Amikor foglalkozni kezdtem a témával, nem csupán én kerestem tanulmányokat a zárószavazások előtti módosító javaslatokkal kapcsolatban, hanem megkértem erre az Országgyűlési Könyvtár Képviselői Információs Szolgálatát is. Nem találtunk. Általában a törvényhozásról számosat, de csupán egy-két műben találhatunk említést e módosítójavaslat-típusról tényszerű ismertetést. Persze ez nem csoda. Melyik kutató fantáziáját mozgatná meg egy olyan irománytípus, ami nyelvtani hibák kijavítására és koherenciazavar kiküszöbölésére szolgál. Egy olyan javaslattípus, ami igazából jogalkotási pontatlanságok technikai kijavítását végzi. Legfeljebb a jogalkotási munka elemzésével összefüggésben érdemes szemügyre venni e javaslatok alakulásának tendenciáit. Az egyre terjedelmesebb zárószavazás előtti módosító javaslatok az eredeti előterjesztés silány minőségének bizonyítékai. Lehetett volna még vizsgálni azt is, hogy az Alkotmányügyi, igazságügyi és ügyrendi bizottság (a továbbiakban: Alkotmányügyi bizottság) hányszor hibázott és hányszor döntött jól, amikor az erre irányuló ellenzéki indítványt leszavazva - szándékosan vagy véletlenül - házszabályszerűnek minősített egyes annak nem mondható javaslatokat. Hibás döntésekre az előző ciklusokban is volt példa bőven. Szóval érthető, hogy egy ilyen elemzésre senki nem érzett kihívást.
Az elmúlt másfél évben azonban a zárószavazás előtti módosító javaslatok a jogalkotás főszereplőivé léptek elő. Ez az első olyan parlamenti ciklus, melyben nyugodtan kijelenthetjük, gyakorlattá vált, hogy zárószavazás előtti módosító javaslatokkal teljesen átírták a törvényjavaslatokat, sőt más törvények érdemi módosítását végezték el. A záróviták az általános vitákhoz hasonló stílusban, tartalommal és terjedelemben folytak. E folyamat végül oda vezetett, hogy az egyik sarkalatos törvény alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság éppen a zárószavazás előtti módosító indítványok házszabályellenes alkalmazása - közjogi érvénytelenség - miatt mondta ki, valamint, hogy ezzel szinte azonos időben, a kormánypártok módosították a zárószavazás előtti módosító javaslatra vonatkozó házszabályi rendelkezést.
Módosító javaslatot zárószavazás előtt a Házszabály szerint csak akkor lehet benyújtani "...ha a megszavazott rendelkezés nincs összhangban az Alkotmánnyal vagy más törvénnyel, a törvényjavaslat már megszavazott rendelkezésével, vagy a törvényjavaslat módosítással nem érintett valamely rendelkezésével."[1] Szólt a rendelkezés 2011. december 31-ig.
A bevezető gondolatok után érdemes áttekinteni a zárószavazás előtti módosító javaslatok bizottsági tárgyalási gyakorlatát. E módosítójavaslat-típus, amelyet az ülésnap megkezdése előtt egy órával még be lehet nyújtani, sohasem kerül a szakbizottság elé, azt csupán az Alkotmányügyi bizottság tárgyalja meg, ezután a képviselők vitaszakaszonként 6-6 perces (egy vitaszakasz esetén 15 perces) felszólalási időkeretben szólhatnak hozzá a záróvitában a plenáris ülésen. A módosításnak tehát nincs szakbizottsági vitája, nincs szakmai vitája a plenáris ülésen, és nincs lehetősége a frakcióknak, a kabineteknek, illetve a pártok szakpolitikusainak arra, hogy feldolgozzák és megvitassák a javaslatokat. A Házszabályt sértő tárgyalási mód esetén, ha az érdemi elbírálást fontosnak tartjuk, elvárássá kellene válnia az Alkotmányügyi bizottság tagjaitól, akik jogászok, hogy tartalmi, sokszor koncepcionális változtatásokról megalapozottan állást tudjanak foglalni mezőgazdasági, energetikai, egyházügyi, egészségügyi, környezetvédelmi, rendészeti, szociálpolitikai és egyéb szakkérdésekben. De még ha megannyi polihisztor is alkotná a bizottság tagságát, a szakmai felkészültségen kívül is szükség lenne a kézrátétellel való olvasás képességére. A bizottsági ülések ugyanis általában - a napirendi pontok számától függően - a zárószavazás napján reggel 9.30 és 11 óra között kezdődnek. A plenáris ülés kezdésének időpontja 13 óra. Ez azt jelenti, hogy a zárószavazás előtti módosító javaslatok benyújtási határideje dél[2]. A gyakorlat szerint a javaslatokat nem is nyújtják be előbb, azokat valahol délig finomítgatják. Ez pedig azt jelenti, hogy a bizottság tagjainak a bizottsági munkatársak a bizottsági ülés közben osztják ki azokat. Így a képviselő dönthet: a bizottság más napirendjének tárgyalásában nem vesz részt annak érdekében, hogy átfuthassa a kiosztott javaslatokat, avagy "vakon", találomra szavaz majd azokról. Néha azonban ez a döntési helyzet sem áll fent, hiszen a képviselők a bizottsági szavazás időpontjában jutnak hozzá a javaslatokhoz. Egy-egy zárószavazásokat előkészítő napirendnél összességében több tíz oldalas, néha százoldalnyi terjedelmet lényegesen meghaladó anyagról szavaz a bizottság. Megszokott jelenség a szavazások közben, az ellenzék részéről a "te tudod miről szavazol" bekiabálásokra válaszként látható kormánypárti félmosoly.
Az ellenzéki képviselők számtalanszor kérték, hogy valaki a kormány, avagy a javaslatot támogató kormánypártok oldaláról mutasson rá arra, hogy miért házszabályszerű a javaslat[3]. Válasz többnyire nem érkezett a kérdésre, sőt egy esetben a kormányt képviselő helyettes államtitkár nyíltan megtagadta a választ, amire
-220/221-
addig, 6 éves képviselői munkám alatt egyetlenegyszer sem volt példa. A bizottság elnöke nemegyszer hivatkozott a bizottság fent részletezett döntési gyakorlatát érintő, igen gyakran megfogalmazott ellenzéki kritikák elhangzása után arra, hogy az egy rossz házszabályi rendelkezés eredménye, de amíg nem változik, ő alkalmazza. Ennek igazságtartalmáról persze érdemes elgondolkozni, azonban fontosabb, hogy amikor a rendelkezést megfogalmazták, nem gondoltak arra, hogy a legtekintélyesebb parlamenti bizottság vissza fog élni a jogkörével. Az Alkotmányügyi bizottságnak ugyanis rendre házszabályellenesnek kellett volna minősíteni a nem csupán a koherenciazavart kijavító javaslatokat. Ezekről ilyenkor nem szavaz a bizottság, s a plenáris ülés elé sem kerül. A nyelvtani hibák kijavítására, a belső ellentmondás kiküszöbölésére és az alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló javaslatok esetében pedig elég, ha 5 perc szünetet elrendel a bizottság elnöke, a jogász végzettségű képviselők ezek indokoltságát véleményem szerint gyorsan átlátják. Feltéve persze, ha megfelelően előkészített törvényekről van szó, ahol nem kell oldalakon keresztül javítani a silány szakmai munka eredményeképpen előálló hibás rendelkezések tömegét. Szilárd meggyőződésem, hogy nem egy rossz gyakorlatra alapozva kell jogszabályt módosítani, hanem a rossz és rendkívül káros gyakorlatot kell megváltoztatni. Egy újságíró az egyik bizottsági ülés után megkérdezte: nem kellene-e biztosítani a fellebbezés lehetőségét, mondjuk az Alkotmánybírósághoz, a bizottság házszabályszerűséget megállapító döntésével kapcsolatban? Nem gondolom, hogy szükség volna rá. Ha az Országgyűlés Alkotmányügyi bizottsága látványosan visszaél jogkörével, ha a kormány gyakorlatilag arra kényszeríti képviselőit, hogy ezt segítsék elő, akkor nem az egyedi jogsérelem ténye, esetleg annak orvoslási lehetősége a legfontosabb, hanem annak felismerése, hogy ez a működés egyik jele a diszfunkcionális állami működésnek, és egy általános demokráciadeficitnek. A problémát tehát ekként is kell kezelni, nem pedig eljárási szabályok átírásával.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
