A Friedrich Ebert Alapítvány és a Magyar Tudományos Akadémia Jogtudományi Intézete (MTA-JI) szervezésében június 3-án került sor az Európai Alkotmány jelentőségéről szóló konferencia megrendezésére. A konferencia lehetőséget nyújtott az előadóként felkért tudósok és politikusok számára nézeteik ütköztetésére. A konferencián elnökölt és a vitát vezette: Lamm Vanda igazgatónő (MTA-JI) és Várnay Ernő igazgatóhelyettes (Debreceni Egyetem, Jog- és Államtudományi Intézet).
- 347/348 -
1. A konferenciát Juhász Endre, az Európai Uniós koordinációért felelős tárca nélküli miniszter nyitotta meg. Elöljáróban kifejtette, hogy az integrációs útra hazánk a '90-es évek elején lépett rá: az azóta eltelt időben a magyar társadalom (kormányzat, szakma) megismerte az Unió alapját jelentő pilléreket, döntéshozatali mechanizmusokat. Rámutatott arra, hogy a kezdetben vegyes érzelmekkel fogadott Uniós Alkotmány koncepciója mára már elfogadottá vált. Az Unióban számos olyan kérdés van, amely még megoldásra vár: reformokat szükséges végrehajtani, valamint az újabb tíz ország csatlakozása által ébresztett félelmet is kezelni kell. A tárgyalások ugyanakkor kompromisszumokkal fognak végződni, amit el kell fogadni. Az intézményrendszert érintő kérdéseknél megemlítette, hogy Magyarország többek között fontosnak tartja, hogy az Európai Bizottságban minden tagállam egy taggal képviseltesse magát, mivel így meg tudná jeleníteni országának kultúráját, ismeretanyagát. A szavazás kapcsán hazánk azt a nézetet képviseli, hogy a többségi szavazati rendszert kell bevezetni ott is, ahol eddig nem így volt, hiszen ez a hatékonyság növeléséhez járulna hozzá. Juhász Endre megjegyezte, hogy több Uniós intézményt már nem akarnak létrehozni, magát a külügyminiszteri posztot sem tekintik teljesen újnak. Végezetül leszögezte, hogy a feladatok megoldása összeurópai érdek.
2. A következő felszólaló Michel Troper egyetemi tanár (Université Paris, Nanterre) volt, aki A politikai Európa és az államok szuverenitása címmel tartott előadást. Az előadó az egyik legkiválóbb ma élő, az alkotmányjog elméleti kérdéseivel foglalkozó tudós. Michel Troper elmondta, címválasztásának oka az volt, hogy az utóbbi években több, az állam válságával foglalkozó olyan tanulmánnyal találkozott, amelyek a válság szimptómái közé az európai egységesülést is besorolják, és lényegében a szuverenitást támadják. Michel Troper azt a gondolatot elemezte, hogy ha a szuverenitás nem egy dolog, nem is egy reális hatalom, hanem a jogi hatalomnak egy foka, semmilyen törvényből, vagy normából nem következik. Ez egy olyan sajátosság, amelyet a jogi beszéd bizonyos egységeknek tulajdonít. Mint mondta, itt csak azt tudjuk kutatni, hogy valamely jelenségek befolyásolták-e, és hogy alkalmazhatjuk-e és kell-e alkalmazni ezt a koncepciót. Fel kell tenni a kérdést, hogy lehetséges és hasznos-e még, az európai berendezkedés ellenére az államot, mint független egységet definiálni. Az előadó elmondta, hogy vitathatatlanul kínálkozik az igenlő válasz, és valójában csak ugyanazon dolgok felesleges ismétléséről van szó. Azt mondani, hogy az államok szuverének, csupán azt jelenti, hogy nincs felettesük, hogy a nemzeti jogrend legmagasabb normája nem támaszkodik más
- 348/349 -
normákra, és joga van gyakorolni vagy delegálni különböző kompetenciákat. E tekintetben a függetlenség régi tana sértetlen. Ugyanakkor, ha a szuverenitás az állam valamely tulajdonságára vonatkozik, a következmények kétfélék lehetnek. Az első, hogy a szuverenitás tana nem mond és nem is mondhat el semmit a reális hatalomról, sem az állami mivolt örökkévalóságról. Egy politikai egység megszűnhet államként létezni, vagy állammá válhat. Elképzelhetjük, hogy az Európai Unió tagállamai egy nap elvesztik függetlenségüket az Európai Unió javára, hogy megszűnnek önálló államként létezni, és hogy az Unió szövetségi állammá válhat. Ebből az következik például, hogy az európai szerződések egy valóságos alkotmánnyá alakulnának át, az államok többségéhez igazítva, amely alkotmánynak felül kellene emelkednie a nemzeti alkotmányokon. De ez az észrevétel nem vezethet semmilyen normatív következtetésre, és nem lehet a szuverenitás nevében fenntartani azt sem, hogy a jelenlegi államoknak függetleneknek kell maradniuk, sem azt, hogy meg kell szűnniük függetleneknek lenni. A másik következtetés, hogy ha az állam még elméletileg szuverén és van egy szuverén az államban, a szuverenitás tana nem foglalja magába sem az azt gyakorló szerv meghatározását, sem a szuverenitás címviselőjét. Könnyű lenne azt mondani, hogy a nép ennek a viselője. Végezetül megjegyezte, hogy ez a megjelölés bár napjainkra vált nagyon problematikussá, az Unió által kikényszerített demokráciáról szóló vita súlyosságának a jele, egy olyan vita, aminek nem az Unió, hanem a tagállamok demokráciájáról kellene szólnia.
3. Bragyova András, tudományos tanácsadó (MTA-JI) Alkotmány és európai Alkotmány című előadása során azt a kérdést járta körbe, hogy nevezhetjük-e alkotmánynak az európai alkotmányt, és ezt milyen értelemben tehetjük. Az előadó szerint nem alkotmány, mivel aki európai alkotmánynak nevezi, az európai szuverenitást mond. Az Európai Unió természetét tekintve olyan hatásköröket gyakorol, amelyek általában az alkotmányokban találhatóak meg, illetve az államok felségjogait szűkítik. Elmondta, hogy az Európai Unió joga nem felel meg semmilyen alkotmány kritériumnak, ugyanis egyrészt nem eredeti jogrendszer az Európai Unió jogrendszere, amennyiben közösségen kívüli forrásból ered. Alapját a nemzetközi jog (amely a szerződések érvényességét támasztja alá), valamint a tagállamok belső joga képezi. Másrészt nem lehet elsődleges, mivel az az alkotmányon alapszik, melyet az alkotmányozó bármikor megváltoztathat. Ezen kívül kizárólagosnak sem kizárólagos, mivel csak a tagállamok jogával együtt érvényesül az Unió joga. Az Unió és a tagállamok kapcsolatát
- 349/350 -
tekintve megjegyzi, hogy a tagállamok csak bizonyos hatásköröket ruháztak át saját alkotmányuknak megfelelően, amely csak addig adott, amíg az alkotmányt meg nem változtatják, illetve az Európai Unió nem terjeszkedik túl a kapott felhatalmazáson. Az előadó szerint az Unió egy fordított szövetségi tagállamként működik, és ebben joga úgy viszonyul a tagállamok jogához, mint ahogy a tagállamok joga viszonyulna a szövetségi joghoz egy adott föderációban.
4. Szájer József, az Országgyűlés alelnöke Az Európai Alkotmány és a kisebbségek védelme címen tartott előadást. Az előadó a címhez képest szélesebb spektrumban engedett betekintést az Uniós ügyekbe. Az Európai Konvent kapcsán kifejtette, hogy minden kérdés, amit a Konvent megtárgyal, az Elnökségtől származó kezdeményezés. Szavazás nem lévén, konszenzus-elv alapján működik a testület. Konstrukciójára jellemző, hogy közvetlenül a kormányközi konferencia jelölte ki, munkájának végét az alkotmánytervezet letétele jelenti. A testület csak előkészítő és javaslattevő szerepet kaphatott, a végső döntéseket ugyanis a kormányközi konferencia hozza meg. Az Unió senkire nem kényszeríti rá az Alkotmányt, ha valamely tagállam nem ratifikálja, a tervezetben szerepel az Unióból való kilépés lehetősége. Napi szinten történik az egyeztetés és szervezés, a kompromisszumokat igénylő kérdések közé tartozik többek között a Bizottság összetétele. Az összetétel az egyenlőség elvét kell, hogy kifejezésre jutassa, vagyis minden tagállam legyen jelen, de végleges befolyással ne lehessen rendelkezni. Ez a rotáció alkalmazásával lenne megvalósítható. Az előadó megjegyezte, hogy a Tanács elnöklésének kérdése a nagy országokat érinti igazán, ugyanis a közepes és kis országok védelmezőjének a Bizottság tekinthető. Az állandó elnökség ötlete a nagy országoktól származik, és legitimációs kérdések is felmerülnek ezzel kapcsolatban. Megjegyezte, hogy van olyan nézet, mely nem zárná ki, hogy a Bizottság elnöke a Tanács elnöke legyen, amelynek szélsőséges változata, hogy egyfajta "szuperelnök"-ként a Parlament elnökeként is tevékenykedhetne. A kisebbségekről szólva megemlítette, hogy a preambulumban Európa népei szerepelnek, a nemzeti identitásra komoly szabályok utalnak, de a kisebbségi jogok dimenziója az emberi jogok mellett nem jelenik meg. Javaslata az lenne, hogy a kérdés intézményi kezelésére létrehoznának egy kiegészítő (jogalkotásban) jogi tanácsadó szervet, amelynek munkájában az Unió tagországai által delegált kisebbségek vennének részt. Végezetül megemlítette, hogy komoly erőfeszítések folynak a keresztény hagyományokra történő utalás megjelenítésére a készülő alkotmányban.
- 350/351 -
5. Czuczai Jenő egyetemi vendégtanár (Collage of Europa) Az Alapvető Jogok Európai Kartája (továbbiakban: Karta) és az Európai Konvent címen tartott előadást. Az előadó abból indult ki, hogy a 2000. decemberében kiadott Karta egyfajta üzenet a tagjelölt országok számára. Az előadó előadásában azt próbálta körüljárni, hogy vajon a leendő új tagállamok számára milyen üzeneteket hordozhat a Karta. Mint köztudott, a Karta nem kapott jogilag kötelező erőt Nizzában, mégis ma már nem vitathatóan a közösségi vívmányok részét képezi. A Kartában megfogalmazott alapvető jogokkal kapcsolatban megjegyezte az előadó, hogy a Karta értékét, jogi relevanciáját az adja, hogy az Európai Közösségek Bírósága (EKB) előtti konkrét ügyekben miként jelenik meg. Az előadó ezt követően részletesen elemezte az Európai Közösségek Bíróságának a Kartát érintő elmúlt bő kétéves gyakorlatát, és kimutatta, hogy a közösségi bírói gyakorlat mindmáig nem adott - ítéletein keresztül - normativitást a Kartának, bár elismeri annak EU alkotmányossági, jogpolitikai értékhordozó jellegét. A Konvent a Kartát inkorporálja, az alkotmányszerződés részévé teszi II. részében, azaz mint az EU elsődleges joga de lege ferenda kötelező érvényű lesz már a kibővített EU egész területén. Milyen hatással lesz ez a várhatóan 2004 májusában csatlakozó új tagállamokra? Az előadás utolsó részében ez került elemzésre. Az előadó rámutatott arra, hogy a magyar bíróságok mai gyakorlatukban sem hivatkoznak in concreto a strassbourg-i Európai Emberi Jogok Bíróságának döntvényeire, mint ahogy kihirdetett nemzetközi szerződésekre sem, ezért feltételezhető, hogy az EU csatlakozás után is hosszú lesz az EKB alapjogi állandó ítélkezési gyakorlatához az átmenet e tekintetben. Végül az előadó részleteiben kifejtette: a Karta és a magyar Alkotmány XII. fejezete alapjogi szakaszait tekintve de lege lata mintegy tucatnyi eltérést, összeütközést mutat a Karta tartalmával ma a hatályos magyar alaptörvény és az arra ráépült Alkotmánybírósági gyakorlat.
6. Andreas Maurer német politológus, egyetemi tanár (Cologne) a Nemzeti parlamentek - EU Parlament címmel tartott előadást. A politikatudományi megközelítés során kifejtette, hogy a Konventet érintő három kérdés: a reform, az átláthatóság, és a demokrácia delegálása. A tagállamok képesek voltak arra, hogy bizonyos kompetenciákat adjanak át, bizonyos hatáskörről lemondjanak a politikai irányítás tekintetében. A Parlament az Unió egyik fő erénye, a Konvent munkájában nem foglal el jelentős pozíciót. A Konvent után is összetett képet mutat, és meg kell kísérelni komplexitását elmagyarázni a polgárok felé. Korábban felvetődött, hogy az Európai Parlamentnek két kamarája legyen. Az egyik kamarában megvá-
- 351/352 -
lasztott képviselők ülnének, akik egyben a nemzeti parlamentek tagjai is lennének, a másik kamara viszont egy szenátus-modellhez illetve a német szövetségi tanácshoz lenne hasonlatos. Ugyanakkor ezek az elképzelések eredményhez nem vezetnének. Az első kamara visszalépés lenne a kettős mandátumhoz - amellyel az Európai Parlament képviselőinek az 1979-es első direkt választásig élniük kellett -, és a terhelhetőség határát lépnék túl vele. A második kamarával, pedig csak egy újabb, az állampolgárok által nem közvetlenül választott intézményt hoznának létre, amely az így is elég komplikált európai intézményarchitektúrát terhelné csak meg. Az előadó elmondta, hogy a Parlamentnek Maastricht óta újabb és újabb munkákkal kellett szembenéznie, példaként megemlítette, hogy egy munkacsoport az eljárás egyszerűsítésével foglalkozott - mivel Maastricht óta 43 eljárás létezett -, amelyet sikerült is három alapvető eljárásra szűkíteni, de a Parlament számos új jogosítványt is kapott. Az egyes bizottságokban jelentős hatalom van a képviselők kezében, nagyobb, mint a nemzeti parlamentekben, de ez nem jelenik meg külsőleg. Az Európai Parlament választásai kapcsán megjegyezte, hogy az embereknek meg kell magyarázni, miért is történnek a választások, vonzóvá kell tenni a részvételt, és az alkotmányban ezt konkrétan meg kell fogalmazni. Végezetül megjegyezte: az európai integráció sikerkoncepciója többek között abban rejlik, hogy a meghaladott struktúrákat és intézményeket lépésről-lépésre modernizálják, és a megváltozott keretekhez hozzáigazítsák.
7. Vastagh Pál az Országgyűlés Alkotmányügyi- és Igazságügyi Bizottságának elnöke, A Bel- és Igazságügyi együttműködés az Európai Konventben címmel tartott előadása során a Konventről és ezt megelőző tapasztalatairól szólt. Az előadó elmondta, hogy az ország európai uniós csatlakozásának szempontjából legfontosabb közjogi feltételeinek eleget tettünk akkor, amikor módosítottuk a magyar alkotmányt. A Konventben folyó alkotmánytervezettel kapcsolatban megjegyezte, hogy az európai politikai pártok is erőteljesen törekednek a kompromisszumra az intézményeket érintő kérdésekben. Bár a Tanács elnökének állandó pozícióját a Bizottság elnöke konkurenciájának tartották, de az előadó megjegyezte, hogy a Tanács elnöke inkább elnöklő, mintsem önálló hatáskörrel rendelkező személy lenne. A Bizottság munkája a nizzai alapokon folytatódik tovább 2007-ig; 2009-ben pedig új rendszer kidolgozása történik. Az alkotmánytervezetben szerepel a szabadság, biztonság, igazságosság övezetének megemlítése, amely több mint igazságügyi, rendőri együttműködés, filozófiailag szélesebb tartalommal. A tervezetben szorgalmazzák a büntető-
- 352/353 -
anyagi- és eljárásjog területén a közelítést, a tényállásoknál akár a büntetési tételekig terjedő harmonizációt. A kedvező tapasztalat alapján az igazságügyi- és rendőri együttműködés területébe a főügyészi szerep is belekerült. Tervezik az európai határrendészeti szerv létrehozását, amely még nincs konkrétan megfogalmazva, hanem lépésről-lépésre történik a kialakítása. Végezetül megjegyezte, hogy maradtak olyan kérdések, amelyek kidolgozása nem történt meg pl. börtönviszonyok, bíróságok alulpreferáltsága, és ezek megoldása még várat magára.
8. A konferencia záró előadását Dezső Márta egyetemi docens (ELTE) tartotta Képviselet és demokrácia az Európai Alkotmányban címmel. A demokrácia manifesztálódása kapcsán rámutatott arra, hogy alkotmányos értékként beékelődik a rule of law és a szabadság társaságában. Jelenléte tetten érhető a választójog szabályozásánál, a petíciós jog és az uniós ombudsmanhoz fordulás jog igénybevételénél. Az előadó rámutatott arra, hogy az alkotmány az unió intézményei közül az Európai Parlament bemutatásával kezdi, amely közvetlen, szabad és titkos választással jön létre. Az intézmény felépítésénél maga az egyenlőség az alkotmányban nincs is rögzítve a kis és nagy országok mandátumbeli különbsége miatt, amelynek kapcsán megjegyezte, hogy ötvözni kell az állampolgárok és állam képviseletének elvét. Maga a képviselet degresszíven arányos, a minimum küszöb a tagállamonkénti 4 fő, és a lakosságszámhoz képest kisebb országok jobb helyzetben vannak. A választási szabályok kapcsán az előadó megjegyezte, hogy kívánatos az egységes választási rendszer létrejötte, hogy egy 1976-ban született tanácsi rendelet szól a közvetlen választásokról, és azóta folyamatosan törekednek az egységesített választójog kidolgozására. Amszterdamban egy rugalmasságot engedő formulát hoztak létre, amelynek lényege, hogy egységes választási elvek alapján a választási szabályokat minden állam maga alkalmazza, amelynek alapján a magyar Európai Parlamenti választási jogot is létre kell hozni. Az előadó elmondta, hogy az Uniós Alkotmány alapján tehát kettős képviselet látható: egyrészt az államok képviselete a Tanácson keresztül, másrészt a Parlamenten keresztül. Ugyanakkor itt felhívta a figyelmet arra, hogy a parlamenti képviselők közvetlen megválasztása a gyakorlatban árnyaltabb képet mutat, mivel általában elmondható az alacsony részvétel az Európai Parlamenti választásokon, kevés EU-konform politika látható a pártok, jelöltek esetében, valamint a szavazók a pártok jelöltjeire leadva voksukat, büntetésre illetve jutalmazásra használhatják fel a választást. Így elképzelhető, hogy a Parlamentben az ellenzék viszonyai tükröződnek, amely ellentéthez vezethet
- 353/354 -
a Tanáccsal, hiszen ott a kormányok képviseltetik magukat. A képviseleti és részvételi demokrácia kapcsán megjegyezte, hogy eredetileg részvételi demokráciaként egy szakasznak készült, de mivel a képviseletet is be akarták tenni, két cikk lett. A részvételi demokrácia esetében rengeteg a nyitott kérdés, egyesek a cikk elvetéséről beszélnek a túlzott konfúzió miatt. Példaként megemlítette, hogy polgárok képviseletéről és civil társadalomról szól, de az alkotmányozás szintjén nincs értelmezve, nem tisztázott, hogy milyen szervezetek tartoznak az utóbbiba.
Az Európai Alkotmány jelentőségéről szóló konferencián elhangzott előadások megjelenése kiadvány formájában is várható.■
- 354 -
Lábjegyzetek:
[1] Friedery Réka, Tudományos segédmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, E-mail: friedery@jog.mta.hu
Visszaugrás
