"..a közigazgatást úgy határozhatjuk meg, hogy az az állam szervezete, a közfeladatoknak ezek természete által megszabott módszerrel a jogrend keretében való eredményes megoldására."
(Magyary Zoltán1)
Az Országgyűlés 2008. december 15-én fogadta el a költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló 2008. évi CV. törvényt (a továbbiakban: Törvény), amely formailag két elkülönülő részből áll. Ez nem befolyásolja a szabályozás tartalmi egységét, e részek feltételezik egymást. Az első rész sui generis szabályozást tartalmaz a költségvetési szervek jogállásáról ("státuszáról"), s egyes ehhez kapcsolódó kérdésekről. A második rész fő szabályozási tárgyköre az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Aht.) VII. fejezetének módosításával a költségvetési szervi gazdálkodás előírásainak (a törvény első részének is megfelelő) megújítása. A Törvény harmadik fő pillére az Aht. kiegészítése egy új, VII/A. fejezettel, amely a költségvetési szervek gazdálkodó szervezeteire, a gazdálkodó szervezetek általi közfeladat-ellátásra, valamint a közfeladat ellátásának a költségvetési szerv és a gazdálkodó szervezet közötti (kétirányú) átadására vonatkozó szabályokat tartalmazza. Végül a negyedik rész az államháztartás belső pénzügyi ellenőrzési rendszerének - elsősorban fogalmi tisztázást jelentő - módosuló szabályairól rendelkezik. Írásomban elsősorban a Törvény itt vázolt első részét, a költségvetési szervek jogállására (ezen belül az alapításra, átalakításra, megszüntetésre) vonatkozó előírásokat, így különösen az újdonságot jelentő "státusz" szabályokat foglalom össze.
A Törvény megszületésének előzményei és előkészületei egy külön tanulmányt is megérdemelnének. E helyen csak röviden vázolnám a szabályozás kiindulási pontját jelentő körülményeket. Ahogy sok más téren is, a "kályhától", azaz a rendszerváltozástól kell elindulni. A jogállamiság kiépülésével az állam szervezete is új alapokra helyeződött. Megszületett az (átmenetinek tekintett, de időtálló és tartalmilag teljesen új) Alkotmányunk, a nagy jelentőségű helyi önkormányzati törvény, a közszféra (bírák, ügyészek, köztisztviselők, hivatásos állományúak, közalkalmazottak stb.) foglalkoztatását szabályozó és sok más hasonló alapvető jelentőségű jogszabály. Ezen törvények hozták létre, alapozták meg a Magyar Köztársaság államszervezeti keretét. Azonban a folyamatosan jelentkező, aktuális kihívásoknak (pl. az ún. gazdasági rendszerváltásnak, a privatizációnak, az európai integrációnak stb.) való megfelelés kényszere, a Köztársaság működésének (költségvetési-fiskális és monetáris) pénzügyi-finanszírozási és más problémái nem kedveztek az átgondolt jogalkotásnak. Végül - de nem utolsósorban - a politika részéről érkező, mindig azonnali válaszokat sürgető megoldások keresése azt eredményezte, hogy nem jutott elég idő a kereteken belüli "renoválások"-ra, megújításokra. Az államigazgatás szakértői és tanácsadói számára (az esetleges koncepcióhiány mellett) annak a lehetősége sem volt meg, hogy kiérlelten, megfontoltan megkeressék az új államszervezeti keretek részleteiben megbúvó "ördögök"-et, és egységes koncepcióba ágyazott, jól kidolgozott és az érintettekkel is egyeztetett megoldásokat készítsenek. Az ilyen "fontolva haladó", koncepcionális jogalkotás legtöbbször még a jövő fülbemászó zenéje a közszolgák számára. Ennek hiányában azonban jellemző marad a kapkodó előterjesztés-készítés, a koncepciótlan toldozás-foldozás, a rossz struktúrák "kátyúzása". A keretek adottak, csak megfontolt "renovatio"-kra a jogállami "épületek belső megújítására", az "út újraburkolására" (ld. pl. helyi önkormányzás reformjára) lenne szükség.
Az állami-önkormányzati szektor, valamint az ún. civilszféra között kialakuló háttérintézményi "szürke zóna" '90-es évekbeli kialakulásának, szabályozásának vizsgálata is megérdemelne egy külön tanulmányt. A közalapítványok és (állami, önkormányzati eredetű, részesedésű) közhasznú társaságok, illetve gazdasági társaságok elterjedése többek szerint számos problémával, diszfunkcionális megoldással volt terhes. Erre hívta fel a figyelmet az Állami Számvevőszék számos jelentése is. Igazolást nyert, hogy ezen "kvázi nonprofit" szervezetek "deformálják" az állami szervezetrendszert, másrészt a valódi civilszférát is károsítják többek mellett azt hazudva, hogy létezik, növekszik, sőt néhol virágzik a "civilszféra", miközben annak csupán "szürke zónáját" képviselik. Ezek árnyékában az igazi civilszféra nem kaphat elég fényt, tápanyagot, így elsorvadásra van ítélve. Ezen "álcivilszervezetek" túlburjánzását csak tovább növelték a mindenkori létszámleépítések végrehajtását (értsd: kijátszását) jelentő "háttérintézményesítések" hullámai. Sárközy Tamás professzor szavaival ezen szervezeti formák "devalválódása" és "inflálódása" következett be, amely a Számvevőszék szerint is a költségvetés átláthatóságát, így a közpénzek hatékony, felelős felhasználását veszélyeztetik. Ahogy Kassó Zsuzsanna összegezte2: ""A jelenleg azonosítható ésszerűtlenségek egy része történelmi örökség, másik része viszont éppen a vakszerencsére bízott költségvetés-irányítási és - finanszírozási motivációs rendszerének következménye.
Közalapítványok, kht.-k születtek részben a civil társadalom érdekérvényesítésének támogatására, de azért is, hogy megkerüljék a költségvetési gazdálkodás szigorú, sokszor ésszerűtlen gazdálkodási szabályait."
Természetesen ennél is messzebbre vezet annak újragondolása, hogy mit tekintünk állami-önkormányzati feladatnak (együtt: közfeladatnak), az állam és az önkormányzatok milyen módon, milyen formában, milyen szervezeti keretek között látják el. (Itt említhetők meg azon vegyes tulajdonú vagy magánérdekeltségű vállalkozások, cégek, magánszemélyek is, amelyek, illetve akik az államon és az önkormányzatokon élősködnek, gazdagodnak, miközben az általuk elvégzett teljesítmény hasonló vagy jobb színvonalon, de mindenképpen olcsóbban elérhető lenne pl. költségvetési intézménnyel.) Ismét Kassó Zsuzsannát idézve3: "."sajnálatos módon, államháztartási szinten teljesen hiányzik a költséggazdálkodási kultúra, azaz a szakmai tevékenységek szervezésénél, döntéseknél a pénzügyi végrehajthatóság, a költséghatékonyság mérlegelése szinte teljesen elmarad."
Az előkészítés és a kodifikálás során a Törvény - a Pénzügyminisztérium szakértői által megformált - kiindulási alapja a közfeladat, illetve annak ellátása volt. Ezt követően a közfeladat ellátásáért jogszabály alapján felelős szervnek kell megvizsgálnia a közfeladat optimális ellátásának módját. A Törvény a (kizárólag vagy túlnyomórészt) közpénzből, szervezet útján való feladatellátás preferált, de nem kizárólagos szervezeti formájaként határozza meg a költségvetési szerv útján történő feladatellátást. A többségében nem államháztartási forrásból, versenyszerű piaci, vagy kvázi-piaci körülmények között végzendő nem közhatalmi jellegű közfeladatok (közszolgáltatások) ellátását elsősorban államháztartáson kívüli szervezetre (gazdálkodó szervezetre) kell bízni.
Ha a közfeladat ellátásáért jogszabály alapján felelős szerv vizsgálata alapján a költségvetési szerv általi közfeladat-ellátás célravezetőnek látszik, akkor különféle információs, gazdálkodási és jogi eszközök (pl. teljesítményterv, feladat-ellátási megállapodás stb.) útján mérhető, átlátható, gazdaságos, hatékony és eredményes munkavégzést kell(ene) megvalósítani.
A költségvetési szervek tevékenységük jellege alapján több típusba (altípusba) osztandók, külön-külön gazdálkodási szabályokkal, közelítve a privát gazdasági életben érvényesülő szabályokhoz (könyvelés, pénzfelhasználás rugalmassága stb.). Így egy differenciáltabb, a valóság bonyolultságát, a tényleges különbségeket jobban tükröző költségvetési szervezeti rendszer jöhet létre. A Törvény ezen a (tömören leírt) koncepción alapszik. Előkészítése, illetve megalkotása (különböző okokból) több évet vett igénybe. A hosszadalmas előkészítés viszont lehetővé tette, hogy számtalan alkalommal és módon lefolytatott egyeztetés során érlelődjön, formálódjon (vagy más ízlés szerint deformálódjon) a Törvény tervezete.
A törvénytervezet előzményeként és megalapozásaként kell szót ejteni Sárközy Tamás (2004. nyarától 2005. végéig tartó) kormánybiztosi megbízatásáról. A munka érdemei elvitathatatlanok, e tevékenység eredményeként készült el három lehetséges normaszöveg, melyek egyike a költségvetési szervek jogállásáról, a köztestületekről és a közalapítványokról szóló tervezet4 volt. A költségvetési szervek típusait illetően végül némileg eltérő megoldások valósultak meg. Ezen eltérések alapja elsősorban a jogállási megállapításokhoz szabni-varrni tervezett gazdálkodási szabályok átgondolása, kialakítása volt.
Az államháztartásról szóló, 1992-ben megalkotott, s azóta számtalan alkalommal módosított törvény (Áht.) ma már nem tudja a kívánatos mértékben betölteni eredendő szerepét, hogy egy átlátható, stabil, ugyanakkor a változó körülményekhez való alkalmazkodást lehetővé tevő keretszabályozást adjon a közszféra működéséhez. Ezért ugyancsak renoválásra szorulna. A Törvény kizárólag a költségvetési szervek szabályozásának felülvizsgálatát végezte el: részben külön törvényként, részben (a gazdálkodási szabályok terén) az Áht. módosításával. Ez természetesen nem zárja ki, hogy a későbbiekben, egy megújított Áht.-ban más formát öltsön a költségvetési szervekre vonatkozó szabályozás.
A korábbi, hiányos, tartalmában sem megfelelő, definícióval ellentétben a Törvény pontosan meghatározza a költségvetési szerv (más szóval a költségvetési intézmény) fogalmát. E szerint a költségvetési szerv "az államháztartás részét képező, e törvény szerint nyilvántartásba vett olyan jogi személy, amely jogszabályban meghatározott és az alapító okiratban rögzített állami, önkormányzati feladatokat (a továbbiakban együtt: közfeladat) közérdekből, alaptevékenységként, haszonszerzési cél nélkül, jogszabályban meghatározott követelmények és feltételek alapján, jogszabályban meghatározott szerv vagy személy irányítása vagy felügyelete mellett, az alapító okiratban megjelölt működési körben közfeladat-ellátási kötelezettséggel, éves költségvetéséből vagy költségvetési keretéből gazdálkodva végez."
Ezen definíció részeként a Törvény a közfeladat fogalmát is egyszerűbben határozza meg, mely szerint az a (szűkebb értelemben vett) állami feladat, továbbá az önkormányzati feladat közös elnevezése (gyűjtőneve). A költségvetési szerv a törvény koncepciója alapján a közfeladat-ellátás fő, preferált (de nem kizárólagos) szervezeti formája. Létrehozásának célja valamilyen jogszabályban meghatározott, a köz érdekét szolgáló közfeladat (policy) ellátása. Ez a "küldetése", ezt kell kötelező alaptevékenységként (nem pedig "szabadon választott jelleggel") alapvetően "nonprofit" módon (piaci típusú nyereséget, pénzügyi hasznot nem célozva) ellátnia.
Minden költségvetési szervnek (ritka kivétellel) van egy felettes szerve, így az államot elsősorban ezen irányító szervek (vagy a korlátozott irányítási jogokkal rendelkező felügyeleti szervek) képviselik. A költségvetési szerv jogi személy, de (és ez nagy különbség a Polgári Törvénykönyv szerinti egyéb jogi személy típusokhoz képest) önálló, az alapító által juttatott, valamint a működés során gyarapodó vagyonnal nem, vagy csak kivételen rendelkezik. Mivel a költségvetési szerv a (tágabb értelemben vett, a helyi önkormányzatokat is magában foglaló) állam szereplője, ezért vagyona is köztulajdon, azaz állami, helyi önkormányzati, vagy kisebbségi önkormányzati, köztestületi stb. vagyon, vagyis közvagyon. A szerv tipikusan ezen közvagyon körébe eső vagyontárgyak (ingóságok, ingatlanok) használója, kezelője. A szerv működésének anyagi keretét alapvetően költségvetése (költségvetési kerete) jelenti. Összegezve tehát, a költségvetési szerv alapvetően a köz érdekét szolgáló, közfeladat ellátására létrehozott, (tipikusan) közfinanszírozásból működő jogi személy. (Minden költségvetési szerv amellett, hogy közfeladatot lát el, ezen közben a polgári jog önálló alanya, ezért jogi személyiség nélkül költségvetési szerv nem létezhet.)
A Törvény ezt követően meghatározza a költségvetési szerv lehetséges alapítóit, valamint az alapító szerv szerinti típusokat (helyi önkormányzati költségvetési szerv, köztestületi költségvetési szerv stb.)
A Törvény alapján (a korábbi szabályozással ellentétben) főszabály szerint a költségvetési szerv úgy jön létre, szerez jogi személyiséget, hogy alapító okirata alapján bejegyzik a közhiteles nyilvántartásba. Az alapítás előfeltétele egy külön közjogi aktus, mellyel a közhatalom egyoldalúan kinyilvánítja akaratát (ellentétben a polgári jog uralma alá tartozó ún. civil szférával, ahol magánjogi okirati alap elegendő egy jogi személy létrehozásához). Ahogy Magyary Zoltán fogalmazott a Magyar Közigazgatás című művében5: "az államnál az akaratnyilvánítás jogi hatást idéz elő: általa jog keletkezik. Az új szerv feladatkörének minőségi és mennyiségi megállapítása, azaz hatáskörének és illetékességének kijelölése.... mindig jogi hatályú...".
Az alapítás jogszabályban, vagy (jogalkotásra nem jogosult alapító szerv esetén, illetve egyébként, ha nem szükséges jogszabályban a hatáskörrel való felruházás) határozatban történhet. A jogbiztonság megköveteli, hogy ez nyilvános, mindenki számára megismerhető aktus legyen, ezért azt az elektronikus információszabadságról szóló törvény rendelkezései szerint közzé kell tenni. (Ezen nyilvánosságra hozatali módok mellett természetesen nem kizárt, hogy pl. a helyi önkormányzat a helyben szokásos módon is közzétegye az alapításra, átalakításra, megszüntetésre vonatkozó döntéseket.)
A költségvetési szerv bejegyzése ex nunc hatályú, azaz a jövőre nézve történik. E körben fő szabályként érvényre jut a konstitutív hatályú bejegyzés. Ezáltal lehetségessé válhat a jövőben, hogy ne csak "fikció", hanem valóság legyen a nyilvántartás közhitelessége. Amíg tehát nem kerül bejegyzésre az adott szerv, addig az nem létezik. A szerv a nyilvántartásba vétel napján jön létre, kivéve, ha a költségvetési szervet létrehozó jogszabály (határozat) ennél későbbi időpontot (napot) állapít meg. A bejegyzésnek visszaható hatálya (pl. az alapító okirat aláírása napjára) nem lehet. Külön törvény kivételesen, közérdekből térhet el a konstitutív hatály elvétől, csak ilyen esetben törhet meg a bejegyzési elv, és jöhet létre már a bejegyzés előtt egy költségvetési szerv. Ugyanezen szabályok irányadók a költségvetési szerv átalakítására és megszüntetésére, valamint alapítói jogainak átadására, átvételére is, továbbá az említett elvnek megfelelően, a nyilvántartásba bejegyzett bármely adat megváltoztatása főszabály szerint a bejegyzés napjával válik hatályossá.
A jogszabály (határozat) alapján alapító okiratot kell kiadni. A Törvény tételesen meghatározza az alapító okirat adattartalmát. Egyrészt azon adatokat, melyeket minden esetben kötelezően tartalmaznia kell az alapító okiratnak, másrészt azon adatokat, melyek csak előfordulásukkor, meghatározott esetben képezik annak tartalmát.
A jogállami követelményeknek megfelelően a költségvetési szervek nyilvántartásának is közhitelesnek és nyilvánosnak kell lennie. A Törvény főszabály szerint teljes nyilvánosságot biztosít a költségvetési szervek teljes körére. Sőt az adatok egy részét kérelem nélkül is közzéteszi honlapján a nyilvántartó szerv, a Magyar Államkincstár. A közhitelesség pedig azt jelenti, hogy az ellenkező bizonyításáig vélelmezni kell a nyilvántartásban bízó jogszerző jóhiszeműségét. A tartalmi követelményeknek megfelelés a nyilvántartásba vétel kérelmezőjét terheli, de az alapító okirat kötelező tartalmi elemei (kellékei) meglétét, továbbá az alapító okirat létrehozó jogszabálynak (határozatnak) való megfelelését, azzal egyező tartalmát a nyilvántartó szerv ellenőrzi, és joga van a bejegyzést elutasítani. (A bejegyzési időpont jelentősége ezzel függ össze.)
A költségvetési szervek kincstári nyilvántartásának vezetését, illetve ennek eljárási szabályait a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló törvény tartalmazza. A Törvény a speciális, a költségvetési szervek nyilvántartásba vételével kapcsolatos legfontosabb garanciális jellegű szabályokat rendezi. A végrehajtási rendelet feladata a részletes szabályozás, amely kiegészül a nyilvántartásból való adatszolgáltatás témakörével.
A Törvény érdeme, hogy "rendet tesz" az eddig hiányosan, bizonytalanul meghatározott tevékenységek tekintetében, általános jelleggel definiálja és szabályozza a költségvetési szervek tevékenységének körét.
Alapvető jelentőségű az alaptevékenység meghatározása: jogszabályok tipikusan az általánosság szintjén (az absztrakció magasabb fokán) írják le a közfeladatokat. Ehhez képest részletezőbben és konkrétan, szervre "szabottan" határozza meg az adott intézmény által ellátandó szakmai alapfeladatot a létrehozásról rendelkező jogszabály (határozat) és az alapító okirat. Ez a szerv szempontjából legsajátosabb, más szervektől leginkább megkülönböztető szakmai alapfeladat. Ez jellemzően szellemi jellegű (közhatalmi vagy közszolgáltató) tevékenység, de lehet fizikai (technikai, műszaki szolgáltató, fenntartási jellegű stb.) tevékenység is. Azonos fizikai tevékenységek ezért a különböző rendeltetésű szerveknél (pl. közüzemnél) háttértevékenységek és alaptevékenységek is lehetnek.
A Törvény valamennyi tevékenységtípusra definíciót ad. Lényeges elhatárolási szempont az alaptevékenységhez való viszony (az ahhoz hasonló vagy attól eltérő jellegű a tevékenység), valamint a tevékenység forrása (támogatás vagy egyéb, külső forrás).
Az egyes tevékenységek pontos besorolását az Európai Unió rendelete alapján elkészített osztályozási rendszer, az ún. TEAOR, illetve a speciálisan költségvetési szervi szférában érvényesülő osztályozás, az ún. szakfeladatrend szerint kell elvégezni. Ezen tevékenységek magukban foglalják az azokat közvetlenül támogató szellemi (gazdasági, pénzügyi, ügykezelő, adminisztratív stb.) vagy segítő fizikai (technikai, kiszolgáló, műszaki, ellátó stb.) jellegű tevékenységeket is.
Szintén hiánypótló előírások a Törvényben azon fogalom-meghatározások, melyek definiálják az irányító szervet, az alapító szervet, a költségvetési-államháztartási irányítási jogokat, és ezekhez kapcsolódó egyéb fogalmakat.
A költségvetési szerv az állam igazgatásának részeként tipikusan alá-fölérendeltségi (hierarchikus) viszonyok között működő, irányítás alatt álló szerv. Az alárendelt szerv "vagyonát", a rendelkezésére álló költségvetési előirányzatot az állam képviselőjeként az alapító szerve, illetve az (alapítóval tipikusan megegyező) irányító szerve közpénzből, közvagyonból biztosítja, az ellátandó feladatait e felettes szerv hagyja jóvá. Közvetlen képviselet híján ily módon jelenik meg a közpénzt rendelkezésre bocsátók érdeke, a társadalom szándéka.
Tipikus irányítói jogok: az adott költségvetési szerv vezetőjének (gazdasági vezetőjének) kinevezése, felmentése, a vele kapcsolatos alapvető munkáltatói jogok gyakorlása, a szerv tevékenységének törvényességi, szakszerűségi, hatékonysági és pénzügyi ellenőrzése, jogszabályban meghatározott esetekben a szerv döntéseinek előzetes vagy utólagos jóváhagyása, egyedi (vagy normatív) utasítás adása feladat elvégzésére vagy mulasztás pótlására, továbbá jelentéstételre vagy beszámolóra való kötelezés. Ezen kívül az Áht. pl. az államháztartási gazdálkodással kapcsolatosan számos irányítói jogkört határoz meg az ún. fejezetet irányító szervnek címezve. Az irányítás joga, illetve az irányítási jogkör részei (az egyes hatáskörök) eltérhetnek egymástól a jogok alanya tekintetében, tehát több szerv vagy személy között megoszthatók, de természetesen egyalanyúak is lehetnek. Kiemelve az ún. alapítói jogokat, vagyis a költségvetési szerv alapítására (átalakítására, megszüntetésére stb.) vonatkozó jogokat, ezek az irányítási jogok körébe tartozó egyes részjogosítványokat jelentenek, attól nem különülnek el. Az irányítói és az alapítói jogok tehát az általános és a különös logikai viszonyában állnak egymással. E körben előállhat az, hogy az alapítói jogokkal felruházott szerv nem rendelkezik egyéb irányítási joggal az adott intézmény vonatkozásában, így lehetséges, hogy az alapítói jogokkal felruházott szerv eltér az egyéb irányítási (felügyeleti) jogok címzettjétől.
A Törvény a költségvetési szervekre vonatkozó általános szabályokat állapítja meg. Ehhez képest szűkebb kört jelentenek a központi államigazgatási szervek, melyekre az irányítási jogok tekintetében a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény rendelkezései az irányadók.
A költségvetési szervek felett - főszabályként - nem egyszerűen felügyelet és különösen nem törvényességi felügyelet érvényesül (mint például a gazdasági társaságoknál), hanem az irányítási jogok teljessége. Ennek megfelelően a költségvetési szerv általában csak viszonylagos szakmai és gazdasági önállósággal rendelkezik. A kormányzati szervezetrendszerben általánosak a korlátozás nélküli irányítási viszonyok, de az Alkotmány és más törvények korlátozhatják a felettes szerv irányítási jogait. Az egyik korlátozott irányítási jogkört külön is nevesíti a törvény: ez a felügyeleti jogkör. A felügyeleti szerv kategóriája azon szerveket jelenti, melyek nem rendelkeznek az irányítási jogok teljességével, hanem csak korlátozott irányítási jogkörrel. A felügyeleti jogok körét általánosan meg is határozza a Törvény. A felügyeleti jogkör lehet szakmai felügyelet, vagy még annál is korlátozottabb jogokat jelentő (törvényességi felügyelet). Ez a felügyeleti típusú jogkör jellemzően azon körben érvényesül, ahol nagyobb a közfeladat-ellátás önállósága, ebből következően az intézményi önállóság, és az állam "csupán" regulatív, piacszabályozó, vagy az adott közszolgáltatás ellátására nézve "megrendelő" funkcióban képviseli a köz érdekeit.
A jogszabályok általában nem teljesen következetesek abból a szempontból, hogy valamikor egy adott szervre, más esetekben annak vezetőjére telepítenek irányítási, felügyeleti feladatot, hatáskört. Ez persze nem akadálya annak, hogy amikor a jogszabály egy természetes személyt felruház irányítási jogkörrel, őt is "irányító szerv"-nek nevezzük. Itt ugyanis - Magyary Zoltán szavaival élve6 - egyéni szervről beszélhetünk. A hatáskörrel felruházott "egyéni szerv" természetesen a hatáskör gyakorlásának jogát átruházhatja alárendeltjeire, akik a nevében (pl. miniszter képviseletében) járhatnak el. A Törvény ebben a kérdéskörben is általános szabályt állapít meg: amennyiben törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, az irányító szerv vezetője gyakorolja a hatásköröket.
A Törvény a költségvetési szervvel kapcsolatos további alapvető szervezeti intézkedéseket is szabályozza, nevezetesen az átsorolást, a szétválasztást, az egyesítést (ez utóbbi kettő közös elnevezése: "átalakítás"), valamint a megszüntetést. A magánjogi jogi személyek egyesülésével, szétválásával és megszűnésével szemben a rendelkezések mutatják, hogy ezekre az intézkedésekre (miként az alapításnál is) nem a költségvetési szervek saját akaratából, hanem alapító-irányító szervének döntése, vagy más közjogi akaratnyilvánítás (jogalkotás) alapján kerül sor. A jogforrási jelleg tekintetében analóg az eljárás az alapítás aktusaival, annak megfelelően jogszabályi vagy határozati formában, ezt követően megfelelő (átalakító, megszüntető) okirat kiadásával, majd a kincstári (törzskönyvi) nyilvántartásban átvezetéssel történhet stb.
A költségvetési szerv által ellátandó közfeladat megváltozása, illetve alaptevékenységének megváltoztatása esetén előfordulhatnak olyan esetek, amikor alapvetően nem változik meg a szerv által ellátandó feladatok jellege, vagy megváltozik ugyan, de ez nem eredményez típusváltást, ekkor nem kell átsorolni a szervet. Ha viszont a jogszabály (határozat) módosítja a szerv által ellátandó alaptevékenység alapvető jellegét (pl. közhatalmiból közszolgáltató lesz), az alapító szervnek a költségvetési szerv típus szerinti besorolását is meg kell változtatnia az alapító okirat megfelelő módosításával (ekkor beszélünk átsorolásról). Hasonló átsorolást jelent, ha a közszolgáltató költségvetési szerv alaptevékenysége úgy változik meg, hogy az alapján másik szervtípusba kell besorolni az adott intézményt (pl. közintézményből közintézetbe). Végül speciális esetet jelent, ha egy már működő közintézet költségvetési szerv alaptevékenysége nem változik, de törvényben meghatározott feltételek teljesülése alapján vállalkozó közintézet szervtípusként nyer besorolást (vagy éppen ennek fordítottja valósul meg).
A költségvetési szerv átalakítása egyesítéssel vagy szétválasztással történhet. Az egyesítés beolvadás vagy összeolvadás lehet. A szétválasztás lehet különválás vagy kiválás. Ezek az átalakítási szabályok jól láthatóan hasonlóak a gazdasági társaságoknál megismert előírásokhoz, de a cégek átalakulásával szemben itt (is) felsőbb közjogi akaratra történhet meg a váltás (ezt a különbséget érzékelteti az "átalakítás" szó is, azaz nem önálló "átalakulás"-ról beszélünk). Másrészt a jogutódlás több szempontból is bonyolultabb lehet, hiszen itt közpénzek, közvagyonelemek sorsának rendezése is szóba kerül, továbbá az érintett szerv által ellátott közfeladat "öröklése" is rendezendő kérdés. A költségvetési szervi körben nagy újdonságot jelentenek ezen előírások is, azok az eddigi "hiányosan szabályozatlan", zavarosan értelmezett viszonyokban tesznek rendet.
A költségvetési szerv megszüntetése sem teljesen diszkrecionális. Részben előírhatja ezt jogszabály, részben az alapító döntésén alapul, de a döntés alapindokait (kötelező eseteit) a Törvény kifejezetten meghatározza (felsorolja).
Nyilvánvaló, hogy mivel a költségvetési szerv alapítása jogszabályon (vagy határozaton) alapult, az átalakítás, illetve a megszüntetés előtt a jogszabályt (határozatot) megfelelően módosítani kell (illetőleg hatályon kívül kell helyezni). Ez irányadó az alapító okirat más módosításaira is.
A költségvetési szerv megszüntetése nem szünteti meg a közfeladat ellátásának kötelezettségét, erről külön intézkedni kell (ami tipikusan jogalkotást igényel). Ezen kívül vagyonjogilag sem szűnhet meg jogutód nélkül - kvázi végelszámolással - a költségvetési szerv (legfeljebb csak munkajogilag), továbbá vele szemben felszámolási eljárás sem folytatható le, kötelezettségeit mindenképpen teljesíteni kell.
A helyi önkormányzat feladatellátásának sajátosságai miatt külön kiemelendő, hogy a kötelezően ellátandó önkormányzati feladat esetén át lehet térni a más módon (pl. más típusú szervezettel) való tevékenységgyakorlásra, míg az önként vállalt feladatokat az önkormányzat jogosult elhagyni, különösen, ha nem tud gondoskodni a költségvetési szerv működéséhez vagy a más módon történő feladatellátáshoz szükséges pénzügyi fedezetről. Általános feltétel azonban helyi önkormányzati költségvetési szerv megszüntetésekor a közfeladat-ellátási kötelezettség előzetes felülvizsgálata, valamint, hogy a közfeladat további ellátásáról az alapító szerv képes legyen más módon gondoskodni.
Ha a költségvetési szervet alapítója megszünteti, maga az alapító szerv lesz jogosult és köteles kijelölni a jogutódot. Az átalakításról, megszüntetésről szóló jogszabályban (határozatban) rendelkezni kell a közfel-adat(ok) jövőbeni ellátásáról, valamint a költségvetési szerv valamennyi jogáról és kötelezettségéről, így különösen az előirányzatokról és a vagyonról. Rendezni kell valamennyi elismert vagy nem vitatott tartozást, és ennek megtörténtére külön utalni kell az átalakító (megszüntető) okiratban. Arról is rendelkeznie kell a meg-szüntetőnek, hogy melyik az a naptári nap (zárónap), amikor utoljára vállalhat kötelezettséget a költségvetési szerv. Ez az államháztartás és a külső személyek szempontjából is garanciális jellegű előírás. A költségvetési szervnek elvileg nem maradhat olyan joga vagy kötelezettsége, amelynek a sorsáról nem rendelkeznek. Ha mégis "megfeledkeznének" valamiről, a jogbiztonság és a kereskedelmi forgalom biztonságának követelménye alapján, illetve hitelezővédelem miatt kisegítő szabályként érvényesül, hogy az alapító lesz az általános jogutód, ha az ellátandó közfeladatok, a vagyoni jogok és kötelezettségek tekintetében más jogutódot nem jelöl ki.
A költségvetési szerv megszűnése az alapítással analóg módon történik. Így a szerv a nyilvántartásból való törlésével, a törlés napjával szűnik meg, ha az átalakításról, megszüntetésről rendelkező jogszabály (határozat) ettől eltérő, későbbi időpontot (törvény más időpontot) nem állapít meg. A jogszabályt (határozatot) viszont a megismerhetőség, a felkészülési idő biztosítása, a jogbiztonság követelménye miatt legalább negyvenöt nappal a tervezett (és kincstár felé kérelmezett) megszűnés előtt nyilvánossá kell tenni. Ugyancsak a jogbiztonság követelménye miatt, illetve a biztonságos és zökkenőmentes közfeladat-ellátás érdekében írja elő a Törvény, hogy átalakítással történő megszüntetés esetén a jogutód költségvetési szerv (szervek) bejegyzésével egyidejűleg kell a megszűnő költségvetési szervet a nyilvántartásból törölni.
A gördülékeny végrehajtás, a hitelezők védelme és a biztonságos feladat-ellátás érdekében (a Kormány irányítása alá tartozó költségvetési szerv esetén) átalakítási, illetve megszüntetési biztost lehet kirendelni. A biztos jogaira a kincstári biztosra vonatkozó (jelenleg az Áht.-ban lévő) szabályok az irányadók. Az átalakítási biztosra és a megszüntetési biztosra vonatkozó részletes szabályokat és a gazdálkodási önállóságában korlátozott költségvetési szerv működésének szabályait a Kormány rendeletben határozza meg.
Az Áht. eddig nem adott kifejezett lehetőséget arra, hogy költségvetési szervek belső szervezeti egységeit (pl. tagozatait, területi, vagy más, kizárólag szakmai feladatot ellátó szervezeti egységeit) jogi személlyé nyilvánítsák, bár nem is tiltotta azt, pedig a Polgári Törvénykönyv a jogi személyekre vonatkozó általános szabályai körében arra már régóta megadta az elvi lehetőséget.
Ezt a szabályozási hiányosságot is pótolja most a Törvény. Különösen a nagy méretű, összetett, esetleg területileg is szétaprózottan működő szervezetek esetén indokolt lehet, hogy jogi személyiséget kapjon egy szervezeti egység. Ez lehetőséget teremt arra is, hogy ne kelljen "túlszaporítani" a költségvetési szervek számát, és ne hozzanak létre indokolatlanul sok intézményt. Költséghatékonyabb lehet adott esetben a szervezeti összevonás, akként, hogy egyidejűleg a jogi és szakmai önállóság is biztosított, így számos alacsony méretgazdaságosságú költségvetési szerv koncentrálható lehet, és egyúttal az irányító szerv állandó befolyása közvetetté "szelídülhet".
Az önálló jogi személyiségnek közjogi jelentősége is van, de nem hagyható figyelmen kívül a magánjogi, vagyonjogi relevanciája sem. Így lehetőség nyílik arra, hogy az ilyen szervezeti egység saját nevében szerződést köthessen, jogokat szerezzen, kötelezettséget vállalhasson, a bíróság előtt önállóan járhasson el stb.
A belső, "származtatott" jogalanyiságot a költségvetési szervet létrehozó jogszabály (határozat) biztosíthatja az ott tételesen meghatározott belső szervezeti egységeknek. Ez tehát nem alapulhat a költségvetési szerv (vezetőjének) saját döntésén, legfeljebb kezdeményezésén. Ez az adott esetnek megfelelő egyeztetési eljárást is feltételez. A Polgári Törvénykönyv előírásait is figyelembe véve ez esetben a jogszabályban (határozatban) meg kell határozni legalább a jogi személlyé váló egység nevét, székhelyét, tevékenységét, képviselőjét (vezetőjét), valamint a gazdálkodással kapcsolatos jogokat. Ezen túlmenően más kérdésekről is lehet rendelkezni. A költségvetési szerv a költségvetési előirányzatán belül e szervezeti egység részére a tevékenysége és gazdálkodása keretéül szolgáló elkülönített "részelőirányzatokat" állapíthat meg. A szervezeti egység a jogi személyiség ellenére a költségvetési szerv része marad, amit az is jelez, hogy a szervezeti egység tartozásaiért mögöttesen a költségvetési szerv, illetve annak irányító szerve felel. Ez a mögöttes felelősségi szabály az irányító szervet a jogi személyiséggel való felruházás szempontjából felelős, megfontolt döntés előkészítésére, illetve meghozatalára is készteti.
A szervezeti egység azzal nyeri el jogi személyiségét, ha ezt a származtatott jogi személyiséget a költségvetési szervnél az adott "anyaszerv" számánál - az alapító kezdeményezésére - külön alszámon bejegyzik, így e tény bekerül a nyilvános és közhiteles nyilvántartásba is.
Meghatározott esetekben (pl. a szervezeti egység a számára meghatározott közfeladatot tartósan nem tudja ellátni, a szervezeti egység által nyújtott közszolgáltatás iránti szükséglet megszűnt) az irányító szerv köteles felülvizsgálni a szervezeti egység jogi személyiséggel való felruházását, illetve kezdeményezni ennek megszüntetését.
A költségvetési intézmények egyes tevékenységfajtáit a korábban már vázoltak szerint kell meghatározni. A költségvetési szervek alaptevékenységének jellegéhez (illetve ez alapján az eltérő gazdálkodási szabályokhoz) kötődő kategorizálása igazi - reformléptékű - újdonsága a Törvénynek. A megújult szabályozás tehát megteremti a költségvetési szervek tevékenység-alapú típusait, altípusait.
A két alaptípus közötti alapvető elhatárolási ismérv a szerv létrehozásának alapvető céljaként, "legitim" hivatkozási alapjaként meghatározott közfeladat, illetve az alaptevékenység jellege.
A közhatalmi költségvetési szervet alapvetően közhatalmi tevékenység(ek) ellátására, vagy ezekben való közvetlen közreműködésre (ld. pl. jogalkotás és jogszabály-előkészítés viszonya) hozzák létre. A Törvény az egyes közhatalmi jellegű tevékenységek (példálózó, nem taxatív) felsorolását is tartalmazza. Megemlíthető, hogy a jogszabály pl. államháztartási forrás, illetve európai uniós és más nemzetközi támogatás elosztását, azaz a vonatkozó döntést (de persze nem a döntés-előkészítő, lebonyolító, végrehajtó jellegű tevékenységet) közhatalmi tevékenységként határozza meg. Közhatalmi jellegűnek tekinti a szakirodalom - és így a Törvény is - azon jogkört, amely rajta kívülálló szervek, személyek jogait, kötelezettségeit érintő (rájuk kiható) döntési jogot, hatáskört jelent.
A közszolgáltató költségvetési szervtípus szellemi (kutatás-fejlesztési, oktatási stb.) típusú, vagy inkább fizikai-technikai (így pl. településgazdálkodási, az anyaintézményt segítő, karbantartó, egyéb fenntartási) szolgáltatást nyújt. Más szóval "humán" avagy "infrastrukturális" jellegű lehet alapvetően az ellátandó közszolgáltatás. Magyary Zoltán ezen szervekre használta gyűjtőfogalomként a "közintézet" elnevezést. A közhatalmi szervektől való gazdálkodási szempontú különbségként írta le fő művében, hogy az ilyen közszolgáltató szerveknél a "dologi eszközök jelentősége jóval nagyobb..."7. Ez tehát azt jelenti, hogy gazdálkodási szemszögből nem csupán "pénzfelhasználó" végrehajtó szervekről beszélünk (mint pl. a hivatali típusú szervek esetén), hanem aktívan gazdálkodó szervekről.
A Törvény a közszolgáltató költségvetési szervek körén belül négy altípust különböztet meg: közintézmény, közintézet, vállalkozó közintézet és közüzem. Ennek indoka az eltérő tevékenység, és ezzel összefüggően az eltérő irányítás és forrásstruktúra, amiből eltérő gazdálkodási szabályozási célszerűség is adódik. A kiinduló altípus a közintézmény, amely kategóriába sorolandók az egyéb altípusokba be nem sorolható - szellemi-humán - közszolgáltatást nyújtó szervek is. A típus elnevezések mint látható, részben eltérnek a Magyary Zoltán által használt vagy a Sárközy-féle tervezetben lévő fogalmaktól (közintézmény-közintézet stb.). De a Törvényben szereplő elnevezések, kategóriák sem "kőbe vésettek", másrészről az elnevezések tekintetében fontosabb a megkülönböztethetőség, továbbá - nevek helyett - a típusok érdemi, tartalmi szabályozásának, illetve azok elhatárolhatóságának van kiemelt jelentősége.
Csak olyan költségvetési szervet lehet a különleges kategóriának tekinthető vállalkozó közintézetként létrehozni vagy meglévő szervet ilyennek besorolni, amely a Törvényben felsorolt alaptevékenységeket végzi, amely szerv - működése piaci vagy "kvázi piaci" jellegét bizonyítva - jelentős mértékben államháztartási vagy államháztartáson kívüli eredetű bevételből gazdálkodik, valamint a tevékenységét olyan körülmények között végzi, hogy a szolgáltatást igénybe vevők (részben vagy egészben) szabadon választhatnak az intézmények között. A vállalkozó közintézet által ellátott közszolgáltatásért külön jogszabályban meghatározott mértékben és esetekben hozzájárulást, illetve díjat fizetnek, mely befizetések közvetlenül a vállalkozó közintézet vagy az általa ellátott közszolgáltatást finanszírozó szerv bevételét képezik. Az intézmény az irányító szervvel vagy (ha az eltér az irányító szervtől) a közszolgáltatást finanszírozó más szervvel feladatellátási megállapodást (ez is a Törvény által szabályozott, itt most nem taglalt nóvum), illetve finanszírozási megállapodást (szerződést) köthet, és ez alapján az ellátottak számához igazodó, "normatív jellegű" bevételhez juthat. A vállalkozó közintézetként történő besorolás további általános feltételeit az Áht. tartalmazza, így különösen azt, hogy testületi jellegű vezető szervvel rendelkezik. A vállalkozó közintézet mint speciális költségvetési szervtípus létrehozásának speciális feltételeiről külön (szakmai-ágazati) törvénynek is rendelkeznie kell.
Közszolgáltató költségvetési szerv alaptevékenysége segítheti a közhatalmi költségvetési szerv közfeladat-ellátását is. Ez az ún. háttérintézmény, amely nem külön szervtípus, hanem e törvény értelmezésében összefoglaló elnevezése a közhatalmi szervet, annak közfeladatai ellátását "háttérjellegű" ("back-office") munkával, tevékenységgel segítő bármely itt felsorolt közszolgáltató költségvetési szervnek.
A Törvény végül elismeri azt az egyébként ma is számos esetben meglévő (atipikus) eshetőséget, hogy létezhet a közhatalmi és a közszolgáltató szervre jellemző tevékenységeket is művelő "vegyes" jellegű költségvetési szerv, amely azonban nem alkot külön kategóriát (ld. Törvény 17. §-a). A "vegyes" jelleg előfeltétele megfelelő jogszabályi felhatalmazás. Szerencsés lenne, ha legalább a jövőre nézve az alapítók "profiltiszta", egyértelműen meghatározott tevékenységi körű, "missziójú" szerveket hoznának létre. Álláspontom szerint ez a közfeladat-ellátást is megkönnyítené, megelőzve a szerven belüli esetleges "skizofrén" helyzetek ("szolgáltatunk vagy védünk") kialakulását is.
Visszatérve végül a kiindulópontokhoz. A Sárközy Tamás által javasolt költségvetési szervkategóriákhoz képest némi eltérést mutat a Törvényben körvonalazódott szervezeti "étlap", választék. Ennek az okai részben a törvény-előkészítés során elfogadott javaslatok, kompromisszumok, másrészt a Sárközy-féle tervezetben megjelent típusokhoz készítendő gazdálkodási szabályok kialakítása során felmerült kételyek, problémák. Az ún. költségvetési célalap8 az alaptevékenységként támogatásokat nyújtó költségvetési szerv lenne, a támogatásokról való döntésekbe bevonva a civil szféra, a tudományos élet jelentős személyeit, illetve szakértőket. Így nyújtva alternatívát a közalapítványok helyett. Azonban a szervkategorizálás alapelve a tevékenységalapú megkülönböztetés. Ebből a szempontból tehát egyrészt az ilyen "célalap" is besorolható a humán közszolgáltatásokat végző valamely Törvény szerinti típusba, másrészt ezzel összefüggésben a gazdálkodási szabályozás tekintetében ugyancsak nem látszik kialakíthatónak ésszerűen elkülöníthető, külön "típusos" szabályozás. Szakértők, és más külső személyek bevonása a költségvetési támogatások elosztásába elvileg a mai szervezeti keretek között is lehetséges, sőt, az ún. támogatási célú fejezeti kezelésű előirányzat konstrukciója - az Áht. 24/A. §-ában foglaltak szerint - szabályozza is az ilyen személyekből álló testület felállítására vonatkozó lehetőséget. Ettől függetlenül a jövőben nem tartom kizártnak az itt leírtakhoz hasonló, alapszerű, támogatásosztó "háttérintézmények" kategóriájának létrehozását.
A Sárközy-féle tervezet másik vitatott típusa az ún. önkormányzattal rendelkező költségvetési szerv9, élén a "testületi vezető szervvel". A törvény-előkészítés során az az álláspont körvonalazódott, hogy ezen "nagy szakmai és gazdálkodási önállósággal rendelkező közintézmény" annyira speciális eset (mai állapot szerint egyedül az egyetemek lennének ilyen autonóm intézményeknek tekinthetők), amely tulajdonképpen atipikusnak mondható. Ebből következően ugyancsak nem indokolt (az általános előírások közt, kerettörvényi szinten) külön típusként szabályozni. Rácáfolva mégis erre, egyúttal alapvetően megfelelve a Sárközy-féle tervezetben foglaltaknak, került az egyeztetések során a Törvény tervezetébe a már említett vállalkozó közintézet, mint "atipikus típus". A költségvetési szervek tekintetében így tehát a Törvény alapvetően átvette és befogadta a Sárközy-féle tervezet konstrukcióit, megoldásait, de ki is egészítette azokat, megadva a szervtípusonként differenciált gazdálkodási szabályokat.
Az egyes szervtípusokra vonatkozó differenciált gazdálkodási szabályokat (törvényi szinten) a Törvénnyel módosított Áht. tartalmazza. A közhatalmi költségvetési szerv a klasszikus költségvetési gazdálkodás rögzített keretei között működhet, míg a közszolgáltató költségvetési szerv gazdálkodásának fő szabályai a közhatalmi szervhez képest rugalmasabb kereteket jelentenek. A tevékenységek közvetlenebbül igazodhatnak a valós - és nemcsak a "fő megrendelő" közpénzgazda (állam, önkormányzat) által meghatározott, hanem a szolgáltatásokat igénybe vevők által támasztott - igényekhez. ■
JEGYZETEK
1 Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. 41. o.
2 Kassó Zsuzsanna: Szükség van-e államszámviteli törvényre? In: Vissza az alapokhoz! Tanulmányok a közpénzügyi rendszer reformjáról (szerk.: Vigvári András), Új Mandátum, Budapest, 2006. 150-151. o.
3 Kassó Zsuzsanna: Szükség van-e államszámviteli törvényre? In: Vissza az alapokhoz! Tanulmányok a közpénzügyi rendszer reformjáról (szerk.: Vigvári András), Új Mandátum, Budapest, 2006. 150. o.
4 Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai, HVG-ORAC, Budapest, 2006. 284-318. o.
5 Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. 207. o.
6 Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. 212. o.
7 Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. 215. o.
8 Lásd: Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai, HVG-ORAC, Budapest, 2006. 305-306. o.
9 Lásd: Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai, HVG-ORAC, Budapest, 2006. 307-308. o.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Hetei Tibor András szakmai tanácsadó, Pénzügyminisztérium
Visszaugrás
