. EIPA, Maastricht, 2001. és DEMMKE, Cr.-MOILANEN, T.: Civil Service sin the EU of 27. Reform Outcomes and the Future of the Civil Service. Peter Lang, Frankfurt am Main, 2010.
[9] GAJDUSCHEK: A köztisztviselői... i. m. és GAJDUSCHEK: Közszolgálat. i. m.
[10] Igaz, hogy az így kinevezett vezető egy hasonlóan önkényes döntéssel el is veszítheti pozícióját; a megbízatás ugyanis bármikor "indoklás nélkül visszavonható".
[11] DEMMKE-MOILANEN: i. m. 178.
[12] A DVD jogtár a jogszabály 83 állapotát tartotta nyilván 2011 év elején, ami háromhavonként történő változást jelent. A változás mértékére jellemző, hogy pl. 2001-ben a korábbi négy besorolási osztályból kettő ki-, majd két évvel később az egyik visszakerült a közszolgálat kötelékébe. 2006-tól a közszolgálati szabályozás radikális reformját hirdette meg, és részben hajtotta végre a kormány. 2010-ben a korábbi egységes szabályozás kétfelé vált, külön törvényt alkotva a kormánytisztviselőkre, amelynek egy elemét még az Alkotmánybíróság is kifogásolta [ld.: 8/2011 (II. 18.) AB határozat].
[13] Ld. pl. MEYER-SAHLING, J.-H.: Getting on track: civil service reform in post-communist Hungary. Journal of European Public Policy, Vol. 8. (2. ed.) No. 6. 2001. 960-979.; MEYER-SAHLING, J.-H.: The Durability of EU Civil Service Policy in Central and Eastern Europe after Accession. Governance, Vol. 24. 2011. No. 2. 231-260.; Civil Service Systems in Central and Eastern Europe Cheltenham (ed.: Verheijen, T.). Edward Elgar, Cheltenham (UK), 1999.
[14] A szabályozás elemzése a 2011 májusában hatályos szabályozás alapján készült. Lényegi változás az itt vizsgált területen a cikk leadásának időpontjáig nem történt.
[15] Ld.: LINDER V.: Centralizáció - avagy decentralizáció? Útkeresés az emberi erőrrás-gazdálkodási hatáskörök kapcsán a közigazgatásban. Közigazgatási Szemle, 2007/3. Linder utal arra is, hogy decentralizált rendszerek - az érdem és az állásrendszerű közszolgálat mellett, vagy inkább között - egy harmadik sajátos modellt képviselnek, amely nem ismeretlen az Unió országaiban sem.
[16] DOBÁK M.: Szervezeti formák és vezetés. KJK-Kerszöv, Budapest, 2000. 46-50.
[17] A helyettes államtitkár tevékenységét - a 65. § (1) bekezdése szerinti helyettes államtitkár kivételével - a minisztérium szervezeti és működési szabályzatában meghatározottak szerint az államtitkár vagy a közigazgatási államtitkár a 31. § (3) bekezdésében meghatározott esetben kormánybiztos irányítja. A minisztérium szervezeti és működési szabályzata a helyettes államtitkár tevékenységének irányítására vonatkozó, a 3. §-ban meghatározott egyes hatásköröket - az (1) bekezdés szerinti ügyek meghatározott csoportjaival összefüggésben - az államtitkár és a közigazgatási államtitkár között megoszthatja. A helyettes államtitkár tekintetében a munkáltatói jogokat a közigazgatási államtitkár gyakorolja.
[18] DOBÁK: uo. 46-50.
[19] 35. § (3) bek.
[20] 37. § (4) bek.
[21] 49. § (2) bek.
[22] 50. § (3) bek.
[23] DOBÁK: uo. 57-59.
[24] Hasonló poszt jelenik meg a Ktv. 11/A. §-ában is.
[25] 2006. évi LVII. törvény 69. § (1) bek.
[26] 2006. évi LVII. törvény 69. § (2) bek.
[27] HAJNAL Gy.-GAJDUSCHEK Gy.: Hivatali határok - társadalmi hatások. Bevezetés a hatékony közigazgatás módszertanába. Magyar Közigazgatási Intézet - Miniszterelnöki Hivatal, Budapest, 2002. 96-97.
[28] 15. § (1) bekezdés.
[29] 15. § (2) bekezdés.
[30] 15. § (3) bekezdés.
[31] HAZAFI: i. m. 377.
[32] SZENTE Z.: Közigazgatás és politika metszéspontján. A miniszterek és az államtitkárok rekrutációja Magyarországon, 1990-1998. Századvég, 1999/Nyár.
[33] KISS E.: A központi közigazgatás a korábbi MeH közigazgatási államtitkár, majd miniszter szemszögéből. Magyar Közigazgatás, 56. évf. 2006. 3-4. sz. 152-155.
[34] GAJDUSCHEK: Közszolgálat. i. m. 275-282.
[35] A brit rendszert, sajátos brit humorral mutatja be az Igenis, Miniszter Úr (Yes, Minister) című sorozat. Szakmai feldolgozása a témának: PYPER, R.: The British Civil Service. Prentice Hall, London, 1995.
[36] MEININGER, M.-Ch.: The Development and Current Features of the French Civil Service System. In: BEKKE, H.-van der MEER, F.: Civil Service Systems in Western Europe. Edward Elgar, Cheltenham (UK), 2000.
[37] Pl. PETERS, Guy B.: Politicians and bureaucrats in the politics of policy-making. In: Bureaucracy and Public Choice (ed: Lane, J.-E.). Sage, London, 1987.
[38] GOETZ, K. H.: The Development and the Current features of the German Civil Service System. In: BEKKE, H.-van der MEER, F.: Civil Service Systems in Western Europe. Edward Elgar, Cheltenham (UK), 2000.
[39] LINDER: Személyzeti politika... i. m. 24-27.
[40] BOSSAERT et al.: i. m.; DEMMKE-MOILANEN: i. m.
[41] Lásd: MEYER-SAHLING: The Durability... i. m.
Lábjegyzetek:
[1] Gajduschek György, tudományos főmunkatárs, MTA TK Jogtudományi Intézete, Budapest, Országház u. 30. E-mail: gajdushcek@hotmail.com
Visszaugrás
