Családi ellátások rendszere az Európai Unióban 1. Rész
E cikkben bemutatásra kerül a migráns munkavállalónak vagy családtagjának családi ellátását biztosító legfontosabb közösségi jogforrás. Ahhoz azonban, hogy a konkrét, családi ellátásra vonatkozó fejezet összefüggéseiben átlátható, olvasható és érthető legyen, szükséges először bemutatni a vonatkozó közösségi jogforrás elveit, amelyek az egész rendszer alapját adják, valamint a személyi és tárgyi hatályát. Ezt követően részletes kifejtésre kerülnek a családi ellátásokra vonatkozó fejezet szabályai a hozzátartozó végrehajtási szabályokkal a luxemburgi bíróság gyakorlatának, értelmezésének fényében.
A személyek szabad áramlása az Európai Unió négy alapszabadságának egyike, amelyet az alapszerződés biztosít (EK-Szerződés 39-41. cikkek). Az uniós polgárok azonban valószínűleg nem indulnának el másik uniós tagállamba munkát keresni, munkát vállalni, vagy éppen nyugdíjas éveiket eltölteni, ha a már befizetett társadalombiztosítási járulékaikat, a megszerzett jogosultságaikat, ellátásaikat elveszítenék. A személyek, a munkaerő szabad áramlását gátolná, ha az Unión belül mozgó személyek, munkavállalók és családtagjaik szociális biztonsági ellátásai nem volnának biztosítva, a már megszerzett jogaikat nem érvényesíthetnék egy másik tagállamban.
Az Európai Unióban ugyanakkor nem létezik egy egységes, közös szociális védelmi rendszer; minden tagállam maga alakítja ki szociális védőhálóját, szociális védelmi rendszerét. A tagállamok saját hatáskörben maguk határozzák meg, hogy milyen társadalombiztosítási rendszert alakítanak ki (munkavégzéshez vagy lakóhelyhez kötött), annak keretén belül milyen ellátásokat vezetnek be, azt kiknek, milyen feltételek teljesítése mellett nyújtják, és azokat miből finanszírozzák (adókból vagy járulékokból.) A harmonizáció hiányának így az egyik legfontosabb tényezője, hogy a tagállami szociális ellátórendszerek strukturálisan különböznek egymástól, míg másik oka a tagállamokban lévő jelentős életszínvonalbeli különbségek.
Ahhoz tehát, hogy az Unióban létező, tagállamonként eltérő, sokszínű társadalombiztosítási, szociális biztonsági rendszerek között az uniós polgár úgy tudjon "mozogni", hogy nem kerül hátrányosabb helyzetbe azért, mert úgy döntött, hogy egy másik tagállamban vállal munkát, szabályozásra volt szükség. Az Európai Tanács - az EK-Szerződés 42. cikkében foglalt felhatalmazás alapján - 1958-ban elfogadta a 3/58/EGK és 4/58/EGK tanácsi rendeleteket, majd az ezeket felváltó - azóta számtalan alkalommal módosított[1] -, s ma is hatályban lévő migráns munkavállalók, önálló vállalkozók és családtagjaik szociális biztonságáról szóló 1408/71/EGK (továbbiakban: Rendelet) és ennek végrehajtásáról szóló 574/72/EGK tanácsi rendeleteket (továbbiakban: Vhr.) E rendeletek értelmezését, alkalmazását segítik a Migráns Munkavállalók Szociális Biztonságával Foglalkozó Igazgatási Bizottság által elfogadott határozatok és ajánlások[2].
E közösségi jogszabályok olyan koordinációs eszközök, amelyek az érintett tagállamok különböző szociális biztonsági rendszerei között kapcsolatot teremtenek a jogosultságok megállapítása és az ellátások más tagállamban történő biztosítása érdekében. Mindez azt jelenti, hogy a közösségi koordinációs szabályozás összehangolja az egymástól eltérő tagállami rendszereket, lehetővé téve ezzel a migráns munkavállalók, önálló vállalkozók és családtagjaik szociális biztonsága érdekében való együttműködést, a már megszerzett jogok megtartását és az eltérő jogrendszerek összeütközésének elkerülését.
A szociális biztonsági ellátásokra kiterjedő koordináció célja, hogy a migráns személynek biztosítsa, hogy a jogosultság és az ellátás összegének megállapításánál az összes tagállamban megszerzett biztosítási idejét figyelembe vegyék, valamint hogy az egyik tagállamban megszerzett ellátását bármely más tagállamba átvihesse. Ezt a koordináció úgy éri el, hogy meghatározza a felelős tagállamot, és ezáltal kijelöli annak jogrendszerét. Ezután ennek a tagállamnak a hatóságaira bízza a többi érintett állammal való kapcsolattartást, a juttatások megállapítását és kifizetését, az arról való gondoskodást, hogy a többi érintett tagállam is részt vegyen a teherviselésben, ha erre köteles.
A koordináció alapelvek segítségével tud megvalósulni. A Rendelet alapelvei a következők: az egy tagállam joghatósága alá tartozás elve, az egyenlő bánásmód elve, az összeszámítás és az exportálhatóság elve. Ezeket egészíti ki az arányosítás és az átfedések tilalmának elve.
Ezeket a koordinációs elveket a teljesség mellőzésével a családtámogatások tekintetében mutatjuk be.
A Rendelet 13. cikk (1) bekezdése értelmében a főszabály az, hogy a Rendelet hatálya alá tartozó személyekre kizárólag egyetlen tagállam jogrendszere vonatkozzon. A munkavégzés helye szerinti tagállam (lex loci laboris) jogrendjét kell alkalmazni, függetlenül attól, hogy mely tagállamban van az érintett személy lakóhelye. Ez az alapelv magában foglalja annak biztosítékát, hogy az érintett személy egyszerre ne tartozzon két tagállam joghatósága alá, s ennek eredményeként fizessen két tagállamban társadalombiztosítási járulékokat, s kapjon két tagállamtól ellátásokat (pozitív konfliktus), valamint azt, hogy esetleg egyetlen tagállamban se legyen biztosított, egyetlen tagállamtól se részesüljön ellátásban (negatív konfliktus). A közösségi jog tehát azt szolgálja, hogy a biztosított kizárólag csak egy tagállamban legyen biztosított. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a migráns személy egy tagállamban fizet társadalombiztosítási járulékot, és amelyik tagállamban a járulékot fizeti, attól a tagállamtól részesül különböző szociális biztonsági ellátásokban. Az általános szabály (lex loci laboris) alkalmazására csak akkor kerülhet sor, ha a Rendelet speciális esetekre vonatkozó cikkei másként nem rendelkeznek[3].
Családi ellátások tekintetében - a Rendelet a családi ellátásokat szabályozó 7. Fejezetében - az általános szabályokhoz képest számos speciális szabályt állapít meg az illetékes tagállam kijelölésére. Ezeket a szabályokat két csoportra lehet osztani: 1) alapszabályok, és 2) átfedések tilalmára vonatkozó szabályok. Az alapszabályok további kisegítő szabályokkal - családtag lakóhelyének figyelembevétele - kijelölik azt az államot, amely felelős a jogosult személyeknek a családi ellátások fizetésében. Az átfedések tilalmára vonatkozó szabályok olyan élethelyzeteket szabályoznak, amelyek az alapszabályok kombinációiból fakadnak. Az átfedések problémája elég gyakori a családi ellátásoknál, mivel az ellátás olyan gyermek(ek) után jár(nak), aki(k) után általában két személy is igényelhet egyszerre ellátást, s akár két különböző tagállamtól.
Az átfedések tilalma azt jelenti, hogy ugyanazon személy után, ugyanazon időszakra csak egy ellátás igényelhető. Ez a kisegítő elv azonban sajátosan működik a családi ellátások területén. Ez a sajátosság az ún. Petroni-elvből[4] fakad, amely szerint a koordinációs szabályok alkalmazása nem vezethet a migráns munkavállaló ahhoz képest rosszabb helyzetéhez, mint amilyen helyzetben volt a nemzeti, tagállami jog alkalmazásával (vagyis mielőtt migrált volna). Ezt az elvet szem előtt tartva az Európai Közösségek Bírósága elismerte, hogy bizonyos összegig egy család két tagállamtól is kaphat családi ellátást.
Az Una McMenamin-esetben[5] a Bíróság megállapította, hogy az általános szabály, miszerint egy személy egy időben egyszerre csak egy állam joghatósága alá tartozik (lásd 13. cikk), nem akadálya a Rendelet más, speciális szabályainak - jelen esetben a 76. cikk és a Vhr. 10. cikk - alkalmazásának. Ezzel az ítélettel a Bíróság megerősítette a lex specialis derogat legi generali jogelvet, amelyet a koordinációs közösségi jog alkalmazásakor is figyelembe kell venni[6].
A Rendelet 3. cikk (1) bekezdése rögzíti az egyenlő bánásmód elvét, amelynek alapján az Európai Unió bármely tagállamában munkát vállaló uniós polgár az adott tagállam állampolgáraival azonos elbánásban részesül. Ez nem más, mint az állampolgárságon alapuló nyílt/közvetlen vagy rejtett/közvetett diszkrimináció tilalma. Közvetlen diszkrimináció valósul meg, amikor az uniós polgárt kifejezetten eltérően kezelik a saját állampolgároktól. Ilyen például az olyanfajta jogszabályi feltétel, hogy "ez az ellátás csak magyar állampolgároknak jár…" vagy "ez az ellátás csak magyar állampolgár családtagjának jár". A legtöbb esetben tilos a tartózkodás kifejezett előírása is - "Magyarországon tartózkodó személynek jár csak az ellátás...". Közvetett diszkrimináció valósul meg, amikor látszólag mindenkire egyformán vonatkoznak az adott jogosultsági feltételek, azonban a rendelkezések alkalmazása oda vezet, hogy az ellátástól eleső vagy csökkentett ellátást kapó személyek többsége nem saját állampolgár. A közvetett diszkrimináció során tehát kimutatható a nem saját állampolgárok hátrányba kerülése ugyanazoknak a rendelkezéseknek az alkalmazása kapcsán.
A családi ellátásoknál alapvetően három olyan terület van, ahol fontos szerepet kap az egyenlő bánásmód elve: 1) családi ellátás összege, 2) más tagállamban bekövetkező esemény és 3) a családtag, a gyermek lakóhelye.
1) A migráns munkavállaló olyan összegű családi ellátásra jogosult, mint amilyenre a tagállam állampolgárai is jogosultak függetlenül attól, hogy a migráns munkavállaló a családi ellátást egy másik tagállamba küldi, exportálja családjának. Sokan vitatták, hogy itt nem érvényesül az egyenlő bánásmód, hiszen abban az államban, ahová a migráns munkavállaló az ellátást kívánja küldeni, lehet, hogy az életszínvonal alacsonyabb vagy magasabb a munkavállalás államánál. Ha az életszínvonal alacsonyabb, akkor a migráns munkavállaló kedvezőbb helyzetbe kerül, tehát nem valósul meg az egyenlő bánásmód. Viszont, ha az életszínvonal magasabb, akkor épp az ellenkezője igaz, s a migráns munkavállaló előnytelenebb helyzetbe kerül[7].
2) Amennyiben egy másik tagállamban valamilyen az ellátást érintő esemény bekövetkezik, az olyan, mintha az illetékes tagállamban történt volna meg. Például a munkanélküli gyermeknek az illetékes tagállam területén kívül kell magát a munkaügyi hivatalban munkanélküliként regisztráltatnia ahhoz, hogy családi ellátást kapjon, teljesültnek tekinthető a feltétel, ha a gyermek a lakóhelye szerinti állam munkaügyi hivatalában nyilvántartásba veteti magát[8].
3) Amennyiben valamely tagállam jogszabálya azt a személyt tekinti családtagnak, aki a munkavállalóval, önálló vállalkozóval egy háztartásban, egy fedél alatt él, e feltétel teljesítettnek tekintendő, ha ugyan a családtag másik tagállamban lakik, de a munkavállaló, önálló vállalkozó tartja el. A munkavállaló, önálló vállalkozó jogosult családi ellátásra olyan családtagja után is, aki másik tagállamba él úgy, mintha a családtag az illetékes tagállamban lakna[9].
Amikor egy tagállam jogrendszerében az ellátások igénybevételére vonatkozó jogosultság a munkaviszonyban töltött időszak, biztosítási vagy szolgálati időszak hosszának függvénye, annak a tagállamnak az illetékes intézménye - a szükséges mértékig - köteles figyelembe venni a másik tagállamok területén megszerzett időszakokat is ugyanolyan módon, mintha azokat az általa alkalmazott jog hatálya alatt teljesítették volna. Egy tagállamban egy adott biztosítási alapú ellátás igénybevételéhez általában meghatározott idejű foglalkoztatásban töltött időt vagy biztosítási időt írnak elő a nemzeti szabályok. Ez pár hónapot jelent (Magyarországon pl. GYED esetén 180 nap). Az összeszámítás elve azt jelenti, hogy ennek az időszaknak a megállapításakor a tagállami szervek nemcsak a saját tagállamban töltött időt veszik figyelembe, hanem a - saját jogszabályaik szerint meghatározottak szerint beszámítható - más tagállamban töltött időszakokat is[10].
A Rendelet 10. cikke rendelkezik a szerzett jogok védelméről. Ez a rendelkezés a nemzeti szabályozásban ismert területi elvet írja felül annak érdekében, hogy a Rendelet hatálya alá tartozó személyek szociális biztonsági jogai a tagállamok közötti mozgás során ne sérüljenek. A rendelkezésben rögzített alapelv egyfelől biztosítja, hogy bármely tagállam jogszabálya alapján szerzett ellátásra való jogosultság nem csökkenthető, módosítható, függeszthető fel, vonható vissza pusztán annak okán, hogy az ellátásban részesülő személy egy másik tagállam területén tartózkodik. A szerzett jogok megtartásának alapelve így tehát lehetővé teszi az ellátások más tagállamba történő exportálását. Vannak olyan ellátások, amelyek nem exportálhatók, amelyek csak az adott tagállam területén nyújthatók. Ezek az ún. különleges, nem járulékalapú ellátások, amelyek a járulékalapú ellátásokat kiegészítik, helyettesítik, vagy pótolják, illetve a fogyatékos személyeknek járó támogatások.
A családi ellátások exportálhatósága a lakóhelyi előírások közösségi jogi felülírásával valósul meg. A munkavállaló, önálló vállalkozó, munkanélküli jogosult családi ellátásra olyan családtagja után is, aki másik tagállamba él úgy, mintha a családtag az illetékes tagállamban lakna[11].
Az arányosítás elve az ellátások költségeinek "igazságos" elosztását jelenti. Ez azt jelenti, hogyha egy munkavállaló több tagállamban dolgozott, akkor nyugdíját nem csak egy, hanem bizonyos feltételek teljesítése mellett az összes olyan tagállam fizeti, ahol dolgozott. Ezt nevezik az ún. pro rata elvnek, az arányosítás elvének.
Ez az elv a családi ellátások tekintetében csak részben alkalmazható. Ha egy nyugdíjas pro rata rendszerben részesül nyugdíjban több tagállamtól, eltartott gyermeke családi ellátásának megállapításában a pro rata elvet nem lehet alkalmazni. Az ilyen eltartott gyermek csak egy tagállamtól, például a lakóhely államától kap családi ellátást.
Speciális megtérítési szabály vonatkozik az olyan esetre, amikor a szülők két különböző tagállamban dolgoznak, s két különböző tagállamtól járna családi ellátás. (A gyermek egy harmadik tagállamban él.) Az ellátást a magasabb összegű ellátást nyújtó tagállam fizeti, míg a másik tagállam a folyósított ellátás feléig, illetve a jogszabályában meghatározott összegig megtéríti[12].
Az átfedések tilalma elv nemcsak a közösségi jogban, de a nemzeti jogban is ismert. Azt hivatott szolgálni, hogy bizonyos biztosítási kockázat bekövetkezésével (pl. gyerekvállalás) egy személy egyszerre csak egy ellátásra legyen jogosult. Ugyanazon gyermek után ne igényeljen családi ellátást mindkét szülő.
A Rendelet személyi hatálya eredetileg kizárólag a foglalkoztatottakra, a bérből és fizetésből élő munkavállalókra és azok családtagjaira terjedt ki. A Rendeletet hatálybalépése (1971) óta azonban számtalan alkalommal módosították. Ennek köszönhetően mára az Európai Unió/Európai Gazdasági Térség tagállamainak gyakorlatilag minden állampolgárára, valamint a svájci állampolgárokra kiterjed[13], akik jelenleg vagy valaha munkavállalóként, önálló vállalkozóként[14], köztisztviselőként munkát végeztek vagy végeznek[15], valamint azok családtagjaira, továbbá az Európai Unió területén élő menekültekre, hontalanokra és azok családtagjaira, a diákokra[16] és családtagjaikra, valamint az Európai Unió területén legálisan letelepedett ún. harmadik államok polgáraira, amennyiben egy tagállamban legalább egy kockázat ellen biztosítottak[17].
A Rendelet 2. cikke határozza meg a koordináció hatálya alá eső személyek körét, miszerint az vonatkozik:
- munkavállalóra,
- önálló vállalkozóra,
- diákra,
akik egy vagy több tagállam jogszabályainak a hatálya alá tartoznak, vagy tartoztak, és akik a tagállamok egyikének állampolgárai,
- hontalanra,
- menekültre,
feltéve, hogy lakóhelyük valamelyik tagállam területén van,
- a fent felsorolt személyek családtagjaira és túlélő hozzátartozóira.
Vonatkozik továbbá a munkavállaló, önálló vállalkozó, diák állampolgárságától függetlenül az egy vagy több tagállam hatálya alá tartozó ilyen személyek azon túlélő hozzátartozóira, akik valamely tagállam állampolgárai, illetve valamely tagállam területén lakóhellyel rendelkező menekültek vagy hontalanok.
A tág személyi kör ellenére néhány csoport továbbra sem tartozik a Rendelet személyi hatálya alá. Így nem tartozik a Rendelet hatálya alá az a személy, aki nem foglalkoztatott vagy önálló vállalkozó, vagy például azok a fogyatékkal élő személyek, akik sohasem végeztek kereső tevékenységet, továbbá azok, akik nem egy foglalkoztatott vagy önálló vállalkozó családtagjai.
Fontos tudni, hogy szociális biztonság szempontjából munkavállalónak az a személy minősül, aki egy tagállamban legalább egy vagy több kockázat ellen biztosított[18]. A munkavállaló munkajogi státusa tehát nem releváns.
A tagállamoknak lehetőségük van arra, hogy a Rendelet I. Mellékletében meghatározzák, hogy bizonyos ellátások tekintetében ki minősül biztosítottnak. Ezáltal a tagállam szűkítheti azoknak a személyeknek a körét, akik a biztosítottak közül ténylegesen jogosultak az ellátásokra. Például a német jog szerint családi ellátásra az a munkavállaló jogosult - a 73. cikknek megfelelően -, aki nemcsak a Rendelet 1. cikkének a) bekezdés ii) pontjába foglalt feltételeknek, de az I. Melléklet E. szakaszában[19] foglalt feltételeknek is együttesen megfelel.
Fontos a mai világban odafigyelni arra is, hogy a szabad mozgás jogát nemcsak a szülő gyakorolhatja. Előfordulhat olyan eset, hogy a szülő maga sohasem volt migráns munkavállaló, mert egész életében csak hazájában dolgozott, de gyermeke, azaz családtagja élt a szabad mozgás lehetőségével. Ilyen esetben is igényelhet a nem migráns szülő családi ellátást[20]. A Bíróság megállapította, hogy egy olyan nyugdíjas köztisztviselő, aki csak hazájában, állampolgársága szerinti országban dolgozott, nem migráns munkavállaló, ugyanakkor a Rendelet hatálya alá tartozik, mert eltartott gyermeke korábbi házastársával a Közösségen belül költözik feltéve, hogy a nyugdíjas köztisztviselő, egy olyan tagállam jogrendszere alá tartozik, ahol a Rendelet alkalmazandó.
Mivel a Rendelet a gazdaságilag aktív, kereső tevékenységet folytató vagy korábban kereső tevékenységet folytatott uniós polgárok és családtagjaik szociális biztonsági ellátásainak koordinációját célozta meg, a Rendelet tárgyi hatálya azokra a pénzbeli és természetbeni ellátásokra terjed ki, amelyek adott kockázatok (betegség és anyaság, rokkantság, öregség, munkahelyi baleset és foglalkozási megbetegedés, halál, munkanélküliség és családalapítás, gyermekvállalás) bekövetkezése esetén járnak, ha a jogosult biztosított volt. Ez azt jelenti, hogy a nemzeti szociális védelmi rendszer egésze nem tartozik a koordinációs rendelet hatálya alá. A természetbeni és pénzbeli ellátások között is számos olyan van, amely kimarad a koordinációból, ilyen például a szociális intézményi ellátás, vagy maguk a szociális segélyek. Ez a közösségi koordinációs jog logikus következménye, hiszen a Rendelet maga is alapvetően az Európai Unió/Európai Gazdasági Térség tagállamai között munkavégzés céljából mozgó migránsokra és családtagjaikra vonatkozik.
A koordináció elsődlegesen a Rendelet 4. cikk (1) bekezdésében megjelölt alábbi pénzbeli és természetbeni szociális biztonsági ellátásokra terjed ki:
a) betegségi ellátások és anyasági ellátások,
b) rokkantsági ellátások,
c) öregségi ellátások,
d) túlélő hozzátartozói ellátások,
e) munkahelyi balesetek és foglalkozási megbetegedések esetén járó ellátások,
f) haláleseti ellátások,
g) munkanélküli ellátások,
h) családi ellátások,
amennyiben ezeket akár járulékfizetésen alapuló, akár nem járulékfizetésen alapuló általános vagy különleges szociális biztonsági rendszerben biztosítják.
A Rendelet hatálya alá tartoznak továbbá azok a második szintet képező ún. különleges, nem járulékfizetésen alapuló ellátások [4. cikk (2a) bek.], amelyek a 4. cikk (1) bekezdésében felsorolt szociális biztonsági ellátások kiegészítését, helyettesítését vagy pótlását, valamint kizárólag a fogyatékkal élő személyek konkrét védelmét célozzák. Ezeknek az ellátásoknak az a sajátossága, hogy más tagállamba nem exportálhatók. Az ilyen típusú ellátásokat a tagállamok hatóságai a Rendelet IIa mellékletében rögzítik.
A Rendelet nem alkalmazható azonban a szociális és egészségügyi támogatásokra, valamint a háború és annak következményei miatt áldozattá váltak számára nyújtott ellátások rendszerére.
A magyar ellátásokat általánosan három nagy csoportba lehet sorolni: 1) járulékhoz kötött, társadalombiztosítási ellátások, 2) univerzális, alanyi jogon járó ellátások, (általában költségvetésből finanszírozottak,) és 3) rászorultságtól függő ellátások, szociális segélyek (szintén költségvetésből finanszírozottak). Ebben a csoportosításban a Rendelet hatálya alá az ellátások két szinten tartoznak. Első szinten a fő kockázati csoportokat (betegek, öregek, munkanélküliek, családok stb.) általánosan védő, járulékhoz kötött, biztosítási alapú ellátások, illetve a célcsoportnak járó univerzális ellátások (pl. családi pótlék) vannak. A második szintet az ún. speciális, járulékfizetéshez nem kötött ellátások csoportja alkotja. Ezeknek az ellátásoknak a fő jellemzői, hogy kapcsolódnak személyi körükben a Rendelet fő kockázati csoportjaihoz, azokat az ellátásokat egészítik ki, helyettesítik, vagy pótolják (tehát nem általános személyi körnek adhatóak[21]), fő céljuk az anyagi segítségnyújtás a szükséget szenvedőknek. Ebbe a körbe tartoznak például a speciális, csak fogyatékosoknak járó ellátások is. A második szinten lévő ellátások szerepe abban ragadható meg, hogy ugyan nyújtani kell őket a tagállamok állampolgárainak az adott tagállam területén, azonban az ilyen ellátást nem szükséges exportálni.
A szociális segítség a szociális biztonságon kívüli, alapvetően a szükséghelyzetben lévők részére odaítélt segélyek összességét jelenti. Ezeknek az ellátásoknak az a legfőbb jellegzetessége, hogy a kérelmező oldaláról nem elégséges egy jogilag meghatározott státusnak való megfelelés, szükséges a segélyt megítélő személy vagy szervezet egyéni körülményeket figyelembe vevő, méltányosságon alapuló mérlegelése is. Az ilyen ellátások, vagyis a klasszikus segélyek nem tartoznak a koordináció hatálya alá, ezért arra a migráns munkavállaló a koordinációs Rendelet alapján nem jogosult. Tekintettel arra, hogy bizonyos ellátások vonatkozásában vegyülnek a jogilag meghatározott státus és a méltányosság alkalmazási elvei, néha nehéz meghatározni, hogy mely ellátások tartoznak a szociális biztonság, és melyek a szociális segítségnyújtás körébe. A Bíróság jogértelmezésével segíti a határvonal meghúzását.
A családi ellátások és támogatások különlegesek a Rendelet hatálya alá tartozó ellátások között. Különlegességük abból fakad - ellentétben például a munkanélküli vagy rokkant ellátásokkal, - hogy az ellátásra való jogosultságnál elsősorban nem a munkavállaló vagy önálló vállalkozó személy helyzete a releváns. Mivel az ellátást egy harmadik személyre tekintettel vagy harmadik személynek fizetik, ezért a családtag helyzete a meghatározó, az határozza meg, hogy az ellátást hol kell fizetni. A jogosult tényleges életkörülményei, életszínvonala és az ellátás közötti kapcsolat egyik ellátás tekintetében sem fontos annyira, mint a családi ellátásoknál. A családi ellátások ugyanis a családok kiadásait kívánják csökkenteni.
A családi ellátás és támogatás a családtag után jár. A családtag fogalma azonban tagállamonként más és más személyi kört ölel fel. Családtag az a személy, akit a tagállam joga családtagként határoz meg vagy ilyenként ismer el, vagy közös háztartásban élőként ismer el. Ha azonban egy tagállam joga csak azt ismeri el családtagként vagy egy háztartásban élőként, aki az érintett munkavállalóval, önálló vállalkozóval vagy diákkal egy fedél alatt él, ez a feltétel akkor tekinthető teljesítettnek, ha az érintett személy elsődlegesen e személy eltartottja[22]. A közösségi családtag fogalmának hiánya számos esetben bizonytalanságot okoz, hogy kinek is, milyen családi ellátást kell fizetni. Ezt a bizonytalanságot fokozhatja tovább az a lehetőség is, hogy a család minden tagja akár más-más tagállamban élhet, s kérdéses lehet, hogy melyik tagállam köteles ellátást fizetni.
A Rendelet megkülönbözteti a családi ellátásokat a családi támogatásoktól. A családi ellátások és támogatások közötti különbségtétel tehát nem a tagállamok nemzeti jogán, hanem a közösségi jogon és az Európai Közösségek Bíróságának ítéletein alapul. Míg a különbségtételnek a tagállami nemzeti jogban lehet, hogy semmilyen jelentősége sincs, addig a közösségi jogban a különbségtétel releváns lehet.
A Rendelet 1. cikke meghatározza mind a családi ellátást (’family benefit’), mind a családi támogatást, (’family allowance’). Családi ellátásnak minősül valamennyi természetbeni vagy pénzbeli ellátás, amelynek célja a családi kiadások fedezése, kivéve a különleges szülési és örökbefogadási támogatásokat [lásd 1. cikk u) pont i) alpont]. Családi támogatás ezzel szemben az a rendszeres időszakonként fizetendő pénzbeli ellátás, amely kizárólag a családtagok száma, adott esetben a családtagok életkora alapján jár [lásd 1. cikk u) pont ii) alpont]. A meghatározásból egyrészt következik, hogy a családi ellátások köre szélesebb, tágabb, mint a családi támogatások köre, s mint olyan magában foglalja a családi támogatásokat is. A meghatározásból másrészt az is következik, hogy nem minden családtagnak fizetendő ellátás családi ellátás vagy támogatás. Például egy rokkantsági ellátás, amely ugyan egy migráns munkavállaló mozgáskorlátozott gyermekének jár, mégsem minősül családi ellátásnak vagy családi támogatásnak, annál inkább fogyatékosoknak járó támogatásnak.
Az ellátások közötti különbségtételnek nincs jelentősége a Rendelet 7. Fejezetének (Családi ellátások) alkalmazásánál, ezzel ellentétben a 8. Fejezet (Ellátások nyugdíjasok eltartott gyermekei számára és árvaellátás) alkalmazásánál fontos tudni, hogy a szóban forgó ellátás családi ellátás vagy támogatás a közösségi jog szerint, mivel a fejezet rendelkezései kizárólag a családi támogatásokra vonatkoznak.
Az Európai Közösségek Bírósága elé kerülő legtöbb ügyben az első kérdés általában az ellátás természetére vonatkozik: vajon a jogszabályban meghatározott feltételek alapján a vitatott ellátás családi ellátásnak vagy családi támogatásnak minősül, s mint ilyen a Rendelet hatálya alá tartozik-e[23]. Bemutatunk néhány szemléltető példát felhívva a figyelmet arra, hogy a vitatott ellátások ma már nem biztos, hogy ilyen feltételekkel léteznek. A Fahmi-esetben[24] a Bíróságnak - többek között - abban kellett döntenie, hogy a holland családi pótlékot felváltó diákoknak járó támogatás családi támogatás-e[25]. A kérdéses ellátás egy mindenki számára azonos összegű alapellátásból és egy a szülők keresetétől függő kiegészítő ellátásból áll. Annak ellenére, hogy az ellátás kifejezetten az otthonról elköltözött diákokat támogatja, s ezáltal járul hozzá a családok kiadásainak csökkentéséhez a Bíróság nem foglalt abban állást, hogy az ellátás családi ellátás-e. Csak annyit állapított meg, hogy nem minősül családi támogatásnak, mivel az ellátás összege nem függ a családtagok számától[26].
A Hoever-Zachov esetben[27] a német gyereknevelési támogatást (’Erziehungsgeld’) vette górcső alá a Bíróság. Az ellátás egy olyan nem járulékalapú ellátás, amelynek feltétele, hogy a kérelmező huzamosabb ideig Németországban éljen, saját háztartásában gyermeket neveljen, és tartson el. Ezen időszak alatt a kérelmező nem dolgozhat vagy legalább is, nem lehet teljes időben foglalkoztatott. A Bíróság megállapította, hogy a német gyereknevelési támogatás feltételeinek automatikusan megfelel az a személy, aki eleget tesz bizonyos objektív, jogszabályban meghatározott kritériumoknak anélkül, hogy egyéni vagy diszkrecionális értékelésre kerülne sor a személyi szükségletek terén. Az ellátás célja a családi és más gyerekneveléssel járó kiadások támogatása, a kedvezőtlen pénzügyi helyzet kompenzálása, ami abból származik, hogy a kérelmező feladja munkáját, s egyben a munkájáért járó fizetését. Mindezek mellett figyelembe véve azt, hogy ellátás összege függ a gyermekek számától, korától, a szülők jövedelmétől. A gyereknevelési támogatás családi ellátásnak minősül a Rendelet szerint.
A Kuusijärvi-esetben[28] a Bíróság a svéd szülői ellátást vizsgálta. Az Európai Gazdasági Térségről szóló Egyezmény hatályba lépésekor Svédország a szülői ellátást anyasági támogatásként jegyezte. A Hoever-Zachov eset után Svédország benyújtotta módosítását a Bizottsághoz, amelyben szülői ellátását már a családi ellátások közé sorolta. Svédországban a szülők a gyermek születésével lesznek jogosultak szülői ellátásra, amelynek folyósítási ideje maximum 450 nap, ezt követően családi pótlék jár a gyerek 8. életévének betöltéséig, vagy az első iskolai tanév végéig, feltéve, hogy a szülő az ellátás fizetése előtt legalább 180 napi folyamatos biztosítással rendelkezett. Az ellátás elsősorban annak jár, aki a gyermeket gondozza. Az ellátás összege a szülők jövedelmének függvényében alakul. A Bíróság megállapította, hogy ezek a szabályok egyrészt azt a szülőt támogatják, aki feladja munkáját a gyereknevelés végett, másrészt ennek a kieső fizetésnek a kompenzálása csak ideiglenes, addig tart, amíg a gyermek 8. éves nem lesz. Ezért az ellátás megfelel a Hoever-Zachov esetben lefektetett kritériumoknak.
A Hughes-esetben[29] Nagy-Britannia ’family credit’ ellátását, amelynek elsődleges célja az alacsony jövedelmű családok támogatása, és csak másodsorban a családi költségekhez való hozzájárulás, a Bíróság családi ellátásnak minősítette.
A közösségi jog alkalmazása szempontjából tehát lényegtelen, hogy egy tagállam az ellátásait hogyan osztályozza, miként sorolja be azokat az ismertetett közösségi meghatározások szerint, hiszen a Bíróság azt felülbírálhatja.
A tagállamok - a Rendelet szerint - kizárhatják a családi ellátások köréből azokat az ellátásokat, amelyeket szülés vagy örökbefogadás esetén adnak[30]. (Magyarország élt ezzel a lehetőséggel, és az anyasági támogatást kizárta.) Ez azt jelenti, hogy az ilyen ellátások kívül maradnak a Rendelet hatályán, a Rendelet szabályait nem kell alkalmazni rájuk. Ugyanakkor ezekre az ellátásokra a tagállamok migráns munkavállalói és családtagjaik az egyenlő bánásmód elve alapján a 1612/68/EGK tanácsi rendelet alapján jogosultak lesznek.
Amint azt fentebb említettük, a családi ellátásokra vagy támogatásokra való jogosultság megállapításánál is alkalmazandó az összeszámítás elve. Ha az illetékes tagállam jogszabályai előírnak meghatározott biztosítási, szolgálati vagy önálló vállalkozóként folytatott tevékenységi időt az ellátás megszerzéséhez, és ha a jogosult csupán a nemzeti jog alkalmazásával nem lenne jogosult ilyen ellátásra, akkor az illetékes állam figyelembe veszi a másik tagállamban korábban megszerzett biztosítási, szolgálati vagy önálló vállalkozóként folytatott tevékenységi időt. Ilyenkor a korábban megszerzett biztosítási, szolgálati vagy önálló vállalkozóként folytatott tevékenységi idők olyan időknek számítanak, mintha azt az illetékes állam jogszabályai szerint szerezték volna[31]. Ahhoz, hogy a jogosultnál figyelembe lehessen venni a más tagállamban megszerzett biztosítási, szolgálati vagy önálló vállalkozóként folytatott tevékenységi időt, igazolást (E-405 formanyomtatványt) kell benyújtani arról, hogy mennyi biztosítási, szolgálati időt vagy önálló vállalkozóként folytatott tevékenységi időt szerzett abban a tagállamban, ahol utoljára dolgozott. Ezt az igazolást a jogosult kérelmére vagy az az intézmény állítja ki, amelyik a családi ellátások tekintetében illetékes abban a tagállamban, ahol utoljára biztosított volt, vagy az a másik intézmény, amelyet a tagállam hatáskörrel rendelkező hatósága kijelölt. Az igazolást a jogosult nyújtja be, vagy ennek hiányában az illetékes intézmény szerzi be. Ez a szabály irányadó akkor is, ha több tagállamban megszerzett biztosítási, szolgálati vagy önálló vállalkozóként folytatott tevékenységi időket kell figyelembe venni[32].
Magyarországon sem a családi pótlékra, sem a gyermekgondozási támogatásra való jogosultság nem kötődik biztosítási jogviszonyhoz, ezért az uniós polgárnak a fenti igazolást nem kell magával hoznia. GYED esetében viszont szükség lehet igazolásra, ha alkalmazni kell az összeszámítás elvét. Amennyiben magyar állampolgár olyan tagállamban vállal munkát, ahol a nemzeti szabály a családi ellátásra való jogosultságot biztosításhoz köti, úgy a Magyarországon szerzett biztosítási időt az egészségbiztosítási szerv által kiadott formanyomtatvánnyal igazolni tudja.
Amint azt az elvek között említettük, a családi ellátások és támogatások esetében az egy háztartásban, egy fedél alatt történő együttlakást (ún. területiség elve) felülírja az a jogi fikció, miszerint a migráns munkavállaló és önálló vállalkozó más tagállam területén lakó családtagja után is jogosult családi ellátásokra úgy, mintha azok az illetékes tagállam területén laknának (73. cikk). Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy habár a magyar törvények előírják, hogy családi pótlékra a szülő vele egy háztartásban élő gyermeke után jogosult (aki azonos helyen él szülőjével, tehát lakóhelyük egy és ugyanaz), ha a gyermek átköltözik Ausztriába, de a szülő továbbra is Magyarországon marad, mert itt él és dolgozik, a közösségi szabály alapján a szülő megkapja a magyar családi pótlékot az Ausztriában élő gyermeke után. A Rendelet 73. cikke tehát nem származtat jogot családi ellátásra, de célja, hogy megelőzze a tagállamokat abban, hogy olyan feltételeket szabjanak a családi ellátásra való jogosultság, vagy az ellátás összegének tekintetében, amelyek a családtagok helyben lakásához kötik az ellátást. Enélkül a jogi fikció nélkül nem valósulhatna meg a személyek szabad áramlása, mert a migráns munkavállaló hátrányt szenvedne az olyan munkavállalókkal szemben, akik nem éltek a szabad mozgás jogával.
A Bíróság a Maaheimo-esetben[33] megállapította, hogy a finn otthoni gyerekellátás helyben lakási feltétele teljesül, ha a gyermek egy másik tagállamban lakik.
A Rendelet koordinációs főszabálya a munkavállalás helyének elve. Ezt a szabályt kell alkalmazni a családi ellátások tekintetében is, hangsúlyozva ugyanakkor azt, hogy nincs olyan más ellátás a Rendelet rendszerében, ahol a lakóhely elvének joga ilyen fontos szerepet kapna, majdhogynem konkurálna a munkavállalás helyének elvével. A családi ellátásokat az a tagállam biztosítja, amelynek hatálya alá a munkavállaló vagy önálló vállalkozó tartozik, vagyis ahol dolgozik, ahol biztosított. A családi ellátásokat ezen intézmény szabályai szerint nyújtják, mintha az, aki az ellátásban részesül ezen tagállam területén lakna. Az eset egyszerű akkor, amikor egy kereső tevékenységet végző személy van a családban. Például, ha egy osztrák család Ausztriában él, az apa Magyarországon dolgozik, és az anya otthon van a gyerekekkel Ausztriában, a munkavállalás elvével összhangban a család magyar ellátásra lesz jogosult. Más a helyzet akkor, amikor mindkét szülő dolgozik, s két állam joghatósága konkurál egymással. Ilyen esetekben kisegítő elvként fellép a lakóhely elve, mint elsőbbségi szabály (76. cikk). Abban az államban, ahol a család lakóhellyel nem rendelkezik, de valamelyik szülő dolgozik, az ellátást felfüggesztik, s az a tagállam válik illetékessé az ellátások kifizetésében, ahol a családtag, akire tekintettel az ellátás jár, lakik. Egy példán keresztül illusztrálva ez azt jelenti, hogyha az osztrák család Ausztriában lakik, az apa Magyarországon, az anya Ausztriában dolgozik, akkor a magyar családi ellátás folyósítását fel kell függeszteni, s az osztrák családi ellátást kell folyósítani, mivel a családtag, a gyerek Ausztriában lakik. Ki kell emelni, hogy itt tehát arról van szó, hogy ugyanazon gyermek után, ugyanazon időszakban "valamely foglalkozás folytatásának indokával" ütközik két tagállam illetékessége az ellátások fizetésében. Családi ellátást vagy támogatást valamely foglalkozás folytatásának indokával akkor kell kifizetni, ha bármilyen szakmai vagy kereskedelmi tevékenység folytatása megvalósult, akár fizetett, akár nem fizetett formában, valamint az ilyen szakmai vagy kereskedelmi tevékenység ideiglenes felfüggesztése során. Az ideiglenes felfüggesztés oka lehet a betegség, anyaság, üzemi baleset, foglalkozási megbetegedés vagy munkanélküliség, amennyiben bért vagy juttatást (nyugdíjak kivételével) kell fizetni, vagy az ok fizetett szabadság, sztrájk vagy gyárbezárás[34].
Ha az ellátásra való igényt a lakóhely államában nem nyújtották be, a másik tagállam még felfüggesztheti saját ellátásának folyósítását úgy, mintha a másik állam folyósítana. Nem fontos tehát, hogy az igénylő ténylegesen kapjon családi ellátást másik tagállamtól, elég, ha lehetősége van arra, hogy ott, abban az államban családi ellátást igényeljen[35].
Abban az esetben, ha a munkavállalás államában a családi ellátás összege magasabb, mint a lakóhely államában, akkor a munkavállaló kiegészítésre jogosult[36]. A munkavállalás állama kiegészítésként megfizeti a munkavállalónak a két állam azonos típusú ellátásának összege közötti különbözetet. Ha egy család Magyarországon lakik, az apa Ausztriában, az anya pedig Magyarországon dolgozik, akkor az elsőbbségi szabályokat figyelembe véve Magyarország fizeti a családi ellátást, és Ausztria a családi ellátásának összegéig azt felfüggeszti. Mivel az osztrák ellátás magasabb, ezért a magyar és osztrák ellátás közötti különbözetet az osztrák illetékes intézmény kiegészítésként megfizeti a Magyarországon élő családnak. Ugyanis családi ellátások tekintetében mindig a magasabb összegű ellátás illeti meg a migráns munkavállalót, s a magasabb összeget nyújtó állam mindig köteles a különbözetet kiegészítésként megfizetni.
Ezt a szabályt (76. cikk) kell alkalmazni abban az esetben is, ha ugyanaz a személy két különböző tagállamban dolgozik egyszerre akár mindkét államban munkavállalóként vagy önálló vállalkozóként vagy egyik államban munkavállalóként, a másik államban pedig önálló vállalkozóként[37].
Amennyiben az illetékes intézménynek nem áll rendelkezésére olyan információ, amely szerint a családtagok lakóhelye szerinti tagállamban családi ellátásra jogosító foglalkozást végeznek, ez az illetékes intézmény a családi ellátás teljes összegét kifizeti. Kétség esetén, valamint ha bebizonyosodik, hogy a családtagok lakóhelye szerinti államban foglalkozást végeznek, az illetékes intézmény felfüggesztheti a családi ellátás kifizetését. Ezt követően az intézménynek azonnal információt kell kérnie a családtagok lakóhelye szerinti intézménytől a családi ellátáshoz való jogról az E-411 formanyomtatványon[38].
Az illetékes intézmény minden évben elküldi az E-411 formanyomtatványt a családtagok lakóhelye szerinti intézményhez. Ez az intézmény három hónapon belül köteles visszaküldeni a formanyomtatványt az illetékes intézménynek. Mihelyt megkapta az illetékes intézmény az információkat a családtagok lakóhelye szerinti intézménytől, köteles összehasonlítani az általa nyújtható és a lakóhely szerinti tagállamban nyújtott ellátásokat minden családtag vonatkozásában[39]. Így tudja eldönteni az illetékes intézmény, hogy kell-e kiegészítést fizetnie. Amennyiben kiegészítést, pótlékot kell fizetni, azt első alkalommal legkésőbb 12 hónapon belül kell meghatározni az ellátásra való jogosultság - az illetékes államban és a lakóhely szerinti államban - megszerzését követően. Ezt követően a kiegészítés összegét legalább évente meg kell határozni. Az illetékes intézmény az említett összegnek az érintett személyek részére történő megítélése előtt összevonhatja az összegeket a család egészének járó pótlékként. Az illetékes intézménynek lehetősége van előleg megítélésére, ha valószínűleg kiegészítést fog megítélni. Ha később kiderül, hogy az előleg összege meghaladja a kifizetendő összeget, az illetékes intézmény levonja a túlfizetett összeget abból a kiegészítésből, pótlékból, amelyet a jogosultnak a következő időszakra megítél.
Ha nem nyújtottak be a családtag lakóhelye szerinti államban kérelmet családi ellátások iránt, és ha a lakóhely szerinti intézmény rendelkezésére álló információ nem jelzi, hogy mekkora összegű családi ellátást lehetett volna megítélni, ha kérelmet nyújtottak volna be, akkor a lakóhely szerinti intézmény megküldi az illetékes intézménynek az általa alkalmazott jogszabályok szerinti érintett időszakra vagy időszakokra érvényes általános díjskálát.
Az elsőbbségi szabály első típusát tehát a 76. cikk szabályozza, ahol a két különböző tagállamban folytatott kereső tevékenységnél a családtag lakóhelye lesz az irányadó az alkalmazandó jogra. Az elsőbbségi szabály második típusát a Vhr. 10. cikk (1) bekezdés a) pontja szabályozza. Ez azt az esetet szabályozza, amikor a családi ellátásra vagy támogatásra való jogosultságnak nem feltétele az előzetes biztosítási, szolgálati idő vagy önálló vállalkozóként folytatott tevékenység folytatása és ugyanarra az időszakra, ugyanazon személy után jár ellátás. Az ilyen rendszerekben az ellátások alanyi jogon vagy ún. rezidenciális alapon járnak. Ilyen a magyar, az összes skandináv, a holland és a brit rendszer. Ha egy osztrák család például Magyarországon lakik, az apa Ausztriában dolgozik, az anya viszont háztartásbeli, akkor elvileg a család mindkét államtól jogosult lenne ellátásra. Mivel Magyarországon alanyi jogon jár a gyerekek után járó ellátás, s mert a család itt lakik, ezért a család jogosult az ellátásra. Ausztriától viszont a lex loci laboris elv alkalmazásával jár az ellátás. Az átfedések tilalmából következően Magyarország felfüggeszti a magyar ellátás fizetését a magyar ellátás összegéig, és Ausztria lesz az illetékes a családi ellátás megfizetésében. Az eset eldöntését nem befolyásolja, hogy az osztrák ellátás csak a nemzeti jog, azaz az osztrák jog alkalmazásával, vagy a közösségi jog, a lex loci laboris elv (73. cikk) alkalmazásával jár.
Más a helyzet akkor, ha mindkét szülő dolgozik. A korábbi példát alapul véve, ha az anya Magyarországon dolgozik, akkor a 73. cikk alapján járó osztrák családi ellátást fel kell függeszteni. Családi ellátást a magyar jogszabályok szerint kap a Magyarországon élő osztrák család, hiszen annak a tagállamnak a jogát kell elsődlegesen alkalmazni, ahol a családtag él. Amennyiben az osztrák ellátás magasabb, a család különbözetre jogosult.
A Kromhout-esetben[40]a Bíróságnak arra a kérdésre kellett válaszolnia, hogy lehet-e alkalmazni a Vhr. 10. cikkét olyan esetben, amikor az egyik házastárs nem tartozik a rendelet hatálya alá. Ebben az esetben az anya már nem volt munkavállaló, amikor a szülők elváltak. S mint elvált asszony, már nem minősült családtagnak a Rendelet értelmében. A Bíróság megállapította, hogy a családi ellátások és támogatások célja, hogy kompenzálja a munkavállalókat a családi kiadásokért úgy, hogy a társadalom megosztja a családi kiadásokat. Ennek a célnak megfelelően az átfedések tilalma meg kívánja akadályozni a konkuráló költségkompenzációkat, amely különben egy nem fair, túlkompenzált helyzethez vezetne. A 10. cikket tehát azon az elv alapján kell értelmezni, hogy meg kell akadályozni, hogy ugyanolyan természetű ellátásokat, egy időben ugyanazon személy után adjanak a tagállamok.
Annak eldöntésében, hogy ki minősül családtagnak, a tagállamok szabályozása az irányadó. Mivel a 73. cikk szerint a családi ellátások megállapításának értelmezése és alkalmazása a nemzeti jog hatálya alá tartozik, egy másik állam illetékes intézménye nincs abban a helyzetben, hogy megállapítsa vajon az érintettek az összes feltételnek eleget tettek-e a másik tagállamban. A Vhr. 10. cikk (1) bekezdés a) pontjának alkalmazásakor az intézmény hatásköre csak arra a tényre korlátozódik, hogy a másik tagállam illetékes intézménye megítélte-e ugyanazon gyermek után a munkavállalónak a családi ellátást.
Az ellátások közötti átfedések elkerülésére vonatkozó rendelkezéseket nem lehet eltérően megválaszolni attól függően, hogy a házasság még fennáll-e vagy sem. A cikk célja nem a szűkítő értelmezés, ezért a rendelkezés elvált felekre is vonatkozik, s mindaddig alkalmazni kell, amíg a gyermek a rendelet hatálya alá tartozik. A 10. cikk alapján kiegészítést kell annak a tagállamnak fizetni, amely az ellátást felfüggesztette, amennyiben az általa nyújtandó családi ellátás magasabb összegű, mint az illetékes állam által nyújtott ellátás.
Az életben előfordulnak olyan helyzetek, amelyeket a Rendelet nem rendez. Ilyen eset az, amikor a szülök két különböző tagállamban dolgoznak és a gyermek egy harmadik államban lakik. A Bíróság megállapította[41], hogy a jogosult a közösségi jogszabály hiányában sem a Rendelet, sem az EK-Szerződés 51. cikkéből következően nem kerülhet hátrányosabb helyzetbe azért, mert a Közösségen belül élt a szabad mozgás jogával. Egy közösségi szabály nem foszthat meg valakit olyan jogától, amit egy tagállam nemzeti joga alapján szerzett. Ezért az EK-Szerződés 51. cikkével összhangban - amelyre olyan esetben lehet hivatkozni, amikor egy különleges helyzetre a közösségi jog nem tartalmaz rendelkezést - a Rendelet 12. cikkét és 73. cikkét úgy kell értelmezni, hogy a munkavállaló családi ellátásra jogosult az első államban - ahol először szerzett jogot - annak költségére, ha a másik tagállamban, ahol a házastárs dolgozik is jár családi ellátás. A második államban a családi ellátást felfüggesztik. Ha a második államban a családi ellátás összege nagyobb, a munkavállaló két összeg közötti különbözetre jogosult. Ennek az esetnek az lett az eredménye, hogy a családi ellátás költségét - a kiegészítő ellátást kivéve - ilyen esetben teljes egészében az első állam viselte. Ezért a megtérítésekre vonatkozó szabályokat felülvizsgálták és beiktatták a Vhr. 10. cikk (3) bekezdését[42]. Eszerint "Ha a rendelet 73., illetve 74. cikke értelmében ugyanazon időszak és ugyanazon családtag vonatkozásában két tagállamtól jár családi ellátás, annak a tagállamnak az illetékes intézménye fizeti az ellátás teljes összegét, amelyik tagállam jogszabályai a legmagasabb szintű ellátást írják elő, és ennek az összegnek a felét a másik tagállam illetékes intézménye az utóbbi tagállam jogszabályai szerint meghatározott értékig neki megtéríti."
Családi támogatásokhoz és ellátásokhoz csak igénylés útján lehet jutni. Ahhoz, hogy a jogosult családi ellátásban részesüljön kérelmet kell - ha szükséges, a munkáltatóján keresztül - benyújtani az illetékes intézményhez. Magyarországon illetékes intézmény a Magyar Államkincstár Közép-magyarországi Regionális Igazgatósága, osztrák hatóságot érintő ügyek esetében a Magyar Államkincstár Nyugat-dunántúli Regionális Igazgatósága. A kérelemben foglaltakat dokumentumokkal kell alátámasztani. A munkavállalónak igazolást kell benyújtania az illetékes államon kívül lakóhellyel rendelkező családtagjairól, amelyet a lakóhely államában a családi ügyekben illetékes hatóság vagy a családtagok lakóhelye szerinti illetékes betegbiztosítási intézmény, vagy egy kijelölt másik intézmény állít ki. Az igazolást évente meg kell újítani. Ha a családi ellátásokat, családi támogatásokat nem a munkavállalónak, hanem egy másik személynek lehet vagy kell kifizetni (pl. Magyarországon a GYES-t nagymamának, vagy családi pótlékot bentlakásos gyermekintézmények vezetőinek), akkor a munkavállalónak azokat az információkat is meg kell adnia, amelyek alapján azonosítható az az ellátásra jogosult, akinek a lakóhely államában a családi ellátásokat kell fizetni.
Speciális szabályok (72a. cikk és 74. cikk) vonatkoznak a munkanélküli személyekre. A közösségi jog különbséget tesz teljes munkanélküli, illetve részlegesen vagy időlegesen munkanélküli személyek között. A teljes munkanélküli személy továbbá lehet határon át ingázó vagy egy helyben dolgozó személy. A különbségtételnek inkább a munkanélküli ellátások megállapításánál van jelentősége, mint a családi ellátásoknál. Annál is inkább, mert a Családi ellátások 7. Fejezet csak a teljesen munkanélküli személyekre utal. Ennek valószínűleg az az oka, hogy a részlegesen munkanélküli személy még részben dolgozik, s ezért a munkavállalóra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.
Főszabály szerint a családi ellátás attól a tagállamtól jár, amelytől a munkanélküli személy munkanélküli ellátását kapja. A munkanélküli személy jogosult a más tagállam területén élő családtagjai után is azon tagállamtól családi ellátásra, amelytől munkanélküli-ellátásban részesül úgy, mintha családtagjai ezen tagállam területén rendelkeznének lakóhellyel (74. cikk)[43].
Azonban nem egyszerű eldönteni azt sem, hogy mely ellátás minősül munkanélküli ellátásnak. A Moreno-esetben[44] a Bíróságnak a munkanélküli személy, illetve a munkanélküli ellátás fogalmát kellett megvizsgálnia, s ehhez kapcsolódóan azt eldönteni, hogy az ellátás folyósítása illetve nem folyósítása alatt jár-e családi ellátás.
A spanyol Moreno úr 1966-1992. december 15. között Németországban dolgozott. Német családi ellátást kapott két Spanyolországban tanuló fia után. 1992. december 15-én Moreno úrnak felmondtak. A német törvények szerint a munkaviszony a felmondási idő elteltével szűnik meg. Moreno úr megegyezett munkáltatójával abban, hogy nincs felmondási idő és egy nagyobb összegű végkielégítést kap. A német munkaügyi hivatal felfüggesztette Moreno úr munkanélküli segélyének folyósítását 1992. december 16-ától 1993. február 21-éig. A német szabályok szerint ugyanis, akinek munkaviszonya a felmondási idő figyelembevétele nélkül szűnik meg, és aki munkáltatójától végkielégítést kap, annak a munkanélküli segélyre való jogát fel kell függeszteni arra az időre, amelyre a végkielégítést jár. Később a hivatal megállapította, hogy a felfüggesztés 1993. március 9-éig tart, mert egy hivatkozott másik szabály szerint meghatározott ideig ki van zárva a munkanélküli segély alól az a személy, aki munkaviszonyának megszüntetését maga idézte elő vagy magatartásával okot adott a munkaviszony megszüntetésére. A német szabályok alapján a munkanélküli segély felfüggesztése alatt a munkanélküli személy betegség és baleset ellen biztosított. A német munkaügyi hivatal - hivatkozva a 74. cikkre - nem fizetett Moreno úrnak családi ellátást a felfüggesztés tartamára, mivel ezen időszak alatt Moreno úr nem kapott munkanélküli segélyt.
A Bíróság megállapította, hogy a 74. cikkben szereplő "…aki valamely állam jogszabálya szerint munkanélküli ellátásban részesül…" kifejezést úgy kell értelmezni, hogy az magában foglalja azt a munkanélküli személyt is, aki a munkaügyi hivatalban regisztráltatta magát, jogát az ellátásra felfüggesztették, mert 1) végkielégítést kapott munkáltatójától azon oknál fogva, hogy munkaviszonya felmondási idő nélkül szűnt meg, vagy mert 2) ideiglenesen nem kaphat munkanélküli járadékot, de ezen időszak alatt betegség és baleset ellen biztosított. Amennyiben a végkielégítés közvetlenül vezet a munkanélküliséghez, a végkielégítést munkanélküli ellátásnak lehet tekinteni. A 74. cikk a munkanélküli ellátás kifejezést használja anélkül, hogy különbséget tenne pénzbeni vagy másfajta ellátás között, és nem várja el, hogy az érintett személy az illetékes állam joga szerint nyújtott összes ellátásban részesüljön a munkanélkülisége alatt. Mindaddig tehát, amíg a munkanélküli ki van zárva a pénzbeni munkanélküli ellátás alól, addig biztosított betegségre és balesetre. Ezért az ilyen személyt, aki betegség- vagy balesetbiztosítást kap azon időszakban, amikor munkanélküli, de munkanélküli ellátást nem, úgy kell tekinteni, mint aki munkanélküli ellátást kap a 74. cikk értelmében, s ezért sikeresen hivatkozhat a 74. cikkre családi ellátás igénylésénél.
A fentiekben részletesen bemutatott koordinációs rendeletek, a vonatkozó legfontosabb bírósági jogesetek, valamint a Migráns Munkavállalók Szociális Biztonságával Foglalkozó Igazgatási Bizottság határozatai mellett a migráns munkavállaló és családtagja családi ellátások és támogatások esetében sikeresen hivatkozhat a munkavállalóknak a Közösségen belüli szabad mozgásáról rendelkező 1612/68/EGK tanácsi rendeletre (a továbbiakban: rendelet) is, amennyiben a vitatott ellátás nem tartozik a Rendelet hatálya alá.
A rendelet 7. cikk (2) bekezdése szerint a migráns munkavállaló jogosult szociális előnyre. A szociális előny fogalmát azonban a rendelet nem határozza meg. A Bíróság szerint a szociális előny fogalmát nem lehet szűken értelmezni[45]. A szociális előny fogalma minden olyan előnyt magában foglal, amely - függetlenül attól, hogy munkaszerződéshez kötődik-e - általában a munkavállalónak jár, elsősorban azon az alapon, hogy munkavállaló, vagy azon a további alapon, hogy az érintett tagállamban van a lakóhelye. Ezen felül ez kiterjeszthető azon munkavállalókra, akik a Közösség más tagállamának állampolgárai, annak érdekében, hogy a munkaerő szabad áramlása biztosított legyen. Mindez persze azt jelenti, hogy a szociális biztonsági ellátások is szociális előnyök. Ez igaz mindazon ellátásra, amely a Rendelet hatálya alá tartoznak, és mindazokra, amelyek a hatályán kívül esnek. Ez a helyzet tipikusan a speciális anyasági vagy örökbefogadási ellátásokkal, amelyeket a Rendelet II. melléklete tartalmaz.
Bár a rendelet 7. cikk (2) bekezdése azt mondja, hogy a migráns munkavállaló jogosult a szociális előnyre, ezt a Bíróság tágan értelmezte, amikor megállapította, hogy a munkavállalók eltartott gyermekei is hivatkozhatnak a szociális előnyre[46].
Fontos ugyanakkor azt is megjegyezni, hogy az utóbbi években a Bíróság egyre többször állapította meg a lakóhely szerinti tagállamban a szociális biztonsági ellátásokra való jogosultságot vagy akár az ellátás exportjához való jogot az uniós polgárságra, s az abból eredő jogokra hivatkozva (EK-Szerződés 17. és 18. cikkei)[47]. ■
JEGYZETEK
[1] Legutóbbi módosítások: 592/2008/EK rendelet (HL L 177. szám, 2008. 07. 04) és a 120/2009/EK rendelet (HL L 39. szám, 2009. 02. 10.)
[2] Megtalálhatók a www. http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=516&langId=en
[3] A Rendelet 14-16. cikkei az alábbi foglalkoztatások esetében határoznak meg eltérő szabályokat: a kiküldetés alapján végzett tevékenység, a szokásosan két vagy több tagállam területén történő foglalkoztatás; a szállítási vállalat, vagy repülő személyzet foglalkoztatása; a kirendeltség, vagy állandó képviselet esetében; továbbá eltérő szabályokat állapít meg az önálló tevékenységet folytatók egyes speciális eseteire, valamint a tengerészekre és a diplomáciai missziók és konzuli hivatalok által foglalkoztatottakra.
[4] Lásd bővebben a Petroni-esetet C-24/75 ECR 1975. Ezt az elvet erősítette meg a C-37/77 Greco-eset, C-100/78 Rossi-eset és a C-104/80 Beeck-eset.
[5] C-119/91 ECR [1992] I-6393.
[6] Lásd a Huijbrechts-esetet, ahol a Bíróság azt mondta ki, hogy a Rendelet III. Fejezete nem határozza meg, hogy mely állam az illetékes tagállam. A II. Fejezet általánosságban határozza meg, hogy a munkavállalás államának joga irányadó, amelyet kiegészít a családi ellátások területén a III. Fejezet. A III. Fejezet szabályai tehát csak kiegészítő szabályok. (C- 131/95 ECR [1997] I-1418.)
[7] Ezt az érvelést vezette elő Franciaország, amikor azt a derogációs szabályát akarta megvédeni, hogy csak olyan összegben exportál ellátásokat Franciaországból, amennyi az ellátás összege a családtag lakóhelyének államában. A Bíróság megállapította, hogy ez a szabály közvetetten diszkriminatív (lásd Pinna I-II. eseteket, C-41/84 ECR [1986] és 359/87 ECR [1989])
[8] A Bronzino és a Gatto-esetben (C-260/95 ECR [1997] I-3279. és C-12/89 ECR [1990] I-557.) a Bíróság azt vizsgálta, hogy az a német szabály, amely előírja, hogy a 16-21 éves munkanélküli gyermekeknek, ha Németországban igényelnek családi ellátást, akkor német munkaügyi hivatalban kell regisztráltatniuk magukat munkanélküliként, és német munkaügyi hivatalokban kell megjelenniük meghatározott időközönként összhangban van-e a közösségi joggal. Teljesítik-e az ilyen jogszabályi előírást a migráns munkavállaló azon gyermekei, akik nem az illetékes államban, de a lakóhely szerinti államban nyilvántartásba vetetik magukat a munkaügyi központban, és rendszeres időközönként az ellenőrzéseken részt vesznek?
[9] Lásd Rendelet 73. cikk
[10] Lásd Rendelet 72. cikk
[11] Lásd Rendelet 73. cikk
[12] Lásd Vhr. 10. cikk (3) bekezdés
[13] Lásd Izland, Norvégia és Liechtenstein (EFTA országok) esetében az EFTA megállapodást, s különösen annak VI. mellékletét (HL L 1. szám, 1994. 01. 03.) Svájc esetében a 2002-ben kötött megállapodást, különösen annak a II. számú mellékletét (HL L 114. szám, 2002. 04. 30.)
[14] 1989 óta terjed ki a Rendelet hatálya az önálló vállalkozókra is. Lásd 3427/87/EGK tanácsi rendelet, HL L. 331/1.
[15] A Tanács 1998. június 29-ei 1606/1998/ EK rendelete (HL L 209. szám, 1998. 07. 25.)
[16] 1999. május 1-jétől a Rendelet hatálya kiterjed a diákokra is. Diáknak számít a munkavállaló, az önálló vállalkozó vagy azok családtagjai, illetve túlélő hozzátartozói kivételével az, aki egy tagállam hatóságai által hivatalosan elismert képesítés megszerzését eredményező tanulmányokat folytat, vagy ilyen szakképzésben vesz részt és biztosított. (lásd A Tanács 1999. február 8-ai 307/1999/ EK rendelete (HL L 38. szám, 1999. 02. 12.)
[17] A Tanács 859/2003/EK rendelete az 1408/71/EGK rendelet és az 574/72/EGK rendelet rendelkezéseinek kiterjesztéséről olyan harmadik országbeli állampolgárokra, akik kizárólag állampolgárságuk miatt még nem tartoznak a fenti rendelkezések hatálya alá.
[18] Lásd a Rendelet definícióját az 1. cikk a) pontjában.
[19] Németország esetében pl. családi ellátások esetében a következő feltételek szerepelnek:
a)"munkavállaló", aki a munkanélküliség ellen kötelező biztosítás keretében biztosított, illetve aki e biztosítottság következtében betegségbiztosítási pénzbeli ellátásban vagy ahhoz hasonló egyéb ellátásban részesül, vagy az a köztisztviselő, aki köztisztviselői státusa következtében legalább olyan összegű illetményben részesül, amely összeg egy munkavállaló esetében kötelező munkanélküli biztosítás alkalmazását vonná maga után.
b)"önálló vállalkozó" az önálló vállalkozóként tevékenységet folytató személy, aki köteles:
önálló vállalkozókra vonatkozó rendszerben öregségi nyugdíjbiztosításhoz csatlakozni vagy azzal kapcsolatos járulékot fizetni, vagy kötelező nyugdíjbiztosítási keretében egy nyugdíjbiztosítási rendszerhez csatlakozni
[20] Kulzer úr Németországban élő német nyugdíjas rendőr volt. Válását követően Stefani lánya francia állampolgárságú édesanyjával 1983-ban Franciaországba költözött. Édesanyja halálát követően (1987) továbbra is Franciaországban maradt francia nagyszüleivel. Ott járt iskolában, de az iskolai szünidőkben rendszeresen tartózkodott édesapjánál, Németországban. Édesapja finanszírozta iskolai és egyéb kiadásait. Kulzer úr lányának második lakcíme Németországban volt. A francia hivatalok sohasem fizettek neki családi pótlékot. 1988-ban Kulzer úr a német intézménytől családi pótlékot igényelt lánya után. Kérelmét elutasították azzal indokolva, hogy lánya Franciaországban lakik, továbbá sem a rendszeres iskolai szünidei németországi tartózkodása, sem a bejelentett második lakcíme nem elégíti ki a családi pótlékra előírt feltételeket. Mivel Kulzer úr nyugdíjas volt, sem nem munkavállaló, sem nem önálló vállalkozó a Rendelet 1. cikke értelmében, s nem is köztisztviselő a 2. cikk (3) bekezdése értelmében, ezért nem hivatkozhatott a 73. cikkre. (C-194/96 ECR [1998] I-895).
[21] Például a magyar ellátó rendszerben az időskorúak támogatása, amely a nyugdíjasok közül csak egy meghatározott csoportnak jár.
[22] Ha a tagállam biztosítási rendszere olyan, hogy a családtagot nem lehet megkülönböztetni más biztosított személytől, akkor a tagállam az 1408/71/EGK rendelet I. Mellékletében meghatározhatja, hogy bizonyos ellátások tekintetében ki minősül családtagnak. [1. cikk f) pont]
[23] Ha megállapítást nyer, hogy az ellátás nem tartozik a Rendelet hatálya alá, szociális előnyként a 1612/68/EGK tanácsi rendelet alapján még jogosult le rá a munkavállaló vagy családtagja.
[24] Lásd bővebben C-33/99 ECR [2001] I-2415.
[25] 1986. október 1-je előtt, aki Hollandiában az AKW (Algemene Kinderbijslagwet) szerint volt biztosított, jogosult volt családi pótlékra. Ez a családi pótlék meghatározott feltételek mellett a gyermek 27. életévéig járt. Egy módosítás nyomán (Wet op de studiefinanciering - WSF) a családi pótlékra való jogosultság korhatárát lecsökkentették 18 évre, s egy új, tanulást támogató ellátást vezettek be. Erre az újonnan bevezetett tanulmányokat finanszírozó ellátásra a Hollandiában élő diákok 18. és 27. életévük között jogosultak.
[26] Valószínű egyébként, hogy a holland ellátás is családi ellátásnak minősül, ha figyelembe vesszük, hogy például a svéd - hasonló feltételű - tanulmányi ellátás családi ellátásnak minősül a Rendelet értelmében.
[27] Lásd bővebben C-245/94 és C-312/94 ECR [1996] I-4895. (egyesített esetek)
[28] Lásd bővebben C-275/96 ECR [1998] I-3419.
[29] Lásd bővebben C-78/91 ECR [1992] I-4839.
[30] A Rendelet II. Melléklete tartalmazza a különleges szülési és örökbefogadási támogatásokat. Kilenc tagállam nem jelölt meg ilyen különleges ellátást (SE, DK, PT, CY, IT, DE, EL, IE és UK).
[31] Rendelet 72. cikke.
[32] Vhr. 85. cikk.
[33] A finn szabályok szerint a Finnországban élő szülők vagy más gyermek-felügyeleti joggal rendelkező személyek jogosultak a szülői szabadság lejártát követően a gyermeket nappali-gondozó intézményben (quasi óvodában) elhelyezni mindaddig, amíg a gyermek a tanköteleskort el nem éri. Azok a szülők, akik nem helyezik el gyermekeiket nappali intézményekben, otthoni gyerekellátás támogatásra jogosultak. Az ellátás feltétele, hogy a gyermek Finnországban éljen, és ne vegyen részt nappali, önkormányzat által biztosított gyermekintézményben. A Maaheimo-család minden tagja Finnországban élt, s finn állampolgársággal rendelkezett. 1998 januárjától Maaheimo asszony otthoni gyerekellátás támogatást kapott. Férjét Németországba küldték dolgozni 1998 júliusában, ahová követte családja.1999. március végéig tartózkodott a család Németországban. Közben a finn társadalombiztosítás hatálya alatt álltak. 1998 augusztusától Maaheimo asszony nem kapott otthoni gyerekellátás támogatást azzal indokolva, hogy a gyermekek nem laknak Finnországban. (C-333/00 ECR [2002])
[34] Az Európai Közösségek Migráns Munkavállalók Szociális Biztonságával Foglalkozó Igazgatási Bizottság 207. számú határozata. (HL L 175. szám 2006. 06. 29.)
[35] Eredetileg a 76. cikk úgy rendelkezett, hogy csak akkor lehet az egyik tagállamban felfüggeszteni az ellátás folyósítását, ha másik tagállamban jár családi ellátás a 73. cikk alapján. A Bíróság a Ferraioli-esetben (C-153/84 [1986] ECR 1401.) megállapította, hogy ha nem igényelnek családi ellátást, vagy igényelnek ugyan, de nem felelnek meg a törvényben előírt követelményeknek, akkor az ellátás ténylegesen nem jár, és így a másik tagállam nem függesztheti fel az ellátás folyósítását. A hangsúly ugyanis azon van, hogy ténylegesen családi ellátást kapjanak egy másik tagállamban. A 3427/89/EGK rendelet módosított ezen a régi gyakorlaton. Beiktatta a rendeletbe a 76. cikk (2) bekezdését.
[36] Lásd ugyanott C-153/84 [1986] ECR 1401.
[37] Lásd bővebben Georges-esetet, C-24/88 ECR [1989] 1905.
[38] Magyarországon illetékes intézmény a Magyar Államkincstár Közép-magyarországi Regionális Igazgatósága, osztrák hatóságot érintő ügyek esetében a Magyar Államkincstár Nyugat-dunántúli Regionális Igazgatósága.
[39] Összehasonlításnál az illetékes intézmény a Vhr. 107. cikkének (1) bekezdésében meghatározott árfolyam szerint a saját valutájára átváltja a családtagok lakóhelye szerinti állam jogszabályai által megítélt családi ellátások összegét. Azt az árfolyamot kell figyelembe venni, amely az összehasonlítás elvégzésének napján érvényes. (Az Európai Közösségek Migráns Munkavállalók Szociális Biztonságával Foglalkozó Igazgatási Bizottság 147. határozata)
[40] Lásd bővebben C-104/84 ECR [1985] 2205.
[41] Lásd erről bővebben a Dammer-esetet C-168/88 ECR [1989] 4553.
[42] 1945/93/EK Rendelet, HL 1993. L. 181/1.
[43] A szabály alkalmazásánál figyelembe kell venni a tagállamoknak a VI. Mellékletbe foglalt bejegyzéseit.
[44] C-243/94 ECR [1996] I-1887.
[45] Például Cristini-eset C-32/75, Schmid-eset C-310/91, Meints-eset C-57/96
[46] Például Deak-eset C-94/84, Lebon-eset C-316/85, Meeuse-eset C-337/97
[47] Például Martinez Sala eset C-85/96, Grzelczyk C-184/99, Trojani-eset C-456/02
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Ács Vera szakmai tanácsos, Szociális és Munkaügyi Minisztérium
Visszaugrás
