Az Alkotmánybíróság egy 2007-es határozatában jogalkotási mulasztást állapított meg a népszavazás kötőerejének időtartamára vonatkozó szabályozás hiánya miatt.[1] Az alkotmánybírák a népszavazás kötőerejéből kiindulva arra kötelezték az Országgyűlést, hogy állapítsa meg: a népszavazás alapján alkotott, illetve a népszavazás által megerősített törvényt mikortól lehet a törvényalkotásra vonatkozó általános szabályok szerint módosítani, vagy hatályon kívül helyezni. Kötelezték továbbá, hogy szabályozza: ugyanabban a kérdésben mennyi időn belül nem lehet újabb népszavazást kitűzni.
E tanulmány az alkotmánybírósági döntés kapcsán a népszavazás kötőerejével kíván foglalkozni. Vizsgálatunk arra koncentrál, hogy az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés tárgyában tartott kötelező erejű népszavazás eredménye ténylegesen milyen kötelezettséget jelent az Országgyűlés számára, illetve e kötelezettség mennyiben korlátozza az Országgyűlés jogkörét. Ezt követően pedig azzal foglalkozunk, hogy helyes-e a népszavazás kötőerejét határozott időtartamra vonatkozó moratórium-szabályként értelmezni.
Az Alkotmány 28/C. § (1) bekezdésének első fordulata különbséget tesz a "döntéshozatal" és a "véleménynyilvánítás" céljából tartott országos népszavazás között. Pusztán a szóhasználatból kiindulva olyan értelmezéshez is el lehet jutni, hogy a "döntéshozatal" céljából tartott, vagy más néven - a 28/C. § (6) bekezdése szerinti - "ügydöntő" népszavazás elvonhatja az Országgyűlés hatáskörét, s pusztán a népakarat kinyilvánításával megalkothatók a törvények. Ehhez képest pedig a "véleménynyilvánítás" céljából tartott népszavazás mintha egy országos szintű kívánságműsorhoz lenne hasonlatos, amelynek keretében a publikum valamely eldöntendő kérdésre válaszolva kifejezheti óhaját. Ez a rendelkezés azonban ilyen módon nyilvánvalóan nem értelmezhető.
Az alkotmányozó az Alk. 28/C. § (1) bekezdésének első fordulatával - az alkalmazott kifejezések nyelvtani jelentése ellenére - nem abból a szempontból akart különbséget tenni a népszavazások között, hogy népakarat kinyilvánításával hozható-e (országgyűlési hatáskörbe tartozó) döntés vagy sem, hanem a népszavazás kötőereje alapján kívánt két csoportot alkotni. Az Alkotmányt kiegészítő 1997. évi LIX. törvény 3. §-ához fűzött miniszteri indokolás is úgy fogalmaz, hogy az Alk. 28/C. § (1) bekezdés első fordulata a kötőerő szempontjából tesz különbséget a népszavazás fajtái között. Ezt az értelmezést követte később az Alkotmánybíróság is.[2] A 28/C. § (1) bekezdés első fordulatának fogalom-használata miatt mégis könnyen keveredhet egymással a két különböző értelmezés, vagyis egyrészt az, hogy hozható-e önmagában népszavazással országgyűlési döntés, másrészt az, hogy a népszavazási döntésből kötelezettség származik-e (az Országgyűlésre nézve).
Annak érdekében, hogy elkerüljük az értelmezési bizonytalanságot, szakítunk az Alkotmány 28/C. § (1) bekezdésének első fordulata szerinti tipológiával. A továbbiakban a kötelező erejű, illetve konzultatív népszavazás fogalompárossal fogjuk érzékeltetni azt, hogy a kinyilvánított népakarat kötőereje, joghatása tekintetében kívánunk különbséget tenni a népszavazási formák között.[3] Az előbbit olyan népszavazásként fogjuk fel, amelynek eredménye, vagyis a népszavazási döntés (jogalkotási) kötelezettséget teremt, az utóbbit pedig olyanként, amelynek eredményéhez ilyen kötelezettség nem párosul.
Az Alkotmány 28/C. § (3) bekezdése kimondja, hogy az eredményes országos népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre nézve kötelező, amennyiben az országos népszavazást kötelező elrendelni. A hatályos Alkotmány kizárólag egy olyan esetet említ, amikor kötelező
- 540/541 -
népszavazást tartani, mégpedig legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére [Alk. 28/C. § (2) bekezdés].[4]
Sajátos módon az Alkotmány 79. §-a is kötelezően elrendelendő, kötelező erejű népszavazást írt elő, melynek révén az alkotmányozó lerövidítette az országos népszavazás elrendelésének szokásos menetét.[5] Ez a - már nem hatályos - rendelkezés kizárólag egy konkrét népszavazásra, az Európai Unióhoz történő csatlakozásról tartott referendumra vonatkozott, ezért ezt a népszavazás kötőerejének további vizsgálata szempontjából figyelmen kívül hagyjuk.
Az Alk. 28/C. § (3) bekezdése tehát a népszavazás kötőereje szempontjából kizárólag azt fogadja el döntő tényezőként, hogy a népszavazást kötelező-e elrendelni vagy sem. Ezért az Alkotmányból kiindulva akár olyan következtetésre is lehet jutni, hogy "a közvetlen hatalomgyakorlást a maga teljességében" a kötelezően elrendelendő országos népszavazás valósítja meg.[6] Nem ajánlatos azonban a népszavazásokat pusztán azon az alapon minősíteni, hogy kötelező-e azokat elrendelni vagy sem. Amennyiben a népszavazás eredményében a népakarat megnyilvánulását feltételezzük, akkor a népszavazási döntés joghatását nem a népszavazás elrendelésétől, a kezdeményezőktől, illetve a kezdeményezők számától kellene függővé tennünk, hanem inkább attól, hogy a választók közül hányan támogatták az adott döntés meghozatalát, illetve hányan voltak ellene.[7] A kezdeményezők számát legfeljebb csak a népszavazás elrendelését, de nem a népszavazási döntés joghatását illetően lenne szabad meghatározónak tekintenünk. Máskülönben a kezdeményezőkre - adott esetben néhány százezerre - bízzuk milliók szavazatának súlyozását.
Bár az Alkotmány csak egyetlen esetben fűz kötelező erőt az eredményes népszavazás alapján hozott döntéshez, az Országgyűlés önként alávetve magát a nép akaratának, más esetben is kötelezőnek fogadhatja el a népszavazás eredményét. Az Országgyűlés a fakultatív módon elrendelt népszavazás kapcsán arról is dönthet, hogy a népszavazás eredménye milyen súllyal essen latba.[8] Különös mindazonáltal, hogy az alkotmányozó úgy hatalmazta fel az Országgyűlést a fakultatív népszavazás elrendelésére, hogy sem azt nem határozta meg, milyen szempontokat kell a parlamentnek a népszavazás elrendelésénél mérlegelnie, sem azt nem szabályozta, hogy a parlament milyen feltételek esetén kapcsoljon kötőerőt a fakultatív népszavazáshoz.[9]
Kötelezőnek kellene elfogadnunk a népszavazás eredményét, ha az önmagában, vagyis a népképviseleti szerv közreműködése nélkül az Országgyűlés hatáskörében meghozott érvényes döntésnek minősülne. Ilyenformán a népszavazás eredménye gyakorlatilag a népképviseleti szerv aktusával lenne egyenértékű.[10] Ez az értelmezés jelent meg az Alkotmánybíróság 1999-es határozatában, mely úgy fogalmazott, hogy "az eredményes népszavazás - mivel a népszavazás eredménye köti az Országgyűlést -, gyakorlatilag az Alkotmány módosítása tárgyában való döntést is jelenti. Ebben az esetben tehát a népszavazás, és nem az Országgyűlés határozza meg az érintett alkotmányi rendelkezés tartalmát, azaz a népszavazás az Országgyűlés helyett - annak az Alkotmány 24. § (3) bekezdésében foglalt hatáskörét elvonva - módosítja az Alkotmányt".[11]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
