A közigazgatási eljárásjogi szabályozás jogorvoslati rendszerével összefüggésben számos jogértelmezési kérdés merült fel a közelmúltban, amelyek közül az alábbiak mind a jogalkalmazó szervek, mind a közigazgatási hatóságokkal kapcsolatba kerülő ügyfelek érdeklődésére számot tarthatnak.
1. Valamely hatósági engedély iránti kérelem elsőfokú elutasítása esetén a kérelem tárgyát képező engedély kiadható másodfokon, vagy a másodfokú hatóság ilyen döntése a hatáskörelvonás tilalmába ütközik?
A kérdéssel összefüggésben mindenekelőtt hangsúlyozni szükséges, hogy az általános közigazgatási eljárásjogi szabályozás alapvető feladata a közérdek és a közhatalom gyakorlásával érintett magánérdek közötti egyensúly fenntartása. Ennek egyik eszközét jelenti a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) jogorvoslati rendszere, valamint azon belül a fellebbezés elbírálására jogosult hatóság teljes felülbírálati jogköre.
A felülbírálati jogkör terjedelmét illetően kiemelendő, hogy a fellebbezési eljárásban a másodfokú hatóság a sérelmezett döntést, valamint az azt megelőző eljárást megvizsgálja, ennek során nincs kötve a fellebbezésben foglaltakhoz.[1] A másodfokú hatóság a fellebbezési eljárás lezárásaként az elsőfokú döntést helybenhagyja, megváltoztatja vagy megsemmisíti. A Ket. ugyanakkor a felülbírálati jogkör törvényi korlátját is megteremti annak kimondásával, hogy jogszabályban meghatározott esetben a másodfokú hatóság a mérlegelési jogkörben hozott elsőfokú döntésben meghatározott kötelezettségnél súlyosabb kötelezettséget nem állapíthat meg.[2]
Az eljárási kódex értelmében a jogorvoslati eljárásban az elsőfokú eljárás szabályait kell alkalmazni, azaz a fellebbezési eljárás szabályai megegyeznek az alapeljárás szabályaival a Ket.-ben foglalt eltérésekkel.[3] A másodfokú hatóság felülbírálati jogkörével összefüggésben a Ket. arra az esetre is megoldást nyújt, ha a tényállás első fokon nem került kellőképpen tisztázásra, vagy az ügyben felmerült új körülmények a tényállás további tisztázását teszik szükségessé. Abban az esetben, ha a másodfokú döntés meghozatalához nincs elég adat, vagy az elsőfokú döntés meghozatalát követően új tény merül fel, vagy egyébként a tényállás további tisztázása szükséges, a másodfokú hatóság a kiegészítő bizonyítási eljárás lefolytatását maga végzi el, és ennek alapján dönt.[4]
A másodfokú hatóság eljárási kötelezettsége tehát az elsőfokú eljárás felülvizsgálatára és a tényállás tisztázására egyaránt kiterjed. Ebből következően a döntés megváltoztatására irányuló ún. reformatórius jogkör annak lehetőségét is magában foglalja, hogy a másodfokú hatóság az első fokon elutasításra került kérelem tárgyát képező hatósági engedélyt a kérelemben foglaltaknak megfelelően maga adja ki. Mindez nem ütközik a hatáskörelvonás tilalmába, mivel az erre vonatkozó hatáskört maga a Ket. teremti meg a másodfokú hatóság teljes felülbírálati jogkörének rögzítésével.
2. A másodfokú hatóság megsemmisítheti az elsőfokú döntést új eljárásra utasítás nélkül? A megsemmisítő döntés kötelezi az elsőfokú hatóságot új eljárás lefolytatására erre vonatkozó kifejezett utasítás hiányában?
A közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló törvény 2016. január 1-jével módosította a Ket. jogorvoslati szabályait, megszüntetve a másodfokú hatóság azon lehetőségét, hogy a tényállás tisztázatlansága esetén a döntés megsemmisítése mellett az első fokon eljárt hatóságot új eljárásra utasítsa. E törvénymódosítással a jogalkotó a lefolytatandó eljárások számát kívánta csökkenteni, biztosítva ezzel a valódi, gyors és hatékony jogorvoslat lehetőségét az ügyfelek számára.
A korábbi szabályozás ugyanis a jogalkalmazási tapasztalatok alapján sok esetben a szabályozási céltól eltérő eredményre vezetett, az eljárások duplikálásának következményével járt, így nem szolgálta megfelelően az ügyfelek jogainak, jogos érdekeinek védelmét. Mivel a másodfokú hatóság utasítására megismételt eljárásban hozott elsőfokú döntéssel szemben ismét megnyílt a fellebbezés lehetősége, a szabályozás az eljáráshoz kapcsolódó adminisztratív terheket indokolatlanul megnövelte anélkül, hogy a megismételt eljárásokkal érintett ügyfelek számára tényleges, hatékony jogorvoslatot biztosított volna.
Az új szabályozás értelmében a másodfokú hatóság főszabály szerint már nem utasíthatja az elsőfokú hatóságot új eljárás lefolytatására. A fellebbezési eljárásban a másodfokú hatóság felülvizsgálja a fellebbezéssel megtámadott döntést és az azt megelőző eljárást, szükség szerint bizonyítási eljárást
- 28/29 -
folytat le, tisztázza a tényállást, a fellebbezési eljárás lezárásaként pedig az elsőfokú döntést helybenhagyja, megváltoztatja vagy megsemmisíti, utóbbi döntése azonban önmagában nem keletkeztet eljárási kötelezettséget az első fokon eljárt hatóságra nézve.
Az új szabályozás alapján az elsőfokú hatóság új eljárásra utasításának kizárólag abban az esetben van helye, ha a másodfokú hatóság megállapítja, hogy az eljárásba további ügyfél bevonása szükséges.[5] A főszabály alóli egyetlen kivételt ez az eset jelenti, azaz a másodfokú hatóság kizárólag ebben az esetben utasítja új eljárásra az elsőfokú hatóságot. E törvényi kivételként szabályozott eseten túl a másodfokú hatóságnak nincs lehetősége arra, hogy az elsőfokú hatóságot új eljárás lefolytatására, új döntés meghozatalára utasítsa, továbbá kiemelendő, hogy az adott ügyben indirekt módon sem fogalmazhat meg erre vonatkozó elvárást az elsőfokú hatósággal szemben.
A Szabó és Vissy kontra Magyarország ügyben hozott ítéletében az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) 2016. január 12-én megállapította, hogy a terrorcselekmények elhárítása érdekében engedélyezett nemzetbiztonsági célú titkos információgyűjtésre vonatkozó szabályozásból hiányoznak olyan garanciális rendelkezések, amelyek megfelelően biztosíthatják az Emberi Jogok Európai Egyezménye 8. cikkében biztosított magánélet tiszteletben tartásához való jogot.
A Bíróság a Terrorelhárítási Központ (TEK) általi nemzetbiztonsági célú titkos információgyűjtésre vonatkozó szabályozás vizsgálata során a 8. cikk alapján hiányolta a szabályozásból a titkos információgyűjtés engedélyezésével, végrehajtásával és potenciális orvoslásával kapcsolatos, kellően pontos, hatékony és átfogó garanciákat.
A Bíróság által sérelmezett konkrét körülmények közül az első az intézkedések által érintett személyi kör nem kellően pontos behatárolására vonatkozott. A Bíróság másik észrevétele szerint az engedélyezés teljes egészében a végrehajtó hatalom keretein belül történik a feltétlen szükségesség (strict necessity) vizsgálata nélkül. A Bíróság szerint a szabályozás nem biztosítja a beavatkozás feltétlen szükségességének megfelelő mérlegelését. A titkos információgyűjtés idejének meghosszabbításával kapcsolatban visszaélésre adhat alkalmat az a rendelkezés, amely alapján nem egyértelmű, hogy csak egyszer vagy több alkalommal is meghosszabbítható-e az engedély.
Az engedélyezés kapcsán kifejtett álláspontja szerint bár a miniszter operatív szempontból alkalmasabb lehet a döntéshozatalra, mint a bíróság, de a feltétlen szükségesség vizsgálata szempontjából nem. A Bíróság ugyan kategorikusan nem írta elő a nemzetbiztonsági célú titkos információgyűjtés előzetes bírói engedélyezését, de azt előnyben részesíti. A Dumitru Popescu-ügyre hivatkozva a Bíróság úgy foglalt állást, hogy vagy független testületnek kell engedélyeznie az információgyűjtést, vagy az engedélyező testület tevékenységét kell bíróságnak vagy független testületnek ellenőriznie. A nem bírói engedélyezési megoldások a Bíróság álláspontja szerint a kivételt képezik, amelyeket külön is vizsgálni kell az Egyezménynek való megfelelés szempontjából. Az Ítéletben kifejtett követelmény szerint az önkényesség elleni garanciaként az engedélyezésről főszabályként a végrehajtó hatalomtól független szervnek kell döntenie. A titkos információgyűjtés szakaszaihoz társított garanciális szabályozás valamely elemének kívánatos, hogy legyen bírói vagy más független szerv részvételét biztosító eleme, így például, ha előzetes bírói engedélyezés nem lehetséges, akkor utólagos bírói ellenőrzés szükséges, az utólagos nem-bírói jogorvoslat pedig akkor elfogadható, ha előzetesen bírói engedélyezés történt.
A Szabó és Vissy kontra Magyarország ügy tárgyát formailag a terrorelhárítási tevékenység miatt folytatott titkos információgyűjtés szabályozása jelentette, azonban fontos kiemelni, hogy a Bíróság az Egyezmény 8. cikke alapján tette meg a megállapításait. Mindez azt jelenti, hogy a Bíróság által kifejtett érvrendszer a 8. cikk sérelmét jelentő valamennyi célból folytatható titkos információgyűjtésre is érvényes. Másként fogalmazva a Bíróság által elvárt garanciáknak érvényesülniük kell a bűnüldözési vagy a rendészeti célú titkos információszerzés jogszabályi rendelkezései között is.
Mivel a Bíróság által megállapított jogsértés oka a jogi szabályozás hiányossága, ezért a hasonló jogsértések megelőzése jogszabály-módosítással rendezendő.
* * *Az Igazságügyi Minisztérium állásfoglalásai, jogértelmezései az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) AB határozata értelmében kizárólag szakmai tájékoztatás érdekében készültek, azoknak bíróságra vagy más hatóságra nézve kötelező ereje nincs. * * * ■
JEGYZETEK
* Az Igazságügyi Minisztérium állásfoglalásai, jogértelmezései az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) AB határozata értelmében kizárólag szakmai tájékoztatás érdekében készültek, azoknak bíróságra vagy más hatóságra nézve kötelező ereje nincs.
[3] Ket. 95. §
Visszaugrás
