1. A joghistória művelői számára véleményünk szerint különösen fontos, hogy a diszciplína alapvető kutatási területei sorába a mai modernizációs folyamatok történeti gyökereit is felvegyék. Másrészt a szakjogági szemlélet kialakítása során elengedhetetlennek tűnik a multidiszciplinitás igénye, amelynek többek között összehasonlító, teoretikus és praktikus módszertani eszköztárában a történeti metódusnak is szerepelnie kell.
Az európai jogállamiság helyreállítása hazánkban természetszerűen tekint vissza történeti előzményekre, korábbi modellekre, átgondolható mintaként felhasználható intézményekre. Ennek keretében a joghistória nem "régészeti" jellegű csupán, hanem bizonyos értelemben a mai szakjogágak "génbankjának" is tekinthető. Ez a bevezető megállapítás a közjogi diszciplínákra is érvényes, és ezt az összefüggést az alábbiakban a modern közép- és kelet-európai polgári korszaki községi közigazgatás létrejöttének alapvonalait vázolva mutatjuk be.
2. A modern magyar helyi önkormányzat-történetben 130 éve korszakos lépésre került sor, ekkor fogadta el a községek rendezéséről szóló 1871:18. törvénycikket az országgyűlés.[1] Az idézett jogforrás a dualistakori önkormányzati (törvényhatósági) rendszert szabályozó törvények között a törvényhatóságokról rendelkező 1870:42. törvénycikket követte, majd az alkotmányjogilag és egyben közigazgatási szempontból egyaránt alapozó jellegű önkormányzati jogalkotás e szakaszát a Budapest fővárosi törvényhatóság rendezéséről szóló 1872:36. törvénycikk zárta le.
Az 1871:18. tc. egységes községi szervezetet teremtett, meghatározó jellegű volt a helyi (önkormányzati) közigazgatás területén; ezt annak ellenére megállapíthatjuk, hogy hamarosan felváltotta az 1886:22. törvénycikk. Az így létrehozott modernkori magyar vidéki (települési szempontból falusi, kisvárosi, és részben középvárosi) önkormányzati közigazgatást a közép-kelet-európai térséggel összehasonlítva fontos közjogtörténeti és közigazgatási históriai következtetésekre juthatunk.
3. A helyi (és területi) önkormányzatok kiépülése Európában a 19. században beilleszkedett a polgári állam modernizációs folyamataiba.[2] Sorsdöntő kérdés volt, hogy az egyes régiók gazdasága, hadseregei, közigazgatása és egyáltalán hatalompolitikája és társadalomszerkezete meg tud-e felelni a kor kérdéseinek, illetve ehhez járulva megjelent a feladat: a perifériák választ tudnak-e adni a centrális helyzetű európai térségekből érkező kihívásokra, hatalmi törekvésekre?
A már hosszabb ideje zajló angol polgári modernizációba tradicionális elemek is beépültek, az átalakulás a régi elitek közreműködésével zajlott. Többgenerációs lefolyású volt és egyben organikus jogi-szervezési technikák is jellemezték. A francia modellt ezzel szemben a forradalmi robbanások kísérte radikális rendszerváltozások karakterizálták. Az átalakulás hullámverései 1789-től közel egy évszázadig tartottak, a modernizációt különböző állam- és kormányformák vitték előre vagy vetették vissza. A modern francia közigazgatás formába öntésének fő időszaka
- 42/43 -
hosszú, sokszor máig ható kihatásokkal mégis a napóleoni rendszer volt.[3]
Az egymással vetélkedő osztrák és porosz állammodernizáció közül az utóbbi már a 19. század elején, a junker elit szilárdan kézbentartott vezetésével céltudatosan és sikeresen beindult, és végül 1866-ban, illetve 1870/71-ben a német egység összekovácsolója lett.[4]
Ausztria a 19. század közepén, a metternichi rendszer stagnáló korszaka után, 1848-49-ben a társadalmi - állami - jogi modernizáció kérdéseivel együtt a birodalom struktúrájának és a dinasztia nemzetközi politikájának sorskérdéseivel is szembesült, így sokszoros, kiélezetten forradalmi - háborús - polgárháborús megterhelésnek volt kitéve. A korszerű állam- és jog kerete a többszörösen összetetten alakuló monarchia volt.[5]
A magyar modernizáció a "hosszú 19. század"[6] során ismételten összekapcsolódott az osztrák birodalmi törekvésekkel, így a jozefinizmus, a Ferenci reakció időszakában. Különösen így volt ez a magyar reformkor ragyogó korszaka által előkészített, és a nemzeti elit által irányított modernizációs áttörést hozó 1848-49. évi forradalom után következő osztrák neoabszolutizmus idején. 1867-et követően a kiegyezés hatalompolitikai koordinátarendszerébe illeszkedve, a magyar állam és jogrendszer hosszú perióduson keresztül, nyugodt körülmények között fejlődhetett.
A cári birodalom történetében a reformok és a stagnálás időszakai váltakoztak. Előbbire a Péteri korszak mellett I. Sándor uralkodásának kezdeti időszaka jellemző elsősorban, míg a másodikra, a dekabristák mozgalmát vérbe fojtó "vascár", I. Miklós megfagyott korszaka lehet példa. A modernizáció lényegében eszközjellegű maradt, és az autokrácia fenntartására szolgált, igazi parlamentáris közjogi rendszer (amelybe az önkormányzatok beilleszkedhettek volna) még a 20. század elején sem alakulhatott ki. A cári rendszert forradalmak söpörték el.[7]
4. A közép- és kelet-európai önkormányzati rendszerek számos vonatkozásban jelentősen eltértek Európa nyugati területeitől.[8] Ezt a különbséget elsőként az angol és a francia-belga helyi önkormányzati modell tömör vázolásával lehet érzékeltetni.
5. Sajátos vonás, hogy Angliában 17-18. század fordulójától kezdve kiépülő parlamentáris monarchia államgépezetében a városokat modernizáló 1835. évi, a county-k (megyék) önkormányzatát korszerűsítő 1888. évi törvényt követően viszonylag későn alkották meg a községeket és körzeteket szabályozó 1894. évi törvényt. Az angol törvényhozás önkormányzatbarát szabályozását jellemezte a nem túl feszes kormányzati felügyelet, a bíróságok szerepe az önkormányzatok működésében, a szabályozásban az egyes önkormányzatok sajátos igényeit figyelembe vevő, testre szabott "helyi törvények" - local actok - lehetősége. A helyi feladatok megoldásában hosszú ideig az egyházközségek és speciális szerveződések - út- és csatornauniók - is részt vettek. Sajátosan, a modellek közül az angol vonzott, de sajátosságaival igazán a kontinensen nem hatott. A 20. században viszont az amerikai városüzemeltetés gondolatai eljutottak hazánkba is, és a racionalizálási megoldások a vizsgálódás középpontjába kerültek.[9]
6. Az egységes, modern francia községigazgatás az ancien regime kusza állapotait felszámoló nagy francia forradalom terméke volt, arculatát azonban az egész 19. századra, és még tovább terjedő hatással a bonapartizmus első kiadása határozta meg, alapvetően a VIII. év pluviose 28-i törvény (1800). Az egységesen kezelt községek feszesen centralizált államgépezetbe illeszkedtek, kinevezett tisztviselőkkel, kevés helyi hatáskörrel. Demokratizálódásra és bizonyos fajta decentralizációra csak a III. köztársaság megszilárdulásával került sor. A belga alvariáns, mivel egy nemzedékkel későbben, és a liberális belga alkotmány hatására alakult ki, eleve demokratikusabb vonásokkal indult fejlődési pályáján.[10]
7. A helyi önkormányzat kérdése a porosz, az osztrák és az orosz térségben sajátos és közös vonásokat is mutatott, és végső soron társadalom- és államszerkezeti, valamint hatalompolitikai makró jelenségekre volt visszavezethető, melyeknek hátterében történeti fejlődési erővonalak rajzolódtak ki.
8. A porosz helyi közigazgatás szabályozása az egész századon áthúzódott.[11] Jellemző rá, hogy a nyugati porosz területek kommunális jogában érvényesült a francia hatás. Ettől a térségtől, az Elbától keletre található provinciák helyi önkormányzati joga erősen elütött, mert ott a junkerek pozíciói adminisztratív jogintézményekben is lecsapódtak. Utóbbi térségben a városok és a falusi települések (községek) viszonyait külön törvények szabályozták, ezek mellett fennmaradtak a közigazgatásilag önálló uradalmak (Gutsbezirke). Az önkormányzati testületek társadalmi alapjai szűkmarkúan lettek megállapítva.[12]
A porosz önkormányzatok reformjai közül az 1808. évi Stein-féle városi reformnak a franciáktól elszenvedett 1806/1807. évi katasztrofális katonai vereség utáni talpraállás jegyében stratégiai jelentősége volt. Ahogy a jobbágyfelszabadítás beindítása tulajdonosi érzetet eredményezett, a reformok a tisztikar radikális fiatalításával és polgári elemek bevonásával, modern stratégiai és taktikai módszerek kidolgozásával ütőképessé tették a porosz haderőt, a városi önkormányzatban öntudatosult polgárban fokozatosan kialakulhatott az állammal való azonosulás érzése. A városjog továbbfejlődésével párhuzamosan (amelynek fontos állomásai voltak az 1831.,
- 43/44 -
1853. és az 1856. évi szabályozások) azonban a falusi községek modernizációja késett.
Kudarcot jelentett, hogy az 1848-49. évi forradalom nyomán kiadott 1850 március községi rendtartás, amely az egész porosz királyságra nézve egységesen, a francia modellhez közeledve, unifikálva községként kezelte a helyi önkormányzatokat, hamarosan azonban 1853-ban hatályon kívül helyezték. Az ezt követő községi jogalkotás ismét elvált a városok szabályozásától és tartományonként (tartománycsoportonként) különbözött. A keleti tartományokra kiadott 1856. évi szabályozás például csak részleteket rögzített - fenntartva a korábbi patrimoniális szabályozás kereteit.
Az Elbától keletre fekvő tartományok községi közigazgatásának, a sajátos porosz alkotmány- és társadalomfejlődés keretei között zajló modernizációját végül is a járásokra vonatkozó 1872. évi Kreisordnung egyes rendelkezései, illetve az 1891-es községi rendtartás (Landgemeindeordnung) teremtette meg.[13]
9. Az osztrák községi jog modernizálása az évszázad közepén magán hordozta a birodalom többszöri alkotmányjogi irányváltozásait.[14] A forradalom hatására a Stadion gróf nevéhez köthető, 1849 március 17-i ideiglenes községi törvény harsány, liberális hangnemben hirdette, hogy "a szabad állam alapja a szabad község". A terjedelmes jogszabály az egységesen kezelt községek korszerű belszervezetét építette ki, de bizonyos differenciálásként kiemelt városoknak megengedte, hogy külön statútum elnyerésével saját jogi rendet építsenek ki. A törvény a községek természetes hatásköre mellett ismerte az átruházott hatásköröket is, a választójogot az egyenlőtlen számú kúriákba osztott szavazók gyakorolták, így az nem lehetett demokratikus.
A neoabszolutizmus éveiben a reakciós kormányzati kurzus a szabad község éppen csak lerakott alapjait fokozatosan felszaggatta. Ennek komor alaphangját a "Szilveszterpátens" adta meg és a Bach-miniszterhez kötött 1859 április 24-i községi törvény részletezte. Az önkormányzatisággal igencsak szűk marokkal bánó törvényt azonban a nagypolitika újabb eseményei Itália 1859. évi katonai veresége miatt nagyon hamar levették a napirendről.
A fenti megrázkódtatások után végre letisztult modern osztrák önkormányzati rendszert az 1862 március birodalmi községi törvény alapozta meg, amelyet az egyes koronatartományok községi rendtartásai és választási rendtartásai egészítettek ki, így az osztrák helyi önkormányzati jog jogtechnikailag felszabdalódott. A szabályozás egységesen községeket ismert, a külön statútummal ellátott városok kategóriájával korrigálva azt, és Galíciában, illetve Bukovinában fenntartották a közigazgatásilag önálló uradalmak (Gutsgebiete) intézményét. Ebben a szisztémában az I. világháború kitörésekor a természetes (önkormányzati) és az átruházott hatáskör elvi elhatárolása bizonytalan volt, utóbbi köre fokozatosan növekedett, a választók korlátozott száma a demokratikus legitimációt kérdőjelezte meg. Ezenkívül az önkormányzatok pénzügyi válságban is voltak. Sokan felvetették valamennyi város önálló kezelését.
10. Az orosz cári birodalomban a községek jogiszervezeti megformálása az 1861. évi jobbágyfelszabadításhoz kötődik, az autokratikus államgépezetbe illeszkedve archaikus vonásokat mutat.[15] A cári kormányzat a városok aktivizálásával egyben állami feladatok áthárításával már korábban is próbálkozott (1785, egy-egy város esetében 1846, 1862, 1863-ban), a városok modernizációjára azonban csak a II. Sándor uralkodása idején, az 1861-el kezdődő reformok keretében, porosz mintára 1870-ben került sor. A területi önkormányzatiság nem jelentéktelen szintjét biztosították az 1864. évi zemsztvo reformok.
A volt jobbágyfalvakat viszont már korábban, az 1861. évi jobbágyfelszabadítás kapcsán átalakították, ez azonban archaikus elemekkel "megspékelt" relatív modernizáció, azaz korlátozott önkormányzat megteremtése volt. A falvak mint közigazgatási egységek tisztviselőket választottak, a járási vezetőség megalakításában játszottak szerepet. A falusi önkormányzat felett erős felügyeletet gyakorolt a békebírák járási kongresszusa és a kormányzósági parasztügyek felügyelősége: vagyis a nemesi elit és a cári bürokrácia. A faluközösség tagjait továbbra is a kollektív felelősség kötötte össze a megváltások és állami adókötelezettségek teljesítéséért, és e köteléket egyoldalúan nem hagyhatták el.
11. A magyar községi önkormányzatok tradicionális előtörténete a polgári forradalmat megelőző időszakba nyúlik vissza.[16] Míg a szabad királyi városok önálló közjogi testületek voltak, és a nemesi községek önkormányzattal rendelkeztek, a jobbágyközség szervezetének elvi alapja a földesúri hatóság volt. Az állami közigazgatás a 15-16. század óta fokozott mértékben terhelte feladatokkal a községeket, amelyek a mezővárosi jogálláson keresztül törekedtek felemelkedésre. A szokásjogon, lokális szabályozáson, így az urbáriumokon és az ún. "falutörvényeken" túlmutatva országos szinten a Mária Terézia féle 1767. évi úrbéri pátens IX. fejezete szabályozta alapkérdéseiben a községek belső szervezetét: a tisztségviselőket, a háztartás és adózás rendjét, a földesúr jogosítványait és a vármegye hatásköreit.
A reformkorszakban, még mindig a rendi közjog keretei között maradva, bizonyos előrelépést jelentett az 1836: 9. tc. a községek belső igazgatásáról, amelyet egyesek az első községi törvénynek, vagy részben annak minősítenek[17], annak ellenére, hogy ez a
- 44/45 -
szabályozás meglehetősen általános és rövid. A valódi modernizációhoz az Európát megrázó polgári forradalmakra volt szükség.
12. Az 1848. évi áprilisi törvények ugyan ezen a téren is áttörést jelentettek, de a szervezeti-intézményi továbbépítkezést a vérzivataros hónapokban megkezdeni sem igen lehetett.[18] A népképviseleti országgyűlés és a miniszteriális rendszer részletes kidolgozása mellett (1848:3., 4., 5. tc.) az önkormányzatok terén a szabad királyi városokról és egyes kerületekről készültek részletesebb törvények (1848:24., 25., 26., 27. tc.), a szabad község irányába tett lépés volt az úriszék eltörlése, és e hatóság ügyeinek további intézése iránti rendelkezés (1848:9., 11. tc.), a községi választások iránt pedig az 1848:24. tc. intézkedett. A községi jogalkotás továbbvitelére azonban ebben a periódusban nem maradt idő, annak ellenére, hogy 1848 nyarán a népképviseleti országgyűlésre készült e tárgyban egy igen progresszív javaslat, amelynek a tárgyalása azonban elmaradt.[19]
13. Az osztrák neoabszolutizmus időszakában az önkormányzatok működéséről nem lehetett szó. Sikertelen kísérletek történtek a községi jog birodalmi szintű egységesítésére, annak Magyarországon történő bevezetésére,[20] ezek a törekvések azonban végső soron mind az 1849. évi, mind az 1859. évi törvényi szabályozás esetében kudarcot vallottak.[21] A községi jog szabályozási alapelvei nagymértékben függtek a dinasztia politikájának irányváltozásaitól, amit különösen az 1851 december 31-i pátens retrográd rendelkezéseiből is világosan kiolvasható. A korszak a modern községi közigazgatás felé vezető fejlődésben előrehaladást nem hozott.
14. A hazai modern polgári községi közigazgatás alaptörvénye, az 1871. évi 18. törvénycikk a dualista korszak hatalompolitikájába illeszkedik.[22]
A magyar területi és helyi önkormányzatok szabályozása 1867 után három törvényben történt és ennek a struktúrának a kialakulása részben hatalompolitikai okokra volt visszavezethető. A dualista államgépezetben a vármegyék mellett a kiemelt (általában korábbi sz. kir.) városok alkalmasnak látszottak arra, hogy az önkormányzati hatáskörük és az állami közigazgatás mellett politikai ügyekkel is foglalkozva adott esetben (a kiegyezés védelmében!) megfelelő szabályok betartásával és a kormány szervei által ellenőrizve alkotmányvédő hatáskört is gyakoroljanak.
A városok egy részének az 1870:42. tc.-ben (Budapestnek az 1872:36. tc-ben) való ilyen felértékelésével önálló városi törvény nem születhetett és a többi város szabályozásának csak a községi törvény keretei között maradt hely. Ennek a törvénynek fontos, de nem stratégiai szerep jutott (eltérően pl. az 1808. évi porosz, illetve az 1849. évi osztrák helyzettől!)
A községi törvény a bizottsági tárgyalások után 1871 tavaszán került a plénum elé; különösen nagy vitát váltott ki a virilizmus, és az ellenzék felvetette a közigazgatási intézkedések vagy szabályrendeletek törvényessége kapcsán a bírói út lehetőségét. A javaslatot, mint 1871:18.tc-t a június 7-i szentesítés után június 10-én hirdették ki. A 143.§-ból álló részletes törvényt[23] a kortárs így ítéli meg: "Magyarország a legszabadabb községi rendszerek egyikét nyerte Európában".[24]
A községi törvény intézményeinek részletes kifejtését e tanulmány keretében nem végezhetjük el - ez egy közigazgatás-jogtörténeti monográfia feladata - csak a fő intézményeket vázolhatjuk. Az alapvető községi kategóriák: a) rendezett tanácsú város (továbbiakban rt. város), b) a nagyközség, c) és a kisközség, amely csak más községekkel együtt tudja a törvények által a községekre ruházott feladatokat ellátni. Az rt. város közvetlenül a megyei hatóság alatt állott. A b), c) kategória a járási igazgatás keretébe tartozott (a járási főszolgabíró felügyeleti hatósága alatt).
A község a törvény keretei között önállóan intézi saját belügyeit, végrehajtva a törvénynek és a törvényhatóságnak az állami és a törvényhatósági közigazgatásra vonatkozó rendeleteit. Közigazgatási ügyekben a községek fellebbviteli hatósága elsőfokon a törvényhatóság, második fokban a kormány. Fontos kategóriája a községi jognak az illetőség. Elvileg minden területnek valamely községhez kell tartoznia.[25]
Igen jelentős a törvény következő rendelkezése: 22. §. "A község: a) saját belügyeiben határoz és szabályrendeleteket (statútumokat) alkot; b) határozatait és szabályrendeleteit saját választott elöljárói és közegei által hajtja végre; c) rendelkezik a község vagyona fölött; d) községi adót vet ki és hajt be; e) gondoskodik a tisztán községi utakról és egyéb közlekedési eszközökről; f) hasonlag gondoskodik a községi iskolákról és más rokon intézetekről; g) kezeli a tűz és közrendőrséget s a szegényügyet; h) gyakorolja mindazon jogokat és teljesíti mindazon kötelességeket, melyek a községeket törvény szerint megilletik."
A rt. városok a fentieken kívül: 23. §. "a) kezelik a helyi igények szerint a piaczi, mezei, hegyi, vásári, építészeti és közegészségi rendőrséget; b) gyakorolják az árva- és gyámhatóságot, a községi árvák és gondnokság alatt állók mindazon ügyeiben, melyek a rendes bíróság illetőségéhez nem tartoznak; c) eljárnak az ipar- s a gazdák és cselédeik között a szolgálati viszonyból keletkezett ügyekben, a törvény és szabályrendeletek értelmében."
A vármegyének ugyan jelentős körben volt hatásköre beleszólni a községi ügyekbe, a szabályrende-
- 45/46 -
let-alkotás, határozatok és a vagyonigazgatás területén, de a törvény "... a vármegyei omnipotenciát a községekkel szemben jogszabályok köré szorította".[26] A község szervezetében a képviselő-testület, az elöljáróság jelentős. A tisztviselők között kiemelkedő szerepe van a jegyzőnek. A képviselő-testület felét a községi választók választják, a testület másik fele a legtöbb egyenes állami adót fizető községi lakos, virilista. Névsorukat az adójegyzék alapján évente állapítják meg, egyes foglalkozások esetében az adóösszeget kétszeresen számítják (nyers virilizmus). A virilizmus intézménye lényegesen korlátozta a magyar községi önkormányzat demokratikus legitimációját, ugyanakkor az 1871. évi szabályozás a községeknek tisztségviselőik megválasztására még tág lehetőséget biztosított. Az elöljáróság és a képviselők felelősségéről és a községi háztartásról, továbbá bizonyos területrendezési kérdésekről a törvényben részletes intézkedéseket találunk.
15. Az 1871. évi községi törvényt 1886-ban a 22. tc. váltotta fel, sok tekintetben a községek önkormányzatát megszorító intézkedéseket hozva.[27] Lehetővé tette a virilis jognak képviselő útján történő gyakorlását, kijelölési jogot biztosított a főszolgabíró számára a kijelölést a bírói, községi s körjegyzői, községi orvosi és körorvosi állásokra.
A vagyonkezelés terén a szabályok szigorodtak és a vármegyei befolyás is növekedett ezen kérdésben és a költségvetés terén. A törvény rendelkezései a nagy- és középbirtokosoknak jelentős pótadókedvezményt biztosítottak. A törvény a községi autonómia terén az 1871. évi liberálisabb szabályozáshoz képest visszalépést jelentett, tehát a novellán és a "kiigazításon" igencsak túlment.[28]
16. A magyar községi jog modernizálására párhuzamosan a társország, Horvátország helyi önkormányzata is átalakult.[29] A szabályozás egyes alszakaszai lényegében megfeleltek az osztrák neoabszolutizmus változásainak, majd felszámolásának. Az alkotmányos-közigazgatási jogi rend kiépítésének fontos eleme volt a határőrvidék polgárosítása, a jogszabályok megformálásában osztrák és részben magyar hatások is észlelhetők. A községeket számos törvény szabályozta, ezek közül a legfontosabb a XVI/1870. törvény volt. A városok jogi helyzetét több jogszabály után az 1895. VI. 21. törvény szilárdította meg. Az önkormányzatok felett a központi szervek erős pozíciókkal rendelkeztek.
17. A magyar községi közigazgatás az 1886. évi törvényi szabályozás keretei között fejlődött a 20. század közepéig.[30] Ezzel szemben míg a törvényhatóságok törvényi rendje lényegesen módosult (1929:30., 1930:18., 1934:12., 1937:3. tc-k), az 1929: 30. tc. a rendezett tanácsú város elnevezést (mivel a törvény rendelkezése értelmében a városi tanács megszűnt jogkörét általában a polgármester vette át) megyei városra módosította, a kis- és nagyközségek tekintetében lényeges változást nem hozott.
A tényleges gyakorlatban azonban a képviselőtestület egyre jobban elveszítette hatáskörét, a bíróval szemben a község igazi vezetője szakismeretei alapján a községi (kör)jegyző lett. A jegyzői kar viszont (amellett, hogy szakmai színvonala emelkedett)[31] a fokozódó túlterhelésről, közigazgatási gyámkodásról (adminisztratív tuteláról) panaszkodott. Fokozatosan előrehaladt az állami szakigazgatási szervek kiépülése, ennek keretében a polgári korszak végén az 1942:12. tc. a városi orvosokat, községi orvosokat és körorvosokat állami tisztviselőknek minősítette, akiket a belügyminiszter nevezett ki. Az 1942:22. tc. "átmenetileg" a községi törvény hatálya alá tartozó önkormányzatok tisztviselői állásainak betöltését belügyminiszteri, illetve alispáni hatáskörbe utalta. Ugyanakkor a magyar települési rendszer sajátos elemét képező tanyavilág számára jelentet előrehaladást az 1944:2.tc.
18. A helyi önkormányzatok fejlődése a jogi kategóriákba való besorolásukban is változásokat eredményezhetett. A várossá válás, az önálló közigazgatást fenntartani képes nagyközségi pozíció elérése mellett a "státusvesztés" is megfigyelhető.[32] Az 1876:20. tc. nyomán a törvényhatósági jogú városokból 33 város rt. város lett, 2 nagyközségként folytatta önkormányzati életét és mindkét esetben a községi törvény hatálya alá került. A felemelkedési pályán törvényhatósági jogú városi rangot szerzett a polgári korszakban Miskolc (1907), illetve 1942-ben Kaposvár és Szombathely; az 1869-1900 közötti időszakban 24 község kapott rt. városi rangot. A közigazgatási önállósodás növekedését mutatja 1894-ben a nagyközségek 1854-es számához képest az 1914-ben regisztrálható 2167 nagyközség.[33]
19. A községi önkormányzat (közigazgatás) a jogi rend mellett a polgári korszakban mennyiségi mutatókkal is karakterizálható.[34] Ez összefüggésbe hozható az önkormányzatiság alapvető funkcióit kiadó szabályozás - szervezet - vagyon kategóriákkal.
A magyar önkormányzatok karakterisztikus tevékenysége volt a szabályrendeletek kibocsátása.[35] Ide illeszthető az eredeti községi törvény (1871:18. tc.) erre vonatkozó rendelkezéseinek ismertetése.[36] A települési önkormányzatok jogalkotási tevékenységének arányai az alkotott helyi normák típusainak száma szerint is összevethető. A községek regisztrált szabályrendeleti anyagát (46 típus) egységnek véve a rendezett tanácsú városok értéke l,6, a törvényhatósági jogú városok esetében ez 3,9-cel közel négyszeres.[37]
A községi törvény részletesen rendelkezett a községi háztartásról is.[38] A falusi önkormányzatok anya-
- 46/47 -
gi alapjaira jellemző, hogy a század eleji statisztikai kiadványok adatainak összevetéséből kitűnik[39], hogy Baranya vármegyében a községek tulajdona közigazgatási területük 0,94%-a, Somogyban ez az érték 0,24%, míg a gazdag Bács-Bodrogban 7,67%. Az rt. városoknál Szombathelynél az érték 14,9%, Kőszegnél 57,4%, a thj. városok esetében Pécs 43,1%-kal, Sopron 77, 3%-kal szerepel. A kommunális vagyon arányai is közvetlenül utalnak a települési önkormányzatok lehetőségeire. 1925 és 1929 közötti adatok alapján[40] a községek esetében az egy lakosra jutó vagyont egységnek véve, ez az érték az rt. városoknál 4,5, a thj. városoknál 16,3 és Budapest esetében 21,4. Mindezek szerint a községi közigazgatás kiadásaihoz a községi vagyon bevételei alig voltak elégségesek, a közjogi (pótadó) bevételi források aránya fokozatosan nőtt.[41]
Az egyes területi önkormányzati formáknál a lakosságra eltérő számú tisztviselő, illetve díjnok jutott és ennek a "közigazgatási szolgáltatás" differenciáltságában is következményei lettek.[42]
20. Az 1945 és a Népköztársaság államgépezetébe illesztett szovjet típusú tanácsrendszer kiépítése közötti időben a tradicionális magyar polgári önkormányzatokat felszámolták.[43] A hadműveletek hatására 1944 végére a korábbi magyar államgépezet összeomlott, egyidejűleg helyi demokratikus hatalmi szervek, nemzeti bizottságok épültek ki. Az (önkormányzati) közigazgatás helyreállítását már a 14/1945. M.E. sz. rendelet, amelyet 1945. január 4-én hirdettek ki, megkezdte.
A régi struktúrából azonban egyre több tartóoszlop került kiiktatásra, így a demokratizálódás jegyében a virilizmust számolták fel. A régi községi jegyzői állomány eltávolítása folyamatosan következett be az igazolásokkal (1080/1945. M.E. sz. rendelet, 6.320/1945. M.E. sz. rendelet) és létszámcsökkentésekkel (5000/1946. M.E. sz. rendelet). Ezzel párhuzamosan a képesítések alóli felmentésekkel, munkástanfolyamokkal és - szemináriumokkal (1150/1945. M. E. sz. rendelet, 42.440/1945. VKM.sz. rendelet) a közigazgatási (és községi közigazgatási) apparátus megújításával egyidejűleg az fel is hígult. A községi jog számos intézménye is hatályon kívül került, így például az 1948:61. tc. megszüntette a községi illetőséget.[44] A minden tekintetben meggyengült magyar önkormányzati életet a pártállam kiépülése semmivé tette. Az 1949. évi XX. törvény V. fejezete megalapozta az államhatalom helyi szerveinek minősített, szovjet típusú tanácsrendszert, amelynek alapozó jogforrása az 1950. évi I. törvény lett.[45]
21. A kérdés tehát önként adódik: a közép- és kelet-európai régió polgári kori modern községi joga mennyiben pusztán a közigazgatás-történet lezárt fejezete, és mennyiben jelent jogi-politikai kulturális hagyatékként aktuális üzenetet kortársaink számára?
A porosz községi jogot a weimari korszak jogalkotása módosította, a nemzetiszocialista érában végső soron (a többi német tartományi kommunális jogalkotással együtt) az 1935-ös Birodalmi Községi Törvény számolta fel.[46]
Az orosz falusi községek archaikus jellegét ugyan oldották a Sztolipin-féle agrárreformok, mert lehetővé tették az abból való kilépést, az 1917-es forradalmak és a bolsevik hatalomátvétel után önkormányzati fejlődésükről a szovjet szisztéma mellett természetesen nem lehetett szó. A 19. századi községi jog ezekben a térségekben mindössze "jogrégészeti" szempontból érdekes.
Ausztriában az 1862-es községi törvény igen sokat átvett az 1849-es szabályozásból. Ez a dokumentum hosszú életű volt a birodalom széthullása után - legtovább az Osztrák Köztársaságban. Itt 1962-ben került sor a községi jog újrakodifikálására, de a korábbi jog 1965 végéig változatlan maradt. Ezután is tovább élt a helyi önkormányzati életben számos alapgondolat és jogi megoldás.[47]
22. Hazánkban a 20. század utolsó évtizedében a helyi önkormányzatok újjászületésének időszakát éltük. Az 1990. évi LXV. törvény általános indoklása leszögezi: "1949-ben történeti útvesztés volt, hogy hazánkban fel kellett számolni az évszázados tapasztalatokkal rendelkező önkormányzati típusú helyi szerveződéseket." A törvény az Európai Önkormányzati Karta alapkövetelményei mellett a hazai haladó önkormányzati hagyományokra is követendő szempontokként utal.
23. Ebben a tekintetben a 19. századi alapozású modern polgári önkormányzatok számos eleme (köz) jogi kultúrkincsünk részévé vált. Emellett a szakirodalom joggal utal arra[48], hogy sok helyi önkormányzati jogi kategória (intézmény) megfogalmazása, és problematikája hasonló - egykor és most. Ennek kimunkálása a jogtörténet és a közjogtudomány közös feladata. ■
JEGYZETEK
[1] Magyary Z.: Magyar közigazgatás. Bp. 1942. 397- 327. o. - Horváth Z.: A községi önkormányzat és a parasztság. In: A parasztság Magyarországon a kapitalizmus korában 1848-1914. II. k. Bp. 1965. 567-615. o. - Csizmadia A.-Kovács K.-Asztalos J.: Magyar állam- és jogtörténet. Bp. 1978. 197-200., 368-370, 598-600. o. - Magyar alkotmánytörténet. (Szerk. Mezey B.) 2. átdolgozott, javított kiadás, Bp., 1996. 346-348. o. - Csizmadia A.: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig. Bp. 1976. 53-63, 125-135., 176-183., 388-390. o. - Sarlós B.: Közigazgatás és hatalompolitika a dualizmus rendszerében. Bp., 1976. 97-111., 165-169. o. - Kajtár I.: Magyar városi önkormányzatok (1848-1918). Bp. 1992 - Ivancsics I.: Az önkormányzatoktól az önkormányzatokig. Adalékok a helyi közigazgatás elmúlt száz évének történetéhez. In: A magyar államiság első ezer éve.(Szerk. Font M.-Kajtár I.:) Pécs, 2000. 218-237. o.
- 47/48 -
[2] Kulcsár K. (1989): Modernizáció és jog. Bp., Hattenhauer, H. (1992): Europäische Rechtsgeschichte. Heildelberg, 447-583. o. Kajtár I.: A magyar állam modernizációs folyamatai a XIX. században (kitekintéssel a XX. század első felére). In: Jogtudományi Közlöny 1997. 3. sz. 126-129. o.
[3] Kajtár I. (1998): Egyetemes állam- és jogtörténet II. 13-71. o.
[4] Hoke, R. (1992): Österreichische und deutsche Rechtsgeschichte. Wien-Köln-Weimar, 1992; Willoweit, D. (1992): Deutsche Verfassungsgeschichte. Vom Frankenreich bis zur Teilung Deutschlands. 2. Auflage, München, 1992. 203-282. o.
[5] Brauneder, W. (1994): Osztrák alkotmánytörténet napjainkig. Pécs, 133-234. o.
[6] 1780-1914.
[7] Kajtár I. (1998): 121-128. o.
[8] Concha Gy.: A municipális rendszer jelen állása Európában. (1869). In: Hatvan év tudományos mozgalmai között. I. k. Bp., 1928. - Összefoglalóan tárgyalja az alábbiakban a következő részleteket: Kajtár I. (1987): A burzsoá városi jog kialakulása Közép- és Kelet-Európában. In: Dolgozatok az állam- és jogtudományok köréből. XVIII. Pécs, 106-127. o.
[9] Itt elsősorban a Magyary Zoltán féle nagy hatású iskola törekvéseire gondolunk. Vö. Csizmadia A. (1993): A városi közigazgatás egyszerűsítése. Bp.
[10] Kajtár I. (1987): 106-108. o.
[11] Bornhak, C.: Geschichte des preussischen Verwaltungsrechts, III. Berlin, 1886. - Bornhak, C.: Preussische Staats- und Rechtsgeschichte. Berlin, 1903. - Keil, F.: Die Landgemeinde-Ordnung für die sieben östlichen Provinzen der Monarchie vom 3. Juli 1891. nach dem Inkraftreten des Kommunalabgabegesetzes. Freiburg i.B. - Leipzig, 1896, - Kajtár I. (1987): 109-115. o.
[12] A fizetett adóösszeg alapján néhány nagyadózó ugyanannyi képviselőt jelölt ki, mint az ugyanannyi bruttó adóösszeget fizető többezer kisadózó.
[13] Krisztics S. (1914): Járási önkormányzat, községi szövetségek Poroszországban és a magyar közigazgatási reform. In: Városi Szemle 1914. 7.sz. 167-197. o.
[14] Klabouch, J.: Die Gemeindeselbstverwaltung ins Österreich 1848-1918. Wien, 1968. - Brauneder, W. (1994): 158-59., 188-190., 227. o. - Slapnicka, H.: Gemeindeautonomie in de Donaumonarchie und in den Nachfolgestaaten. Das österreichische Gemeindegesetz vor und nach 1918. In: Österreichische Osthefte. 1992/1. 72-89. o. - Kajtár I. (1987): 115-119. o.
[15] Concha Gy. (1869): 101-107. o. - Engelmann, J.: Das Staatsrecht des Kaisertums Russland. In: Handbuch des Oeffentlichen Rechts der Gegenwart in Monographien IV. II. 1-2. Freiburg i.B. 1889. 20., 119-126., 129., 207-213., 221-225., 235-236. o. - Kajtár I. (1987). 119-121. o. - Heller, M.: Orosz történelem I. Az orosz birodalom története. Bp., 1996. 498-502. o. - Font M.-Krausz T.-Niederhauser E.-Szvák Gy.: Oroszország története. Bp., 1997. 363-368. o.
[16] Friebeisz I.: Népjegyzői - hivatal és falusi tanács. Kézikönyv falusi előljárók számára. Pesten, 1845 - Barta L.: Községjegyzői intézmény története Magyarországon, tekintettel hazánk helyhatóságainak szervezetére. I.-III. Bp., 1882 - Kérészy Z.: Községi közigazgatásunk alaptörvényének (1871: XVIII. t.-c.) előzményei. In: Emlékkönyv Dr. viski Illés József ny.r. egyetemi tanár tanári működésének negyvenedik évfordulójára. (Szerk.: Eckhart F.-Degré A.). Bp., 1942. 247-300. o. - Horváth Z. (1965): 565-572. o.
[17] Az elsőre Egyed István, a másodikra: az 1929:30. tc. preambuluma. Idézi: Ivancsics I. (2000): 220. o.
[18] Kajtár I.: 1848-49 és a XIX. századi modernizációnk. In: Jogtudományi Közlöny 1999. 5. 193-199. o.
[19] Horváth Z. (1965): 576. o. információja.
[20] Sashegyi, O.: Ungarns politische Verwaltung in der Ära Bach 1849-1860. Graz, 1979. 49-50., 77-83., 114-118. o.
[21] A koronaországra nézve kibocsátott hézagos rendeleti joganyag sem lehet tartós szabályozás. Vö. Szabó Z. (1965): 577-584. o.
[22] Sarlós B. (1976): 97-111.o. - Csizmadia A. (1976): 125 - 135. o.
[23] A törvény fejezetei I: A községekről általában, II: A községi hatóságról és illetékességről, III: A községek jogairól és teendőiről, IV: A községi képviseletről, V: A képviselőtestület gyűléseiről, VI: A községi elöljáróságról, VII: Az elöljáróság és a képviselők felelősségéről, VIII. A községi háztartásról, IX: Vegyes és átmeneti intézkedések.
[24] Toldy Istvánt idézi Csizmadia A. (1976): 131. o.
[25] Ellentétben Poroszországgal, Galíciával és Bukovinával, hazánkban az uradalmak önálló közigazgatási kategóriával nem rendelkezhettek, legfeljebb álcázva magukat, "eszmei községekként" működhettek. Perneki M.: Az eszmei községek kialakulásának történetéhez. Levéltári Közlemények 1974, 417-428. o. és az ott közölt irodalom, továbbá Kajtár I. (1979, 1981): A nagybirtok befolyásának érvényesülése helyi közigazgatásban a XIX-XX. századi Kelet- és Közép-Európában. Közigazgatásilag önálló uradalmak (Gutbezirke, Gutsgebiete) I-II. In: Dolgozatok az állam- és jogtudományok köréből. Pécs, X. 89-130 l., XII. 103-149. o.
[26] Csizmadia A. (1976): 134. o.
[27] Sarlós B. (1976): 165-169. o. - Csizmadia A. (1976): 182-183. o.
[28] Ugyanakkor túlzottnak tűnik Horváth Z. (1965): II./623. o. megállapítása, hogy az 1886. évi községi törvény után községi autonómiáról nemigen beszélhetünk.
[29] Sirotkoviae, H.: Die Verwaltung im Königreich Kroatien und Slavonien 1848 - 1918. In: Die Habsburgermonarchie 1848 - 1918. Bd. II. Verwaltung und Rechtswesen. Wien, 1975. 469-498. o. - Betűrendes tárgymutató a Horvát- és Szlavonországok autonóm törvényeinek 1868-1900. évfolyamához. Bp. 1904
[30] Alapvetően: Magyary Z. (1942): 297-327. o. A szerteágazó joganyagra: A magyar törvények és egyéb jogszabályok mutatója. 1939. évi kiadás. Szombathely, 1939.- Degré A.: A községi képviselő-testület súlyának hanyatlása az első világháború után. In: Jogtörténeti Értekezések XIII. Állami- és jogintézmények változásai a XX. század első felében Magyarországon. Bp. 1983. 23-34. o. - Csizmadia A.: A községi jegyző jogállása és magánmunkálatainak értékelése a polgári korban. In: Jogtörténeti Tanulmányok VI. Bp. 1986. 81-95. o.
[31] Fontos irodalmi háttér dokumentumok e téren "A korszerű közszolgálat útja" c. sorozatban megjelent "A mai magyar község." Bp. 1938. tanulmányok.
[32] Kajtár I. (1992): 96-98. o.
[33] Magyar Statisztikai Évkönyv 1894., 1914. Rt. város volt 1894-ben 107, 1914-ben 112. A kisközségekre utaló adatok: 1894 = 2366 körjegyzőségben 10 564 kisközség, további 117 nem volt körjegyzőségbe sorolva, 1914 = 2704 körjegyzőségben 10 215 kisközség.
[34] Természetesen csak kiemelt adatok szerepelhetnek ehelyütt.
[35] A gazdag irodalomból vö. Ladik G. (1912): A szabályrendeletek. Bp.; Dambrovszky I. (1922): Szabályrendeleti jog. Bp., illetve Egyed I. (1938): Községi szabályrendeletek. In: A mai magyar község. Bp. 1938. (552-567. o).
[36] 29. §. A község szabályrendelete a törvénnyel, a kormány és törvényhatóság hatályban levő szabályrendeleteivel nem ellenkezhetik; a törvényhatósághoz azonnal fölterjesztendő, és csak ennek nyilvános vagy hallgatólagos jóváhagyása után hajtathatik végre.
30. §. Olyan szabályrendelet, mely a 29. §. rendeletébe ütközik, a törvényhatóság által megsemmisítendő.
Ha a törvényhatóság a felterjesztést követő legközelebbi közgyűlésben nem nyilatkozott, a szabályrendelet helybenhagyottnak tekintetik.
A törvényhatóság megsemmisítő határozata a belügyminiszterhez fellebbezhető.
31. §. Egyesek, a sérelmes szabályrendeletek megváltoztatásáért a községhez, s a községnek e tárgyban hozott sérelmes határozata ellen a törvényhatósághoz, s önnét a belügyminiszterhez folyamodhatnak.
- 48/49 -
[37] A mutatók megállapítására kb. 1200 polgári korszaki szabályrendelet vizsgálata után Kajtár I.: Az önkormányzati jogalkotás történeti áttekintése. Pécs, 1989. című kéziratban kerítettem sort. Jellemző, hogy a 20. század első felében Tolna vármegye községeinek 68,6%-ában maximálisan 5 szabályrendeletet találunk, míg 10-nél több csak a községek 6,6%-ában lelhető fel.
[38] 1871:18. tc. 102-133. §. részletes ismertetésére természetesen e tanulmány keretei között nem vállalkozhatunk. E helyett jellegzetes statisztikai adatokkal kívánjuk azt jellemezni!
[39] Magyarország községeinek háztartása az 1908. évben. Magyar Stat. Közl. Új sorozat 39.k. Bp. 1913 26., 29., 74., 77., 102., 105., 374., 377-78., 381., 706., 709. o. A magyar városok statisztikai évkönyve. Bp. 1912. 5. 658. o.
[40] A számítások az "Önkormányzati testületek háztartási joga és statisztikája. Bp. 1931." c. kiadvány alapján!
[41] 1930-ban a községi bevételek csak 17,l5%-a, míg a thj. városok esetében kereken 48%-a származott a kommunális vagyon jövedelmeiből. Önkormányzati testületek háztartási joga. 7-20. o.
[42] A községekhez képest a thj. városokban a közönséget, egy lakosra vetítve mintegy háromszor annyi közigazgatási szakember szolgálta ki . Kajtár I.: A közszolgálat személyzete 1919-1944. In: A magyar közszolgálat. Közigazgatási szakemberképzés a XX. században. Bp., 1995. 7-83. 74. o.
[43] Csizmadia A.: A nemzeti bizottságok állami tevékenysége 1944-1949. Bp., 1968 Csizmadia A. (1947): A község, Bp. - Beér J.: A helyi tanácsok kialakulása és fejlődése Magyarországon (1945 - 1960). Bp. 1962. 81-170. o.
[44] Az idézett törvény, valószínűleg az utolsók között, még hivatkozik az 1886:22. törvénycikkre.
[45] A hatalom helyi szerveinek rendszere természetesen a későbbi tanácstörvényekkel (1954, 1971) a kor nagypolitikai és államjogi viszonyai keretei között továbbfejlődött. Ennek vizsgálata önálló szakirodalom tárgya volt és lehet. Így például megemlíthető Fonyó Gy.: Községi igazgatás. Bp. 1970. c. munkája, vö.: Bihari O., Szamel L.: A tanácstörvény. Az 1954. évi X. törvény magyarázatokkal, A tanácstörvény negyedszázada. Szerk.: Kovács T. Bp. 1976
[46] Deutsche Verwaltungsgeschichte (Hrg: G.A. Jeserich -H. Pohl - G.-Ch. v. Unruh). Bd. IV. Das Reich als Republik und in der Zeit des Nationalsozialismus Stuttgart, 1985. 496-497., 1070-1072. o. Igaz, a weimari önkormányzati rendszer számos jogelve a II. világháború után ismét érvényesült a községi önkormányzati jog területén és ez a közjogi terület alaptörvényi garanciákat is kapott.
[47] Slapnicka, H. (1992): 72-73. o., Brauneder, W. (1994): 188-190. o. A hatály az Olaszországhoz került területeken 1923, Romániánál 1925, Galícia esetében 1933, Jugoszláviánál 1933/34, Csehszlovákiában egyes részeit 1950-(!)ben iktatják ki.
[48] Ivancsics I. (2000): 235. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető egyetemi tanár.
Visszaugrás
