Napjaink jogalkotásának tendenciáiról kétségkívül megállapítható az a változási-változtatási szükséghelyzet, amely Magyarország államszervezetének felépítésével, működésével kapcsolatban megnyilvánul. Jól érzékeltetik ezt azok a számszerűsíthető adatok, amelyek az 1990 és 2010 közötti, valamint a 2010 utáni időszakban realizálódó jogalkotási (törvényalkotási) hajlandóságot mutatják.
Ebben a körben nem szorul igazolásra az, miszerint a közigazgatás olyan komplex rendszer, amelynek - Lőrincz Lajos megfogalmazása szerint - három alrendszerét különböztethetjük meg: a szervezetet, a személyzetet és a működést.[1] A 2010. évi országgyűlési választásokat követően a magyar jogalkotó több irányban is kijelölte a közigazgatás megfelelő működése érdekében a jelzett alrendszerek szükségesnek ítélt fejlesztési irányokat, továbbá - hol több, hol kevesebb sikerrel - konkrét jogalkotói lépések megtételére is sor került.[2]
A tanulmány terjedelmi korlátai miatt jelzem, hogy nem törekszem a közigazgatás világát ért módosítások átfogó áttekintésére, a továbbiakban kizárólag a közigazgatási eljárásjogban bekövetkező változásokat érintem. Ezzel összefüggésben két megjegyzés kívánkozik ide. Egyrészt kiemelendő, hogy nem tekinthető új keletű törekvésnek a jogalkotó részéről az eljárási szabályok pragmatikus igazítása az egyes ágazatok igényeihez, elegendő ebben a körben a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) újabb és újabb módosításaira vagy éppen az ágazat-specifikus különös eljárási szabályok változékonyságára gondolni.[3]
Másrészt indokoltnak mutatkozik annak kijelentése, miszerint a jogalkotó az eddigieknél nagyobb horderejű változásokat kíván az általánosság szintjén előidézni a hazai közigazgatási eljárásjog rendszerében, amely törekvés lényegében formailag és tartalmilag új általános eljárási törvény megalkotásának irányába mutat. Az ezzel kapcsolatos előzmények 2015 januárjáig nyúlnak vissza, amikor megszületett a közigazgatási perrendtartás kodifikációjáról szóló 1011/2015. (I. 22.) Korm. határozat, amely elvi éllel deklarálta, hogy "[a] Kormány elrendeli a közigazgatási perjog felülvizsgálatát, az önálló közigazgatási perrendtartás kidolgozására irányuló munkálatok megkezdését, és felhívja az igazságügyért felelős minisztert a közigazgatási perrendtartás koncepciójának kidolgozására".[4] A hivatkozott kormányhatározat az elvi elköteleződésen túl kijelölte a szervezeti kereteket is, mivel úgy rendelkezett, hogy "[a] Kormány elrendeli a tudomány, az igazságszolgáltatás, a központi és a területi közigazgatás, valamint az igazságügyért felelős miniszter által vezetett minisztérium képviselőinek részvételével - koncepcionális súlyú kérdésekben való álláspont kialakítása, valamint szakmai agyagok előkészítésében, véleményezésében való részvétel céljából a Közigazgatási Perjogi Kodifikációs Bizottság létrehozását".[5]
Ezzel az igazságügyi miniszter számára nyilvánvalóvá vált az önálló közigazgatási perrendtartás kidolgozása irányába mutató jogalkotói akarat, amely - ezzel összefüggésben - értelemszerűen sejtette a közigazgatási eljárásjog felülvizsgálatának szükségességét is. Nem váratott azonban sokat magára ennek a követelménynek a manifesztálódása, mivel 2015 januárjának végén az igazságügyi miniszter - a kormányhatározatban említett testület mellé - létrehozta a Közigazgatási Eljárásjogi Kodifikációs Bizottságot, amelynek deklarált küldetése az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény szabályozási koncepciójának kidolgozása lett. A részletes tárgyalást mellőzve megemlíthető, hogy a Kodifikációs Bizottság 2015 közepére eleget tett eredeti rendeltetésének, így az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvénnyel kapcsolatos kodifikációs munkálatok első szakasza ebben az időpontban lezárult.[6] A következőkben a közigazgatási eljárásjog újraszabályozásával kapcsolatban felvetődött, a megszületett koncepcióban megjelenő sarkalatos kérdéseket érintem.
A demokratikus államok közigazgatásával szemben a különböző korszakokban számos követelmény, alapelv, elvárás fogalmazódik meg, de lényeges kívánalom, hogy a közigazgatás megfelelően működjön, funkcióit a közigazgatással kapcsolatba kerülők (különösen az ügyfelek) számára elégedettséget kiváltó módon érje el. Ez a felfogás olvasható ki Magyary Zoltán megállapításából is, amely szerint a közigazgatásnak úgy kell működ-
- 5/6 -
nie, hogy "azok a felek, akiknek jogát vagy érdekét a közigazgatás működése érinti, hibákat ne találjanak, vagy még többször hibáktól ne tartsanak, ilyeneket fel ne tételezzenek".[7]
Az a tény sem szorul magyarázatra, miszerint az ügyfelek részéről a közigazgatási szervek működésében megnyilvánuló fenti bizalmatlanság eloszlatására és az esetlegesen bekövetkező hibák orvoslására a közigazgatási hatósági eljárásban a jogorvoslati rendszer hivatott. Helytállónak tekinthető az a szintén Magyary Zoltán nevéhez köthető megállapítás is, miszerint "a jogállam törekvése az egyénnek a közigazgatással szemben való legmesszebbmenő védelme volt", ennélfogva a közigazgatási jogorvoslás mikéntje is folyamatos (át)alakulást mutat. Fentiek fokozatos figyelemmel kísérése és ezzel összefüggésben a mindenkor hatályos közigazgatási eljárásjogi rezsim fejlesztése a jogalkotó alapvető penzumának tekinthető, a közigazgatási hatósági eljárásjog napjainkban zajló rekodifikációja - a mai Magyarország sajátosságaiból fakadóan - meghatározott keretek között valósul(hat) meg, ezek az alapvető körülmények pedig az alkotmányos követelményekkel és az Európai Unióhoz tartozás tényével állnak összefüggésben.
Ebben a körben a hatósági eljárásjog újrakodifikálásának és Magyarország Alaptörvényének kapcsolódási pontjait célszerű áttekinteni. Formális értelemben megemlíthető, hogy az Alaptörvény több olyan alkotmányi értéket is nevesít, amelyek megkerülhetetlenek az új szabályozás kialakításakor. A teljesség igénye nélkül jelzem, hogy (egyebek mellett) Magyarország Alaptörvényének a demokratikus jogállam elvét kimondó B) cikk (1) bekezdése, a diszkrimináció tilalmát rögzítő XV. cikk (2) bekezdése, a tisztességes ügyintézéshez való jogot deklaráló XXIV. cikk, valamint a jogorvoslathoz való jogot biztosító XXVIII. cikk (7) bekezdése tekinthetők az eljárásjogi kodifikáció alkotmányi (alaptörvényi) kereteinek.[8]
Fentiek előrebocsátását követően indokoltnak mutatkozik a jogállamiság elve és a közigazgatás törvényessége közötti összefüggések vázolása. A kérdéskörrel az Alkotmánybíróság az elmúlt több mint két évtizedes ítélkezési tevékenysége folyamán több alkalommal is foglalkozott. Ennek keretében előbb - álláspontom szerint kissé szűken értelmezve a közigazgatás törvényességét - arra az álláspontra helyezkedett, miszerint a jelzett követelmény nem jelent mást, mint "a közhatalom birtokában hozott közigazgatási aktusok joghoz kötöttségét".[9] Nem szorul azonban bizonyításra a tény: alapvető érdek fűződik ahhoz, hogy ne csak a közigazgatási eljárás végén megszülető aktus, hanem a teljes eljárás feleljen meg a törvényesség kívánalmainak. Ebből fakadóan a testület később úgy határozott: a jogállamiság elve magába foglalja azt is, hogy "a közigazgatás egésze a jogon alapuljon".[10] Rögzíthető, hogy alkotmányi szinten is megjelenik a jogorvoslathoz való jog deklarálása, mivel az Alaptörvény rögzíti, hogy "mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti".[11]
Megállapítható, hogy a közigazgatás(i szervek) mind jogállásukat, mind feladataikat, mind pedig hatáskörüket (és az állampolgárok magánszférájába történő beavatkozásuk intenzitását) tekintve heterogének, ebből fakadóan a közigazgatási eljárás keretében igénybe vehető jogorvoslati rendszerrel szemben is alapvető elvárás a pluralitás elve, amely a jogalkotó hatalomtól több, eltérő feltételek mellett igénybe vehető és különböző eredményre vezető jogorvoslati eszköz létét követeli meg. A jelenség nem tekinthető a XXI. század sajátjának, mert ezt támasztja alá Magyary Zoltán megfogalmazása is. Eszerint a közigazgatási jogorvoslatok fejlődését két tendencia párhuzamos léte determinálta: egyrészről az egyszerű, átlátható és hatékony jogorvoslati rendszer kiépítése; másrészről a jogalkotónak arra is törekednie kellett, hogy "a közigazgatási jogviták elbírálása, amelyek tehát a hatóság és magánfél közt felmerülnek, ne közigazgatási, bár magasabbfokú hatóságokra, hanem független bíróságra bízassék".[12]
Kiemelendő az is, hogy a közigazgatás törvényességének (jogi) garanciái között találhatók ún. közigazgatáson belüli instrumentumok (pl. fellebbezés, felügyeleti eljárás, helyi önkormányzatok feletti törvényességi felügyeleti jogkör). Megkülönböztethetők továbbá ún. közigazgatáson kívüli eljárások (pl. közigazgatási bíráskodás), valamint működnek olyan extern kontrollt végző alkotmányos szervek, amelyek "főprofilja" ugyan nem a közigazgatás törvényességéhez kapcsolódik, de ellátnak ilyen irányú (járulékos) feladatokat is (pl. az ügyészi felhívás intézménye, az alapvető jogok biztosának szerepe, az Állami Számvevőszék ellenőrző tevékenysége).
Az Európai Uniós tagságból folyó "keretek" vonatkozásában két, hazánkat (így az eljárásjogi kodifikációt) is érintő körülményre szükséges utalni. Egyrészt "A jó közigazgatás kódexére", amelynek megalkotására az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése az 1615. (2003) számú ajánlásában kérte fel a Miniszteri Bizottságot.[13] Az Ajánlás és a függelék rendeletetése túlmutat deklaratív jellegű kívánalmak megfogalmazásán, azok olyan minimumkövetelményeket foglalnak magukban, amelyekkel az Európa Tanács tagállamai jogrendszerének összhangban kell lennie. Megállapítható, hogy a Kódexben megfogalmazott követelményeknek a Ket. nagyrészt megfelel, egyes elemekre azonban a folyamatban lévő kodifikációban indokolt lehet nagyobb hangsúlyt fektetni.[14]
Érdemes szólni továbbá az Európai Unió Közigazgatási Jogi Kutatóhálózata által nyilvánosságra
- 6/7 -
hozott európai közigazgatási eljárás modellszabályairól (Draft Model Rules on EU Administrative Procedures), amelyekkel kapcsolatban kiemelhető, hogy korábban is létezett ugyan az uniós jognak közigazgatási normaanyaga, ám annak végrehajtására közös szabályok nem voltak. A jelenlegi rendszerről elmondható, hogy közös eljárási szabályok nincsenek, az Európai Közigazgatási Térség egy ún. "harmonizált értékszintézis", amely kritériumként érvényesülő alapelvek halmazának tekinthető.[15]
Amikor a jogalkotó arra vállalkozik, hogy valamely tárgykört (újra)szabályzás alá von, mindenekelőtt indokolt tisztáznia a jogalkotási aktivitás mikéntjét, szükséges tehát választ adni arra a kérdésre, vajon miért kívánja megváltoztatni a jogi szabályozást. Hatványozottan igaz ez a közigazgatási eljárásjogra és az annak gerincét adó általános eljárási törvényre, amelynél értelemszerűen egyszerre vetődik fel az alkalmazhatóság és a stabilitás követelménye.[16] A Ket. 2005. november 1-jén lépett hatályba, így a jogalkalmazás folyamán felvetődött tapasztalatok és szabályozási anomáliák észlelése kellő muníciót ad(hat) a jogalkotónak.
A korábban hivatkozott szabályozási koncepció - túlmenve a fentieken - négy alapvető indokot jelöl meg az újraszabályozás megalapozásánál. Kiemelhető az a törvényhozói törekvés, amely az általános eljárási szabályok általános érvényű alkalmazhatóságaként jelölhető meg, közelebbről úgy kell az általános eljárási szabályokat megalkotni, hogy azok "a lehető legtöbb hatósági eljárásban alkalmazandóak legyenek".[17] Ennek a követelménynek a deklarálása egyrészt nem tekinthető új keletűnek, másrészt alapvetően magának a jogalkotónak szól, egyfajta "önvizsgálatot" követelve meg. Pártolható és magától értetődő elvárás - szemben az elmúlt évtizedek hazai gyakorlatával - hogy az általános eljárási törvény egyfajta zsinórmérték legyen, az abban foglalt rendelkezések minél több ügytípus hatósági eljárásaiban alkalmazhatók legyenek.
Azt azonban megjegyzem, hogy ez a követelmény két módon biztosítható. Egyrészt - a tanulmány tárgyát képező kodifikációhoz kapcsolódóan - azáltal, hogy valóban általános eljárási szabályok kerülnek be a törvénybe. Ennek érdekében indokolt szakítani azzal a korábbi szokással, hogy az egyes ágazatok által "belekívánt" speciális eljárási szabályok szivárogjanak be az általános kereteket biztosítani hivatott kódexbe.[18] Ehhez kapcsolódik az a járulékos követelmény is, hogy - a későbbi jogalkotó tevékenység folyamán - a különös eljárási szabályok megalkotásakor - az eddiginél nagyobb "önmérsékletre" indokolt az ágazati jogalkotókat szorítani annak érdekében, hogy csak ott térjenek el az általános eljárási törvény rendelkezéseitől, ahol - a szakigazgatás specifikumaira tekintettel - feltétlenül szükséges.
Az újraszabályozás indokai között kiemeli a koncepció a normaszöveg egyszerűsítésének törekvését, közelebbről azt, hogy "az új kódex rendelkezései ténylegesen egyszerűbbek, lehetőség szerint az ügyfelek számára is közérthetőek legyenek".[19] Ezzel összefüggésben annyit tartok szükségesnek megjegyezni, hogy a "rövid, és szerethető" szabályozás megalkotásának korlátjaként indokolt szem előtt tartani a precíz, pontos és jogilag szabatos reguláció kialakításának követelményét, amely a kódex-jellegű jogszabálytól elvárható. Ehhez kapcsolódik a kidolgozandó eljárási joganyag struktúrája, amely egy, a szabályozás törzsét tartalmazó kódexből, valamint az ágazati joganyagból állna, amelyben minden az újonnan megalkotott törvényből kikerülő részletszabály kifejtésre kerül. Ezen a ponton ismét szükséges a megalkotandó törvény általános érvényűsége és az ágazati joganyag - előbb említett - szükségszerű felduzzasztása közötti diszkrepancia feloldásának fontosságára utalni.
Az egyszerűségre és a jelenleginél rövidebb normaszövegre törekvés magába foglalja a tömörebb szabályozás megalkotása iránti elkötelezettséget. Ezt a szabályozási koncepció elvi éllel rögzíti, amikor a következőképpen fogalmaz: "[a] megalkotandó új hatósági eljárási kódexszel kapcsolatban koncepcionális célként fogalmazható meg az a követelmény, hogy radikálisan rövidebb legyen, mint a jelenleg hatályos Ket."[20] Ez a célkitűzés alapvetően három módon teljesíthető, amelyek kivétel nélkül az optimális szabályozási terjedelem elérését, egyben a jelenlegi reguláció szelektálását kívánják meg a jogalkotótól. Egyrészt törekedni kell arra, hogy a tipikusan nem általános eljárási szabályokat a jogalkotó "gyomlálja ki" és az ágazati joganyagban vagy végrehajtási rendeletekben helyezze el. Másrészt a kodifikáció folyamatában olyan modell is kikristályosodott, amelyben a kódex rendelkezéseit indokolt azokra a szabályokra szűkíteni, amelyek megsértése akár kasszációs okot jelentene a közigazgatási perben (mag-törvény). Harmadrészt szükséges szem előtt tartani a Ket. veleszületett fogyatékosságait is, közelebbről azt a tényt, hogy - a kezdeti elgondolásokhoz képest - lényegében ügyintézői kézikönyv lett az eljárási törvényből. Ebből az a kívánalom következik, hogy a belső eljárási szabályokat, az anyagi jogi rendelkezéseket, valamint az ún. technikai és ügyviteli kérdéseket szabályozó rendelkezéseket indokolt száműzni a megalkotandó általános közigazgatási rendtartásból.
Az új törvény létrehozásának indokai között érdemes szólni két általános, a törvény megalkotásá-
- 7/8 -
val kapcsolatos törekvésről. Egyrészt elvi éllel rögzíti a szabályozási koncepció, hogy a jogalkotó nem készül mindenben "új időszámításra", nem kívánja a Ket. bevált, jól működő jogintézményeit öncélúan megjavítani. Az előkészítés folyamatában kikristályosodott másrészt egyes tárgykörök szabályozásának "kiszervezése" is, így a hatályos Ket. egyes fejezetei egyáltalán nem kapnak várhatóan helyet az Ákr. rendelkezései között, azokat a jogalkotó külön jogforrásban tartja szabályozandónak.[21]
A megalkotandó közigazgatási rendtartás kodifikációjának folyamatában kardinális kérdésként merült fel az eljárási alapelvek kérdésköre, az ezzel kapcsolatos szabályozás kialakítása. Az alapelvek témaköre mindig is meghatározó volt az eljárásjogi jogalkotásnál, amely alapvetően azzal a megállapítással van összefüggésben, miszerint az írott jog megjelenése mellett elengedhetetlen a jogalkalmazás során olyan elvek kidolgozása és alkalmazása, amelyeket a tételes joganyag nem tartalmaz.[22] Ez a sajátosság érzékelhető volt a kodifikáció kezdetétől fogva, amellyel kapcsolatban két irányban fogalmazódtak meg az alapelvi rendszer újraszabályozásával összefüggő jogalkotói elképzelések.
A koncepció egyrészt elvi éllel rögzíti azt, hogy az új általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény megalkotása során a cél a jelenlegi eljárási alapelvek további érvényesülése. A jogalkotó ezt kiegészítve azonban azt is nyilvánvalóvá tette, hogy szükségszerűnek és indokoltnak tartja a hatályos (értsd: a Ket. által kikristályosított) alapelvi katalógus felülvizsgálatát és továbbfejlesztését, mivel a jelenlegi eljárási alapelvek "a jogalkotó szándéka ellenére a napi hatósági gyakorlatot mégsem hatják át".[23]
Az eljárási törvény alapelveinek megalkotása körültekintő előkészítést igényel, mivel kiemelt jelentőségű, nem egy esetben alkotmányi (alaptörvényi) kapcsolódást (is) mutató értékek törvénybe építéséről van szó. Ez a koncepcióban - kissé sarkítva - úgy fogalmazódik meg, hogy "[a]z alapelvek az Alaptörvény mindenkire kötelező rendelkezéseinek, azon belül is az alapvető jogoknak leképződései a közigazgatási eljárásra".[24] Ezt a megállapítást annyiban szükségesnek mutatkozik árnyalni, hogy - nem vitatva egyes alapelvek közvetlen kapcsolódását bizonyos alkotmányi értékekhez - léteznek olyan, kifejezetten a közigazgatási eljárásjogban érvényesülő általános elvek, amelyek közvetlenül nem vezethetők vissza az Alaptörvényre.[25]
A jogirodalomban nincs egységes álláspont sem az alapelvek meghatározásáról, sem azok jelentőségéről, normativitásáról. A legáltalánosabb megfogalmazás szerint az alapelvek olyan elemi politikai-jogi elgondolásokat tartalmazó tételek, amelyek a jog egészét, egy-egy jogágazatot, átfogó jogi szabályozást, illetve valamely fontos jogintézményt illetően meghatározó jelentőségűek.[26] Az alapelvek jelentőségét illetően lényegében két elgondolás között tehető különbség. A normativitásukat elismerő szerzők érvei szerint hatásuk azért nem vonható kétségbe a különböző princípiumoknak, mert azok iránymutatással szolgálnak az életviszonyok jogi szabályozására (jogalkotásra), segítik továbbá a jogszabályok alkalmazását és végrehajtását azzal, hogy viszonylag stabil támpontot jelentenek a helyes jogértelmezéshez (jogalkalmazáshoz). A másik végletet jelentő felfogás ezzel szemben arra az álláspontra helyezkedik, hogy csupán akkor jutnak szerephez az egyes alapelvek, amennyiben a részletes szabályozásban is megjelennek.[27] Az alapelvek kötőerejével összefüggésben kijelenthető, hogy azok nem csupán elvi szintű deklarációnak tekinthetők, hanem olyan, az eljárással szemben támasztott követelmények, amelyek a jogállami hatósági jogalkalmazást garantálni képesek.[28]
Mindezek alapján az Ákr. előkészítésének folyamatában olyan szabályozási verzió kristályosodott ki, amely egyrészt kifejezésre juttatja az eljárási alapelvek alaptörvényi jellegét, másrészt a jelenlegi, Ket. szerinti modellt tekinti mintának, amely az alapelvi követelményeket tételesen megfogalmazza, ezáltal azok a törvény részletszabályainak alkalmazásakor érvényesíthetők és számon kérhetők.[29] Megjegyzendő ezzel összefüggésben az is, miszerint az alapelvek nem csupán a jogalkalmazó, hanem a jogalkotó tevékenység számára is zsinórmértéket jelentenek, ebből kifolyólag dogmatikailag egységes, világos és a gyakorlati jogalkalmazást segítő rendszerben, az alapelvek tartalmi kifejtésével szükséges a normaszöveget megalkotni, amely - mindezeken túl - arra is alkalmas, hogy hasson a bírói gyakorlatra. Mindezekre tekintettel a Kodifikációs Bizottság olyan szabályozás mellett tette le a voksát, amelyben megjelenik
- a törvényesség elve (és annak összetevőjeként a hivatalbóliság elve, a rendeltetésszerű jog-gyakorlás elve, a tényszerűség elve és a döntési korlátok, a jóhiszeműség elve és a bizalmi elv, a kárfelelősség elve);
- a tisztességes közigazgatáshoz való jog és annak összetevői (a törvény előtti egyenlőség elve és a megkülönböztetés tilalma, a pártatlan eljáráshoz való jog, az ügyfélnyilvánosság elve és tájékoztatási kötelezettség, a költségtakarékosság elve);
- a jogorvoslathoz való jog; valamint
- a gyermekek és fogyatékkal élő polgárok joggyakorlásának elősegítésének elvi deklarációja is.
- 8/9 -
Az Ákr. kodifikációjakor - deklaráltan - a jogalkotó három követelményrendszer szorítását "érzékelte". Egyrészt az új törvény megalkotását számos, az Alaptörvényben foglalt rendelkezés determinálja, ennek megfelelően az új jogorvoslati rendszer kiépítése tekintetében is figyelemmel kell lenni a jogállamiság elvét rögzítő B) cikk (1) bekezdésére, továbbá az általunk már említett, a jogorvoslathoz való jogot deklaráló XXVIII. cikk (7) bekezdésére. Másrészt - az Európai Unió tagjaként - megkerülhetetlenek azok a nemzetközi és európai tendenciák (pl. az egyén érdekei és a közérdek közötti egyensúly megteremtésének szükségszerűsége, a közigazgatás jogszerűtlen működését követő "szankció" elkerülhetetlensége stb.), amelyek számos jogintézményen keresztül megjelennek az eljárásjogban is. Harmadrészt a jogalkotó - egyértelműen kijelölve az újraszabályozás nézőpontját - a hatékony és gyors eljárás mellett teszi le a voksát, rögzítve azonban azt a kétségbevonhatatlan tényt, miszerint "önmagában az eljárások racionalizálása, gyorsítása nem lehet mindenekfelett érvényesítendő szempont a szabályozás kialakításakor".[30]
Fentieket alapul véve a jogorvoslati rendszert érintő újraszabályozás három területet vett célba: (1) a jogorvoslathoz való jogból következő alkotmányos elvárások azonosítását, (2) a jogorvoslatok és döntés-felülvizsgálatok duális rendszerének fenntartását, valamint (3) a felügyeleti jogkör telepítésével kapcsolatos problémakört. A jogorvoslathoz való jog tartalmát a magyar Alkotmánybíróság, illetve az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) bontotta ki ítélkezési tevékenységében. Ezzel kapcsolatban rögzíthető, hogy önmagában a jogorvoslat egyfokú jellege nem jelenti automatikusan a jogorvoslathoz való jog sérelmét, mivel - ahogy erre az EJEB elvi éllel rámutatott - az Emberi Jogok Európai Egyezménye 13. cikke nem kívánja meg sem a többfokú, sem pedig a közigazgatás szervezetrendszerén kívül álló szerv által realizált jogorvoslat létét a részes államokkal szemben.[31] Ebből a szempontból tehát nem kifogásolható az a jogalkotói alapállás, miszerint "[e]gyetlen, ám hatékony, érdemi jogorvoslat is megfelelő garanciának minősül az érintett számára".[32]
A jogorvoslati rendszer felépítésével kapcsolatban sem jelent újdonságot az Ákr., mert a koncepció megtartja a Ket. alapvetően duális rendszerét és a jövőben is különbséget tesz az ügyfél aktív közreműködését feltételező kérelemre induló jogorvoslati eljárások, illetve az ügyfél passzivitása mellett hivatalból lefolytatásra kerülő döntésfelülvizsgálatok között. Ugyancsak a korábbi rendszer (részleges) fenntartásával közelít a jogalkotó a felügyeleti jogkör telepítéséhez: a hierarchikus rendszerbe illeszkedő, a megyei (fővárosi) kormányhivatalok szervezetén kívül elhelyezkedő államigazgatási szervek hatósági eljárásai tekintetében a "felettes szerv" a korábbi reguláció alapján értelmezhető. A felügyeleti szervvel nem rendelkező, nem hierarchizált szerveknél és az integrált megyei és fővárosi kormányhivataloknál azonban a jövőben tisztázandó kérdés lesz a felügyeleti jogkört gyakorló szerv kijelölése.
Az új eljárási törvény egyrészt megtartja a korábbi szabályozás által kiépített alapvető kereteket, lényegesen "újratervezi" azonban a súlypontokat a jogorvoslati rendszeren belül, mivel "a Ket.-ben elsődleges jogorvoslat a fellebbezés és másodlagos a bírói kontroll, míg az új kódexben a fellebbezés a kivételes, és a főszabály a közigazgatási per".[33] Ennek megfelelően a közigazgatási rendtartás által kiépítendő jogorvoslati rendszer az alábbiak szerint épül fel: (1) a közigazgatási alapeljárás, (2) az elsőfokú közigazgatási bírósági eljárás, valamint (3) kivételesen a másodfokú közigazgatási bírósági eljárás. A Koncepció a jelzett kardinális jellegű változtatást sokszínű indokokkal kívánja alátámasztani:
- "gyakran a hatóságok is a kétfokú közigazgatási eljárásra gyakran egységes eljárásként tekintenek, ezért a tényállás teljes körű tisztázására csak a másodfokú eljárásban kerül sor",
- "a legtöbb területen elenyésző - leggyakrabban 0,5% alatti, átlagosan 0,33% - a fellebbezéssel támadott döntések aránya, azonban a fellebbezési eljárásban született határozat bírósági felülvizsgálatát akár az ügyek 20-25%-ában is kezdeményezték a felek",
- nagyon sok ügy esetében "a fellebbezés elbírálására jogosult szerv jogosan elvárt elfogulatlansága megkérdőjelezhető",
- "az új rendszer biztosítani tudja az objektívebb elbírálást, ezáltal az ügyféli jogok hatékonyabb érvényesülését azzal, hogy nem hagy teret a szervezeten belüli egyéb érdek, elfogultság megjelenésének".
A hivatkozott állítások árnyalásaként a fentiekkel összefüggésben néhány körülményre indokolt utalni. Egyrészt rögzíthető, hogy az a megállapítás, amely szerint a "tényállás teljes körű tisztázására csak a másodfokú eljárásban kerül sor" kissé nagyvonalúnak tekinthető, arról nem is beszélve, hogy ebben a megközelítésben - ha elfogadjuk azt a tételt, hogy másodfokon minden esetben hatósági "ügyintézés" zajlik - ez a fellebbezés általános jellegének megtörésével kapcsolatban inkább ellenérvként értelmezhető. Hasonló a helyzet a statisztikai adatokkal történő alátámasztásnál is: nézőpont kérdése, hogy mitől lesz "elenyésző" a döntések legfeljebb 0,5%-át érintő fellebbezések száma és miért tekintjük "soknak" a megtámadott döntések
- 9/10 -
20-25%-ában bekövetkező bírói felülvizsgálatok arányát? Végezetül - a közigazgatásban zajló szervezeti átalakításoknak a hatósági fórumrendszerre tett hatását nem kétségbe vonva - indokolt utalni arra is, hogy a fellebbezés elbírálására jogosult hatóságok és a korrupció összefüggéseire tett idézett megjegyzések kissé elnagyoltnak tekinthetők.
A bírósági felülvizsgálat általános jellegűvé tételével (és a fellebbezési jog lényeges korlátozásával) ugyanakkor megkerülhetetlen néhány, a közigazgatási perhez kapcsolódó jogintézmény áttekintése és újraszabályozása. Rendezendő ebben a körben a keresetlevél előterjesztésének konkretizálása (azt az első fokú hatóságnál indokolt előterjeszteni, amely a felettes szervén keresztül terjeszti fel a bírósághoz), a hivatalból megnyíló felülvizsgálati jogkör terjedelme, a közigazgatási per illetékköltségeinek problematikája, a keresetlevél formai kötöttségeire vonatkozó enyhítések eljárásjogi eszközeinek köre, valamint a bírósági felülvizsgálat és a végrehajthatóság újragondolása.[34]
A jogorvoslati rendszer alapmodelljével kapcsolatban fentebb írtakból az is következik, hogy szűk körben megmarad a fellebbezés mint jogorvoslati eszköz, amely azonban az ügyfelek által csupán kivételesen a bírói út által érvényesülő jogorvoslati eljárást megelőzően vehető igénybe. A koncepció értelmében három esetkörben nyílik meg a fellebbezési jog, ezek (1) a nem az ügy érdemében hozott döntések, továbbá (2) a sommás eljárásban hozott döntések, valamint (3) az automatizált elektronikus döntések. A jelzetteken kívül - a fellebbezési jog biztosításának eseteit esetlegesen bővítendő - indokolt lehet bizonyos ügycsoportokban szintén fenntartani ezt a jogorvoslati eszközt.[35]
Ezekben az esetekben a jogalkotóra vár annak tisztázása is, hogy mi lesz a két egymás mellett élő jogorvoslati eljárás egymáshoz való viszonya. Ebben a tekintetben olyan forgatókönyv is elképzelhető, miszerint "[a]z általános közigazgatási rendtartás párhuzamosan mindkét jogorvoslati rezsimet fenntartja úgy, hogy az ügyfél számára biztosítja a fellebbezés és a közigazgatási per közötti választás lehetőségét. Amennyiben az ügyfél fellebbezést terjeszt elő, annak elbírálását követően megnyílik számára a bírói kontroll lehetősége."[36] Megjegyzendő, hogy ebben az esetben mind a "gyors", mind pedig a "hatékony" jogorvoslat iránti igény szempontjából indokolt a részletszabályok precíz kidolgozása.
A fentiekben érzékeltettem azokat, az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény koncepciójában megjelenő kardinális jellegű rendelkezéseket, amelyek alapvető változást sejtetnek a jelenlegi, Ket.-beli rendszerhez képest. Utaltam arra, hogy a kodifikációs munkálatok első szakasza 2015 közepére lezárult, majd ezt követően a Kormány elfogadta az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény szabályozási koncepcióját.
Ezután - 2015 őszén - indult meg a törvényelőkészítés második szakasza, amely kezdetben a Koncepciót tekintette kiindulási alapnak és viszonyítási pontnak. Időközben azonban az Országgyűlés elfogadta a közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2015. évi CLXXXVI. törvényt, amely alapjaiban "tervezte újra" a hatályos eljárásjogi rezsimet. Ebből következik, hogy - a végleges törvényszöveg kidolgozása felé vezető úton - a jogalkotó is "finomhangolásra" kényszerült, sőt több tekintetben a most vázolthoz képest eltérő szisztéma "kelt életre" az új törvény normaszövegének kidolgozásánál. Ez azonban már egy másik történet. ■
JEGYZETEK
* E tudományos közlemény az Igazságügyi Minisztérium jogászképzés színvonalának emelését célzó programjai keretében valósult meg.
[1] Vö. Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG-Orac Kiadó, Budapest 2010. 19-20. o.
[2] A teljesség igénye nélkül: a szervezet átalakítása körében kiemelendő a megyei és fővárosi kormányhivatalok felállítása, a járások bevezetése vagy a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény elfogadása; a személyzetre vonatkozó szabályozás alakítása érhető tetten a közszolgálati tisztségviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény elfogadásában vagy éppen az állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. törvény megalkotásában; de szólni kell a működési-eljárási keretek átformálásáról is, amely tendencia leginkább a Ket. rendszeres módosításaiban, illetve a különböző ágazati eljárási szabályok megváltoztatásában ragadható meg. A területi-helyi közigazgatás 2010 utáni átalakításáról ld. bővebben András Patyi - Ádám Rixer (Szerk.): Hungarian Public Administration and Administrative Law. Schenk Verlag, Passau 2014. 308-345. o.
[3] A hatósági eljárásjog hazai jogfejlődéséről ld. bővebben Patyi András: A közigazgatási hatósági eljárás mai rendjének kialakulása Magyarországon. In: Patyi András (Szerk.): Hatósági eljárásjog a közigazgatásban. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2012. 50-54. o. és Ivancsics Imre - Fábián Adrián: Hatósági jogalkalmazás a közigazgatásban. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2013. 32-40. o.
[4] 1011/2015. (I. 22.) Korm. határozat 1. pont.
[5] 1011/2015. (I. 22.) Korm. határozat 2. pont.
[6] A koncepció elérhető itt:
[7] Vö. Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest 1942. 612. o.
[8] Megjegyzendő, hogy a citált rendelkezések mellett ide kapcsolódik az Alaptörvény preambuluma is, amely szerint: "[v]alljuk, hogy népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi."
[9] 8/2001. (II. 18.) AB hat.
[10] Vö. Petrétei József: Magyarország alkotmányjoga I. Alapvetés, alkotmányos intézmények. Kodifikátor Alapítvány, Pécs 2013. 92. o.
[11] Alaptv. XXVIII. cikk (7) bek.
[12] Vö. Magyary: i.m. 612. o.
- 10/11 -
[13] A Miniszteri Bizottság 2007. június 20-án fogadta el a Jó közigazgatásról szóló CM/rec(2007)7. számú ajánlását és függelékét, "A jó közigazgatás kódexe" elnevezésű dokumentumot.
[14] Ilyen alapvető követelménynek tekinthetők - a teljesség igénye nélkül - az alábbiak: a közigazgatás jogszerűtlen működését megfelelő szankcióknak kell követniük; a jó közigazgatást olyan minőségi jogalkotásnak kell biztosítania, amely célravezető, egységes, könnyen érthető és alkalmazható; a közigazgatásnak meg kell felelnie a költségvetési követelményeknek, és ki kell zárnia a korrupció minden formáját stb. Az eljárásjogokkal összefüggő "Európai" elvárásokról bővebben ld. Szamel Katalin: A közigazgatás működésének meghatározó trendjei. In: Balázs István - Gajduschek György - Koi Gyula - Szamel Katalin (Szerk.): Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása. CompLex Kiadó, Budapest 2011. 73-74. o.
[15] Vö. Varga Zs. András: Gyorsértékelés az európai közigazgatási eljárási modell-szabályokról. Magyar Jog 2014. 10. sz. 545. o.
[16] Megjegyzem, hogy a fent jelzett követelmények nem minden esetben hatották át az elmúlt években a hatósági eljárásjog jogi rezsimjét, elég ebben a körben a Ket. néha ötletszerű módosításaira vagy éppen az ágazati jogszabályok "széttartására" gondolni.
[17] http://www.kormany.hu/download/c/c8/50000/20150514%20Jelent%C3%A9s%20az%20%C3%A1ltal%C3%A1nos%20k%C3%B6zigazgat%C3%A1si%20rendtart%C3%A1s%20koncepd%C3%B3j%C3%A1r%C3°%B3l.pdf (2016.08.10.) 6. o.
[18] Erre hozható "elrettentő" példaként a Ket. kodifikációja során a jogutódlás szabályainak rögzítése, amelyek a környezetvédelmi ágazat részéről megfogalmazott igénynek megfelelően kerültek be a törvénybe annak ellenére, hogy a Ket. 16. §-a anyagi jogi és nem az eljárási jogutódlásról rendelkezik.
[19] http://www.kormany.hu/download/c/c8/50000/20150514%20Jelent%C3%A9s%20az%20%C3%A1ltal%C3%A1nos%20k%C3%B6zigazgat%C3%A1si%20rendtart%C3%A1s%20koncepci%C3%B3j%C3%A1r%C3%B3l.pdf (2016.08.10.) 6. o.
[20] http://www.kormany.hu/download/c/c8/50000/20150514%20Jelent%C3%A9s%20az%20%C3%A1ltal%C3%A1nos%20k%C3%B6zigazgat%C3%A1si%20rendtart%C3%A1s%20koncepci%C3%B3j%C3%A1r%C3%B3l.pdf (2016.08.10.) 6. o.
[21] A koncepció több helyen is utal arra, hogy bizonyos jogintézményeket (pl. a joghatóság témakörét, az elektronikus ügyintézést vagy a végrehajtást) nem tart indokoltnak az Ákr.-ben szabályozni, ezt az elgondolást erősíti továbbá az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvény tavaly év végi elfogadása is.
[22] Vö. Turkovics István: Az általános jogelvek megjelenése a hatósági eljárásban. Miskolci Jogi Szemle 2013. 2. sz. 53. o.
[23] http://www.kormany.hu/download/c/c8/50000/20150514%20Jelentés%20az%20általános%20közigazgatási%20rendtartás%20koncepciójáról.pdf 8. o. (2016.08.11.)
[24] http://www.kormany.hu/download/c/c8/50000/20150514%20Jelentés%20az%20általános%20közigazgatási%20rendtartás%20koncepciójáról.pdf 7. o. (2016.08.11.)
[25] Elegendő ebben a körben az officialitás elvére gondolni, amely meghatározó jelentőséggel bír a hatósági jogalkalmazásban, az alkotmányi kötődésének feltérképezése azonban nehézségekbe ütközhet.
[26] Vö. Ivancsics Imre: A közigazgatási hatósági eljárás. PTE ÁJK, Pécs 2009. 43. o.
[27] Vö. Ivancsics Imre: i.m. 43. o.
[28] Vö. Turkovics István: i.m. 60. o.
[29] A történeti hűség kedvéért ide kívánkozik az a megjegyzés, hogy felmerült egy olyan elgondolás is, amelynek megfelelően pusztán felsorolná a törvény az alapelveket, nem bontaná ki azonban annak tartalmát részletszabályokon keresztül, ahogy az a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvényben megfigyelhető, ezt azonban a Kodifikációs Bizottság elutasította.
[30] http://www.kormany.hu/download/c/c8/50000/20150514%20Jelentés%20az%20általános%20közigazgatási%20rendtartás%20koncepciójáról.pdf 5. o. (2016.08.11.)
[31] A hivatkozott egyezmény 13. cikke értelmében "[b]árkinek, akinek a jelen Egyezményben meghatározott jogait és szabadságait megsértették, joga van ahhoz, hogy a hazai hatóság előtt a jogsérelem hatékony orvoslását kérje az esetben is, ha e jogokat hivatalos minőségben eljáró személyek sértették meg".
[32] http://www.kormany.hu/download/c/c8/50000/20150514%20Jelentés%20az%20általános%20közigazgatási%20rendtartás%20koncepciójáról.pdf 29. o. (2016.08.11.)
[33] http://www.kormany.hu/download/c/c8/50000/20150514%20Jelentés%20az%20általános%20közigazgatási%20rendtartás%20koncepciójáról.pdf 32. o. (2015.10.27.)
[34] E helyütt csupán utalunk rá, hogy a fellebbezés általános jellegének kiiktatásával szélesebb körben indokolt realizálni a keresetlevél benyújtásának halasztó hatályát a végrehajtásra nézve.
[35] Ilyen, a konkrét ügycsoportok felsorolása nélkül azonosítható esetek lehetnek: a kizárólag az összegszerűséget érintő ügyek, meghatározott ügyérték alatti ügyek (tipikusan az adó- és vámigazgatás területén értelmezhető), az ún. sok ügyfeles eljárások, valamint a szakhatóságok részvételével folytatandó eljárások.
[36] http://www.kormany.hu/download/c/c8/50000/20150514%20Jelentés%20az%20általános%20közigazgatási%20rendtartás%20koncepciójáról.pdf 34. o. (2015.10.27.)
Lábjegyzetek:
[1] A szerző adjunktus, PTE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszék.
Visszaugrás
