"A jelenlegi Alkotmánybíróságnak az a feladata, hogy közelebb vigye az egyes emberhez és a konkrét életviszonyokhoz az emberi jogokat és az alkotmányos alapjogokat."
Prof. Dr. Lenkovics Barnabással, az Alkotmánybíróság elnökével az Alkotmánybíróság megváltozott szerepfelfogásáról és a jogalkotóval szemben támasztott elvárásairól beszélgettünk.
Az Alkotmánybíróság elnökeként miben látja az Alkotmánybíróság jelenlegi misszióját?
Nekem abban a kivételes szerencsében volt részem, hogy hat évig lehettem ombudsman, majd mandátumom lejárta előtt három hónappal megválasztottak Alkotmánybírónak. A két jogintézmény funkcionálásán keresztül is látom a fejleményeket. Az ombudsman egy kicsit emberközelibb funkció volt, a panaszosoknak konkrét segítséget tudott nyújtani. Ugyanakkor puhább eszközökkel rendelkezik, mert a minisztereknek és a Kormánynak csak ajánlást tehet. Visszatekintve mégis sokszor hatékonyabbnak éreztem működését, mert közvetlenebb a kapcsolata mind a panaszossal, mind az életviszonnyal, ahonnan a panasz érkezik, és a hatóságokkal is, sőt párbeszédet kezdeményezhet egy miniszterrel. Az állampolgárok és az állami szervek irányába tehát beágyazódása direktebb, így a puha eszközei ellenére akár hatékonyabb lehet, mint az ehhez képest elvontabb, absztraktabb funkcióban működő Alkotmánybíróság. Létrehozásától kezdve húsz évig az Alkotmánybíróságot a törvényhozó bírájának nevezték, actio popularis volt, bárki kezdeményezhetett eljárást. Ennek hátterében az a feltételezés állt, hogy az első szabad választásokat is majd az MSZMP jogutódja fogja nyerni, és Pozsgay Imre lesz a köztársasági elnök. Ezért az ellenzék kezdeményezésére, Európa vagy talán a világ legerősebb, legnagyobb hatalmú Alkotmánybírósága jött létre, és kezdte meg működését már 1989 őszén. A két vélelemből egyik sem vált valóra, a hatalom azonban maradt. Bár tudományos értelemben a végső szó mindig a törvényhozónál maradt, de az úgynevezett negatív jogalkotással az általa kijelölt keretben tartotta az egész, politikai, jogi, gazdasági, szociális rendszerváltás folyamatát. Most sokan elhárítják a felelősséget az Alkotmánybíróságról, abban az értelemben, hogy nem felelős a rendszerváltás egészének kudarcáért, nagy hatalmánál fogva azonban részese volt az eseményeknek.
Milyen hatalommal és felelősséggel bír most az Alkotmánybíróság?
Ahhoz, hogy egzakt választ tudjak erre a kérdésre adni, egy másik aspektusból is szükséges megvilágítani az elmúlt időszak eseményeit. 1990 után a szocialista országok széles társadalmi tömegeiben az állami paternalizmus jegyében nyújtott és megszokott szociális jogok és juttatások alól kicsúszott a materiális talaj. Megszűnt a társadalmi tulajdon, megszűnt a nagymértékű újraelosztás, de a jogok széles körben megmaradtak. A nagy elosztórendszerekhez azonban senki nem mert hozzányúlni, mert az súlyos szavazatveszteségeket eredményezett volna. A hiányt inkább külföldi hitelekből pótolva tulajdonképpen eladósították az országot. 2010-re a választópolgárok többségének elege lett a rendszerváltásból, mert nem olyan rendszerváltást akartak, amely végül kialakult. Ehhez természetesen nagyban hozzájárult az is, hogy 2008-2009-ben globális pénzügyi válság alakult ki, majd annak nyomán megjelent a gazdasági és szociális válság is. 2010-ben a Kormány összeszedte a bátorságot, és felvállalta a változtatásokat, a nagy elosztórendszerek átalakítását. Ezt a korábbi alkotmányjogi kontroll keretei között, a korábbi feltétel- és korlátrendszerben nem
- 5/6 -
tudta volna megtenni, szinte minden intézkedését meg lehetett volna ugyanis semmisíteni. Erre szoktam idézni Einsteinnek egy gondolatát, hogy "egy problémát nem lehet azzal a gondolkodásmóddal orvosolni, ami azt előidézte". Teljesen új gondolkodásmódra volt szükség. Mindehhez a politika szemszögéből elengedhetetlenné vált a jogállami szervezetrendszer korrekciója is, így az Alkotmánybíróság fent említett "túlhatalmának" a korlátozása. Ez egyrészt az actio popularisnak a megszüntetését jelentette. Az Alkotmánybíróság működésének súlypontja az alkotmányjogi panasz intézményén keresztül mégis átterelődött az egyes ember irányába, kicsit hasonlóan az ombudsman szerepéhez. Az absztrakt normakontrollt konkrét normakontroll váltotta fel, áttevődött a hangsúly az érintettség, a jogi érdek oldalára, ott viszont egyéni, emberre szabott lett, és emberközelibbé vált. A tényleges sérelmet képes inkább orvosolni, gyakorlati segítségnyújtással és nem in abstracto elvek, ideák, eszmények mentén. Másrészt az Alkotmánybíróság a központi költségvetésről szóló törvényeket nem vizsgálhatja.
Ha jól tudom, Elnök Úrnak különösen fontos, hogy a jogot lehetőség szerint az emberek "szolgálatába állítsa".
Ars poeticaként fogalmaztam meg, amit én Meszlényi Artúrtól, a szociális magánjog magyar apostolától tanultam, hogy a jog van az emberért, és nem az ember a jogért. Úgy kell a jogot alakítanunk, hogy az az emberért legyen, annak javát szolgálja. És most érkezünk el igazán az előző kérdésre adandó válaszomhoz is.
Az Alkotmánybíróság korábbi szigorát nem lehetett alkalmazni, ellenkező esetben súlyosan hátráltatta volna azokat az intézkedéseket, amelyeket a Kormány törvényhozói akarattal szentesített. Ezzel tulajdonképpen saját magára vállalta volna a válságkezelés meghiúsulásának vagy esetleges elhúzódásának a politikai felelősségét, holott az alkotmánybírók politikai felelősséget nem viselnek, tizenkét évre választják őket és nem visszahívhatók. Ez a tudományban a politikai alkotmányosság és a jogi alkotmányosság fogalompárjaként jelenik meg. A politikai alkotmányosság a gyors, azonnali intézkedésben megnyilvánuló, törvényhozó által elfogadott intézkedéseket jelent. A jogi alkotmányosság pedig azt jelentené, hogy a klasszikus alkotmányjogi dogmatikának és jogelméleti jogelveknek, az alkotmányos kultúrának feleljen meg a döntés még akkor is, ha nem orvosolja a bajt, ha halasztást szenved vagy elmarad. Ez egy óriási dilemma, amely az előző húsz évben nem merült fel, és ilyen intenzitással, ahogy nálunk, nem jelentkezett még az amerikai Legfelsőbb Bíróság vagy a német Alkotmánybíróság gyakorlatában sem. Nehéz feladat, hogy egyrészt a szükségnek és a kényszernek is engedjünk, ugyanakkor a politikai felelősséget ne vállaljuk magunkra, és bizonyos jogállami alapértékeknek változatlanul próbáljunk érvényt szerezni.
A válságkezelés során és a fent említett dilemmával terhelt időszakban milyen elvárásokat támaszt az Alkotmánybíróság a jogalkotóval szemben?
A Kormány felelős azért, hogy szükséghelyzetben időben, hatékonyan, eredményesen intézkedjen. Ezeknek a végrehajtó hatalmi tevékenységeknek megvan a törvényi háttere, tehát ugyanolyan gyorsan, hatékonyan módosítani kell törvényeket vagy új törvényeket kell hozni. Ezek előkészítésére nyilvánvalóan nincs sok idő, sem a szakmai egyeztetésre, sem az érdekképviseleti szervek bevonására, amelyek sok esetben ellenérdekeltek is. Nagyszerű dolog a részvételi demokrácia, magam is a híve vagyok, de már a politológia tudománya is bebizonyította, hogy lelassítja a döntési folyamatokat. Minél több a bevont érdekképviselet, annál több, akár egymással ellentétes érdekeket próbálnak érvényesíteni, így a kompromisszum eredménye lehetséges, hogy mindenkinek rossz lesz, vagy senkinek nem elegendő.
Ugyanakkor azt is hangsúlyozni szeretném, amit édesapámtól tanultam, hogy "hamar munka sose volt jó". Ha pillanatnyi, aktuálpolitikai célok érdekében egyéni képviselői indítványra új törvényt alkotnak, szakértői szintű előkészítés és szakmai egyeztetés nélkül, az biztosan nem lesz jó. A kétharmados parlamenti többség sajnos azt a veszélyt is magában hordozta, hogy úgyis átmegy, ha rossz. Az Alkotmánybíróság sorozatosan felhívta az ilyen hibákra a figyelmet. A politikai váltógazdálkodás rendszerében való gondolkodás ellenére fontos lenne a hosszú távra érvényes normaalkotás, megfelelő szakmai előkészítéssel. Ezekben az elvárásokban nem történt változás. A válság okozta kényszerek világában lehet némi változást megfigyelni, de minden egyes esetben próbáltuk a határvonalat megvonni, részleges megsemmisítést alkalmazva kijavíttatni a jogalkotói hibákat, vagy mulasztást megállapítva felhívni a törvényhozót, hogy pótolja a hiányosságokat.
Milyen gyakorlati tapasztalatai vannak az amicus curiae jogintézményével kapcsolatban?
Kapunk ún. amicus curiae leveleket, például a devizaalapú kölcsönszerződések ügyében jogtudósok, bankokhoz kötődő, elméleti munkássággal is rendelkező brókerek fejtették ki véleményüket, de ugyanígy kifejtheti a törvény előkészítésében érintett miniszter is. Ezek az állásfoglalások segítik a munkánkat, különösen akkor, ha az ésszerűséget, a jogalkotói szándékot, az elérni kívánt társadalmi célokat kutatjuk. A szükségesség-arányosság tesztjének alkalmazása során kifejezetten hasznos, ha az amicus curiae-ban megjelenő részletesebb véleményt is mérlegre tudjuk tenni. Hozzá kell tenni azonban azt is, hogy sok esetben azért kérünk miniszterektől véleményt, mert nincsen az előkészített törvények egy részének hagyományos, részletes miniszteri indokolása. Ha egyáltalán van, akkor is sok esetben nem valódi, csupán a törvény szövegének egy felhígított, tartalmatlan bővítése, de nem ad választ alapvető kérdésekre. Ilyenkor kénytelenek vagyunk rákérdezni, hogy mi volt a törvényhozás indoka és célja, hogy a szükségesség, arányosság, ésszerűség, alkalmasság mércéit alkalmazni tudjuk. Ez sajnos gyakori hiányosság volt a kapkodás és a gyorsaság miatt. Nagy reményeket fűzök azonban ahhoz, hogy az Igazságügyi Minisztérium visszakapta régi funkcióját, és centrális szakértői bázisként működik közre a jogszabályok előkészítésben a többi minisztérium között. Bíztató az is, hogy az Alkotmánybíróság elvárásaira reagálva létrejött az Országgyűlés Törvényalkotási Bizottsága, hiszen ez azt a szándékot tükrözi, hogy a kapkodásból, gyorsaságból, improvizációkból adódó hibákat a jövőben megelőzzék vagy kiküszöböljék. Meg kell azonban még egy új kezdeményezést említenem, amelyet most hívtunk életre, és amely többek
- 6/7 -
között szintén a túlburjánzó jogalkotásból fakadó nehézségeket próbálja meg kezelni. Ez az Alkotmánybíróság és a Kúria párbeszéde.
Mi a rendeltetése ennek a párbeszédnek?
Azt mondja a magyar szólás, hogy több szem többet lát, ugyanazt két szempontból nézzük. Mi a saját alkotmányossági szempontunkból, ők pedig a saját törvényességi-ítélkezési gyakorlatuk szempontjából. Mindkettőnknek van elvárása a másikkal szemben, amelyeket nem írunk bele a határozatokba. Nekünk tekintettel kell lenni a jogrendszer alkalmazási nehézségeire, hiányosságaira, a túlburjánzó jogalkotásból fakadó jogtalálási nehézségekre, hogy milyen kényszerek között mozognak a bírák, amit mi itt, eszményi megoldásokat favorizálva figyelmen kívül hagyhatunk. A célunk közös, az, hogy a jogállam zavartalanul működjön és az alapjogi bíráskodás, szemlélet meggyökeresedjen a bírói karban. Ezt szolgálja a párbeszéd közöttünk. Meg kell találnunk, hogy hol húzódik az a határ, amikor az egyesbíró még nem "alkotmánybíráskodik", és az Alkotmánybíróság még nem konkrét eseti döntést hoz.
Az említett kihívások és az Alaptörvény rendelkezései menynyiben, illetve mely területeken teszik szükségessé az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatától való elmozdulást?
Amit lehet megőrzünk és továbbviszünk az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatából. A válaszomat azonban szélesebb kontextusban kell elhelyeznem. Az emberi jogok eszméje és tartalma az emberiség civilizációs csúcsteljesítménye, kezdve az ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatától, ami most decemberben volt születésnapos, de meg kell említeni az 1966-os dokumentumokat, és az Emberi Jogok Európai Egyezményét, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartáját is. Ezen dokumentumokban lefektetetett elvek és értékek nem változtak, de az értelmezésük változni fog. Elég utalnom a kibontakozó migránsválságra és a menekültjogok körére, és ennek a szociális ellátó rendszerekre, az oktatásügyre, az egészségügyre gyakorolt hatására, a munkanélküliség kezelésére. Mi lesz, ha a muszlim gyerekek beülnek az iskolapadba a katolikus gyerekek mellé? Le kell-e venni a kereszteket az osztálytermekből azért, mert az állam az egyháztól elválasztva működik? Szabad-e fenyőfát állítani a köztéren, vagy ezzel megbotránkoztatjuk a muszlimokat? Ilyen és ehhez hasonló kérdésekre keresi Európa a választ, és véleményem szerint csak hosszantartó konfliktushelyzetekben fog majd kikristályosodni, hogy milyen tartalommal tarthatóak fenn az eddigi jogok, és milyen kötelezettségi elemeket kell és lehet melléjük tenni. Ettől függetlenül kemény magként változatlanul fenntartandó és megőrzendő nagyon sok emberi jog, a méltóságvédelemtől az egyéni önrendelkezésen át a sajtószabadságig, és még sorolhatnánk.
Az emberi jogok értelmezése minden kétséget kizáróan az egyik legnehezebb feladat jelenleg Európában, nem csak az alkotmánybíróságok számára. Milyen szemléletváltást lát esetleg szükségesnek a magyar Alkotmánybíróság működésében?
A jogrendszer részben az europaizálódás, részben a nemzetköziesedés miatt túlabsztrahálódott, eltávolodott az egyes embertől, önmagában valóvá, önmagáért valóvá vált. Érte az Alkotmánybíróságot az a vád az elmúlt huszonöt évben, hogy absztrakt fogalmakkal bíbelődik, az Elefántcsonttoronyból szemléli a világot. A jelenlegi Alkotmánybíróságnak az az új és nagyon nehéz feladata, hogy közelebb vigye a valósághoz, a konkrét életviszonyokhoz az emberi jogokat és az alkotmányos alapjogokat. Ez az a terület, amire azt mondom, hogy nincs igazán kiforrott és letisztult gyakorlat sehol a világon, főleg krízishelyzetekben, válságos viszonyok között. Ebben az értelemben 1990-ben könnyebb helyzetben volt az Alkotmánybíróság, amikor az amerikai Legfelsőbb Bíróság vagy a német Alkotmánybíróság vagy a strasbourgi emberi jogi bíróság gyakorlatát kellett átvenni és átültetni az alkotmány szövegének értelmezéseként, volt minta, volt járhatónak tűnő út. Ez az út azonban 2008-2010 között tulajdonképpen veszélybe került. Az Alkotmánybíróság emiatt nehezebb helyzetben van, mert ilyen válságos és veszélyes időkben is fenn kell tartania a régiből, ami átmenthető és fenntartható, de közben el kell döntenie, hogy meddig megy el új irányokba, és milyen új válaszokat ad az új kihívásokra. Ez a mi feladatunk most, és ez bizony nem kevés. ■
Visszaugrás
