Szabó Zsolt: Evaluation of legislation - Beszámoló a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Ereky István Közjogi Kutatóközpontja által a jogalkotás értékelésének európai és nemzetközi gyakorlatáról szervezett konferenciáról (PSz, 2019/1., 155-157. o.)

A 2019. május 3-i műhelykonferencia középpontjában a jogalkotás értékelése állt, a vendégelőadók a Nemzetközi Jogalkotási Társaság (International Association of Legislation) tagjai, a téma elismert szakértői voltak.[1] A rendezvényt Varga Zs. András alkotmánybíró, egyetemi tanár előadása nyitotta meg, amelynek középpontjában a jogalkotás alkotmányossága állt. Az előadó - a közelmúltban elfogadott eljárási kódexek példáján - kifejtette, hogy törvényeink egyre hosszabbak, a jogalkotás egyre kiterjedtebb, így a jogalkalmazók - és a joghallgatók - egyre nehezebb helyzetben vannak. A jó jogalkotással összefüggő, ezzel kapocslatos mai kihívások három csomópontja (a jogforrási hierarchia követelményei, az uniós jogrend, valamint a jogalkotás stílusa, formai kérdései) összefüggenek egymással. Utóbbival kapcsolatban kifejtette, hogy a jogtudomány jelentős vívmánya volt a fogalmi dogmatika kidolgozása, amelynek segítségével kauzisztikus szabályozás helyett absztrakt, mégis egyértelmű szabályozást lehetett kialakítani, ám ennek feltétele a szilárd dogmatikai alap. A fogalmak tisztázása terén az alkotmánybíróságok jelentős feladatot végeznek. Amikor azonban az alkotmányozó felcserélte a "szocialista" jelzőt a "jogállammal" 1989-ben, nem építkezett egyértelmű alapokra. A "jogállam" az EUSZ-ban is szereplő fogalom, ám jelentéséről nincs közmegegyezés. A szintén az EUSZ-ban szereplő "nemzeti identitás" is tisztázásra szoruló fogalom, amelyet a nemzeti alkotmánybíróságok végeznek el. Így született meg a 22/2016. (XII. 5.) AB határozat, amely a "magyar aquis"-ra, történeti alkotmányunk vívmányaira vonatkozó fogalmi alapozást is elvégezte.

Helen Xanthaki, a University College London professzora az utólagos hatásvizsgálatról (post-legislative scrutiny) tartott előadást. Ennek a jogalkotástól valamennyire elváló, inkább részletező, mint holisztikus tevékenységnek a végső célja a szabályozói hatásosság (regulatory efficacy) értékelése, annak vizsgálata, hogy megvalósult-e a jogalkotó által kitűzött cél. Másodsorban értékelendő a jogalkotói hatékonyság (legislative effectiveness), harmadsorban pedig a formai, stiláris kérdések (világosság, egyértelműség, nyelvi egyszerűség). Az Egyesült Királyság gyakorlatában az utólagos hatásvizsgálat, amely módszertani értelemben kérdések feltételét és a válaszok elemzését jelenti, a minisztériumi szakapparátus fel-

- 155/156 -

adata, de kívánatos, hogy a végrehajtók (jogalkalmazók) és a bírók is részt vegyenek benne. Helye a felülvizsgálati ciklus (review cycle) végén van, azaz a szabályozás céljától függően 3-10 évvel a hatálybalépést követően. Gyakori, hogy előre meghatározott időre léptetik hatályba a jogszabályokat (sunset clause), ennek lejártát követően az megszűnik, és a hosszabbítás újabb jogalkotói vizsgálatot, majd döntést igényel.

A következő előadó, João Silveira (Lisszaboni Egyetem) a jogalkotás értékelésének újfajta módszereit mutatta be. Elsőként az EU által bevezetett "fitness check" intézményét ismertette, amely egy szakpolitikai cél elérése érdekében bevezetett, egymással összefüggő beavatkozáscsoport elemzését jelenti. Előnye, hogy nem egyenként értékeli az egyes eszközöket, hanem keretbe foglalva. Másodikként a jogalkotási tervekről volt szó, amelyek éves, kétéves kitekintéssel tartalmazzák a tervezett jogalkotási lépéseket, akár a törvényhozás, akár a kormány készíti ezeket. A 2016 végén, az EU három fő intézménye által megkötött, minőségi jogalkotást célzó intézményközi megállapodás[2] például előírja az Európai Bizottság számára, hogy évente jogalkotási munkaprogramot készítsen, és azt megossza a Parlamenttel és a Tanáccsal. Végül szintén új eszköz a hatásvizsgálatok (Regulatory Impact Assessments, RIA) harmadik, külső fél általi elemzése annak érdekében, hogy a jogalkotó ne saját jogalkotási termékéről mondjon kritikai véleményt. Ilyen külső, kormánytól független tanácsadó szervek az EU-n kívül többek között Hollandiában, Ausztráliában, és az Egyesült Államokban működnek. Hasznos eszköz a hatásvizsgálatok nyilvánosságra hozatala felhasználóbarát formában, ahogyan az Franciaországban (www.legifrance.fr) és az USA-ban (www.reginfo.gov) történik. Az Egyesült Királyságban a RIA-k a vonatkozó jogszabályok mellett elérhetőek (www.legislation.gov.uk). Az előadó végül felvetette, hogy a jövőben elképzelhető a mesterséges intelligencia bevetése a hatásvizsgálatok terén.

Ezt követően Patricia Popelier (Antwerpeni Egyetem) a jogalkotás értékelése és a bírói felülvizsgálat kapcsolatáról beszélt. Kifejtette, hogy a bíróságok normakontroll-tevékenységük során egyre jobban részt vesznek a jogalkotás minőségének javításában. A jogalkotási eljárási kérdések elemzése például teret nyer mind az Emberi Jogok Európai Bírósága, mind az Európai Unió Bírósága gyakorlatában. A jogalkotás (különösen demokratizálódó államokban) sokszor külső nyomás alatt van, feltételek teljesítése, mintakövetés stb. formájában. Ez gyakran vezet formális, vagy gyenge minőségű jogalkotáshoz. A normakontroll során vizsgálandó tényező lehet például, hogy került-e sor előzetes vagy utólagos hatásvizsgálatra, és annak milyen szerepe volt a parlamenti vitában.

- 156/157 -

Az Európai Bizottság korábbi munkatársa, William Robinson (Institute of Advanced Legal Studies, London) a Bizottság a minőségi jogalkotás szolgálatában álló eszközeit mutatta be, különös tekintettel a konzultációra, a szabályozási hatásvizsgálatra (RIA), és az értékelésre. Ilyen eszközök 2001 óta, növekvő mértékben szerepelnek a Bizottság eszköztárában, azaz a gyakorlat még nem teljesen kiforrott. A konzultációkon meglepően kevés uniós polgár vesz részt, a vélemények száma az utóbbi években érte el az évi kétezret. A legújabb vívmány a már említett 2016-os intézményközi megállapodás. Az EU szervei nagy figyelmet fordítanak a minőségi jogalkotásra, az EU az OECD világszintű minőségi jogalkotási felméréseiben rendre az ötödik helyen végez.