Pálné Kovács Ilona DSc[1]: Mérlegen a magyar közigazgatás - regionális politikai dimenziók* (JURA, 2003/1., 104-116. o.)

I. Bevezetés - a mérlegkészítés indokai

A magyar közigazgatásnak a rendszerváltás után viszonylag rövid idő alatt jelentős változásoknak, kihívásoknak kellett megfelelnie egyrészt tartalmi-politikai értelemben, másrészt strukturálisan és a működési módszereket, eszközöket tekintve is. A közigazgatás, hasonlóan a teljes állami szervezeti rendszerhez, olyan mértékű változásokon ment át, amit modellváltásnak is lehet nevezni, kérdés persze, milyen modellnek nevezzük a kezdő helyzetet, s milyennek azt, ameddig a magyar közigazgatás napjainkra eljutott.

Végig járta-e mára a magyar közigazgatás a modellváltás útját, oda jutott-e, ahova a hivatalos politikai, kormányzati dokumentumok szerint jutnia kellett? Ha mérleget vonnánk, vajon elégedettek lehetnénk-e? Ezeknek a kérdéseknek a feltételére 12 év elteltével, az uniós csatlakozás küszöbén, már valóban megérett a helyzet, a megválaszolására azonban, tartok tőle, hogy nem. A közigazgatás egésze ugyan rendre-másra a politikai-szakmai figyelem fókuszába kerül, amelynek köszönhetően újabb és újabb, egymást ismétlő közigazgatás-korszerűsítési határozatok születnek, ezek nyomán fellendülnek egy időre a tudományos kutatások, de összességében sem elegendő ténybeli, sem megfelelően átfogó és rendszerezett tudományos elemzésekkel nem rendelkezünk ahhoz, hogy korrekt mérleget alkothatnánk a magyar közigazgatásról. Márpedig nagy szükség lenne rá.

Kézenfekvő, s a leggyakrabban hangoztatott indok manapság az uniós csatlakozás, amelyet hajlamosak vagyunk tabula rasa helyzetnek tekinteni, ami után minden másként lesz. Márpedig nem csak a közigazgatás fejlesztésére, modernizálására igaz, hogy az Unió helyettünk semmit nem fog elvégezni, elég sok mindenre direkt módon rákényszeríteni sem. Ha nincs elegendő belső erő, motiváció megújulni, modernizálni, akkor is elég sokáig kulloghatunk a mezőny utolsó harmadában különösebb dorgálás nélkül, kérdés az, hogy érdemes-e? A csatlakozás éppen a közigazgatás szervezete, működése vonatkozásában nem hoz direkt és azonnali változtatási kényszert, indirekt módon azonban bőségesen. Azzal, hogy megsokszorozódik az ország, s benne a közigazgatás érintkezési felülete a világgal, az Unió és a tagállamok intézményeivel, bürokráciájával, a mindennapi, élő, személyes kapcsolatok, hálózatok alanyaiként, mégsem pusztán "belügy", hogy hogyan működik a magyar közigazgatás. Amennyiben ugyanis nem leszünk képesek felvenni a tempót, követni a stílust, a formát, emelni a szakmai színvonalat, akkor vélhetően elesünk azoktól az előnyöktől, amelyek az integrációból származnak.

Tanulmányomban átfogó információk és szakmai kompetencia hiányában nem készítek általános mérleget. Sajnos általában a hazai közigazgatás-tudományi kutatások-intézmények-műhelyek helyzete sem ad okot optimizmusra, hogy átfogó kutatást végezve ezt a mérleget megalapozza. Arra vállalkozom csupán, hogy egyetlen közpolitika, a regionális politika, illetve az uniós csatlakozás szemszögéből elemezzem a területi közigazgatásban lezajlott folyamatokat, értékeljem a kihívásokat és vázoljam a teendőket.

Az igazgatástudomány természetesen valamennyi közpolitika területén folyó tudományos kutatásokban jelen van, hiszen az irányítási, menedzselési megoldások, szervezeti és eljárási kérdések nagymértékben hozzájárulnak az egyes policyk hatékonyságához. Az igazgatástudomány természeténél fogva alkalmazott jellegű, ami nem jelenti azt, hogy keretein belül ne folynának alapkutatások, s hogy ne fogalmazódtak volna meg igazgatástudományi elméletek, iskolák, amelyek függetlenek azoktól a területektől, ahol a közigazgatás mint végrehajtó-rendelkező tevékenység érvényesül, működik. Az adott közpolitika, kormányzati politika és a közigazgatás általános szervezetrendszerének alakulása, fejlődése kö-

- 104/105 -

zött szoros összefüggés van. Nem csak a közigazgatás minősége, alkalmazkodó képessége hat a közpolitika hatékonyságára, hanem a közigazgatás maga is formálódik a közpolitikai kihívások során. Különösen igaz ez azokra a közpolitikákra, melyek viszonylag újak az állami politikák között, s amelyek a hagyományos közigazgatástól eltérő szervezeti, működési megoldásokat igényelnek. Ilyen közpolitikának tekinthető a területfejlesztés vagy regionális politika is.

II. Az "európai közigazgatási tér" (European administrative space) formálódása

Az Európai Uniónak, miután saját végrehajtó közigazgatása az egyes tagországokban nincs, különösen fontos érdeke fűződik ahhoz, hogy a tagállamok közigazgatása hatékony legyen. Az Unió által elfogadott normák, stratégiák végrehajtása döntő mértékben tehát az egyes tagállamok végrehajtó tevékenységén keresztül történik. Az európai adminisztratív térség egységesülését végső soron az Unió alapvető érdeke, a gazdasági integráció előrehaladása kényszeríti ki. Nagy a valószínűsége annak, hogy a gazdasági szereplők a közös valuta bevezetése után, idővel az adminisztratív keretek közös standardjának szabályozását is el fogják várni. Egyelőre azonban nem találunk olyan uniós előírást, amely az egyes nemzeti közigazgatások szervezetére, vagy eljárási szabályaira közvetlenül vonatkozna. A nemzeti közigazgatások alakítását nemzeti belügynek tartják, csupán az eredményességet, a kimenet minőségét követelik meg. A nemzetállami függetlenség és az eredményességben való közös érdekeltség között húzódó kétségtelen ellentmondást az Unió különböző eszközökkel igyekszik feloldani.

- Egyrészt indirekt módon, az egyes közösségi politikák kimeneti oldalán fogalmaz meg olyan követelményeket, amelyek a nemzeti közigazgatások számára bizonyos egységesítési kényszert jelentenek (például a Szerződés 90. szakasza szerinti közbeszerzési eljárás, azaz a közszolgáltatások versenyeztetésére irányuló kötelezettség, vagy a regionális politikában a partnerség). Általában elvárás, hogy a közösségi és a nemzeti szakpolitikák egymással összhangban legyenek.

- Másrészt olyan alapelveket, modelleket fogad el, ajánl, propagál, amelyek követése az "európaiság" mércéje miatt válik fontossá. Ezt a célt szolgálják a kormányzásról összeállított fehér könyv, vagy az Európai Tanács által elfogadott charták.

- A legfontosabb uniós hatás azonban abból ered, hogy az egyes tagállamok központi és helyi kormányzatai mindennapos kapcsolatba kerültek az uniós döntéshozással, és bürokráciával. A "sokszintű kormányzás" működési gyakorlata strukturális, de különösen szakmai eljárási értelemben alkalmazkodási nyomást gyakorol a partnerekre. Az a tapasztalat, hogy az Unióban kialakult félföderatív, a részvételre épülő, a hagyományos államközpontú kormányzástól jelentősen eltérő "governance" modell különösen azokban az országokban jelent adaptációs kényszert, ahol unitárius a szerkezet, s az érdekegyeztetés korporatív, és közvetlen formái nem működnek (Grote, 2002).

Az adminisztratív rendszerek egymáshoz való közeledésének követelménye különös éllel fogalmazódik meg a csatlakozni kívánó országokkal szemben még akkor is, ha az Unió nem akar a jelölt országokra rákényszeríteni uniformizált megoldásokat. Az utóbbi évek előcsatlakozási programjaiban egyre inkább felerősödött a közigazgatás és közszolgáltatások kapacitásainak és minőségének fejlesztésére irányuló igény. Azt is felismerték, hogy a koppenhágai kritériumok teljesítéséhez feltétlenül fontos a hatékony igazgatás. Ezek a kritériumok azonban csak indirekt bázist biztosítanak a gyakorlati megoldások kiválasztásához, különösen a kormányzás "horizontális" értelmében. A csatlakozó országoknak világos orientációra van szüksége arra vonatkozóan, hogy mit várnak el tőlük a közigazgatás fejlesztése terén.

Ezt a felismerést bizonyítja az OECD és az Unió közös, ún. SIGMA programja (SIGMA, 1998). A program keretében folytatott kutatások és megfogalmazott ajánlások elismerik, hogy az egyes tagországok közigazgatási rendszerei rendkívüli mértékben eltérnek egymástól, ugyanakkor azt is megállapítják, hogy vannak olyan közös trendek, amelyek referenciapontként szolgálhatnak a csatlakozó országok számára. A készítők hangsúlyozzák, hogy az ajánlások csupán indikatív jellegűek, és az adott országoknak mindig sajátos adottságaikhoz kell igazítania az alkalmazható szervezeti-működési megoldásokat.

- A központi szintű kormányzással kapcsolatban a hatalmi ágak elválasztásának alkotmányos garanciáit, a minisztériumok közötti koordinációt, a közpolitikaformálás szakmai megalapozottságát, a minisztériumok operatív feladatok alóli mentesítését, illetve a köztisztviselők viszonylagos autonómiájának biztosítását emelik ki.

- A területi közigazgatás kialakításával kapcsolatban elsődleges ajánlás a decentralizáció, továbbá az egyes irányítási szintek közötti kapcsolatok megfelelő kiépítése, a helyi kormányzatok társadalmi beágyazottsága, illetve a közigazgatás klienseinek, a közszolgáltatások fogyasztóinak jogi védelme.

- A közigazgatási eszközök és ellenőrzés terén a professzionális és lojális apparátusok, a közigazgatás elszámoltathatósága, megfelelő etikai szabályozottsá-

- 105/106 -

ga, a hatékony pénzügyek, a közigazgatási döntések, szervek törvényességi és pénzügyi kontrollja, s a közigazgatási döntések bíróság előtti megtámadhatósága kerül a javaslatok között kiemelésre.

Az ajánlások megvalósulása tekintetében az értékelések meglehetősen óvatosak. Egyrészt megállapítják, hogy számos közép- és kelet-európai országban jelentős reformokat hajtottak végre, ugyanakkor azt is jelzik, hogy a reformok sok helyen megtorpantak. Ahhoz, hogy a csatlakozni kívánó országok sikeres közigazgatási reformokat hajtsanak végre, feltétlenül szükséges, hogy a reformtörekvések mögött szilárd politikai akarat húzódjon, hogy magát a reformfolyamatot elveiben és folyamatában is konzisztens módon tervezzék meg. Különösen fontos azonban, hogy a nyugati, "fejlettebb", piaci típusú megoldások, innovációk átvétele ne legyen mechanikus, hanem vegye figyelembe a végrehajtás objektív és szubjektív (kulturális, politikai, mentális) feltételeit. A közigazgatási reformok végrehajthatóságának kulcskérdése az érintett szervezetek, csoportok meggyőzése. A felülről, erőszakosan végrehajtott reformok a tapasztalatok szerint többnyire sikertelenek.

A csatlakozó országok közigazgatásának értékelése során különösen a középszintek helyzetét tartják problematikusnak, nem csak azért, mert nincsenek ezen a területen igazán világos szakmai koncepciók, hanem azért is, mert itt várható a legnagyobb szervezeti, sőt társadalmi ellenállás is (COR, 2000). Az értékelések kiemelik, hogy a közép- és kelet-európai országok közigazgatási modernizációja, reformja, uniós adaptációjának egyik nagyon fontos akadálya, hogy alig épült ki a közigazgatás teljesítményét nyomon kísérő, értékelő (monitoring - evaluation) rendszer, és hiányoznak az erre épülő szakmai segítő, fejlesztő mechanizmusok is.

Az uniós elvárások sorában ugyancsak célszerű figyelembe venni az Unió által készített fehér könyvet az európai kormányzásról. A kormányzást illetően az egyik legfontosabb változtatási igény a regionális és helyi önkormányzatokkal, valamint a civil társadalommal való együttműködés terén mutatkozik. A fehér könyv úgy fogalmaz, hogy szükséges kialakítani minden egyes európai politikában minimális konzultációs standardot ezekkel a szereplőkkel, és ki kell használni azokat az ismereteket és gyakorlati tapasztalatokat, amelyekkel a helyi kormányzatok rendelkeznek azért, hogy az uniós politikák végrehajtása hatékonyabb legyen. A fehér könyv szerint a jó kormányzás alapelvei a nyitottság, részvétel, elszámoltathatóság, hatékonyság és koherencia, amely újra megerősíti az arányosság és szubszidiaritás, valamint a partnerség elvének a figyelembevételét, az általános és tematikus hálózatok szükségességét. Az uniós kormányzással szembeni követelmények természetesen kihatnak a nemzeti szintű igazgatásra is.

Összességében tehát megállapíthatjuk, hogy az Unió határozott szándéka a tagállamok, de különösen a csatlakozó országok közigazgatásának bizonyos fajta "homogenizálása", felismerve, hogy csupán az eredmény követelése nem elegendő a hatékony együttműködéshez. Az is megállapítható, hogy az Unió értékelései szerint a legtöbb csatlakozó ország közigazgatása reformra, jelentős fejlesztésre szorulna. Ugyanakkor az is tény, hogy ehhez az Unió nem ad, recepteket, legfeljebb alapelveket, modelleket. Ezért célszerű elemezni azokat a már konkrétabbnak tekinthető elvárásokat, amelyek a közösségi struktúrapolitika/regionális politika vonatkozásában már megfogalmazódtak, és viszonylag jelentős gyakorlati tapasztalatokat halmoztak fel.

III. A regionális politika közigazgatásra gyakorolt hatása

Az Európai Unió regionális politikája, illetve a nemzeti regionális politikák önmagukban is jelentős kihívást jelentettek a nemzeti közigazgatási rendszerek formálódására strukturális, de különösen funkcionális értelemben. A regionális politika mint viszonylag új típusú kormányzati politika, amelynek célja a területi egyenlőtlenségek kezelése, jelentős mértékű újítást hozott a központi, de különösen a területi szintű kormányzásban. Az innováció szükségességét a regionális politika komplexitás igénye váltotta ki. Komplexitás alatt a hagyományos ágazati, s ehhez kapcsolódó hierarchikus, bürokratikus szemlélettel való szakítást értjük, ami helyére a komplex tervezés, a decentralizáció és a partnerség elvei léptek. A regionális politika (amelyik egyszerre kíván hatni a gazdaságra, infrastruktúrára, társadalomra, környezetre, életminőségre és versenyképességre) olyan közpolitika, amelyik nem fér el a közhatalmi igazgatási döntési és végrehajtási eszközrendszer keretei között, hanem alapvetően horizontális struktúrákban, a közhatalmi szektorból kilépve a magán és civil szektorral partnerségben, az ösztönző, rásegítő módszereket preferálva érvényesül. A regionális politika tehát átlépi a szektorális és ágazati határokat, hálózatokat épít, gyakran piaci módszereket vet be.

- A regionális politikai döntéshozás alapvető elve a partnerség, amelynek érvényesítését az Unió strukturális alapokról szóló szabályozása lényegében kötelezővé is tesz. A partnerségi intézmények rendkívül változatosak (vö. Tavistock Institute jelentését, 1999), de a lényegük az, hogy a döntéshozás, de legalább is a döntéselőkészítés kilép a hagyományos közhatalmi szférából. Kétségtelen, hogy ez

- 106/107 -

a jelenség bizonyos veszélyekkel is jár, amire egyre gyakrabban hívja fel a figyelmet a szakirodalom (Heinelt- Wollmann 1991). A kollektív döntéshozás, az eljárási, delegálási szabályok tisztázatlansága lényegében a legitim, választott testületek szerepének visszaszorulásához, az áttekinthetőség, az elszámoltathatóság romlásához, a felelősség elmosódásához, a nyilvánosság kizárásához vezethet (Olsson, 2002).

- A másik fontos sajátosság a hálózatok kiépülése, a szintek közötti szoros kapcsolatok kialakulása, ami szoros összefüggésben van a multilevel-governance jelenségével is. A hálózatok, a partnerség kiépülése, a forrásbevonás, a multiszektoralitás szükségletével kapcsolódik össze. A hálózatok egyrészt személyes, ha úgy tetszik elit-hálózatok, másrészt intézmények, szélesebb értelemben az ún. érintettek, stakeholderek közötti hálózatok. Ezek kiépülése, működtetése a tervezés, programozás, projektmenedzsment során egyaránt jellemző, bár természetesen az egyes szereplők szerepe, érdekérvényesítési esélyei különbözőek (Rhodes, 1997). A hálózatosodás, az intézmények pluralizálódása (institutional thickness) (Amin-Thrift 1996) olyan mértékben jellegzetessé vált, hogy a regionális politika kormányzásában ezt tartják a legfontosabb kihívásnak, amely alapvetően új kutatási irányokat, módszereket követel meg (Bache, 1998). Mind a partnerség, mind a tágabb értelemben vett hálózatosodás a kutatási tapasztalatok szerint ott igazán sikeres, ahol a politikai, közigazgatási környezet ennek egyébként is kedvez, ahol a konszenzusos demokrácia, a korporativ érdekegyeztetés hagyományai erősek. Ugyanakkor az is kiderült, hogy partnerség, hálózatosodás elvezethet a szervezetek közötti versenyhelyzethez, a mechanizmusok destabilizálódásához is. (Danson et all 2000). A multilevel-governance jelensége nem egyszerűen azt jelenti az Unióban, hogy a régiók bekapcsolódnak a döntéshozási folyamatokba, hogy kiépült egy harmadik döntéshozási szint. A többszintű kormányzás alapvetően átalakítja a tradicionális vertikális döntési mechanizmusokat, helyette hálózatok és szövetségek szövetét hozza létre (Kohler-Koch 1996).

- A szubszidiaritás elvének térhódítása, a decentralizáció megerősödése nem kizárólag a regionális politikai kihívásokhoz kötődik, de abban kétségtelenül szerepe van, hogy a kilencvenes évtizedtől kezdődően a decentralizáció címzettjei nem a települési szintek, hanem a középszintek, s hogy ezek a középszintek egyre nagyobb méretűek (Bullmann, 1996). Az uniós regionális politika leggyakoribb beavatkozási terei, az ún. NUTS 2-es régiók, amelyeknek méretei ugyan különbözőek, de a hatékonyság szempontjából a több milliós nagyságrendűek szerepelnek igazán sikeresen a regionális politikai források megszerzésében (Horváth 1998). A decentralizáció kedvezményezettjei tehát a régiók, amelyek a hagyományos önkormányzati feladatokhoz képest sajátos funkciókkal rendelkeznek, s kapcsolatrendszerük sokkal inkább a nemzeti szinthez és az Unió különböző intézményeihez kötődik, mint a települési önkormányzatokhoz vagy a civil társadalomhoz.

- A regionális politika nem csak a hatalmi viszonyok átrendeződését idézte elő, hanem változásokat eredményezett az adminisztratív apparátusok működésében is. A hagyományos bürokrata értékrenddel szemben a teljesítményben, a forrásbevonásban való érdekeltség, a kapcsolatépítés korparancsa, az időben változó munkaterheléshez való rugalmas alkalmazkodás, az ismeretek komplexitása, a piaci típusú hatékonyság válik fontossá. Ezek az új kihívások gyakran megválaszolhatatlanok a hagyományos bürokratikus szervezeti kereteken belül, s új típusú, a közigazgatástól viszonylag független menedzsmentek épülnek ki, "ügynökségek", amelyek sajátos köztes szereplők a közhatalom és a piaci szektor között (Halkier et all 1998, Morgan 1999). Az ún. quangok, quagok, kvázi nem kormányzati vagy kormányzati szervek elterjedése sem kizárólag a regionális politika területén jellemző, de a fejlesztési ügynökségek szervezeti típusa nagyon karakteressé vált, s a modern közpolitikai menedzsment számára gyakran mintaként szolgálnak.

A regionális politika, mint sajátos közpolitika tehát rendkívül jelentős hatást gyakorolt a nemzeti közigazgatási rendszerekre, amely szorosan összefonódik az Európai Unió erős befolyásával is ezen a területen. Ezekre a kihívásokra a tagállamok eltérő mértékben és módon reagálnak. A legnagyobb hatást nyilván ott gyakorolja, ahol az Unió támogatásai a legnagyobb méretűek, s ahol a legnagyobb inkompatibilitás volt a nemzeti közigazgatás felépítése, logikája, kultúrája és az uniós követelmények között. Ezekben az országokban nem egyszerűen kisebb korrekciókra, speciális intézmények létrehozására, speciális szabályok elfogadására volt szükség, hanem átfogó reformokra, amelyek mind a struktúrát, mind a működési módszereket érintették (Spanyolország, Görögország, Nagy-Britannia stb.). Van azonban a tagországoknak olyan csoportja, ahol az alkalmazkodási kényszer sem vezetett döntő változásokhoz, még akkor sem, ha látszólag Európa-konform intézmények jöttek létre, s egyfajta decentralizációs folyamat elindult (Finnország, Franciaország, Por-

- 107/108 -

A regionális politika terei és viszonyuk a közigazgatási beosztáshoz

Forrás: COR, 2001.

* D - Delegált testület

V - Közvetlenül választott testület

Á - Állami dekoncentrált szerv

tugália). Különösen hangsúlyozni szeretném, hogy a regionális politika önmagában messze nem minden tagállamban váltotta ki új, regionális szint létrehozását. Bizonyítékul szolgál a következő táblázat, amelyik mutatja, hogy a kisebb méretű országok a NUTS 2 régióikat többnyire nem intézményesítették választott önkormányzatként.

IV. A közigazgatás legújabb fejlődési trendjei

Köztudomású, hogy a közigazgatás nagy sikerrel áll ellent a reformoknak. Ennek ellenére egy-egy hosszabb periódus hasonló reformtörekvésekkel jellemezhető a fejlett demokratikus államokban. A hatvanas-hetvenes években a politikai-igazgatási döntési folyamatok racionalizálása érdekében a rendszerelmélet tervezési modelljeit (PPSB, MbO) vezették be. A hetvenes évek második felétől az új közigazgatás demokratikusabb beágyazottsága került porondra, míg a nyolcvanas évtizedtől viszonylag hosszú ideje tartja magát az irányzat, amelyiknek célja a közigazgatás modernizációja, hatékonyabb megszervezése, a költségek csökkentése, az állam karcsúsítása érdekében (New Public Management). Ez az irányzat azért is tartja magát erősen, mert az állami költségek csökkentéséhez magának a politikának fűződött elemi érdeke, és olyan személyiségek támogatták,

- 108/109 -

mint Thatcher, Reagan, illetve olyan szervezetek álltak mellé, mint az OECD (ún. PUMA-programja). Az NPM-et a szakma is paradigmatikus jelentőségűnek tartja. Az NPM ideológiája a neoliberalizmus (Hayek, Friedman), amelyet az új jobboldal hamarosan beolvasztott programjaiba. Az NPM népszerűségét alapvetően a közigazgatás teljesítményével szembeni alapvető elégedetlenségben, a tervező államban való csalódásban találjuk. A szakma a közigazgatást alapvetően centralizáltnak, bürokratikusnak, drágának tartja, ahol "kollektív felelőtlenség" uralkodik. Az NPM kifejezetten praxisorientált megközelítés, de tudományos elméleti bázisra épül, különösen a gazdasági teóriákból (pl. public choice elmélet), illetve a rendszer, intézmény elméletekből merít. Közben megjelennek már az NPM kritikusai is, a reformeredmények tapasztalataira támaszkodva (Neisser-Hammerschmid, 1998), jelezve, hogy az alkalmazott varázsszerek, mint a privatizáció, nem mindenhol alkalmazhatóak eredményesen, hogy a piaci és a közösségi szektor között igenis vannak alapvető, el nem hanyagolható különbségek.

Az NPM-hez kapcsolódó állam- és társadalomtudományi teóriák átfogóbb, strukturális értelmezési kereteket adtak, s a közigazgatásban bekövetkezett változásokat a government-ből a governance-ba való átmenetben látják. Ez az értelmezési keret a közigazgatási szintek és szektorok összefüggéseit új modellbe rendezi, a magán és társadalmi szereplőkkel való szoros kapcsolatot, s a decentralizációt egyaránt szorgalmazva (Osborne-Gaebler1994). A jóléti állam fejlődési fázisán átjutva a fejlett polgári államberendezkedések többfajta feladatuk ellátásához keresnek partnereket a civil társadalom, a gazdaság szereplői köréből, illetve az egyes közhatalmi feladatok egy-egy elemét már nem az állam, hanem valamelyik partner oldja meg. Ennek a trendnek a megindulását sok országban éppen az állami költségvetések krízishelyzete váltotta ki, ahogy Stoker fogalmazott, a governance kifejezés nem más, mint a költségvetések megnyirbálásának elegánsabb megnevezése (Stoker 1997). A költségvetési kiadások visszafogása vezetett például az Egyesült Államokban a fiskális föderalizmus bevezetéséhez, vagy az Egyesült Királyságban a "Thatcherizmus"-hoz, amely az állami közszolgáltatások esetenként szélsőséges privatizálását jelentette a "helyzetbe hozás" (enabling), kiszerződés (contrating out) jelszavai alatt. A közigazgatásban bekövetkező változások szemléleti alapja lényegében a management módszerek és elvárások terjedésével kötődik össze. Az állami működéssel szemben ma már általános elvárás, hogy a vállalkozásokhoz hasonló mértékben törekedjenek a gazdaságosságra, tehát az eredményt nem minden áron, hanem a lehető legkisebb ráfordítással kell hozni. Az üzleti szektor, illetve a közösségi szektor gazdaságtanának, továbbá a szervezéstudománynak számtalan iskolája alakult ki. Az ún. New Public Management az alábbi fő változásokat hangsúlyozza a közigazgatásban:

- a közösségi és magánszektor összefonódása,

- több, szerződéses bázison nyugvó, versenyeztetett közszolgáltatás,

- a privát szektor működési stílusának meghonosodása a gyakorlatban,

- a teljesítmény erőteljesebb mérése (A "Value for money", illetve a best value elve a közszektorban azt jelenti, hogy korrekt egyensúlyt kell elérni a szolgáltatások minősége és költsége között, ennek érdekében alkalmazni kell a költség/haszon elemzéseket, az auditálást, s más teljesítménymérő módszereket (Font, 2000),

- a kimenet, az eredmény szerepének hangsúlyozása (Christensen-Yoshimi 2000), ezért honosodik meg a közigazgatásban is például a Total Quality Management.

Ezek az elvek, követelmények a gyakorlatban nem csak a működési módszereket, a szervezeti struktúrákat, a személyzettel szembeni elvárásokat változtatják meg, hanem hozzájárulnak a közszektor karcsúsodásához, illetve a hatalom decentralizálásához (Karkatsoulis, 2000).

A közigazgatás a vele szemben támasztott új követelményeket gyakran úgy teljesíti, hogy a feladatot kiszervezi, illetve, mint már említettük, sajátos, köztes, kvázi kormányzati, illetve nem kormányzati (quago, quango) szervezeteket hoz létre. Az új szervezeti formák sokszor olyan méretet öltenek, hogy a "harmadik szektor" elnevezést kapják (Reichard, 1988), miután magukon hordják mind a közhatalmi, kormányzati, mind a privát, nem kormányzati sajátosságokat.

A közigazgatás-tudomány főbb fejlődési irányairól összegzésképpen azt mondhatjuk, hogy az elmúlt két évtized viszonylag jelentős változásokat hozott, amelyeket lényegében a közigazgatásban bekövetkezett új markáns jelenségek idéztek elő: privatizáció, hatékonysági követelmények, a vertikalitástól a horizontális irányba elmozdulás, hálózatosodás, decentralizáció, többszintű kormányzás.

Ezek a változások kikezdték a közigazgatás-tudomány hagyományos elméleteit, jelentős hatást gyakoroltak a közigazgatási-tudományi kutatások módszertanára, intenzívebbé tették a kapcsolatot a közigazgatást vizsgáló különböző tudományágak között, illetve új tematikákat emeltek be a kutatási témakörök közé.

A fentiek tükrében vegyük szemügyre a magyar

- 109/110 -

közigazgatásban, különösen a területi közigazgatásban végbement változásokat, elsősorban azokat, amelyek szoros kapcsolatban vannak a regionális politika kibontakozásával Magyarországon.

V. A magyar közigazgatás változásainak iránya a rendszerváltás után

1. A politikai, alkotmányos rendszerváltás hatása a magyar közigazgatásra

A politikai, társadalmai-gazdasági rendszerváltás a közigazgatás cél- és feladatrendszerét, politikai, hatalmi környezetét és struktúráját egyaránt megváltoztatta, ha nem is egyenlő mértékben.

- Nyilvánvalóan a közigazgatás és a törvényhozó hatalom, illetve a politikai szféra viszonya gyökeresen átrendeződött, a közigazgatás szorosabb társadalmi, politikai kontroll alá került. Hozzá kell persze tenni tizenkét év távlatából, hogy a magyar államiság évszázados sajátossága a közigazgatás, a végrehajtó hatalom túlsúlya a parlamenttel szemben, mintha tovább élne. A rendszerváltást követő első évek parlamenti eufóriáját követően a közigazgatás visszaszerezte pozícióit. A parlament ellenőrző, stratégiai irányító funkciói gyengén érvényesülnek, s a kormányzat, de különösen az ágazati minisztériumok befolyása mind a jogalkotásban, mind az államgépezet irányításában, mind a közösségi források elosztásában dominánssá vált, illetve az maradt.

- A közigazgatás szerkezetét elsősorban területi oldalról érte változás, hiszen az önkormányzati rendszer bevezetése, a hatalom tényleges decentralizációja Magyarországon együtt járt a helyi igazgatási egységek erőteljes felaprózódásával, a korábbi közös tanácsok helyére kétszer annyi helyi önkormányzat lépett. A strukturális változások sorába tartozik a megyei szintű önkormányzat befolyásának, hatalmának, forrásrendszerének erőteljes meggyengítése, illetve a megyei önkormányzatok mellett a dekoncentrált államigazgatás térhódítása.

2. A társadalmi-gazdasági változások hatása a közigazgatásra

Természetesen a rendszerváltás gazdasági, társadalmi dimenziói sem hagyták érintetlenül a közigazgatást.

- A privatizáció jelentős mértékben csökkentette, módszereiben pedig átalakította az állam gazdaságirányítási szerepkörét, bár átmenetileg a privatizáció levezénylése kifejezetten többlet feladatként jelent meg, speciális intézmények létrehozásával együtt.

- A társadalom szerkezetében lezajlott változások, a tömeges munkanélküliség, elszegényedés az állami feladatrendszerben felértékelte a szociálpolitikát, foglalkoztatáspolitikát stb.

- A megváltozott értékrendszer és társadalmi prioritások - persze kormányzati ciklusonként is eltérően - új meg új feladatokat, illetve működési módszereket, szabályokat közvetítettek a közigazgatás felé.

3. A közigazgatás modernizációjának belső mozgatórugói

A folyamatos alkalmazkodás a megváltozott környezethez és külső kihívásokhoz természetesen kiváltotta a közigazgatás szisztematikus korszerűsítésének az igényét. Szinte évente fogalmazódtak meg az elmúlt évtizedben reformprogramok, amelyek célul tűzték ki a közigazgatás hatékonyságát, törvényességét, szakszerűségét, polgárközelségét. Ennek érdekében újra és újra megfogalmazódott az optimális szervezeti méretek, a koordináció, a rugalmas működési formák, a kiszerződés, a dereguláció szükségessége (Verebélyi 1998). Hogy a reformokból kevés valósult meg, nem a kidolgozó szakemberek hibája. A mindenkori kormányzat kitartása, konfliktusvállaló bátorsága hiányzott ahhoz, hogy a közigazgatás-szervezés következetesen a kijelölt irányba haladjon. Összességében azt állapíthatjuk meg, hogy a magyar közigazgatás rendszerváltás utáni története elsősorban a külső körülményekhez való spontán, követő alkalmazkodás története. A rendszerváltás idején a parlamentarizmus, önkormányzatiság, szabadságjogok, piacgazdaság paradigmatikus, politikai értékei mellett nem volt prioritás a közigazgatás tudatos modernizációja, jószerével a határozott koncepció is hiányzott a végrehajtó hatalom kiépítéséhez.

Ennek ellenére jelentős változások következtek be. Különösen fontos, s az uniós csatlakozás szempontjából stratégiai fontosságú területnek is tekinthető, a regionális politika, területfejlesztés közigazgatásra gyakorolt hatása. Ennek a folyamatnak és következményeinek az áttekintése tanulsággal szolgálhat a közigazgatás modernizációjának szervezeti is érdekösszefüggéseinek megértéséhez.

VI. A regionális politika hatása a magyar közigazgatás struktúrájára

A regionális politikának, területfejlesztésnek az irányítási, hatalmi struktúrákra gyakorolt hatása az utóbbi évtizedekben Magyarországon kiemelkedően erős volt más közpolitikákhoz képest. Ez a megálla-

- 110/111 -

pítás, mint láttuk, igaz a fejlett demokráciákra is, különösen az Unió tagállamaira, ahol az Unió strukturális alapjaihoz, tehát a fejlesztési forrásokhoz való hozzáférés erős motiváló erő volt a változásokra. Ennek oka nem csak az, hogy kiemelt uniós közösségi politikáról van szó, amelyre az Unió igen jelentős forrásokat áldoz, hanem az is, hogy a regionális politika közvetlen "ágazati" policy jellegén túl az integráció mélyítésének, bővítésének politikai eszköze is. A szubszidiaritás és a partnerség elve ugyanis beemelte a régiókat a nemzetállami kormányok mellé az uniós döntéshozási folyamatokba, s a "többszintű kormányzás" multilevel governance egyik legvirulensebb előidézőjévé vált.

Magyarországon ez a direkt befolyás egyelőre ugyan nem érvényesülhetett, hiszen mi még nem férünk hozzá a strukturális alapokhoz, de az 1996-ban törvényi erőre emelt regionális politikai szabályozás már egyértelműen az uniós elvárásokkal szembeni megfelelés céljának rendelődött alá.

Nézzük meg ennek a törvénynek az irányítási- közigazgatási rendszert érintő rendelkezéseit, illetve következményeit.

1. Decentralizáció, területi szemlélet

- A hatások közül először a decentralizációt, a területi szemlélet megerősödését kell kiemelni. A regionális politika Európában, a nyolcvanas évtizedben jutott abba a fejlődési fázisba, amikor a korábbi központosított, állami újraelosztásra épülő rendszert felváltotta a helyi erőforrásokat bevonó, ún. "buttom up", alulról építkező, decentralizált modell. A hazai regionális politikának már ehhez a modellhez kellett alkalmazkodnia. Az önkormányzati modellváltás elvileg megnyitotta a hatalom decentralizálása előtt az utat, de mint köztudomású, 1990-ben elsősorban a települési szint helyzetbe hozása volt a cél. Az önkormányzati rendszer működésének első hatéves tapasztalatai azonban elegendő tanulsággal jártak annak felismeréséhez, hogy az irányítás középszintje, a regionális szintű integráció megerősítése nélkül még a települési önállóság sem bontakozhat ki. A szándékosan legyengített megyei önkormányzatok mellett, helyén terjeszkedő dekoncentrált államigazgatás nem tudta betölteni azt az integrációs űrt, ami a szétaprózott települési igazgatás és a kormányzat között keletkezett. Ebben az irányítási szerkezetben a regionális politikát egyszerűen nem lehetett elhelyezni. Kézenfekvő megoldás lett volna természetesen a területfejlesztési hatásköröket a megyei önkormányzatokra telepíteni, de ebben tulajdonképpen sem a települési önkormányzatok, sem a központi kormányzat nem volt érdekelt. A politikai legitimációval rendelkező megyei önkormányzatok, fejlesztési forrásokkal megerősödve, veszélyes ellensúlyai lettek volna a kormányzati hatalomnak, a falvak, illetve városok, különösen a nagyvárosok vezetőiben pedig még ott élt a rendszerváltás előtti gyámkodó, hatalmaskodó megyei tanácsok rémképe, amelytől féltették frissen megszerzett önállóságukat. A megyei önkormányzatokkal szembeni ambivalencia vezetett egy sajátos, "interszektorális" konstrukció, a területfejlesztési tanácsi szisztéma bevezetéséhez. Ha e szervezeti forma státusát közelről szemügyre vesszük, ki fog derülni, hogy a decentralizáció választott formája ellentmondásos. Miközben megyei szinten működött a közvetlenül választott megyei önkormányzat, helyette egy delegált típusú, demokratikusan nem ellenőrzött szervezeti forma lett a tervezési és forráselosztási hatáskörök kedvezményezettje.

- A decentralizációnak nem csak a szervezeti-hatalmi célpontja, hanem a területi dimenziója is sajátos szabályozást nyert az 1996-ban elfogadott területfejlesztési törvényben. Az Európai Unió strukturális alapjainak felhasználása során alkalmazott NUTS-beosztás átvétele célszerűnek tűnt, s szakmailag nem is okozott különösebb gondot a statisztikai számbavételi egységek települési, (NUTS 5), megyei (NUTS 3), és országos (NUTS 1) szintjeinek meghatározása. Annál nagyobb dilemmát jelentett, hogy a kistérségi (NUTS 4), a megyei (NUTS 3), vagy a regionális (NUTS 2) szint legyen-e a regionális politikai beavatkozások, és intézményrendszer színtere. A kérdést nem szakmai megfontolások, nem a regionális politika nemzeti vagy éppen uniós prioritásai, hanem erősen pragmatikus szempontok döntötték el. Ha egyáltalán döntésnek tekinthető az a megoldás, hogy a törvényhozó mindhárom területi szintet beemelte a regionális politikai intézményrendszerbe. A túltagolt intézményrendszer, a három szinten működő fejlesztési tanácsok (társulások) konglomerátuma hozzájárult a források szétaprózódáshoz, a szintek egymás közötti versengéséhez, a tiszta munkamegosztás hiánya miatti konfliktusokhoz.

- Fontos azonban kiemelni, hogy a decentralizáció elsőrendűen a feladatok, hatáskörök vonatkozásában zajlott le, lényegesen kevésbé érintette a központosított forráselosztás rendjét. A meglehetősen magas redisztribuciós rátájú költségvetésnek csak elenyésző hányada került decentralizált felhasználásra, a túl sok szintű és túl sok ambíciózus szereplőt magába foglaló területfejlesztési tanácsok viszonylag szigorúan szabályozott rendben a közösségi fejlesztési forrásoknak csak töredéke felett rendelkeznek, ami nyilvánvalóan frusztrációt, helyi konfliktusokat, majd kiábrándulást eredményezett.

- 111/112 -

2. Kooperáció-integráció

A területfejlesztési tanácsok modellje, a partnerség elvének követésével, mindenképpen innovációt vitt a közigazgatásba, még akkor is, ha a fenti ellentmondások egyben zavarok forrásai is lettek. A területfejlesztési tanácsok ugyanis a különböző szervezetek, illetve szektorok közötti együttműködés, integráció kereteivé váltak, egy olyan közigazgatási rendszerben és kultúrában, amelyiket a koordináció, és az integráció hiánya jellemzett. A területfejlesztési tanácsok tagsága, mint tudjuk, a következő szereplőkből verbuválódott: helyi önkormányzatok, megyei önkormányzat, államigazgatási szervek, gazdasági kamarák, a munkavállalók érdekképviseletei. A három területi, illetve a központi szinten kiépült tanácsok nem csak a szektorok, ágazatok együttműködésére, kommunikációjára adtak lehetőséget, hanem a szintek összekapcsolására is azzal, hogy az egyes szintek "felfelé" is delegálhattak a képviselőikből. Megjelent tehát az intézményesített koordináció, integráció lehetősége egy konkrét policy területén, amelyik ráadásul elég átfogó ahhoz, hogy hatása széles körben érvényesülhessen.

VII. A regionális politika hatása a magyar közigazgatás működésére

Noha, mint láttuk, a regionális politikáról alkotott törvényben létrehozott intézményrendszer magát a területi-intézményi rendszert is jelentősen érintette, mégis fontosabbnak tartom a működési módszerekben, szemléletben megjelenő változásokat.

- A regionális politika természeténél fogva átfogó együttműködést feltételez szektorok és szintek között, különösen annak legújabb modellje, amely már nem az állam központi támogatásaira, hanem a helyi erőforrások bevonására épül. A strukturális alapok szabályozásában, a maastrichti szerződés, a szubszidiaritás elve uniós szentesítése nyomán megjelenik a partnerség elve. A partnerség elve rendkívül erőteljes kihívást jelentett minden közigazgatási rendszer számára, de különösen így van ez azokban a nemzeti modellekben, ahol sem a szintek, sem a szektorok közötti partneri együttműködésnek nincsenek igazán hagyományai. Mind az ágazati minisztériumok, mind az ágazati dekoncentrált szervek vertikálisan irányított kapcsolatrendszere a területfejlesztési törvény nyomán új irányt vett, horizontálissá vált. Legalább ilyen fontos az önkormányzatok közötti együttműködés motiválása, hiszen az elaprózott települési önkormányzati rendszerben korábban uralkodóvá vált települési egoizmusok a fejlesztési programozásban, forráselosztásban lassan térségi keretbe terelődtek. A harmadik fontos következménye a partnerségi elemnek a multilevel governance gondolkodásmódjára való felkészítés, a hierarchikus alárendelés és a teljes elszigetelődésként értelmezett önállóság végleteitől történő elmozdulás érdekében. A partnerség elve egy vonatkozásban azonban nem tudott áttörést hozni a magyar közigazgatási kultúrában, működésben, mégpedig a civil, nonprofit szektorral való együttműködés terén. Ennek oka egyrészt a civil szektor viszonylagos fejletlenségében, másrészt a helyi közigazgatási források szűkösségében, harmadrészt a helyi közhatalomban részt vevő politikusok és köztisztviselők bizalmatlanságában, együttműködési készségének hiányában jelölhető meg. Kétségtelen az is, hogy az együttműködés terén egyelőre a formális, protokolláris elemek, alkalmi érdekszövetkezések jellemzőek, mintsem a szisztematikus együttgondolkodás, programok együttes végrehajtása. A területfejlesztési tanácsok üléseit megelőző egyezkedések rutinja leginkább a települési önkormányzatok polgármestereit jellemzi, az államigazgatási szektor, egyelőre inkább a felszínen, mintsem meggyőződéssel, a mindennapi működésbe beivódva "partner" a területfejlesztési politikában.

- A regionális politika kihívásai hatást gyakoroltak a közigazgatás működésének rugalmasságára, reakciókészségének a gyorsulására is. A projektek, pályázatok kidolgozásának általában rendkívül szoros határideje, a végrehajtás időbeli keretek közé szorítása hozzájárult az ún. "adhocrácia" kialakulásához, az alkalmi teamek megszerveződéséhez, a sikerdíjas "bürokrata" típusának megjelenéséhez, egyáltalán a rugalmasabb működési, szervezeti formák terjedéséhez. Magyarországon az a tapasztalat, hogy a hagyományos hivatali apparátusok sem a minisztériumokban, de az önkormányzatok többségében sem képesek befogadni a programok menedzsmentjét. Az extra, és ingadozó munkateher, a teljesítményben való érdekeltség, ehhez kapcsolódó extra díjazás, a terepmunka kiemelkedő szerepe, a hálózatok építésének szükségessége olyan konfliktusokat idéz elő a tradicionálisan működő hivatali apparátusokban, hogy ennek elkerülésére inkább a feladat "kiszerződése" (contracting out") válik jellemzővé. A közhasznú, non-profit szervezetek, az indirekt közigazgatás virágzásának, terjedésének vagyunk tanúi. A jelenség nem csak a regionális politikában jellemző, de kétségtelen, hogy a pályázás, forrásszerzés, a projektek menedzsmentje olyan tevékenységi formák, amelyek befogadására a közigazgatáshoz ugyan kapcsolódó, de viszonylag rugalmas működésre képes non-profit- vagy profitérdekelt szervezetek sokkal alkalmasabbnak, és sikeresebbnek bizonyultak.

- A közigazgatás működési módszereiben, elsősorban a regionális politika hatására bekövetkezett fontos változás a tervezés rehabilitációja is. A rend-

- 112/113 -

szerváltás után, a "szocialista tervgazdaság" merev elutasítása következtében magát a tervezést is kidobták a közigazgatás eszköztárából. Ez a hiány nyilvánvalóan minden területen kárt okozott, de különösen a területfejlesztés, gazdaságfejlesztés vonatkozásában vezetett negatív következményekhez. A területfejlesztési törvény, az uniós strukturális alapok esetében alkalmazott programozási elvre hivatkozva, gyakorlatilag a fejlesztési források megszerzésének feltételéül szabta a tervezést, mégpedig hosszabb távra és átfogóan. A közigazgatás szereplői, különösen a helyi önkormányzatok hamar megtanulták a leckét, s minden térségtípus elkészítette nagyon rövid időn belül a saját fejlesztési koncepcióját, majd programját is. A felszínen látszólag hamar abszolválták tehát az elvárásokat. A tervezés folyamatába közelebbről betekintve, illetve a tervek későbbi sorsa alapján azonban állíthatjuk, hogy a tervezés szemlélete, tényleges integráló, irányító funkciója egyelőre alig érvényesül. A terveket jobbára szakértő cégek készítették, meglehetősen formalizált, "EU-konform" sémák mentén, a helyi társadalom, gazdaság bevonása csak formálisan történt meg. Nem véletlen tehát, hogy a hipp-hopp elkészült tervdokumentumok tényleges végrehajtása alig kezdődött meg, legfeljebb kötelező mellékletei a projektekkel való pályázásnak, de igazán sem az elosztási döntéshozók, sem a pályázók nem építették be a programcélokat és prioritásokat. A tervezés tényleges rehabilitációját az is nehezíti, hogy maga a szabályozás is meglehetősen laza, hiányos. Nem tisztázott a tervek jogi természete, sok tekintetben az eljárási szabályozás, a tervezésben részt vevők köre, s a tervezés nem kapcsolódott össze a végrehajtási intézmény- és eszközrendszerrel sem.

- A közigazgatás működése szempontjából nagyon fontos a hatékonysági, szakszerűségi követelmények megjelenése, s az ezeket garantáló, ellenőrző formák terjedése. A magyar közigazgatást sem a személyzeti politika, sem a köztisztviselők díjazása, sem a társadalmi visszacsatolás, sem a költségvetés nem kényszerítette a korábbiakban hatékony, minőségi és egyben költségtakarékos működésre. A hierarchia, a jogszabályok betartása, a konfliktusok kerülése lényegében elegendő volt a működés legitimálásához. A kilencvenes évtized második felétől szinte folyamatosan megjelenő közigazgatás-korszerűsítési dokumentumok azonban a minőséget, szakszerűséget és hatékonyságot beemelték a közigazgatás értékrendjébe. Igazán jelentős sikereket azonban maguk a korszerűsítési programok nem értek el. Sokkal jelentősebb motiváció volt például az elsősorban az önkormányzatokat sújtó költségvetési restrikciós politika, amelynek következtében mind a hivatalokban, de különösen az önkormányzati szolgáltatásokat nyújtó intézményekben jelentős létszámcsökkentéseket hajtottak végre, illetve rákényszerültek a vezetők a költségek alapos elemzésére. A regionális politika hatékonysági kihívása más természetű, bár ugyancsak összekapcsolódik a pénzügyi forrásokkal. Azzal, hogy az önkormányzatok fejlesztési forrásokhoz jutása pályázati rendszerbe terelődött, s esetenként már nem csak a rászorultság, hanem a benyújtott pályázat minősége is mérlegelésre került a döntések meghozatalánál, az önkormányzati apparátusok közvetlenül érdekeltté váltak a pályázási tevékenység minőségének javításában. Az uniós csatlakozásra készülve egyre több hivatali szervezet vezetése felismeri, hogy a hivatali háttér, a menedzsment minősége rendkívül fontos lesz abban az időszakban, amikor az egyes régiók versenyhelyzetbe kerülnek egymással. Kifejezetten terjed például a hivatalok ISO-minősítésének megszerzése (bár nem feltétlenül az ISO a legalkalmasabb forma!), a köztisztviselők uniós ismeretekre és idegen nyelvre oktatása. Ez a folyamat természetesen nem kötődik közvetlenül a regionális politikához, de éppen ez az egyik közösségi politika, amelyiknek elvárásai idejekorán figyelmeztették a hazai közigazgatási kart az alkalmazkodás, a felkészülés szükségességére. E tekintetben van egyébként a legtöbb lehetőség is a tanulásra, nem csak a kormányzati, illetve uniós irányítású Phare-programok, hanem a közvetlen testvér régiós és -városi kapcsolatok felhasználásával. A regionális politika uniós szabályozása, különösen a jelenlegi programozási időszakban különösen nagy hangsúlyt fektet a hatékony menedzsment (sound management) kiépítésére, s a nemzeti kormányok felelősségébe utalja az erről való gondoskodást. A menedzsmenttel szembeni hatékonysági elvárások pedig óhatatlanul magukkal hozzák a hatékonyság mérésének, értékelésének a szükségességét. Meg kell jegyezni, hogy ebben a tekintetben az uniós tagállamok sem büszkélkedhetnek nagy tapasztalatokkal, nincs a menedzsment hatékonyságának kiforrott értékelési módszertana. Mindenesetre a megjelent igény vélhetően jelentős hatást gyakorol majd a közigazgatásra, illetve annak a regionális politikai aktivitással érintett részére.

VIII. A regionális politika menedzsmentjének konfliktusa a demokrácia tradicionális intézményrendszerével

A regionális politika kétségtelenül pozitív hatásai mellett érdemes figyelmet szentelni azoknak a jelenségeknek, amelyek elsőrendűen a döntéshozás nyilvánosságát, a részvétel lehetőségeit, tehát a demokrá-

- 113/114 -

cia intézményrendszerét, minőségét, modelljét érintik. Ma már találkozni a szakirodalomban azokkal a véleményekkel, amelyek a partnerségi, korporativ intézmények (tripartit), egyesülések, az adhocráciák, és informális hálózatok hátrányos következményeit jelzik. Sérülhet az átláthatóság, a közvetlen részvétel, az esélyegyenlőség az érdekérvényesítésben, különösen akkor például, ha nem elég erősek a regionális és helyi önkormányzatok, és a civil társadalom. A regionális politika magyarországi történetének utolsó öt éve alátámasztja ezeket az aggályokat.

- Az önkormányzati törvény 1994. évi módosítása a bizonyíték arra, hogy a magyar területfejlesztési tanácsi rendszer életre keltésének egyik indítéka a megyei önkormányzatokkal szembeni bizalmatlanság volt. Az önkormányzati törvény már 1994-ben előírta a megyei területfejlesztési tanácsok létrehozását. Ennek is köszönhető, hogy a területfejlesztési hatáskörök a területi önkormányzatokkal párhuzamos, attól elkülönült, korporativ intézményrendszerbe kerültek. Ez a tény önmagában demokráciadeficitet és megosztottságot, érdekkonfliktusokat eredményezett. Megyei szinten létezik a közvetlenül választott megyei önkormányzat a maga erős politikai legitimitásával, de hatalma, befolyása lényegesen kisebb, mint a delegált típusú területfejlesztési tanácsé, amelyik rendelkezik a stratégiai döntéshozási kompetenciák és a megye fejlesztési forrásai felett. A kialakult helyzetet tovább rontotta az, hogy a törvényhozó nem tisztázta kellőképpen a területfejlesztési tanácsok mint "autonóm intézmények" jogi természetét, státusát, nem szabályozta eljárásuk, szervezetük alapvető kérdéseit sem. A tanácsok tagságának szerepfelfogására, politikai kultúrájára lett bízva az, hogy működésükben milyen mértékben érvényesítik a demokratikus követelményeket, hogy mennyire vonják be a civil és egyéb szereplőket, hogy milyen nyilvánosságot teremtenek, hogy egyáltalán a testületen belül mennyire a konszenzusos vagy a többségi demokrácia modelljét érvényesítik. A tapasztalatok azt mutatják, nem kellett volna a "kecskére bízni a káposztát", a területfejlesztési tanácsok többsége nem különösebben igyekezett hatalmát megosztani a környezetével. Kialakulófélben van területi szinten olyan elit, amelyiknek a befolyása, belső kapcsolatrendszere éppen a területfejlesztési források elosztása felett birtokolt hatalomra, befolyásra épül. Ezt az elitképződést, amit hívhatunk elegáns szakkifejezéssel élve "hálózatnak is" alátámasztja a magyar közigazgatás-szervezésnek egy mind markánsabbá váló sajátossága. Az utóbbi időben egyre több olyan kollektív döntéshozó testület szerveződött, amelyik egy-egy ágazat, lényegében dekoncentrált, területi szervezetéhez kapcsolódva mintegy "társadalmasítja", illetve kollektivizálja a döntéshozást. A honvédelmi igazgatás, az ifjúságpolitika, foglalkoztatáspolitika, vízügyi védelem, idegenforgalom irányításában létrehozott testületek delegált tagsága lényegében ugyanazon szervezeti körből verbuválódik (önkormányzatok, kamarák, egyetem, szakszervezetek, dekoncentrált hatóságok), s így formalizáltan is összefonja azt az elitet, amelyiknek befolyása látszólag a képviselt szervezettől származik. Ugyanakkor ezek a delegáló szervezetek nem ellenőrzik e testületekbe küldött vezetőik tevékenységét. A formálódó elit hatalma személyes pozíciókészletté transzformálódik anélkül, hogy ténylegesen elősegítené a szervezetek közötti kapcsolatok intézményesülését.

- A regionális politikában gyakran előforduló időzavar, a pályázási határidők szűkössége azzal jár, hogy prioritást élvez a pályázat beadásának szempontja a gondos előkészítéshez, az érdekeltek bevonásához képest. Gyakran a döntések utólagos szentesítése vár csak a konzultatív testületekre, civil szervezetekre, s a szabályok kijátszását megvédi a forrásszerzésben megnyilvánuló közös érdekeltség. A regionális politika olyan sajátos közpolitika, amelyben egyébként is erősen keverednek a szakmapolitikai, technokrata, hatékonysági, és a laikus, méltányossági, részvételi elemek. Ezek kényes egyensúlyát legalábbis Magyarországon eddig ritkán sikerült biztosítani. Előfordul ugyan az is, hogy éppen a polgármesterek lobbija erősebb a technokrata, gazdaságfejlesztésben érdekelt csoportokkal szemben. A megyei területfejlesztési tanácsokban megszerzett polgármesteri fölénynek köszönhetően a források elosztásában a koncentráció és a hatékonyság elve sokkal kevésbé érvényesül a méltányossági elvvel szemben. Ennek következtében a források elaprózottak, inkább az egyes települések alap infrastruktúrájának fejlesztését szolgálják, eltérítve a regionális politikát a településfejlesztés irányába. Minél nagyobb területi egység szintjén történik a döntéshozás, annál inkább szorulnak háttérbe a szociális, méltányossági szempontok, így összességében mégis az állapítható meg, hogy a technokratáknak elvileg több lehetősége van szempontjaik érvényesítésére, mint a helyi társadalmaknak.

- A legnagyobb ellentmondás a regionális politika decentralizációs szükségletei és a kormányzat centralizációs törekvései között húzódik. Miközben létrejött három területi szinten is a területfejlesztés új intézményrendszere, a legtöbb döntési kompetencia és fejlesztési forrás a központi kormányzat, illetve a minisztériumok kezében maradt. A területi szervek szűk mozgástere, a rájuk kényszerített szigorú elosztási szabályok a helyi szereplők körében kiábrándulást eredményezett. A legfrissebb események tükrében úgy tűnik, már maga az Unió sem szorgalmazza a csatlakozni kívánó országokban a regionális de-

- 114/115 -

centralizációt. A nemzeti fejlesztési tervben csak egy regionális fejezet van, ami előrevetíti a csatlakozás utáni erőviszonyokat a régiók és a kormányzat között. Tudni lehet, hogy a kormány ehhez a döntéshez az Unióból is bátorítást kapott.

IX. Összegzés

A magyar közigazgatás a rendszerváltás óta valóban sok változáson ment át. Tény az is, hogy a regionális politika sok pozitív innovációt hozott:

- elősegítette a decentralizációt,

- a helyi és területi szereplők, szektorok közötti együttműködést,

- a szintek közötti kommunikációt,

- a rugalmasabb, professzionálisabb, hatékonyságra törekvő menedzsmentszemlélet erősödését.

Tény azonban az is, hogy nem volt ellentmondásmentes ez a folyamat.

- A kiépített szervezetek még messze nem tudják ellensúlyozni a központi kormányzat fölényét, a decentralizáció nem haladt előre kellő mértékben.

- A partnerség elve csak a közhatalommal rendelkező szereplőket fogja össze, a gazdaság, a civil szektor továbbra sem került tényleges döntési pozícióba.

- A partnerség elvére hivatkozó korporációk sokszor a választott önkormányzatok és a nyilvánosság kizárását szolgálják.

- A koordináció, integráció, a hálózatok kiépülése inkább egy hatalmi elit kiválasztódásához járult hozzá, mint az információk cseréjéhez, a források összeadódásához.

- A rugalmas, alkalmazkodni képes menedzsment még messze nem minden érintett közigazgatási szervet jellemez. A projektek menedzsmentjének "kiszerződése" esetén pedig gyakran elveszti az ellenőrzést a folyamatok felett a választott képviselőtestület.

A fenti jelenségek nyilvánvalóan értelmezhetőek kezdeti nehézségekként, amelyeket az idő majd korrigál. Ugyanakkor azt a következtetést is alátámasztják, hogy a legmodernebb, leginnovatívabb kezdeményezések is zsákutcába juthatnak a közigazgatásban, ha a tágabb állami, alkotmányos, politikai környezet még nem érett meg az innovációk befogadására.

A területi közigazgatás elmélyült tudományos elemzésére tehát feltétlenül szükség lenne, sokkal szisztematikusabb módon, mint ahogyan az elmúlt évtizedben történt. A legfontosabb kutatási feladatok a regionális politika irányítása szempontjából az alábbiak.

- Különösen fontos vizsgálati terület a nemzeti közigazgatások és az uniós kormányzás közötti kapcsolatrendszer, a többszintű kormányzás jelensége, amely átrendezi a nemzeti közigazgatáson belüli súlypontokat, és jelentősen átalakítja a közigazgatás hagyományos működési formáit.

- A közigazgatási döntéshozásban uralkodóvá válik a partnerség elve, amely az érdekegyeztetés új formáit teszi szükségessé. Ugyanakkor a partnerségi elv veszélyeket is hordoz magában, amelyek kiküszöbölése csak a partnerségi formák működésének empirikus elemzése, részletes közjogi szervezeti és eljárási szabályozás alapján lehetséges.

- A regionális politika fejlődésében egyik legfontosabb tartalék a hatékony (sound) menedzsment. A hazai területfejlesztési intézményrendszer egyik legnagyobb hiányossága a professzionális, rugalmas, teljesítményérdekelt adminisztratív és végrehajtó kapacitások viszonylagos kiépületlensége. A fejlesztési irányok, modellek kidolgozása igazgatás és szervezéstudományi kutatásokat igényel.

- Ugyancsak kiemelt terület a fenti témakörrel összefüggésben a decentralizáció folyamatának elemzése, az irányítás szintjeinek, térbeli léptékének, hatáskörének és forrásrendszerének, eszközrendszerének a tüzetes vizsgálata. A magyar közigazgatás előtt álló egyik legnagyobb kérdés, hogy területi struktúráját hogyan modernizálja. A 2006-ra a kormányprogramban kitűzött cél, a választott önkormányzati régiók létrehozása, meglehetősen bátornak tűnik, megvalósulásához csak sokkal alaposabb, őszintébb elemzések, s egyértelmű, kormányzati támogatottság esetén lehet reményeket fűzni.

Felhasznált irodalom

Amin, A.-Thrift, N. Institutional issues for the European regions: from markets and plans to socioeconomics and powers of association = Economy and Society 1995. 1. pp. 41-66.

Bullmann, U.: Aufbruch aus dem Zentralstaat? Der europäische Einfluss auf die subnationale Politik.= Österreichische Zeitschrift für Politikwissenschaft, 1996. 3. pp. 261-279.

Halkier,H.-Danson, M.-Damborg, C. (eds.): Regional development Agencies in Europe. Jessica Kingsley, London 1998

Heinelt, H.-Wollmann, H. (hrsg.): Brennpunkt Stadt. Stadtpolitik und lokale Politikforschung in den 80er und 90er Jahren. Birkhäuser Verlag, Basel 1991

Kohler-Koch, B. Interaktive Politik in Europa. Regionen im Netzwerk der Integration. Opladen, Leske - Budrich 1998

Morgan, K. (ed.) Regional Development Agencies. Theme issue= Government and Policy No.6. 1999

Polet, R.-Nomden, K.: Improving the management of European regional development policy= European Planning Studies. December. Pp. 777-793. 1997

Christensen, M.-Yoshimi, H.: A value-for-money pathway: a two-country case study of performance reporting. In: International Review of Administrative Sciences. SAGE Publications. 2000

Font, J.: Managing value and devolution: the experince of regional governments in SpaIn: In: IRWS. SAGE, 2000

- 115/116 -

Preparing public administrations for the European administrative space. Sigma Papers No.23. 1998

Karkatsoulis, P.: The social context of "value-for-money" based administrative reform. In: IRWS SAGE, 2000

Reichard, Ch.: Der dritte Sektor = Die öffentliche Verwaltung 1988. 9. 363-370.

Stoker, G.: Local governance = Public Administration 1997. 75. o.

European governance. A white paper. Brussels, CEC 2001

Rhodes, R.A.W.: Understanding governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Open University Press, Buckingham 1997

Horváth Gyula: Európai regionális politika. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 1998

Olsson, J.: Democracy Paradoxes in Multi Level Governance. Paper presented in Gdansk, RSA Conference, 2001

Neisser, H.-Hammerschmid (Hg.): Die innovative Verwaltung. Signum Verlag, Wien 1998

Osborne, David-Gaebler, Ted: Új utak a közigazgatásban. Osiris, Bp. 1994

Danson, M.-Halkier, H.-Cameron, G. (eds.): Governance, Institutional Change and Regional Development. Ashgate, Aldreshot 2000

Grote, J.-Gbikpi, B. (eds.): Participatory Governance. Leske+Budrich, Opladen 2002

European Union Committee of the Regions: Regional and Local Government in the European Union. Luxembourg 2001

Verebélyi Imre: Összefoglaló a közigazgatási reformfolyamat első szakaszáról és soron következő feladatairól = Magyar Közigazgatás 1998. 1-2. sz. 321-337. o., 414-422 o.

Committee of the Regions: A Europe of Regions and Cities, Brussels 2000

Bache, Ian: The Politics of European Union Regional Policy. Sheffield Academic Press, 1998

Tavistock Institute: The thematic evaluation of the partnership principle. 1999 ■

JEGYZETEK

* A tanulmányt megalapozó, a regionális politika irányítására vonatkozó empirikus kutatások egyrészt az OTKA T 037278 sz. támogatás segítségével készültek, illetve kapcsolódnak az Európai Bizottság V. keretprogramjában a DG Research által finanszírozott nemzetközi összehasonlító kutatáshoz, melynek címe: ADAPT. EU Enlargement and Multi-level Governance in European regional and Environmental Policies.