Más humán közszolgáltatásokhoz hasonlóan a szociális igazgatás, s különösen a rászorultsági alapú szociális ellátások igazgatásának szervezeti keretei Magyarországon folyamatosan változtak, és többször került sor ebben a rendszerváltozás óta eltelt időszakban paradigmaváltásra és rendszerszerű változásra. A következőkben - kapcsolódva a Magyar Tudományos Akadémia és a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar közös, MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoportjának a "Területi közszolgáltatások szabályozásai" című projektje keretében végzett kutatási munkához és annak eredményeihez - azt tekintem át, hogy a hazai igazgatásban milyen jelentősebb változások és átalakulások előzték meg a jelenlegi, 2015. március 1-jével lezajlott reformot és hogy a legutóbbi változtatás hogyan illeszkedett ebbe a sorba.
A szociális pénzbeli ellátások jelenlegi igazgatását nagymértékben meghatározzák a korábbi megközelítések, az azokon alapuló szabályozás és a gyakorlat. Elsőként a rendszerváltás hajnalától kezdődően röviden áttekintem a jövedelmi és vagyoni rászorultságtól függő pénzbeli ellátások igazgatásának főbb modelljeit.
A szocialista Magyarországon a szociális igazgatás kimondott területének elsősorban a társadalombiztosítás, valamint a személyes jellegű szociális szolgáltatások számítottak. A rászorultsági alapú szociális ellátások létjogosultságát sokáig nem ismerték el, az államszocialista rendszernek ugyanis a tabui közé tartozott az, hogy nem lehet egy egységes és önálló szociálpolitikai ellátórendszer, arra figyelemmel, hogy a hivatalos álláspont szerint nincs szegénység.[2] Ezt az elvet azonban a magyar jogi szabályozás már 1969-ben áttörte, ugyanis a 2/1969. (V. 4.) EüM rendelet a rendszeres szociális segély intézményesítésével egy rászorultsági elvű ellátást vezetett be. Az államszocialista rendszerek másik központi eleme a (formális) munkanélküliség hiánya volt.[3] Mindezekre figyelemmel az 1980-as évek közepéig a szociális ellátórendszeren belül egyértelműen a társadalombiztosítás volt a meghatározó jellegű. A csak szűkebb körben juttatott rászorultsági ellátás, a rendszeres szociális segély megállapításáért a községi (városi, fővárosi, megyei városi kerületi) tanácsok (egészségbiztosítási) szakigazgatási szervei voltak felelősek.[4]
Az 1980-as évek második felének óriási változását a formális munkanélküliség megjelenése jelentette. 1986-ban egy korábbi tabut ledöntve, a 27/1986. (VII. 16.) és a 28/1986. (VII. 16.) MT rendelet az elhelyezkedési támogatás kialakításával intézményesítette a munkanélküli ellátások körét. Az átmeneti támogatás megállapítása a megyei tanács vb (munkaügyi) szakigazgatási szerve, valamint az általa megbízott munkaerő-közvetítő szerv hatáskörébe tartozott. A fenti előzményeket követően került sor 1989. január 1-jével a munkanélküli segély kialakítására, amelyet első fokon a kijelölt munkaerő-közvetítő szerv állapított meg, s a másodfokú hatásköröket a megyei tanács vb munkaügyi szakigazgatási szerve gyakorolta [114/1988. (XII. 31.) MT rendelet]. Ezt a rendszert egészítette ki 1990. január 1-jétől az átmeneti munkanélküli járadék.
A munkanélküliek ellátórendszerének kiépítése során a magyar jogalkotó alapvetően a német mintát vette alapul. A foglalkoztatás elősegítéséről és a munkanélküliek ellátásáról szóló 1991. évi IV. törvény (Flt.) egy sajátos, a korábbi ellátásokra építő, biztosítási jellegű rendszert hozott létre, amelynek igazgatását az elkülönült állami pénzalapnak minősülő Munkaerőpiaci Alap finanszírozta, jóllehet a feladatot egy, a miniszternek alárendelt területi államigazgatási szervezet látta el.
A helyi-területi szociális ellátórendszerben azonban kiemelkedő szerepet játszottak az egyes helyi önkormányzatok, amely szerepet a Szt. is rögzített. Az új törvény alapján a települési önkormányzatok váltak felelőssé a pénzbeli és természetbeni ellátások biztosításáért.[5] Ennek keretében az aktív korú inaktív személyek ellátását is a helyi közösségekre bízták. Azaz, a rászorultsági alapú ellátásokat az önkormányzati igazgatás ön-
- 5/6 -
kormányzati - azaz nem átruházott államigazgatási - hatásköreiként határozták meg, s az ekkor még tágabb törvényi (keret)szabályok szélesebb mozgásteret biztosítottak a helyi jogalkotásnak. A rászorultsági alapú juttatásokkal kapcsolatos hatásköröket ekkor az önkormányzatok önkormányzati hatósági ügyként gyakorolták, azaz az államigazgatás ezekben az ügyekben nem rendelkezett felügyeleti jogosítványokkal.[6] Ehhez kapcsolódóan az egyéb jövedelemkiegészítő pénzbeli és természetbeni juttatásokat is az önkormányzati szervek állapították meg és folyósították.
A fenti szabályozási logika abból indult ki, hogy ezeknek az ellátásoknak a megállapítása helyi közügy, amelyben az önkormányzatoknak nagy önállósága van, ugyanis a rászorultsággal kapcsolatos kérdések kezelése településenként eltérő válaszokat igényel.
Az 1990-es években megjelent az eredeti szociális segélyezési rendszer több diszfunkciója. Egyrészt bár a segélyezési rendszer működtetését a jogalkotó helyi közügyként határozta meg, azonban az önkormányzati kiadások forrása döntő részben az éves költségvetési törvényben meghatározott normatív állami támogatás volt, a helyi bevételek csak korrekciós jelleggel jelentek meg a finanszírozásban. Mivel az Szt. a teljes rászorultsági ellátórendszert helyi közügyként határozta meg, így a tartós munkanélküliség kezelését szolgáló segélyezési rendszer tekintetében az igazgatásért a helyi önkormányzatok képviselő-testületei, valamint átruházott hatáskörben eljáró szervei (jellemzően a polgármesterek és a bizottságok) voltak felelősek, így az államigazgatásnak legfeljebb a végrehajtási - kormány- és miniszteri rendeletek - megalkotásán keresztül volt befolyása a rendszerre. Ezért rendkívül sokszínű segélyezési gyakorlat jött létre, amely még a legalapvetőbb ellátások körében is nagy változatosságot eredményezett.
Mindezekre figyelemmel az ezredfordulót követően sor került a pénzbeli és természetbeni rászorultsági ellátások átalakítására is. Az átalakulás első irányát az jelentette, hogy az 1990-es évek folyamán az önkormányzati segélyezési politika kialakítását úgy korlátozta a központi jogalkotó, hogy a korábbi, viszonylag egységes segélyezési szabályozás egyre differenciáltabbá vált, azaz megjelentek újabb segélyezési formák, amelyek nyújtásáról az önkormányzatoknak, vagy bizonyos, törvényben meghatározott méretű önkormányzatoknak gondoskodniuk kellett (ilyen volt például az ezredforduló időszakában intézményesített adósságkezelési szolgáltatás). A legjelentősebb igazgatási változás 2005/2006-ban zajlott le, amikor az eddig önkormányzati hatósági ügyként kezelt ellátások közül bizonyos kiemelkedő jelentőségű, országosan egységesen kezelendő, jövedelempótló ellátással - így a rendszeres szociális segéllyel, az időskorúak járadékával és a normatív ápolási díjjal - összefüggő hatáskört a jegyzők átruházott államigazgatási hatásköreiként határoztak meg. Míg korábban a segélyezési rendszert helyi közügyként határozták meg, addig a jövedelempótló ellátások biztosítását országos közügynek, államigazgatási feladatnak minősítették. Az igazgatást azonban - figyelemmel a helyismeretre - továbbra is helyi szinten szervezeték meg, azaz ezen ellátások megállapítását az állam(igazgatás) helyi képviseletét (is) ellátó települési jegyzők végezték. Az új modellben így megteremtődött a jövedelempótló juttatások ellenőrzésének államigazgatási felügyelete is, ugyanis a közigazgatási hatósági törvény szerinti felügyeleti jogköröket a megyei közigazgatási hivatal szakigazgatási szerveiként működő, a megyei gyámhivatalok bázisán álló megyei szociális és gyámhivatalok láttak el.
A pénzbeli és természetbeni rászorult-sági ellátások igazgatása körében megfigyelhető változások többirányúak voltak, azonban alapvetően az önkormányzati felelősség csökkenését és az államigazgatási feladatok bővülését hozták magukkal. A 2010-2013 közötti jogalkotás keretében ugyanis egyrészt szűkítették az önkormányzatoknak azt a jogát, hogy bizonyos ellátások tekintetében a törvényi szabályozástól eltérő - attól kedvezőbb - jogosultsági feltételekkel biztosítsanak hozzáférést a pénzbeli ellátásokhoz. Így gyakorlatilag hangsúlyozták a szociális segélyezési rendszer országos egységességét - a "3200 kicsi köztársaság" korábban uralkodó modelljével a pénzbeli és természetbeni ellátások terén. Bővítette azonban az önkormányzatok mozgásterét a jogalkotó annyiban, hogy az egyébként a települési jegyzők hatáskörébe átruházott államigazgatási hatáskörként utalt aktív korúak ellátásaival, valamint lakásfenntartási támogatással kapcsolatban a helyi önkormányzatok képviselő-testületei jogosultsági feltételt is érintő rendeletet alkothatnak, amely rendeletalkotási jogkör csak és kizárólag a felhatalmazó szabályban meghatározott, a szociális jog körébe tartozó kérdésekre terjedhet ki.[7]
A pénzbeli és természetbeni ellátások területén az önkormányzati hatáskörök mellett fontos szerepet játszott a jegyzők átruházott államigazgatási hatáskörgyakorlása is. A járási rendszer kiépítésével e körben is bizonyos átrendeződésre került sor. A koráb-
- 6/7 -
ban a jegyzők hatáskörébe tartozó, időskorúak járadéka, normatív alapú ápolási díj és közgyógyellátás megállapítását, valamint az egészségügyi szolgáltatásra való - biztosítási jogviszony nélküli - jogosultság megállapítását 2013. január 1-jétől átvették a járási hivatalok. Továbbra is a jegyzők államigazgatási hatáskörében maradtak a legjelentősebb ügyszámú szociális és gyermekvédelmi rászorultsági alapú ellátások - a Szt. által szabályozott aktív korúak ellátása és a lakásfenntartási támogatás, valamint a gyermekvédelmi törvény és végrehajtási rendelet szerint a rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény - megállapítása.
Így a járási rendszer kiépítése bár gyöngítette a településközpontú ügyintézést, azonban (ekkor még) a meghatározó szereplők a települési jegyzők, mint államigazgatási hatóságok, valamint a települési önkormányzatok képviselő-testületei és szerveik, mint önkormányzati hatóságok.
Az új önkormányzati törvény (Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény - Mötv.) a jegyző szociális feladat- és hatásköreit is várhatóan érintő újítást vezetett be azzal, hogy 2013. január 1-jétől lehetővé tette, hogy a jegyzők önkormányzati feladat- és hatáskört telepítsenek.[8] Figyelemmel arra, hogy az önkormányzati hatósági ügyek elsősorban a szociális ágazatban jelennek meg (2010-ben az önkormányzati hatósági ügyek 82,57%-a, 1 408 162 ügy az 1 705 364 ügyből a szociális igazgatás körébe tartozott),[9] ezért ez az új szabályozás megteremtette a jegyzői - immáron önkormányzati és nem államigazgatási jellegű - feladatellátás kibővítésének lehetőségét. Jóllehet a törvényi feltételek adottá váltak, a helyi önkormányzatok csak szűkebb körben éltek ezzel az eszközzel.
Mindezeken túl a korábbi, az ellátórendszer differenciálódásával szembe ható jellegű volt módosításokra is sor került. Az önkormányzati ellátások körében 2013. július 1-jétől a korábban önálló ellátásként megállapított temetési segély, átmeneti segély, valamint a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás összevonásával kialakították az önkormányzati segélyt.
Ezek a változások jól jelezték a kormányzat segélyezési kérdések igazgatásával kapcsolatos ágazatpolitikáját: a jövedelempótló ellátásokat államigazgatási ügyként értelmezték, míg a jövedelemkiegészítő ellátások körében az önkormányzatok helyi közügyként történő feladatellátását kívánták egyértelműbbé tenni.
A 2014-ben elfogadott, s 2015-ben hatályba lépett változtatások végső soron a 2011-ben megindult segélyezési igazgatással összefüggő reformok logikáját követték.
Az új rendszerben ugyanis az alapvető, normatív - azaz jogszabályban egyértelműen körülhatárolt - és objektív jellegű jogosultsági kritériummal meghatározott, jövedelempótló támogatásokat immáron kizárólag az államigazgatás legalsóbb szintű szervei, a járási hivatalok állapítják meg. Azaz, a korábbi, a jegyzői átruházott államigazgatási hatáskörben hozott döntést felváltotta a közvetlen államigazgatási igazgatás. Így a járási hivatalok felelősek a normatív ápolási díj, az időskorúak járadéka, az alanyi jogú és normatív közgyógyellátás mellett az aktív korúak ellátásainak megállapításáért, azaz a foglalkoztatást helyettesítő támogatás s az immáron szűkebb személyi kör - az egészségkárosodottak és a 14 évesnél fiatalabb kiskorú gyermekeiket otthonukban nevelő rászorulók - részére nyújtott egészségkárosodási és gyermekfelügyeleti támogatás megállapításáért.
A változtatás másik irányát a jövedelemkiegészítő jellegű, valamint a korábban az önkormányzatok által nyújtott méltányossági támogatások átalakítása jelentette. Gyakorlatilag az Szt. visszatért az eredeti szabályozási koncepciójához ezeken a területeken. Az új rendszerben ugyanis a korábban önállóan intézményesített önkormányzati ellátásokat egy egységes ellátás, a települési támogatás váltotta fel. A Szt. 45. §-a egyértelműen rögzíti, hogy ez az ellátás kiegészítő jellegű, azaz egyértelmű, hogy a segélyezési politika középpontjában a járási hivatalok által megállapított juttatások állnak, annak csupán korrekciós eszközét jelenti ez az ellátás. A települési támogatás tartalommal való kitöltése körében - értelemszerűen a Szt. és más törvények keretei között - jelentős szabályozási szabadsággal rendelkeznek a helyi önkormányzatok. A törvény ugyanis csak példálózó jelleggel sorol fel - a "különösen" fordulat alkalmazásával - bizonyos támogatási célokat. A települési támogatás intézményesítésével egyidejűleg megszüntették a korábbi, részben a jegyző államigazgatási (pl. lakásfenntartási támogatás), részben a képviselő-testület önkormányzati hatáskörébe utalt ellátásokat.
Amennyiben az immáron a képviselő-testület - illetve a testület döntése alapján a Mötv. rendelkezéseire is figyelemmel a polgármester, bizottság, jegyző vagy társulás - önkormányzati hatáskörébe utalt települési támogatás célrendszerére tekintünk, akkor az körvonalazódik, hogy a jogalkotó ezt a támogatást szánta a korábbi önkormányzati segélyek "pótlékának", hiszen a támogatási célok között nevesítette a lakhatást, a nagykorú tartósan beteg hozzátartozó ápolását,[10] a lakhatási költségekhez való hozzájárulást, a gyógyszerköltségekhez való hozzájárulást, valamint a lakhatással kapcsolatban felhalmozódott adósság kezelését. Azonban a
- 7/8 -
jelentős szabadság miatt a település maga dönthet arról, hogy mely célokat és milyen mértékben támogat, sőt, egyéb célokat is felvállalhat. (Így például Budapest Főváros XIV. kerülete - Zugló - a nemrég elfogadott rendeletében egy általános jövedelemkiegészítő-jövedelempótló juttatást is megalkotott.)
Az önkormányzat jelentős szabadságához az is hozzákapcsolódik, hogy ennek az ellátásnak a forrását alapvetően a helyi közösségek saját bevételei - elsősorban a helyi iparűzési adó - szolgálja. A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény 2015 januárjától hatályos 36/A. §-a rögzíti, hogy az iparűzési adó különösen a "települési önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozó szociális ellátások finanszírozására használható fel", valamint korlátozta a helyi iparűzési adó igazgatási feladatok költségeihez történő felhasználásának mértékét.
Mindezek alapján az új rendszerben az önkormányzatok a települési - hangsúlyozottan kiegészítő jellegű - segélyezés területén nagy szabadsággal rendelkeznek, igaz, a szabadság "ára", hogy az ellátás forrása jelentős részben a helyi saját bevétel.
Ez viszont átvezet az új rendszer legnagyobb kérdéséhez, azaz, hogy a szabadság kinek kedvez. Az új rendszerben a kiegészítő ellátásokhoz az állam jelentősen kisebb mértékben járul hozzá, így azok a települési szintű önkormányzatok képesek nagyvonalú ellátórendszert kialakítani, amelyek amúgy is magasabb adóbevételekkel rendelkeznek. Ezekben az önkormányzatokban azonban a szociális helyzet is általában jobb. Ott, ahol több rászoruló él, jellemzően a helyi adóbevétel is kisebb, azaz a szociális ellátórendszer sem lehet kellően nagyvonalú. Mindez a probléma az 1990-es években is megjelent, s részben ez, s ezzel kapcsolatban a települési lejtő erősödése volt az, amely az országos közügy segélyezési politikában történő kiterjesztéséhez vezetett.
Jóllehet az új rendszerben a segélyezés "gerincét" az egységes, államigazgatási segélyek nyújtják, azonban a kiegészítő segélyek körében ez a sajátosság kedvezőtlenül hathat a települések egyenlő esélyeire, s hátrányosan érintheti a kisebb adóerővel rendelkező, jellemzően kistelepüléseket.
Az igazgatási átalakítás legnagyobb "vesztese" a jegyző lett, gyakorlatilag a jegyző önálló, átruházott államigazgatási feladat- és hatáskörei a szociális ágazatban 2015. március 1-jével megszűntek, ezen a területen csak akkor rendelkezik hatáskörökkel, ha azt a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati hatóságként rá rendeletben telepíti.
A fenti, reformértékű igazgatási változás mellett egyfajta üzenetértéke van a törvényi terminológia átalakításának is: az új törvényi szabályokból következetesen kikerült a "segély" kifejezés.
Az 1990-es évek helyi segélyezési rendszerének középpontjában a segélyezési politika helyi közügykénti értelmezése állt. A települések eltérő teherbíró képességére figyelemmel, az egyes polgárok esélyegyenlőségének előmozdítása érdekében az ellátások körét differenciálták és a jövedelempótló ellátásokat - a jegyzők átruházott hatáskörébe utalt - államigazgatási ügyként határozták meg.
A 2011-től induló reformok a jövedelempótló ellátásokat mind szélesebb körben vonták az államigazgatás szerveihez, azonban a kiegészítő támogatások körében növelték a helyi önkormányzatok autonómiáját. A folyamat betetőzését jelentette a települési támogatás 2015-ös bevezetése, amely a jövedelemkiegészítő segélyezési rendszert ismét helyi közügynek tekinti. Ez számos kérdést vet fel, így azt is, hogy ez az új modell nem gyakorolhat-e kedvezőtlen hatást a kisebb adóerővel rendelkező településekre.
Fazekas Marianna: A szociális igazgatás. In: Ficzere Lajos- Forgács Imre (szerk.): Magyar közigazgatási jog. Különös rész európai uniós kitekintéssel. Osiris Kiadó, Budapest, 1999.
János Kornai: The Socialist System. The Political Economy of Communism. Oxford University Press, Oxford, 1992.
Krémer Balázs: Szociálpolitika. Napvilág Kiadó, Budapest, 2009.
Krémer Balázs - Hoffman István: Amit a SZOLID Projekt mutat. Esély 2005/3. sz.
Nagy Marianna - Hoffman István (szerk.): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. Második, hatályosított kiadás. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2014. ■
JEGYZETEK
[1] A tanulmány a Magyar Tudományos Akadémia és a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar közös, MTA-DE Közszolgáltatási Kutatócsoportjának a Területi közszolgáltatások szabályozásai című projektje keretében készült. A projekt leírására lásd Horváth M. Tamás: Szempontok a területi közszolgáltatások regulációs változásainak vizsgálatához. In: Horváth M. Tamás (szerk.) Kilengések. Közszolgáltatási változások. Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2013. 9-25. o.
[2] Lásd Krémer Balázs: Szociálpolitika. Napvilág Kiadó, Budapest, 2009. 150-151. o.
[3] Lásd János Kornai: The Socialist System. The Political Economy of Communism. Oxford University Press, Oxford, 1992. 54-55. o.
[4] Lásd A rendszeres szociális segélyről, valamint a vakok rendszeres szociális segélyezéséről szóló 2/1969. (V. 4.) EüM rendelet 9. § (1) bek.
[5] Lásd Fazekas Marianna: A szociális igazgatás. In: Ficzere Lajos - Forgács Imre (szerk.): Magyar közigazgatási jog. Különös rész európai uniós kitekintéssel. Osiris Kiadó, Budapest, 1999. 302. o.
[6] Lásd Krémer Balázs - Hoffman István: Amit a SZOLID Projekt mutat. Esély 2005/3. sz. 42-43. o.
[7] A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezzel a jogalkotási felhatalmazással kapcsolatban kiemelte, hogy az építésügy körébe tartozó rendelkezések nem vonhatók a szociális juttatások feltételei közé. Másrészt ez a szabály nem ad felhatalmazást az említett juttatások feltételeként építésügyi követelmények önkormányzati meghatározására. A lakókörnyezet rendezettségének, tisztántartásának vizsgálata körén túleső kérdés magának a lakásnak és felszereltségének a minősége (pl. milyen teljesítményre képes a fűtési rendszer). [Kúria Köf.5051/2012/6. számú határozat].
[8] Lásd Nagy Marianna - Hoffman István (szerk.): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. Második, hatályosított kiadás. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2014. 283. o.
[9] Forrás: Hatósági Statisztika 2010 (Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium).
[10] Egy kormányrendeletben rendezte a központi jogalkotó azt a helyzetet, hogy a méltányossági ápolási díj megszüntetése miatt megszűnt volna az abban részesülők társadalombiztosítási jogviszonya. A meghatározott mértékű - az öregségi nyugdíjminimum 80%-át elérő - ápolási jellegű települési támogatáshoz ugyanis biztosítási jogviszonyt kapcsoltak.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD., dr. habil. egyetemi docens, ELTE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszék.
Visszaugrás
