Az Egyesült Nemzetek Szervezete Adminisztratív Bírósága (ang. United Nations Administrative Tribunal; fr. Tribunal administratif des Nations Unies; röv. UNAT/TANU) nem tekinthető olyan entitásnak, amely az érdeklődés homlokterében állna. Nemcsak a közvélemény számára ismeretlen a szervezet reformja, de a változtatásokat követően napvilágot látó jelentős külföldi nemzetközi jogi tankönyvek[1] újabb kiadásai is figyelmen kívül hagyják a tény megemlítését, és ezzel együtt az új rendszer felvázolását.
Szükséges néhány általános irányultságú megjegyzést tenni az adminisztratív bíróságok (közszolgálati törvényszékek) természetéről.[2] A leg-
- 379/380 -
fontosabb elhatároló ismérv a nemzetekhez kötődő rendes bíróságokhoz és különbíróságokhoz képest az az adminisztratív bíróságok esetében, hogy azok nem államokhoz, hanem nemzetközi szervezetekhez kötődnek, és ítélkezési tevékenységük csupán az adott nemzetközi szervezet tisztviselőivel (munkatársaival) kapcsolatos (közszolgálati) jogvitákra irányul. Azaz harmadik felekre (vagyis tágabban: egy adott nemzeti jogra, vagy az EU jogra) ezek a döntések nem gyakorolnak (jogfejlesztő avagy - horribile dictu - contra legem irányultságú) hatást.
Georges Vandersanden mutat rá arra a tényre, hogy történetileg a nemzetközi szervezeteknél - az egyszerűbb szervezetekhez hasonlóan - az adminisztratív bíráskodást azon állam bírósága gyakorolta, ahol a szervezet székhelye földrajzi fekvésénél fogva található volt. Később ez azért változott meg, mert a nemzetközi szervezeteket jogi személyiségük (nemzetközi jogi jogalanyiságuk) okán igazságszolgáltatási mentesség illeti meg, így a helyi bíróságoknak nincs hatásköre illetékessége, és értelemszerűen nincs joghatósága a nemzetközi szervezetek és ezek személyi állománya közötti jogviták lefolytatására. Az alkalmazandó jog a nemzetközi szervezet belső közigazgatási joga.[3] A belső közigazgatási jognak kifejezettnek kell lennie, ez általában adminisztratív bírósági szabályzatban (statútumban) kerül lefektetésre.[4]
Az első, máig is működő adminisztratív bíróság a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet Adminisztratív Bírósága[5](International Labour Organisation, Administrative Tribunal) volt. A megoldás bevált lett, így azóta számos nemzetközi szervezet működtet(ett) adminisztratív bíróságot.[6] Ilyen nem-
- 380/381 -
zetközi szervezetek a következőek: EBRD, Európa Tanács, FAO, GATT, IAEA, IMF, UNESCO, UPU, WMO, Világbank.[7]
Sokáig sajátos helyzetben volt az EU.Ugyan már 1978-ban felmerült a kérdés,[8] de csak 2004-ben jött létre[9] az EU Közszolgálati Törvényszéke (ang. European Union Civil Service Tribunal),[10] mely szintén adminisztratív bíróságként működik.
Az Egyesült Nemzetek Szervezete Adminisztratív Bíróságát az ENSZ Közgyűlés 351A(IV) számú határozata hozta létre 1949. november 24-én.[11] Működését 1950-ben kezdte meg.[12]
- 381/382 -
A bíróság reformját (mely a megszűnéséhez vezetett) az indította el, hogy lényegében a Nemzetközi Bíróság kötelező erővel nem bíró tanácsadó véleményben vizsgálta felül az ENSZ Adminisztratív Bíróság döntéseit. Ezen eljárás alapját az ENSZ Adminisztratív Bíróság Statútumának XI. cikke képezte. Ennek alapján több esetben is sor került felülvizsgálatra közel hasonló tényállások alapján. A felülvizsgálatra irányuló kezdeményezés gyakrabban eredt az Adminisztratív Bíróság ítélete[13] által érintett tisztviselőtől [például: ENSZ Adminisztratív Bíróság 158. számú ítéletének felülvizsgálata (Fasla ügy[14]), ENSZ Adminisztratív Bíróság 333. számú ítéletének felülvizsgálata (Jakimec ügy[15])]; valamint tisztviselők csoportjától (Az ENSZ Adminisztratív Bírósága által hozott ítéletek joghatályára vonatkozó tanácsadói vélemény tizenegy elbocsátott ENSZ tisztviselő ügyével összefüggésben született[16]); de volt példa olyan ügyre az Adminisztratív Bíróság Ítéleteit Felülvizsgáló Bizottság gyakorlatában, amikor a felülvizsgálat kezdeményezésének előterjesztője ENSZ tagállam volt [példaképp: ENSZ Adminisztratív Bíróság 273. számú ítéletének felülvizsgálata (Mortished ügy[17])]. (A felhívott casus vonatkozásában ez a tagállam az Amerikai Egyesült Államok volt.) Az ENSZ Adminisztratív Bírósága döntéseinek tanácsadó véleményezési eljárás keretében való felülvizsgálatára az 1990-es évek közepéig volt lehetőség. Aggodalomra adott okot az a tény, hogy a Nemzetközi Bíróságnak a tanácsadó véleményezési eljárás keretében az államközi kapcsolatok szempontjából csekély jelentőségű ügyekkel volt kénytelen foglalkozni (pl. az ENSZ tisztviselők repatriálási juttatásai ügyében a bíróság minden eljárási szabályt megtartva járt-e el[18]).
- 382/383 -
Az ENSZ Közgyűlése 50/54. számú 1995. december 11-i határozatával hatályon kívül helyezte az ENSZ Adminisztratív Bíróság Statútumának XI. cikkét,[19] és kimondta, hogy ennek alapján 1996. január 1-je után újabb eljárást kezdeményezni nem lehet. Mindezek után - eddigi formájában - az ENSZ Adminisztratív Bírósága 2009. december 31-i hatállyal megszűnt, s a világszervezet és az ENSZ tisztviselők közötti viták rendezésére egy új, kétszintű (kétfokú) bíróság jött létre, melyben a Nemzetközi Bíróság szerepe teljességgel megszűnt.[20]
Az új szabályozási rezsim a vonatkozó ENSZ közgyűlési határozatok[22] tanúságainak levonásával jött létre. Az új bíróság kétszintű (kétfokú) rendszerben működik. Első fokon az ENSZ Jogviták Törvényszéke (UN Dispute
- 383/384 -
Tribunal; röv.: UNDT; fr. Tribunal de contentieux administratif)[23] jár el. Másodfokon, fellebbviteli fórumként pedig az ENSZ Fellebbviteli Törvényszék (UN Appeals Tribunal; röv.: UNAP; fr. Tribunal d'appel)[24] vehető számításba.
Az ENSZ Jogviták Törvényszékét (továbbiakban: JT) az ENSZ Közgyűlése hozta létre,[25] és a bíróság 2009. július 1-je óta, azaz harmadik esztendeje működik. A JT az új rendszerben az elsőfokú bíróság. A törvényszék az ügyekben meghallgatásokat tart és határozatot (ítéletet) hoz mind a jelenlegi, mind a korábbi ENSZ tisztviselők ügyeiben. Átmeneti intézkedésként az elsőfokú bíróság a korábbi rendszerben működött ENSZ Adminisztratív Bíróság mellett az Egyesített Fellebbezések Hivatala (Joint Appeals Board), valamint az Egyesített Fegyelmi Bizottságok (JointDisciplinary Committees) korábbi ügyeiben is eljár.
A JT jelenleg három városban székel (kapcsolódva az ENSZ tisztviselők főbb feltalálhatósági helyeihez): Genfben, New Yorkban és Nairobiban, de ülést másutt is tarthat.[26]
Jelenleg öt hivatásos és három ideiglenes (ad litem) bíróból áll a testület. Az öt hivatásos bíró közül három teljes munkaidőben foglalkoztatott bíró (full-time judge). Az öt hivatásos bíró közül kettő részidős, továbbfog-
- 384/385 -
lalkoztatott (half-time judge).[27] Átmeneti intézkedésként a folyamatban lévő ügyek átvételéből eredő többletfeladatok, valamint a bíróság teherbíró képességének növelése érdekében az ENSZ Közgyűlés három ad litem bíró foglalkoztatását engedélyezte. A három teljes munkaidőben foglalkoztatott és a három ideiglenes bíró "párosával" tevékenykedik a három székhely egyikén.[28]
A bírák személyével kapcsolatosan az alábbi általános követelmények vannak érvényben.[29] Valamennyiüknek különféle államok polgárainak kell lenniük (így biztosítható valamennyire méltányos földrajzi eloszlás), és legkevesebb 10 éves bírói gyakorlattal kell rendelkezniük a közigazgatási jog területén. Kiemelendő követelmény, hogy jellemük magas erkölcsiségről tanúskodjék. A bírákat legfeljebb hét esztendőre lehet jelölni, újrajelölés nem lehetséges. Az ENSZ Közgyűlés a jelölteket felveszi egy listára, és az ENSZ személyzetének, vezetőinek, valamint az ott működő kiváló jogtudósok és jogi szakértők képviselőiből álló Belső Igazságügyi Tanács (Internal Justice Council) dönt a bírák személyéről. Ideiglenes intézkedésként egyelőre lehetséges egy-egy, három évre kinevezett teljes idős és részidős bíró esetében, hogy egy alkalommal történő megújítás keretében mandátumukat hét évre egészítsék ki. A testület az elnökét a teljes munkaidőben foglalkoztatott bírák közül maga választja.[30] 2009. június 26. napja óta a törvényszék saját eljárási szabályai (rules of procedure)[31] alapján működik (de emellett statútuma[32] is van, mint az Adminisztratív Bíróságnál). A bírók tevékenységének segítésére három bírósági iroda, kezelőiroda (registry) működik Genfben, Nairobiban és New Yorkban. A
- 385/386 -
bírák életrajzait tanulmányozva néhány közös elem emelhető ki. Többségében hazai joguk mellett általában egy vagy két külföldi jogot is ismernek (vagy diplomát szereztek, vagy külföldön bíráskodtak, az egyik afrikai bíró történetesen három afrikai országban is); illetve van, aki származási országán kívül egzotikus országokban tanácsaival segítette a helyi bíráskodás kiépítését. Szinte mindannyian bírósági vezetők (de a legfiatalabb is legfelsőbb bírósági beosztott bíró volt hazájában), és sokaknak van külföldi tapasztalata. Elméleti jogász nincsen közöttük.
A bíróság joghatósága gyakorlatilag valamennyi ENSZ szervre kiterjed: az ENSZ Titkárságára; a Béketeremtő és politikai missziókra; a központi ENSZ hivatalokra (Bécs, Genf, Nairobi); az öt ENSZ Regionális Bizottságra; a Volt jugoszláviai és a Ruandai Nemzetközi Büntetőtörvényszékekre; valamennyi alapra, programra, szervezetre (huszonöt más szervezet).
Tipikusan közelebbről meg nem határozott munkajogi (közszolgálati jogi) ügyek az ENSZ tisztviselők vonatkozásában: illetményügyekkel, nyugdíjügyekkel, ritkábban fegyelmi ügyekkel kapcsolatos jogviták. A kiemelendő elméleti fogalom a közigazgatási döntés, határozat (administrative decision), ennek formális meghatározása nincsen, minden ENSZ-hez kötődő (vagy a bíróság joghatóságát elismerő más szerv) által hozott döntés idetartozik. A fegyelmi ügyeket kivéve, a határozat megtámadása előtt a jelenlegi vagy volt munkatárs az ENSZ főtitkárának címzetten (gyakorlatban az őt foglalkoztató osztály, hivatal vezetőihez) benyújt egy kérelmet, s ez lehetővé teszi, hogy a korábbi döntést/határozatot értékelve, amennyiben az téves, vagy rossz volt, saját hatáskörben megváltoztassák. Általában az elbírálásra 90 naptári nap áll rendelkezésre. Egyéb esetekben a JT-hez közvetlenül kell benyújtani a kérelmet. Az ügymenet évente kb. 100 ítéletet eredményez.
- 386/387 -
Az ENSZ Fellebbviteli Törvényszéket (továbbiakban: FT) az ENSZ Közgyűlés hozta létre az ENSZ Jogviták Törvényszékétől fellebbezett ügyek elbírálására.[33] E törvényszéknek is van statútuma.[34] A törvényszék elé tartozik az ENSZ Egyesült Személyzeti Nyugdíj Hivatala (United Nations Joint Staff Pension Board), és más olyan ügynökségek és szervezetek is, melyek elismerik az FT joghatóságát. Az FT hét bíróból áll, ők a fellebbezéseket hármas tanácsban eljárva bírálják el. Ítéletük végleges, és tovább nem fellebbezhető, és köti a feleket.
Székhelye New York, de tarthat üléseket New Yorkon kívül Genfben és Nairobiban is. Ezt az ügyterhelés dönti el. 2010-ben az első kihelyezett ülés Genfben volt.
A törvényszéknek hét tagja van, jelenleg hat bíró bíráskodik. Egy elnök, egy első alelnök, és egy másodalelnök alkotja a bíróság vezetését. A másik három bíró beosztott. Valamennyi jelenlegi bíró korábban gyakorló bíró és bírósági vezető volt. Jellemző rájuk több idegen nyelven magas szintű ismerete. Három tag elismert elméleti szakember (két professzor és egy docens). Elmondató, hogy a bírák tanultsága és hozzáértése igen kiemelkedő.
Az FT felülvizsgálhatja - korlátozottan - a JT ítéleteit az alábbi esetekben. Amennyiben a JT
1) Túllépte hatáskörét vagy joghatóságát;
2) Elmulasztott hatáskörében eljárni;
3) Jogkérdésben tévedett;
4) Olyan eljárási hibát vétett, mely az ügy érdemére (az ítéletre) kihatott;
- 387/388 -
5) Ténykérdésben tévedett, és ez nyilvánvalóan ésszerűtlen döntést eredményezett.
Fellebbezés nyújtható be az alábbiak szerint:
1) A JT és az ENSZ Közel-Keletre Menekült Palesztínok Segély és Munka Ügynöksége Jogviták Törvényszéke (Dispute Tribunal of UN Relief and Work Agency for Palestine refugees in the Near East) által hozott döntések bármely fél által fellebbezhetőek;
2) Az Állandó Bizottság (Standing Committee) által az ENSZ Egyesült Személyzeti Nyugdíj Alap (UN Joint Staff Pension Fund) nevében hozott döntés az érintett bizottság tagja által fellebbezhető;
3) Fellebbezhető az FT joghatóságát elismerő speciális hivatal vagy szerv vezetője által hozott határozat, mely az említett szervek jelenlegi vagy korábbi munkatársára vonatkozik.
A Bírósági Iroda székhelye New Yorkban van. Eljárási szabályok az FT esetében is kiadásra kerültek. Általános szabályok szerint a fellebbezés az ítélet kézhezvételétől számított 60, kivételes esetekben 90 naptári napon belül nyújtandó be. Ha egy ítélet fordítást igényel, a 60 nap a fordítás benyújtásával indul. Az ügymenet évente kb. 100 ítéletet eredményez.■
- 388 -
JEGYZETEK
[1] SHAW, M. N.: International Law. CambridgeUniversity Press, Cambridge, 2010.6 1708. EVANS, M. D.: International Law. OxfordUniversity Press, New York, 2010.3 LXIV, 865.
[2] A tárgykörről általánosságban: BASTID, S.: Les tribunaux administratifs des organisations internationales. Clunet, Vol. 77 (1950) No. 1. 336-377. HUET, P.: Les tribunaux administratifs internationaux. Revue des contrats, Vol. 92 (1957) No. 2. 343-517. Egy összefoglaló dokumentumgyűjtemény: Documents on International Administrative Tribunals (ed.: Chittharanjan Félix Amerashinge). OxfordUniversity Press, New York, 1989. 224.
[3] A nemzetközi szervezet szempontjából (nézőpontjából) belső közigazgatási jognak minősülő szabálytömeg "kívülről" szemlélve valójában részben nemzetközi közigazgatási jogként, azon belül nagyobb részben nemzetközi közszolgálati jogként azonosítható.
[4] A változás okaként fogható fel a nemzetközi szervezeteknek az egyes nemzetek gyámkodásátóli függetlenedése. VANDERSANDEN, G.: Administrative tribunals, boards and commissions in international organisations. In: Encyclopedia of Public International Law I. AalandsIsland to Dumbarton Oaks Conference (1944) (ed.: Peter Macalister-Smith). North-Holland, Amsterdam-London-New York-Tokyo, 1992. 27-31.
[5] Az ILO adminisztratív bíróságáról lásd: BALLALOUD, J.: Le Tribunal Administratif de l'Organisation Internationale du Travail et sa jurisprudence. Pédone, Paris, 1967.
[6] VANDERSANDEN: i. m. 28.
[7] Uo., valamint néhány újabb fejleményre: United Nations Administrative Tribunal-Wikipedia http://en.wikipedia.org/wiki/United_Nations_Administrative_Tribunal (utolsó megtekintés: 2012. július 10.). A Világbank adminisztratív bíróságának gyakorlatáról szóló könyvsorozat: AMERASINGHE, C.F.: Case-Law of the World Bank Administrative Tribunal. An Analytical DigestI.-III. OxfordUniversity Press, Oxford, 1989-1998. 274; 254; 240.
[8] Proposal for a Council Regulation (EURATOM, CECA, CEE) amending the staff regulations of officials and conditions of employment of other servants of the European Communities and establishing an Administrative Tribunal of the European Communities (COM/78/395FINAL) (OJ C 225, 22.9.1978, p. 6); valamint: Commission of the European Parliament Working Document 37/79; April 6, 1979, Rapporteur: M. Cointat. A korszak problémáit a tárgykör vonatkozásában összefoglalja: ROBERT, J.: Les tribunaux administratifs dans les organisations européennes. Annuaire européen, Vol. 20 (1972) 124-152.
[9] A Tanács 2004/752/EK Euratom határozata (2004. november 2.) az Európai Unió Közszolgálati Törvényszékének felállításáról (HL L 333., 2004. november 9., 7.)
[10] KREAMER, H.: The European Union Civil Service Tribunal: a new community court examined after four years of operation.Common Market Law Review Vol. 46 (2009) No. 12. 1873-1913.
[11] Angol nyelven lásd: United Nations Administrative Tribunal http://untreaty.un.org/UNAT/main_page.htm (utolsó megtekintés: 2012. július 10.), francia nyelven lásd: Tribunal administratif des Nations Unies http://untreaty.un.org/UNAT/main_page_
French.htm (utolsó megtekintés: 2012. július 10.); valamint VANDERSANDEN: i. m.
[12] United Nations Administrative Tribunal http://untreaty.un.org/UNAT/Overview.htm (utolsó megtekintés: 2012. július 10.). A francia verzió hallgat arról, hogy a bíróság mikor kezdte meg munkáját: Tribunal administratif des Nations Uniesi. m.
[13] Az Adminisztratív Bírósággal kapcsolatos ENSZ tanácsadó véleményekről lásd a következő jelentős monográfiát: LAMM V.: A Nemzetközi Bíróság ítéletei és tanácsadó véleményei 1945-1993. KJK, Budapest, 1995. 549. A kötet az egyes ügyeket részletesen, az elméleti háttér megvilágításával egységben ismerteti.
[14] LAMM: A Nemzetközi Bíróság ítéletei és tanácsadó... i. m. 482-491.
[15] Uo. 521-530.
[16] Uo. 446-450.
[17] Uo. 510-521.
[18] A reformfolyamat gyakorlatilag első hazai említése, és a tanácsadói vélemények és az ENSZ Adminisztratív Bíróság kapcsolatának elemzése: LAMM V.: A Nemzetközi Bíróság tanácsadó véleményezési gyakorlatának fejlődése. In: BLUTMAN, L.-BRUHÁCS, J.-CRAWFORD, J.-GUILLAUME, G.-HIGGINS, R.-KARDOS, G.-KIRS, E.-KONDOROSI, F.-KOVÁCS, P.-LAMM, V.-MIHAJLOV, D.-OWADA, H.-PACZOLAY, P.-PELLET, A.-PRANDLER, Á.-SZABÓ. M.-SZALAY-SÁNDOR, E.-SULYOK, G.-VALKI, L.: International Law-A Quiet Strength. Le droit international, une force tranquille. (Miscellanea in memoriam Géza Herczegh) (ed.: Kovács Péter). Pázmány Péter Press, Budapest, 2011. 187-203. Lásd különösen: 195-197.
[19] A megoldás kényszerjellegű volt. A cikkben rögzített eljárással szemben annak idején az ENSZ Közgyűlés előtt több kifogás hangzott el, ezek közül talán a leglényegesebb az volt, hogy az Adminisztratív Bíróság ítéleteinek tanácsadói vélemények útján való felülvizsgálata az ítélettel érintett ENSZ tisztviselő és a főtitkár között egyfajta egyenlőtlenséget teremt, tekintettel arra, hogy a Nemzetközi Bíróság előtt akár írásbeli, akár szóbeli nyilatkozatot csak államok és nemzetközi szervek tehetnek. A fenti érvelés forrásaként, és a probléma hátteréről bővebben: LAMM: A Nemzetközi Bíróság ítéletei... i. m. 485 skk.
[20] LAMM: A Nemzetközi Bíróság tanácsadó... i. m. 196.
[21] E rész forrásai: az általános ismeretekre: United Nations Administrative Tribunal i. m., valamint Tribunal administratif des Nations Unies i. m. Az új rezsim: http://www.un.org/en/oaj/ (utolsó megtekintés: 2012. július 10.); http://www.un.org/en/oaj/dispute/ (utolsó megtekintés: 2012. július 10.); http://www.un.org/en/oaj/appeals/ (utolsó megtekintés: 2012. július 10.).
[22] Lásd: UN GA Res. (4 April 2007) 61/262; UN GA Res. (6 February 2008) 62/228; UN GA Res. (24 December 2008) 63/253.
[23] Az ENSZ hivatalos nyelvein is közli a honlap a két törvényszék elnevezéseit (az angolon és a francián túlmenően). A Jogviták Törvényszéke elnevezései: ar. بمحكمةالأممالمتحدةللمنازعاتbmhkmh alamm almthdh llmnaz'eat;kín. 关于争议法庭Guānyú zhēngyì fǎtíng; or. Трибуналпоспорам(röv.: ТСООН); sp. Tribunal Contencioso-Administrativo.
[24] A Fellebbviteli Törvényszék elnevezései: ar. تعريف بمحكمة الأمم المتحدة للاستئناف t'eryf bmhkmh alamm almthdh llast'enaf; kín.关于上诉法庭Guānyú shàngsù fǎtíng;or. Апелляционныйтрибунал;sp. Tribunal de Apelaciones.
[25] UN GA Res. (6 February 2008) 62/228., 39. pont.
[26] "[...] in particular in Bangkok, Santiago, and Vienna." Lásd: UN GA Res. (6 February 2008) 62/228. 34. pont.
[27] UN GA Res. (6 February 2008) 62/228. 42. és UN GA Res. (24 December 2008) 63/253. 48. pont.
[28] A rendelkezésre álló adatokból nem derül ki, hogy a részidős bírák jelenleg mely városban tevékenykednek (bizonyára ott, ahol nagyobb az ügyteher). A három ad litem bírói helyből jelenleg kettő van betöltve.
[29] UN GA Res. (6 February 2008) 62/228. 45. pont.
[30] 2009. júniusában a Törvényszék Vinod Boolell bírót választotta a testület első elnökévé egy évre. 2010. július 2-án Thomas Laker bíró lett az új elnök. 2011. július 1-jén Memooda Ebrahim-Carstens bíró lett az elnök egy esztendőre.
[31] 64/119 15 January 2010 UN Resolution on Administration of Justice at the United Nations http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/468/97/PDF/N0946897.pdf?OpenElement (utolsó megtekintés: 2012. július 10.).
[32] A statútum szövege: UN GA Res. (17 March 2009) 63/253., Annex I.
[33] UN GA Res. (6 February 2008) 62/228., 39. pont.
[34] A statútum szövege: UNGA Res. (17 March 2009) 63/253., Annex II.
Lábjegyzetek:
[1] Koi Gyula, tudományos segédmunkatárs, MTA TK Jogtudományi Intézete, Budapest, 1014 Országház u. 30.; egyetemi tanársegéd, NKE Közigazgatás-tudományi Kar, Közjogi Intézet, Európai és Összehasonlító Közigazgatási Jogi Szakcsoport, Budapest, 1118 Ménesi út 5. E-mail: koigy@jog.mta.hu
Visszaugrás
