1. Az antiinflációs kormányzati politika megvalósítása érdekében hozott 1113/1999. (XI. 19.) sz. Kormány határozatra tekintettel kiadott árrendeletek állították a jogalkotói kárfelelősség kérdését az érdeklődés homlokterébe. A Legfelsőbb Bíróság vonatkozó joggyakorlata azonban állandó és félreérthetetlen: a magyar jog alapján a jogalkotót fogalmilag nem terhelheti kártérítési felelősség.[1]
Jelen cikk - a magyar jogi helyzetei bemutató tanulmányt követően - a fenti bírói gyakorlat érveit az Európai Unió (EU) és néhány tagországa gyakorlatával való összevetés útján kísérli meg elemezni.
A régebbi magyar joggyakorlattól és - tudománytól nem volt idegen a jogösszehasonlító módszer. A külföldi példák idézése gyakran az argumentáció súlypontját tette ki, ezért Schwarz Gusztáv már azt rótta fel kortársainak, hogy átesnek a ló túlsó oldalára és éppen a hazai gyakorlatra nincsenek eléggé tekintettel.[2] A jogösszehasonlítást mint jogértelmezési módot a rendes bíróságok ma alig alkalmazzák.[3] Sőt, néha inkább úgy tűnik, hogy bírói szemmel nem kívánatos, ha más országok gyakorlatára történik hivatkozás.[4] Pedig a jogösszehasonlítás mellőzésének hátrányai az állami kárfelelősség területén is megmutatkoznak.[5]
2. Az 1991. december 16-án aláírt és az 1994. évi I. törvénnyel kihirdetett társulási szerződés - Európai Megállapodás - alapján jogharmonizációs kötelezettségünk áll fenn az EU-val szemben. A jogharmonizáció azonban az EU-n belül is megvalósíthatatlan lenne, ha az egyes államoknak a harmonizált tételes jogra és a primer közösségi jogra vonatkozó gyakorlata külön utakat járhatna. Az EU-n belül az Európai Bíróság döntései biztosítják a gyakorlat elvárható szintű egységét. Erre alapvetően két eszköz áll a bíróság rendelkezésére. Egyrészt a tagállamok bíróságai számára kötelező jelleggel értelmezheti a közösségi jogot,[6] másrészt az általa kidolgo-
- 121/122 -
zott és a tagországok jogalkalmazóit kötő ún. "irányelvkonform" jogértelmezési technika[7] is arra szorítja a tagállamok bíróságait, hogy (részben) elszakadjanak a szűkebb értelemben vett nemzeti jogtól.
Legkésőbb a csatlakozásunkat követően a közösségi jog, legyen az normatív jogforrás, vagy az EB által követett gyakorlat, a magyar bíróságok ítélkezésére is közvetlen kihatással lesz. A témánk szempontjából ez azt fogja jelenteni, hogy a jogalkotói felelőtlenség tézise nem lesz fenntartható.
A közhatalom gyakorlása során okozott károkért való kártérítési felelősség szabályozása eltérő az egyes tagállamokban. Ausztria, Németország, Olaszország, Portugália és Spanyolország az alkotmányban is rögzíti az állam felelősségét a közhatalom gyakorlása során okozott károkért, míg a többi állam csak az alkotmány alatti jogforrási szinten rendezi a kérdést.[8]
A bírósági hatáskör meghatározása is különböző: Ausztriában, Belgiumban, Dániában, Hollandiában, Németországban és Luxemburgban a polgári, a többi államban a közigazgatási bíróságok döntenek az állami felelősség kérdésében.[9]
a) Polgári bírósági eljárásban csak az angol és a francia jogrendszerben nem lehetséges a törvények alkotmányosságát valamilyen módon kétségbe vonni.[10] A német jog például már 1925 óta elismeri, hogy a bírói függetlenség azon alapelvét, hogy a bíró csak a törvényeknek van alávetve, úgy kell értelmezni, hogy az alávetettség elsősorban a legmagasabb szintű jogszabállyal szemben valósul meg, azaz, ha egy alsóbbrendű jogszabály ennek ellentmond, a konkrét ügyben eljáró bíró nem köteles alkalmazni azt.[11] Hasonló a helyzet Belgiumban, Dániában, Spanyolországban és Görögországban. A holland és luxemburgi bírák ugyan nem mérhetik össze törvényeiket az alkotmánnyal, jogosultak azonban vizsgálni, hogy nem ütköznek-e nemzetközi szerződésbe, pl. az Európai Emberi Jogi Konvencióba.[12] Alkotmányellenesség gyanúja esetén az olasz, az osztrák és a portugál bíró jogosult és köteles az alkotmánybíróság döntését kikérni.[13]
b) A törvényhozó kártérítési felelősségre vonható Belgiumban, Dániában, Franciaországban, Görögországban, Hollandiában, Olaszországban, Portugáliában és Spanyolországban.[14] A törvényalkotó állam kárfelelősségét nem ismeri el Ausztria, Nagy-Britannia, Németország és Luxemburg. Fontos kiemelni, hogy itt a törvényalkotó felelősségéről van szó. Törvény alatti jogforrásoknál a német és osztrák gyakorlatban nincs akadálya a kártérítési felelősség megállapításának.
Ami a Legfelsőbb Bíróság által hivatkozott jogalkotói immunitást illeti, az EU tagországai közül csak Luxemburgban[15] és Nagy-Britanniában[16] találkozunk korlátozottan vele. Az állami szuverenitás fogalmának értelmezése Luxemburgban csak a törvények esetén zárja ki a kártérítést. Érdekesség, hogy az angol jogrenddel szoros rokonságban álló ír jog szerint a "the king can do no wrong" maximája nem jelenthet állami kártérítési immunitást, mert ez ottani felfogás szerint is alkotmányellenes lenne.[17]
- 122/123 -
Ausztriában nem jön szóba a jogalkotó immunitása. Mivel a normák jogszerűsége a jogalkotó által figyelembe veendő magasabbrendű szabályokra tekintettel felülvizsgálható, a jogelmélet szerint az állami szuverenitás nem zárhatja ki azt sem, hogy a jogalkotót kártérítési felelősség terhelje.[18]
Ettől függetlenül nincs az osztrák jogban lehetőség a törvényalkotó kártérítésre kötelezésére. Ennek oka az, hogy az osztrák alkotmány [B-VG 23. Cikkely (1) bek.] és az állami felelősségről szóló törvény [AHG 1. § (1) bek.] az állam felelősségét csak akkor tartja megállapíthatónak, ha a közhatalmat gyakorló személy a "törvények végrehajtása során" okoz kárt. Az uralkodó álláspont szerint a parlament a törvényeket alkotja és nem végrehajtja, ezért törvény alapján kártérítési felelősség nem állhat be.[19]
Ez a nézet a jogirodalomban többek között azért vitatott, mert a törvényalkotó az alaptörvény végrehajtása során alkot jogot, ezért adódik egy olyan értelmezés is, hogy az ennyiben végrehajtó jellegű jogalkotással okozott kárért az AHG alapján helyt kell állnia a törvényalkotónak.[20] A kritikusok utalnak arra is, hogy az osztrák jogban alkotmányi ranggal bíró EEJK alapján a törvényalkotó felelőssé tehető. Véleményük szerint nincs alkotmányos indoka annak, hogy a törvényalkotót máshogy kezeljék akkor, ha tevékenysége a B-VG-be ütközik és nem az EEJK-be.[21]
Mivel az AHG lex specialis az osztrák polgári törvénykönyvhöz (ABGB) képest,[22] a törvényalkotó felelősségét az általános kártérítési tényállás szerint sem lehet megállapítani.
Kártérítési követelés kizárólag a törvényalkotóval szemben nem érvényesíthető. A többi jogalkotónál mind a joggyakorlat, mind a jogirodalom elismeri a kárfelelősséget, függetlenül attól, hogy a norma megalkotása, vagy annak elmulasztása vezetett jogellenes károsodáshoz.[23]
Amennyiben helytelen jogértelmezés okozott kárt, vizsgálni kell, hogy a jogalkalmazó magatartása az alapul vett norma egyértelmű szövegezésétől vagy az állandó joggyakorlattól alapos megfontolással és az eltérés okszerű megindokolásával tért-e el. Amennyiben nem, a magatartás felróható.[24] Ilyennek tekinti az osztrák joggyakorlat, ha pl. a mérlegelésnél tényálláson kívüli elemek kaptak szerepel.[25] A bíróságok nem fogadják el kimentési okként, ha a jogalkotó arra hivatkozik, hogy a felróhatóan téves jogértelmezésre azért került sor, mert objektív okok miatt rövid időn belül kellett a normát kibocsátania.[26]
a) Ausztriától eltérően a német jogban nincs külön jogszabály az állami kárfelelősségről. Az ebben a tárgykörben alkotott szövetségi törvényt az alkotmánybíróság (BverfG) azért helyezte hatályon kívül, mert jogalkotói hatáskör hiányában született.[27] Az Alaptörvény (GO) 1994-es módosítása óta már lehetséges lenne ugyan a szövetségi törvényalkotás ezen a területen is,[28] azonban ma nincs napirenden egy ilyen norma kibocsátása.
Németországban nem ismerik el, hogy az állami szuverenitás kizárná a jogalkotó szervek kártérítési felelősségét. Mivel a normaalkotól a GG előírásai a BverfG és a rendes bíróságok [lásd fent 2. ba) pont] által is felülvizsgálhatóan kötik, nem lehet arról beszélni, hogy korlátlan cselekvési szabadságot és ezzel immunitást élvezne.[29]
b) A német polgári törvénykönyv (BGB) 839. §-a szabályozza a kárt okozó hivatalnok személyes felelősségét. Mivel a birodalmi törvényhozónak sem volt hatásköre a hivatalnokot alkalmazó közhatalmi szerv felelősségének kimondására, a BGB-t hatálybaléptető törvény (EBGB) 87. cikkelye a tartományi parlamenteknek tartotta fenn ezt a lehetőséget. Ma a GG 34. cikkelye rendelkezik általános érvénnyel arról, hogy a hivatalnok felelősségét a károsult irányába a hivatalnokot alkalmazó szerv viseli. A német jog a BGB 839. §-t és a GG 34. cikkelyt egységes jogalapként kezeli.[30]
A bírósági joggyakorlat - a jogirodalom többségi álláspontjával szemben - a BGB 839. § (1) bekezdésének szóhasználatából, mivel az a károsulttal szemben fennálló hivatali kötelesség megszegéséhez köti a felelősség beálltát, azt a következtetést vonta le, hogy ezen a jogalapon a jogalkotót csak kivételesen terhelheti felelősség,
- 123/124 -
mert a jogszabályalkotás során figyelembe veendő hivatali kötelezettségek nem egyes személyekkel, hanem mindenkivel, a közzel szemben állnak fenn.[31]
A fenti jogértelmezés csak akkor engedi meg a jogalkotó felelősségre vonását, ha a jogszabály tartalma szerint nem absztrakt és általános. Amennyiben tehát egyes konkrét, nem ismétlődő eseteket rendez jogszabály (ún. "Maßnahmengesetz" vagy "Einzelfallgesetz"), úgy a hivatali kötelezettség már az érintettekkel szemben is terheli a jogalkotót és ezért megsértése esetén beállhat a kártérítési felelősség.[32]
Ezen a területen a joggyakorlat egységes abban, hogy a rendeleti formában megjelenő rendezési terv elfogadásával az önkormányzat kárt okozhat, mert itt az érintett ingatlanokon jogot gyakorló személyek zárt csoportja és a jogalkotó között közelebbi kapcsolat van, mint egyéb normák alkotása esetén.[33] Ezért ha például az építési övezetként kijelölt terület szennyezettsége miatt alkalmatlan, hogy egészséges lakó- és munkafeltételeket biztosítson, akkor a rendezési terv helyességében bízó és ezért anyagi terheket vállaló (pl. ott házat építő) személyeket ért károkat az önkormányzatnak meg kell térítenie.[34]
A felelősséget a jogalkotó mulasztása is megalapozhatja. Ilyen eset akkor következhet be, ha a magasabb jogforrási szintű norma a jogalkotót egy bizonyos tartalmú szabály kibocsátására kötelezi és ő ennek ésszerű időn belül nem tesz eleget.[35]
Ha a jogszabály nem közvetlenül fejti ki a hatását, hanem egy jogalkalmazói aktuson (pl. államigazgatási határozat) keresztül, akkor - fő szabály szerint - a jogalkalmazó eljárásának felróhatósága mindaddig hiányzik, amíg a norma semmissége bíróilag megállapításra nem került.[36]
c) A közhatalmi jogkörben okozott károk megtéríttetésére szolgáló másik jogalap szokásjogi jellegű és a porosz Általános Törvénykönyvig megy vissza. Amennyiben egy közérdekben tett közhatalmi intézkedés valamely személytől aránytalan, különös áldozatot kíván, úgy ezért az áldozatért az érintettet kártalanítani kell. A vagyonban beállt veszteségek esetén ez a kisajátítás szerű jogintézmény (az ún. "Aufopferungsentschädigung" vagy "enteignungsgleicher Eingriff") tölti be a kisajátítás (jogszerű és nem felróható vagyonelvonás) és a hivatalnoki felelősség (jogellenes és felróható károkozás) közötti űrt, mert biztosítja a jogellenes, de nem felróható cselekmények által okozott károk megtérítését.[37]
A joggyakorlat az "einteigungsgleicher Eingriff" alapján sem tartja megítélhetőnek azt a kárt, amit a törvényalkotó okozott. Indokolásul arra hivatkoznak a bíróságok, hogy egy szokásjogi intézmény alkalmazásának törvényalkotóra való kiterjesztésével átlépnék a megengedhető bírói jogfejlesztés határát.[38] A többi jogalkotónál a bíróságok azonban már alkalmazhatónak tartják az "einteigungsgleicher Eingriff" szabályait.[39]
A fentiekből az is következik, hogy amennyiben a törvény alatti jogforrás jogellenessége a kibocsátás alapjául szolgáló törvény alkotmányellenességére vezethető vissza, elmarad a kártérítés megítélése.[40] Ha jogellenes törvény alatti jogszabály kerül végrehajtásra államigazgatási határozat útján, akkor a felelősség a jogalkotónál áll be, mert a jogalkalmazót az esetek többségében nem terheli felróhatóság [v.ö. fent ebc)].
A tényállási elemek közül a különös áldozat érdemel figyelmet. A joggyakorlat és - irodalom véleménye szerint a különös áldozat beállta már abból következik, hogy a közhatalmi aktus jogellenes volt. Azáltal, hogy a közhatalom jogellenesen kárt okozott, az érintettet egy különös, a nagyközönségtől el nem várt áldozat viselésére kényszerítette.[41]
- 124/125 -
5. A francia jog
a) A francia joggyakorlat annyiban hasonlatos a némethez, hogy az állami felelősség alapjainak kifejlesztésében a bírói jognak, különösen a közigazgatási ügyekben legfelsőbb fórumként eljáró Conseil d'Etat (CE) és a Hatásköri Bíróság (Tribunal des conflits, TC) döntéseinek, kiemelkedő szerepe van.[42]
A magyar joggal pedig ott figyelhető meg hasonlóság, hogy a francia bíróságok is igyekeznek a jogalkotót a kártérítési felelősségtől megkímélni. Ez azonban náluk nem azt jelenti, hogy nem ítélnek meg kártérítést, hanem azt, hogy lehetőség szerint nem a jogalkotót, hanem a normát végrehajtó jogalkalmazót teszik felelőssé az okozott kárért.[43] A jogalkotó megóvásának hagyományosan etatista szemléletük és nem az az oka, hogy a jogalkotásban az immunitást élvező szuverenitás megjelenését látnák. Károkozás esetén a bírói gyakorlat 1873 óta már nem is fogadja el az állami immunitásra való hivatkozást mentesülési okként. A Hatásköri Bíróság ezt kimondó ítéletében nem csak az állam felelősségét alapozta meg, hanem döntött arról is, hogy a közhatalmi szervek kártérítő felelőssége közjogi jellegű.[44]
b) A közhatalom kárfelelősségének területén egyik jogalapként kikristályosodott ún. "sans faute" felelősségnek is az volt az alapgondolata, hogy kártérítést lehessen nyújtani olyan esetekben, amikor ez igazságosnak tűnik, ehhez azonban a károkozó aktus jogellenességét ne kelljen megállapítani. Így a joggyakorlat a közterhek egyenlő viselésének elvéből kiindulva, a magyar Királyi Kúria 37. lábjegyzetben idézett gyakorlatához, illetve a német BGH "einteignungsgleicher Eingriff'-hez (fent 4. c) pont) hasonló jogalapot konstruált, amit 1938-ban alkalmazott is egy olyan törvény okozta kár megtéríttetése céljából, amely a gyakorlatban csak egyetlen vállalatot érintett hátrányosan.[45] A joggyakorlat szerint csak akkor nem ítélhető meg kártérítés, ha ezt a törvényhozó ki akarta zárni.[46]
Az igazságosságon és méltányosságon alapuló "sans faute" felelősség mellett azonban az állami kárfelelőség alapintézménye, az ún. "pour faute" felelősség is alkalmazásra kerülhet a jogalkotókkal szemben. A Conseil d'Etat 1964-ben egy végrehajtási rendelet kibocsátásának jogellenes elmulasztása miatt állapított meg például ezen az alapon kártérítést.[47] A felelősség feltétele volt, hogy a ki nem bocsátott jogszabály tartalma a károsultra megállapíthatóan kedvező lett volna.
Európai Gazdasági Közösséget alapító 1957-es Római Szerződés 220. cikkelye az (Európai) Bíróságra ruházza azt a feladatot, hogy biztosítsa a közösség alapításáról rendelkező szerződés értelmezésének és alkalmazásának jogszerűségét.
A szerződésnek és a másodlagos jognak a bíróság különböző technikák alkalmazásával kíván a tagországokban érvényt szerezni: Egyrészt kifejlesztette a "közösségi jognak megfelelő jogszabályértelmezés" kötelezettségét,[48] másrészt eldöntötte, hogy az érintettek javára a tagállamok bíróságai olyan irányelveket is kötelesek alkalmazni, amelyeket a jogalkotó még nem tett a hazai jogrendszer részévé. Erre azonban csak akkor van lehetőség, ha a norma tartalmilag teljes és megfelelően részletes, hogy a bíróságok anélkül alkalmazni tudják, hogy a hazai jogalkotó helyébe lépve dönteniük kelljen különböző szabályozási lehetőségek között.[49]
Előfordulhat, hogy a hazai jog részévé nem tett közösségi norma, amely a címzetteket jogosította és kedvezményezte volna, a szabályozási alternatívák miatt nem elég konkrét, hogy közvetlenül alkalmazásra kerüljön. Az Európai Bíróság szerint a közösségi szabályok érvényesülése és az általuk az egyes személyeknek biztosítani kívánt jogok védelme szenvedne hátrányt, ha ilyen esetben az érintettek nem lentiének jogosultak megfelelő kártérítést követelni.[50] A tagországok kártérítési kötelezettsége - a közvetlen hatás elvének szükségszerű kiegészítőjeként - a közösségi jog érvényesítésének végső eszköze.
Az említett alapelvet - igaz nem minden előzmény nélkül[51] - az Európai Bíróság először 1991-ben, az ún. "Francovich" ügyben mondta ki, egy határidőben nem transzformált irányelvvel (azaz jogalkotói mulasztással) összefüggő kártérítési követeléssel kapcsolatban. Utána folyamatosan kiterjesztette és pontosította joggyakorlatát:
- 125/126 -
Többek között a "Factortame," vagy másként "Brasserie du Pêcheur" ügyben a primer közösségi jog megsértése miatti jogalkotói felelősség lehetőségét állapította meg,[52] majd kiterjesztette a károkozó magatartások körét a közigazgatás mérlegelési jogkörben végzett cselekményeire is.[53] A tagállamok felelősségének rendszere, ahogy ez az esetjogi fejlődésből kényszerűen adódik is, bizonyára még ma sem zárt egész, de kidolgozottsága már elért egy olyan szintet, amely lehetővé teszi jellemzőinek értékelését.
Az Európai Gazdasági Közösséget alapító államoknak eszébe sem jutott a szerződéssel létrehozott szupranacionális szervezetet immunitással felruházni. Az EK-Szerződés 288. cikkely (2) bekezdése szerint: "Szerződésen kívül okozott károk esetén a Közösség a tagországok jogrendszerében közös alapvető jogelvek szerint téríti meg a szervei és alkalmazottai által hivatali eljárásukban okozott kárt." A kártérítésről való döntés a 235. cikkely szerint az Európai Bíróság hatáskörébe tartozik.
A kártérítési eljárásban alkalmazandó közös jogelvek kimunkálását a legtöbb esetben hiába keressük az Európai Bíróság ítéleteiben. A jogösszehasonlító fejtegetéseket jellemzően a záróindítványokban találjuk.[54] A gyakorlatból azonban leszűrhető, hogy az Európai Bíróság nem a nemzeti jogok középarányosát, mégkevésbé a legkisebb közös nevezőjét tekinti mérvadónak, hanem a különböző megoldásokat - az EK szerződés céljaira és az EU működőképességére tekintettel - értékelve vizsgálja, hogy mely nemzeti jogok által biztosított jogvédelem megfelelő és elégséges az adott ügyben.[55]
Az állami felelősség elismerése minden tagország nemzeti jogrendszerében közös.[56] A II. 2. pontban azonban bemutatásra került, hogy vannak nemzeti jogok, amelyek a törvényhozó kártérítési felelősségét nem ismerik el. A bíróságnak el kellett tehát döntenie, hogy a károsult vagy a jogalkotó védelmét tekinti-e olyan elvnek, amely a Római Szerződés céljaival jobban harmonizál.
A törvényalkotó felelőtlensége azokra a jogrendszerekre a jellemző, ahol nincs olyan magasabb jogszabály, amit a normaalkotás során figyelembe kell venni, ezért a törvényhozó mozgástere minden belső jogi kötöttségtől mentes.[57] A közösségi jogalkotót kötik a közösségi szerződések és tevékenysége az Európai Bíróság által felülbírálható. Az Európai Bíróság 1971 óta kifejezetten el is ismeri annak lehetőségét, hogy a kárt okozó közösségi jogalkotás polgári jogi felelősséget vonjon maga után.[58] Az első kártérítést megítélő döntés 1979-ben született,[59] amit 1995-ig további hét követett.[60]
A bíróság a 231. cikkely alapján megsemmisítheti a jogellenes normákat és a 235. cikkely alapján dönt az általuk okozott kár megtérítéséről is. A két funkció tagországok gyakorlatához viszonyítva szokatlan egybeesése abból ered, hogy az EU bíráskodása a különböző jogágak szempontjából - az Egyesült Államok Supreme Court-jához hasonlóan - egységes. Az első ítéletek, amelyek a közösségi jogalkotó kárfelelősségét mondták ki, olyan ügyekben születtek, amikor a jogszabály címzettjei egy jól körülhatárolható, korlátozott körből kerültek ki, azaz a különbség egy jogellenes egyedi aktushoz képest nem volt igazán nagy.[61] Ma már azonban feltétel nélkül elismert a közösségi jogban: annak, hogy a károkozás eszköze egy konkrét aktus, vagy normatív jogszabály volt-e, nincs jelentősége,[62] azaz a jogalkotó ugyanolyan károkozónak számít, mint bárki más.[63] Az Unió felelősségével kapcsolatban kialakult joggyakorlat fontossága témánk szempontjából abban rejlik, hogy az Európai Bíróság - azon kiindulásból, hogy a károsító személyében való különbség nem hozhatja a károsultat rosszabb vagy jobb helyzetbe - a tagállamok jogalkotással okozott károkért való felelősségét ugyanezen elvek alapján állapítja meg.[64] A tagállamok uniós jogot sértő jogalkotással okozott károkért való felelőssége tehát egy egységes, az európajogban gyökerező bírói jog szerint kerül elbírálásra.[65]
Az Európai Bíróság joggyakorlata szerint a felelősség beálltához a következő előfeltételek együttes megléte szükséges: kár, jogellenes magatartás és a kettő közötti okozati összefüggés.[66]
- 126/127 -
a) A közösségi jog mind a vagyoni, mind a nem vagyoni kárt ismeri és megtéríti, fogalmukat azonban nem definiálja. A kártérítés funkcióját az Európai Bíróság abban látja, hogy a károsult pozícióját olyanná tegye, mintha a káresemény nem következett volna be. Ennek érdekében a tényleges kár mellett az elmaradt hasznot is megtérítteti, valamint késedelmi és egyenértéki kamatot is biztosít.[67]
Arra is találni példát, hogy a bíróság nem határozza meg a kártérítés összegét, hanem határidőt szabva felhívja a feleket, hogy a kártérítés mértékében állapodjanak meg és erről a bíróságot tájékoztassák. Ha nem kerül sor megegyezésre, a feleknek határozott, számszerűsített kérelmet kell a határidőn belül előterjeszteni.[68]
Az Európai Bíróság szerint a közösségi gazdaságpolitika területén az érintettektől elvárható, hogy ésszerű határokon belül kártérítés nélkül viseljék a jogellenes és megsemmisített normák gazdasági érdekeikre hátrányos hatását.[69] A "bagatell" károkat a bíróság nem tekinti megtérítendőnek.
A kárt csak annyiban kell megtéríteni, amennyiben az elháríthatatlan volt. Ennek megfelelően a bíróság elvárja, hogy a károsult megfelelő mértékben tegyen eleget kárelhárítási és - enyhítési kötelezettségének.[70] A jogvédelem (prevenció) tehát a közösségi jogban is előnyt élvez a kártérítési igénnyel (reparáció) szemben.[71]
b) A jogellenesség (objektív elem) Európai Bíróság joggyakorlatában használt - alább ismertetendő - fogalma a felróhatóság (szubjektív elem) vizsgálatának nem hagy helyet.[72]
Az EU kártérítési felelősségének vizsgálata körében a bíróság akkor állapítja meg a jogellenességet, ha a jogalkotó a magasabb jogforrási szintű és a károsult sérelmet szenvedeti jogi pozícióját védeni kívánó normát minősített módon sértett meg.[73] Fontos kiemelni, hogy a norma megsemmisítése nem szükséges eleme a károkozás jogellenességének: kártérítés akkor is megítélhető, ha az Európai Bíróság a jogszabályt nem semmisítette meg,[74] vagy a jogsértés tényét ítéletben még nem állapította meg.[75]
A tagállamok felelőssége esetén a jogellenességet - a fenti szabálytól részben eltérően - a bíróság akkor állapítja meg, ha magatartásuk egy konkrét alanyi jogot minősített módon sértett meg.[76]
Az Európai Bíróság külön kiemeli, hogy a tagállamok jogalkotással okozott károkért való elmarasztalása esetén figyelemmel van a tényállás komplexitására és a törvényalkotót általában megillető széleskörű mérlegelési lehetőségekre.[77] Ennek megfelelően csak akkor állapítja meg a kártérítési kötelezettséggel járó jogellenességet, ha a károkozó jogi lehetőségeinek (pl. mérlegelési jogkörének) a határát nyilvánvalóan és jelentősen lépte át.[78]
A nyilvánvaló és jelentős jogsértés megállapításához az Európai Bíróság a következő szempontok vizsgálatát ajánlja: a megsértett szabály szövegezésének egyértelműsége és pontossága,[79] a jogalkotó mérlegelési jogkörének terjedelme,[80] a jogszabálysértés illetve károkozás szándékossága, egy esetleges jogban való tévedés kimenthetősége és valamely közösségi szerv esetleges közrehatása.[81]
A kárnak az oksági láncolatban a logikai szabályok szerint közvetlenül a jogellenes magatartásra visszavezethetőnek kell lennie.[82] A közvetlen okozati összefüggést nem zárja ki, ha a kárt közvetlenül nem a jogellenes
- 127/128 -
cselekmény, hanem egy szükségszerű végrehajtási aktus okozta, mert a károsítás ilyen esetben is objektív előrelátható volt.[83] Ez a kár tehát a jogellenesen cselekvő jogalkotó tevékenységeként kerül figyelembe vételre. A közvetlen okozatosságot nem zárja ki az sem, hogy szokatlanul nagy károsodás következett be.[84]
A tényállási elemeken kívül a jogalkotói kárfelelősség néhány további szabálya is figyelmet érdemel.
A tényállási elemek meglétét a kártérítési ügyben döntő tagállami bíróságoknak kell vizsgálni,[85] az Európai Bíróság a döntés tartalmára az esetek zömében legfeljebb ha utalásokat tesz. Amennyiben azonban véleménye szerint minden adat a rendelkezésre áll, a kérdés eldöntésétől sem zárkózik el.[86]
A tagállamok bíróságai a saját joguk szerint, annak eljárási rendjét és bizonyítási szabályait követve döntenek a kártérítési igényről. Ezzel kapcsolatban az Európai Bíróság kezdetektől fogva elvárja, hogy az egyenértékűség és az effektivitás elve ne sérüljön.[87]
Az egyenértékűség alatt az értendő, hogy a tagország joga nem alkalmazhat eltérő, szigorúbb feltételeket a közösségi jogból származó kártérítési igény elbírálásakor, mint egy "hazai" jogalapon érvényesíteni kívánt kártérítés esetén. Erre hivatkozva mondta ki pl. az EB, hogy amennyiben hazai jogalapon érvényesített igény esetén mód lenne büntető kártérítés (exemplary damages) megítélésére, akkor a közösségi jogra alapított igény esetén is módot kell adni erre.[88] Nem minősült a fenti elvbe ütközőnek az sem, ha a bíróság a közösségi jogalapon benyújtott igény esetében nem ad lehetőséget tanúbizonyításra, amennyiben a tagország (itt: Görögország) joga az állam kártérítő felelőssége területén a hazai jogalapok esetében is kizárta ezt. A tanúbizonyítás kizártsága nem vezethet azonban a másik alapelv, az effektivitás sérelméhez.[89]
Az effektivitás azt jelenti, hogy a tagállam jogrendje nem teheti gyakorlatilag lehetetlenné, vagy mértéktelenül nehézzé a kártérítéshez való hozzájutást. A "Factortame" ügyben ezért úgy foglalt állást az Európai Bíróság, hogy az effektivitást nem biztosító német és angol jogi szabályok a közösségi jogalapból származó igények elbírálásakor figyelmen kívül kell maradjanak.[90]
A bíróság nem írja elő, hogy a kártérítési per alperese minden körülmények között a tagállam legyen. A tagállamon belüli hatáskörmegosztás sem vezethet azonban oda, hogy a kártérítés elérése lehetetlenné válik vagy jelentősen megnehezül.[91]
Az Európai Bíróság állandó joggyakorlata szerint a kártérítési tényállás minden elemét, azaz a kárt, a jogellenes magatartást és a kettő közötti okozati összefüggést a károsultnak kell bizonyítania.[92]
Jogszerű cselekmények károsító hatása esetén a bíróság eddig még nem ítélt meg kártalanítást, bár a közteherviselés elvére hivatkozva ezt több keresetlevélben kérelmezték a felperesek.[93] Az Európai Bíróság azonban már utalt rá, hogy amennyiben elismerné ezt a jogintézményt, akkor is csak azokban az esetekben tartaná alkalmazhatónak, ha a kár az érintett gazdasági ág természeténél fogva a szereplők által általában viselendő kockázat határait túllépné.[94] A "Dorsch Consult" ügyben úgy foglalt állást a bíróság, hogy a jogszerű cselekvésért viselt felelősség megállapítása szokatlan és különleges károsodás meglétét feltételezné.[95]
A fentiekből megállapítható, hogy a közösségi jog sem az EU, sem a tagországok jogalkotói esetében nem ismeri az immunitást mint a kártérítési felelősségre vonást kizáró intézményt.
Amennyiben a többször módosított Római Szerződés, vagy az Európai Bíróság által formált bírói jog által követelt tényállási elemek fennálltát a károsult bizonyítja, attól függetlenül teljes kártérítés jár neki, hogy a kárt tevékenység vagy mulasztás illetve egyedi vagy normatív aktus okozta. A jogalkotó speciális helyzetét, különösen a lehetséges szabályozási tartalmak közötti választást biztosító mérlegelési jog fennálltát az uniós jog a jogellenesség vizsgálata során veszi figyelembe. A felróhatóság ezeken a feltételeken túlmenő vizsgálatára nincs lehetőség.
- 128/129 -
A közösségi jogi kártérítési jogalap bevezetése érinti a tagországok belső jogrendjét is. Az Európai Bíróság joggyakorlatának kihatása a kiindulási alapok eltérése miatt természetesen minden országban eltérő (lesz).
A francia joggyakorlat, a "Francovich" ítélet előtt is elismerte a jogalkotó felelősségét a közösségi jog megsértése miatt. Már 1984-ben helyt adott a Conseil d'Etat egy olyan kártérítési keresetnek, amely egy, az Európai Bíróság által jogellenesnek ítélt norma által okozott kár reparációjára vonatkozott.[96] Ennek a döntésnek az érdekessége, hogy a bíróság - az elsőfokú ítélettől eltérően - nem jogellenes károkozás miatt állapította meg a kártérítési felelősséget, hanem "sans faute" alapján.
A "Francovich" ítéletet követően a Conseil d'Etat a "Philip Morris" ügyben, ahol a felelősséget végül is a jogszabályt végrehajtó közigazgatási szervnek kellett viselnie, jelentős jogfejlesztést hajtott végre: egyrészt vizsgálta a hazai norma jogszerűségét, amire eddig nem érezte magát feljogosítva, másrészt a felelősséget jogellenes károkozás, azaz "pour faute" felelősség alapján állapította meg.[97] Ugyancsak megállapította a bíróság, hogy a jogalkotó[98] felelős a közösségi irányelvek határidőben történő teljes és hibátlan átvételéért. A döntéssel szignalizált irányba haladva a Cour administrative d'appel de Paris már a jogalkotói mulasztást is olyan jogellenes magatartásként értékelte, amely kártérítési kötelezettséggel jár.[99] A bírói gyakorlat tehát a már meglévő jogalapokat módosította megfelelően: A jogalkotói felelősség területén eddig alkalmazott "sans faute"-t, a "pour faute" felelősség váltotta fel.[100]
A francia gyakorlattal ellentétben, ahol a hagyományos jogalapok rugalmas változtatásával a bírói gyakorlat követni tudta az Európai Bíróság elvárásait, a német bíróságok hazai joguk védelmében új jogalap alkalmazásával bírálják el a vonatkozó kereseteket.
a) Az Oberlandesgericht (OLG) Köln 1991-ben, de még a "Francovich" ítélet meghozatala előtt kifejezetten úgy foglalt állást, hogy a jogalkotással okozott károk megtérítésére vonatkozó német joggyakorlat közösségi jog szempontjából történő felülvizsgálatára nincs ok. A bíróság szerint a közösségi jog érvényesülésére vonatkozó érdek nem minősülhet nagyobb súlyúnak, mint a GG által garantált alapjogok védelme. A törvénnyel okozott károk esetében a német jog nem biztosít reparációt és ebből a szempontból mindegy, hogy a törvény közösségi jogba vagy az Alaptörvénybe ütközik.[101] A "Francovich" ítélet után a joggyakorlat először úgy látta, hogy a közösségi jogba ütköző jogalkotással okozott károk megtérítése iránti igényi nem valamiféle speciális európajogi jogalapon, hanem a német jog által biztosított jogalapok közösségi jognak megfelelő értelmezésével kell elbírálni.[102]
A "Factortame" ítéletet követően a kérdésben állást foglalt a Bundesgerichtshof is. Szerinte a közösségi jog megsértésére hivatkozással a hagyományos jogalapokon nem lehet kártérítési igényt előterjeszteni a jogalkotó ellen. Nincs lehetőség ezen jogalapok közösségi elvárásoknak megfelelő értelmezésére sem. A kártérítési igény a Bundesgerichtshof szerint közvetlenül a közösségi jogból származik.[103] A Bundesgerichtshof ítélete óta az alsóbírósági gyakorlat a hasonló eseteket közösségi jogi alapon bírálja el és a hazai jog hasonló intézményeit csak a hatásköri és eljárási szabályok megállapításánál veszi figyelembe.[104]
b) A német jogirodalom egyik része úgy vélte, hogy az Európai Bíróság joggyakorlatára a várható költségvetési hatások miatt a törvényhozónak illenék reagálnia.[105] A törvényhozói azonban sem a jogállamiság elve, sem pedig a diszkrimináció tilalma nem kötelezi cselekvésre.[106]
A Szövetségi Alkotmánybíróság személyiségi jogsérelmekért járó kártérítéssel kapcsolatban kialakult joggyakorlata szerint, ha a bíró úgy látja, hogy nem szabad a törvényhozó jövőbeni, bizonytalan tartalmú szabályozására várnia, megengedett, hogy kifejezett jogszabályi rendelkezés hiányában bírói jogalkotással szolgáltasson igazságot.[107] Erre hivatkozással látja úgy a német jogiro-
- 129/130 -
dalom, hogy a bíróságoknak a törvényhozó reakciójára nem szabad várniuk.[108] A publikációk szám szerint nagyobb része a meglévő jogalapok Európai Bíróság elvárásainak megfelelő analóg alkalmazását favorizálja,[109] míg mások egy önálló, európajogi jogalap alkalmazása mellett szállnak síkra.[110] Az azonban nem vitás, hogy amennyiben a jogalkotó uniós jogot sért, akkor az eddigi gyakorlattól eltérően a norma címzettjeinek számától függetlenül és törvényalkotói szinten is beállhat a kártérítési felelősség.
Ausztriában is megoszlanak a vélemények arról, hogy milyen módon lehet eleget tenni az Európai Bíróság elvárásainak. Amennyire megállapítható, az Oberster Gerichtshof még nem hozott döntést, pedig az Európai Bíróság már több olyan osztrák vonatkozású ügyet tárgyalt, amelynek kártérítési kihatása van.[111]
A jogirodalom csak abban egységes, hogy a jelenlegi jogi helyzet - legalábbis a törvényalkotó felelőssége esetén - az európajogba ütköző módon okozott károk ügyét csak megfelelő módosításokkal képes kezelni.[112] Van aki megoldásként a kérdés jogszabályi rendezését tartja elengedhetetlennek.[113] Egyesek kielégítőnek tekintenék, ha a már meglévő jogalapokat alkalmaznák a bíróságok az Európai Bíróság elvárásai szerint,[114] míg mások az Európai Bíróság joggyakorlatában kidolgozott tagállami felelősségi rendszert önálló és közvetlenül alkalmazható jogalapnak tekintik.[115]
Akad példa a különböző variációk sorrendbeállítására is: Ha nem kerül sor jogszabálymódosításra, akkor a meglévő jogalapokat kell a közösségi jognak megfelelően értelmezni, ha ez sem lehetséges, akkor kerülhet sor az Európai Bíróság által kidolgozott elvek közvetlen alkalmazására.[116]
4. A tagállamokban nem vitás, hogy amennyiben hazai jogrendszerükben erre nem volt mód, lehetővé kell tenniük, hogy a károsultak a közösségi jogot sértő normaalkotó ellen fordulhassanak kártérítési igényükkel. A fentiekből azonban látható, hogy az Európai Bíróság joggyakorlatát többféleképpen át lehet ültetni a hazai jogba. Az Európai Bíróság csak az átvétel eredményével kapcsolatban fogalmaz meg elvárásokat: a kártérítési igény formájában nyújtott jogvédelemnek effektívnek és a hazai lehetőségekkel legalább egyenrangúnak kell lennie.
1. Az Európai Bíróság azon joggyakorlatának, amely a tagországok jogalkotóinak felelősségét állapítja meg a közösségi jog megsértésével okozott károkért, bizonyos körben az EU tagállamain kívül is érzékelhetőek a hatásai.
Az Unióhoz legszorosabban társult EFTA országok (azaz Ausztria, Finnország és Svédország 1995-ös EU tagságát követően ma Izland, Lichtenstein és Norvégia) egy külön központi Felügyeleti szervet (Surveillance Authority) és bíróságot hoztak létre. Az EFTA Bíróság a vonatkozó nemzetközi szerződések alapján döntéseiben figyelembe veszi az Európai Bíróság közösségi jogra vonatkozó joggyakorlatát is. Sokáig vitás volt, hogy a homogén jogalkalmazás kívánalma kiterjed-e az EFTA tagállamokban értelemszerűen nem alkalmazandó EK-szerződésből levezetett általános jogelvek figyelembevételére is. A vitát az állami felelősségre vonatkozó joggyakorlat tekintetében az EFTA Bíróság a Sveinbjörndóttir ügyben 1998. decemberében hozott ítéletében eldöntötte.[117]
Az ítélet - éppúgy mint az Európai Bíróság Francovich határozata - a 80/987. sz. irányelv átvételének megsértésével kapcsolatban indult ügyben megállapította, hogy amennyiben a tagállamok jogalkotói az Európai Szabadkereskedelmi Társulás jogának minősített megsértésével kárt okoznak, kötelesek ezt megtéríteni Az EFTA Bíróság döntését a kérdést felterjesztő Reykjaviki Városi Bíróság adott ügyre úgy alkalmazta, hogy megállapította a tényállási elemek (kár, jogellenesség és okozati összefüggés) meglétét és kártérítésre kötelezte az államot. Az ítéletet az izlandi Legfelsőbb Bíróság helybenhagyta.[118] Az EFTA országokban tehát a társulási jog megsértéséért viselendő jogalkotói kárfelelősség megegyezik az EU-n belül érvényesülő szabályokkal.
2. A mi szempontunkból felmerül a kérdés, hogy az Európai Bíróság joggyakorlatának lehet-e kihatása az
- 130/131 -
egyéb társult államokra, köztük hazánkra. Az Európai Megállapodás 67. Cikke szerint Magyarországnak a Közösségbe történő gazdasági integrációja egyik alapvető előfeltétele, hogy jelenlegi és jövőbeni jogszabályait közelítsék az EU jogszabályaihoz. Ennek érdekében vállaltuk annak biztosítását, hogy amennyire lehetséges, jövőbeni jogszabályaink a Közösség jogszabályaival összeegyeztethetők lesznek.
Ez a szabály az EFTA - EU szerződésnél jóval puhább kötelezettség. Bár az Európai Bíróság bizonyos esetekben a társulási szerződések előírásait az EK-szerződés megfelelő szabályainak megfelelően értelmezte, nem látszik valószínűnek, hogy a társult államok belépését megelőző időre a Bíróság megállapítaná az adott állam kárfelelősségét, ha valamely jogszabályuk a harmonizációs kötelezettség ellenére a közösségi jogba ütközött is volna.[119]
A jogalkotó kárfelelősségére vonatkozó mai magyar joggyakorlat nem felel a külföldi tendenciáknak sem. Az EU-hoz való csatlakozásunk után azonban már nem lehet a jogalkotókat kártérítési értelemben felelőtlennek tekinteni, és így a bíróságok legkésőbb akkor kénytelenek lesznek a felszín mögé nézni és a tényállási elemek meglétét érdemben vizsgálni. Ahogy azonban előző cikkemet is befejeztem, tömeges kártérítésektől nem kell tartanunk, mert a tényállási elemek közül az Európai Bíróság fogalmai szerint vett jogellenesség megfelelő módot fog adni - mint ahogy a felróhatósággal együtt már ma is adnának - a jogalkotási tevékenység valóban meglévő sajátosságainak a polgári jogi felelősség területén való értékelésére. ■
JEGYZETEK
[1] Bírósági Határozatok (BH) 1998/334. sz. (= A Legfelsőbb Bíróság határozatainak hivatalos gyűjteménye 1999/1/14. sz.); 1994/312. sz.; 1994/31. sz.; Közigazgatási Gazdasági Döntvénytár (KGD) 1994/8. sz.
[2] Újabb magánjogi fejtegetések; Budapest, 1901, 7. és köv.
[3] Ilyen üdítő kivétel pl. a Gf. II. tanács BH 1999/465. sz. alatt közzétett eseti döntése, amely a korlátozott felelősség áttörhetetlenségének mítoszával számol le, bevallottan a német joggyakorlat eredményeinek figyelembevételével.
[4] Szűcs József a Székesfehérvári Városi Bíróság egy ítéletével kapcsolatban rója fel, hogy az a Ptk. értelmezésénél a német és a francia joggyakorlat megoldásait is vizsgálta; Bírák Lapja 1997., 1-2. sz., 93. A Kf. IV. tanács a Versenytörvény alkalmazása során mondta ki, hogy más országok joggyakorlatának nem tulajdonít jelentőséget (KGD 2000/9. sz.). A gyakorlat bizonytalansága védjegy ügyekben is érzékelhető: A BH 1999/169. sz. határozat döntvényfejében azt a természetes tényt emeli ki a szerkesztőség, hogy a külföldi bíróság döntése nem köti a magyar bíróságot, a határozat szövegéből azonban kiderül, hogy a külföldi ítélet a szabad bizonyítás körében értékelhető elem. (V.ö. BH 1995/394. is, ahol a perben meghivatkozott külföldi joggyakorlatra - legalábbis a döntés megjelentetett részében - még egyáltalán nem reagált a tanács.)
[5] Kecskés L.: Perelhető-e az állam?, Budapest, 1988., 19.
[6] Az Európai Gazdasági Közösség alapításáról szóló, 1957. március 25-én Rómában aláírt, többször módosított szerződés (EK szerződés) 220. és 234. cikkelyei.
[7] Állandó joggyakorlat; lásd pl. Európai Bíróság Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 2000., 2571/2572. (30. pont); 1994., 2473/2474. (26. pont); 1994., 921/922. (20. pont); "Océano" ügy C-240/98, 2000. június 27., 30. és köv. (Amennyiben lehetséges, igyekeztem az Európai Bíróság legújabb, nyomtatásban így még nem mindig megjelent gyakorlatát idézni. Ezért hivatkozási helyként gyakran csak az ügyszámot és a határozathozatal napját tüntetem fel. Ezek a döntések - mint az előbb hivatkozott Océano is - megtalálhatóak az Európai Bíróság honlapján: www.europa.eu.int/cj/)];
[8] Ch. von Bar: Gemeineuropäisches Deliktsrecht I. kötet, München, 1996., 549.
[9] Uo. 549. és köv
[10] A törvények EU jogba ütközését azonban már igen; von Bar i.m. (8. lábj.) 558.
[11] Birodalmi Bíróság V 621/24; RGZ 111, 320/322. V.ö. a német alkotmány (Grundgesetz, GG) 100. cikk.
[12] Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Római Egyezmény (Európai emberi jogi konvenció; EEJK); lásd 1993. évi XXXI. tv. és 1998. évi XLII. tv.
[13] von Bar i.m. (8. lábj.) 558. és köv. Az Európai Bíróság egy olasz bírósági rendszert érintő ítéletében kiemelte, hogy ha a jogszabály uniós normába ütközik, a Corte constituzionale döntésének bevárása nélkül figyelmen kívül kell hagynia azt: Tesauro főügyész [a "főügyész" kifejezés a közösségi joggal foglalkozó irodalomban elterjedten alkalmazott olyan tükörfordítás, amelynek a magyar jog szerinti főügyészhez (= a megyei/fővárosi főügyészség vezetője) semmi köze nincs. Az Európai Bíróság mellett működő "főügyészek," a francia "commissaire du gouvernement" mintájára záróindítványukban semleges szakértőként foglalják össze a felek érveit, az ügy lényegét és az Európai Bíróság eddigi gyakorlatát, valamint részletesen megindokolt javaslatot tesznek a bírósági döntés tartalmára. Mivel a funkciónak magyar megfelelője nincs, kényszerűségből a már úgy ahogy meggyökeresedett "főügyész" szót használom.] a Brasserie de Pêcheur/Factortame ügyhöz tett záróindítványa, Hivatalos Gyűjtemény (Gy.) 1996., I-1066. 44.
[14] Vö. Schermaier: Der gemeinschaftsrechtliche Staatshaftungsanspruch, Frankfurt, 1999., 155. : Léger főügyész záróindítványa az Európai Bíróság előtt a C-5/94. sz. ügyben (Gy. 1995., I-2556, 98. és köv. pontok), valamint Fetzer: Die Haftung des Staates für legislatives Unrecht, Berlin, 1994., 189. és köv. Fetzer nyomán magyar nyelvű összefoglalót ad Katona G.: Frankovich ítélet, avagy a magányos precedens, Magyar Jog, 1996., 152/153. és köv. A spanyol alkotmány a jogalkotásért való felelősséget objektív felelősségként szabályozza; Tesauro: i.m. (13. lábj.) 86. pont, 86. lábjegyzet.
[15] Fetzer mint előbb 198. és köv.
[16] von Bar i.m. (8. lábj.) 558.
[17] von Bar u.o. 549., 2. lábj.
[18] Lengauer. Österreichische Juristenzeitting (ÖJZ) 1997., 86.
[19] Oberster Gerichtshof (OGH) Juristische Blatter (JBI) 1995., 794/798.; Längle: Der Staatshaftungsanspruch, Bécs, 1999., 84.; Mader: Praxiskommentar zum ABGB (szerk.: Schwimann) 8. kötet, 2. kiad., 1997., 458.; Rebhahn Juristische Blätter (JBI) 1981., 515.
[20] Adamovich/Funk: Österreichisches Verfassungsrecht, 4. kiad., Bécs, 1996., 251.; Klecatsky JBI 1981., 114.
[21] Klecatsky: u.o. 114. és köv.
[22] Längle: i.m. (19. lábj.) 88.
[23] Entscheidungen des österreichisehen Obersten Gerichtshofes in Zivilsachen (SZ) 55/190., 56/134., 60/217., 62/72.; Mader i.m. (19. lábj.) 461. és köv.o.; Längle i.m. (19. lábj.) 85. és köv.
[24] Mader: u.o. 482.; SZ 63/106., 65/94.
[25] OGH Evidenzblätter 1964/141.
[26] Mader: i.m. (19. lábj.) 483.
[27] NJW 1983., 25. és köv.
[28] Lásd GG 74. cikkely (1) bek. 25. pontját és a (2) bekezdést
[29] Seltenreich: Die Francovich-Rechtsprechung ... Konstanz, 1997., 154.
[30] Maurer: Allgemeines Verwaltungsrecht, 13 kiad., München, 2000., 25. § 7. szélszám.; Lajer: Rechtsschutz und Haftung bei gemeindlichem Satzungsunrecht, Stuttgart, 1996., 92. és köv.
[31] A joggyakorlatot összefoglalja a BGH Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1993., 601. és köv. A magyar jog szempontjából érdekes és fontos történeti adalék, hogy a magánjogi kodifikáció során a szerkesztők tudatosan nem vették át a BGB 839. § (1) bekezdésének szabályait. A kodifikációs bizottság a CCIX. elvi kérdés tárgyalásánál a német gyakorlat nehézségeit látva úgy foglalt állást, hogy a felelősségnek a közhivatalnokot kifelé terhelő mindennemű hivatali kötelezettség megsértése miatt be kell állnia. Nem szükséges, hogy ez kifejezetten a károsulttal szemben álljon fenn. A magyar általános polgári törvénykönyv tervezete Főelőadmány és bírálati anyag VII. kötet, Budapest, 1905., 458. A törvényjavaslat indokolásában így jelenik meg ez az álláspont: "A hivatali kötelességnek azonban, amelynek megsértése a kártérítési kötelezettséget megállapítja, olyannak kell lennie, amely a közhivatalnokot kifelé terheli, bár nem szükséges, hogy egy meghatározott személlyel szemben terhelje. Aki oly hivatali kötelességet mulaszt el, amely őt a nagy közönséggel szemben terheli, nem kevésbé felel a mulasztása által károsultnak...," III. kötet, Budapest, 1914., 381.
[32] Ossenbühl: Staatshaftungsrecht 5. kiad., München, 1998., 106. : Albers: Die Haftung der BRD ... Baden-Baden, 1995., 187. és köv. : BHG NJW 1971., 1172.; 1975., 491.; Bayerisches Oberstes Landesgericht (BayObLG) NJW 1997., 1514/1515., ahol a "Maßnahmengesetz" definícióját is kifejti a bíróság.
[33] BGH Wertpapier Mitteilungen 1975., 630.: NJW 1983., 215/216.; 2000., 427.: Ossenbühl u.o. 107. és köv.: Lajer i.m. (30. lábj.) 111. és köv.
[34] BGH NJW 2000., 427/428.
[35] BGH NJW 1988., 478/482.; BayObLG NJW 1997., 1514/1515.; Ossenbühl i.m. (32. lábj.) 106.
[36] Ossenbühl: u.o. 108.; BayObLG u.o.
[37] Maurer: i.m. (30. lábj.) 26. § 20. szélszám. A magyar jogirodalomban Grosschmid B. dolgozta ki ezen jogalap elméletét; Fejezetek kötelmi jogunk köréből I.k., 2. kiad., 1901., 59. § 12. jegyzet. Hasonlóan Marton G.: Magyar Magánjog (szerk.: Szladits K.) IV. k., 1942., 868. és köv. Ellene Reiner J.: Magyar Magánjog (szerk.: Fodor Á.) III. k., 1898., 864. és köv. A Kúria 1888. május 18-án szentesített 40. számú teljes ülési határozata óta [Magyar Döntvénytár (szerk.: Grecsák K.) I. k., Budapest, 1904.: 49. és köv.] állandó joggyakorlat. Lásd pl. Felsőbíróságaink Elvi Határozatai (szerk.: Márkus D.) 1902/19698. sz. és Grill Új Döntvénytár 1929/682. sz. döntéseket. A modern magyar közigazgatási jogtudományban Szamel Lajos igyekezett az intézményt meghonosítani: Magyar Államigazgatási Jog Általános rész (szerk.: Beck Gy./Czéh Gy.) Budapest, 1984., 249. és köv.
[38] BGH NJW 1989., 101/102.; NVwZ 1993., 601. és köv.; Ossenbühl: i.m. (32. lábj.) 233. és köv.
[39] BGH NJW 1990., 3260.; Deutsches Verwalluimsblatt (DVBl) 1993., 718.; Lajer i.m. (30. lábj.) 165.
[40] BGH DVBl 1993., 718/719.; NJW 1988., 478/480.
[41] Maurer: i.m. (30. lábj.) 26. § 22. és 94. szélszám; Lajer: i.m. (30. lábj.) 170. és köv.
[42] Kecskés: i.m. (5. lábj.) 116. és köv.; Gross: Die Haftpflicht des Staates. Zürich. 1996., 273.
[43] Léger: i.m. (14. lábj.) 96. és 119. Tesauro: i.m. (13. lábj.) 42. vége. Wolf: Die Staatshaftung der Bundesrepublik Deutschland und der Französische Republik ... Berlin. 1999., 272. A helyzet Olaszországban is hasonló: Tesauro: u.o. 36., 41. lábj.
[44] Gross: i.m. (42. lábj.) 273.: V.ö. Tesauro: u.o. 12. A CE kártérítési ügyekben már 1855-től kezdve elkanyarodott a Code civil-től: Kecskés i.m. (5. lábj.) 118.
[45] Az ún. "La Fleurette" eset: Wolf: i.m. (43. lábj.) 238. és köv.; Kecskés: i.m. (5. lábj.) 138. és köv.
[46] Fetzer: i.m. (14. lábj.) 193. és köv.
[47] "Dame Veuve Renard": Wolf: i.m. (43. lábj.) 274.
[48] Lásd fenn 1. c. pont.
[49] Az ún. "közvetlen hatás" elve: Európai Bíróság NJW 1982., 499., 24. és köv.
[50] Európai Bíróság NJW 1992., 165. (az ún. "Francovich" eset) 33.
[51] Lásd Mischo főügyész záróindítványa. Gy. 1991., I-5370., 34. és köv.; Tesauro: i.m. (13. lábj.) 15. és köv.
[52] Európai Bíróság NJW 1996., 1267. és köv. Ezt a döntést és a fent idézett "Francovich" esetet az OIT szervezésében tartott tanfolyamokon már kb. ezer bíró megismerhette hazánkban is; OIT Beszámolója 1999., 74. és 91.
[53] "Hedley Lomas" Gy. 1996., I-2604. és köv.
[54] Gilsdorf/Oliver: Kommentar zum EU/EG-Vertrag (szerk: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann) V. kötet, 5. kiad., Baden-Baden, 1997., 215. cikkely 12. szélszám.
[55] Tesauro: i.m. (13. lábj.) 14.; Lageard: Der EG Vertrag, Kommentar (szerk.: Lenz) 2. kiad., Köln stb., 1999., 288. cikkely 7. szélszám.
[56] Tesauro: i.m. (13. lábj.) 13.
[57] Tesauro: u.o. 36. és köv.
[58] Az ú.n. "Schöppenstedt" ügyben, Gy. 1971., 990. és köv.; Léger i.m. (14. lábj.) 131.
[59] Gilsdorf/Oliver: i.m. (54. lábj.) 69. szélszám.
[60] Tesauro: i.m. (13. lábj.) 63., 65. lábj.
[61] Gy. 1979., 1081. és köv. "Granaria". A címzettek belátható körére az Európai Bíróság érdekesmód olyan ügyekben is hivatkozik, ahol több ezer személy érintett és ennek megfelelően a kártérítés összmértéke egy komoly összeget fog kitenni (pl. "Mulder I" Gy. 1988., 2321. és köv. "Mulder II" C-104/89. és C-37/90, 2000.1.27.; Gilsdorf/Oliver: i.m. (54. lábj.) 69. szélszám).
[62] "Laboratoires pharmaceutiques" C-352/98 P. 2000.7.4., 46.
[63] "Factortame" (52. lábj.) 29., 32. és 36. pontok; Tesauro: i.m. (13. lábj.) 48., 94. és 114.
[64] Mischo: i.m. (51. lábj.) 71.; "Factortame" (52. lábj.) 42., 47. és 53.; "Laboratoires pharmaceutiques" (62. lábj.) 41.
[65] A "Franeovich" ítélet [50. lábj., 35. és köv.; lásd Mischo: i.m. (51. lábj.) 83.] óta állandó joggyakorlat.
[66] Állandó joggyakorlat pl. "Ismeri Europa" T-277/97., 1999.6.15., 95.
[67] A "Federica Maso" ügyben (NJW 1997., 2585.) az Európai Bíróság előírta, hogy a kártérítés összegének megfelelőnek kell lenni ahhoz, hogy a polgároknak effektív jogvédelmet tudjon biztosítani (36.), ha azonban nincs kár, mert pl. a jogellenesen át nem vett irányelvet a határidőn túl, de visszaható hatállyal léptetik életbe, nincs kártérítés sem (41.). A kárösszeg kalkulálásának komplex módszerét jól példázza a "Mulder II" ügyben hozott ítélet; 61. lábj.
[68] Lageard: i.m. (55. lábj.) 36. szélszám
[69] Lageard: u.o. 34. szélszám.
[70] "Factortame" (52. lábj.) 84. és köv.; "Bieber" C-284/98 P, 2000.3.16., 57.
[71] Tesauro: i.m. (13. lábj.) 102. és köv. pontok. Az "EvoBus Austria" ügyben (C-111/97., 1998.9.24., 21.) a bíróság azt mondta ki, hogy kártérítésnek akkor van helye, ha az irányelvszerű értelmezésre nincs lehetőség, azaz a perben ennek kell lenni az elsődleges kereseti kérelemnek. Az Európai Bíróság szerint a közösségi jogi kártérítés a tagállamok által nyújtott jogvédelmi és kártérítési lehetőségekhez képest is szubszidiárius; Gilsdorf/Oliver: i.m. (54. lábj.) 77. és köv. szélszám.
[72] Vitás, hogy az Európai Bíróság úgy tekint-e a jogellenességre, mint egy, a felróhatóságot magában foglaló fogalomra [így Gilsdorf/Oliver i.m. (54. lábj.) 45. szélszám], vagy egyszerűen szinonimakánt használja a két kifejezést [így Mischt) i.m. (51. lábj.) 75. pont]. A bíróság maga úgy foglalt állást, hogy a tagállami felelősség területén a kártérítésről döntő bíróságok az általa alkalmazott jogellenesség fogalmon felüli elvárásokat támasztó felróhatósági követelményeket nem állíthatnak fel; "Factortame" (52. lábj.) 79. pont.; "Dillenkofer" Európai Bíróság NJW 1996., 3141., 28.; "Salomone Haim" Zeitschrift für Wirtschaftsrecht und Insolvenzpraxis (ZIP) 2000., 1215., 39. A jogellenesség és a felróhatóság szét nem választása egyébként a francia jogra jellemző, de a német jogirodalomban is tendencia, hogy a jogellenesség fogalmába helyeznek át bizonyos felróhatósági elemeket; Zweigert/Kötz Einführung in die Rechtsvergleichung II. k., 2. kiad., 1984., 336. és 360.
[73] Lageard: i.m. (55. lábj.) 20.és köv. szélszámok.
[74] "CNTA" Gy. 1975., 531 és köv. ; Gilsdorf/Oliver: i.m. (54. lábj.) 32. szélszám.
[75] "Factortame" (52. lábj.) 93. és köv. pontok, "Dillenkofer" (72. lábj.) 28.
[76] Lageard i.m. (55. lábj.) 25. szélszám
[77] "Factortame" (52. lábj.) 43. és köv. pontok.; "Laboratoires pharmaceutiques" (62. lábj.) 40.
[78] "Factortame" u.o. 45.; "Salomone Haim" (72. lábj.) 38.
[79] Ha pl. több tagállam ugyanazt a helytelen tartalmat tulajdonítja a megsértett jogszabálynak, nem beszélhetünk minősített jogsértésről; "Denkavit" Európai Bíróság NJW 1997., 119., 51. és köv. pontok.; "Brinkmann Tabakfabriken" C-319/96., 1998.9.24., 31. és köv. pontok. Azonban, ha a jogszabályt az Európai Bíróság már értelmezte, az ettől való bármilyen eltérés minősített jogsértésnek számít; "Factortame" (52. lábj.) 59.
[80] Lényeges szempont, hogy az uniós jog átvételénél általában csak szűken illetve egyáltalán nincs meg a mérlegelési lehetőség [Léger: i.m. (14. lábj.) 14., "Rechberger" C-140/97., 1999.6.15., 51.]. Ha pedig nincs mérlegelési lehetőség, az egyszerű jogsértés is minősítettnek számít ["Hedley Lomas" (53. lábj.) 28.; "Norbrook Laboratories" C-127/95, 1998.4.2., 109.; "Laboratoires pharmaceutiques" (62. lábj.) 44.]. Az a tény, hogy a hazai jog esetleg mérlegelési lehetőséget ad, a közösségi jogi kártérítési jogalap vizsgálata esetén figyelmen kívül marad ["Salomone Haim" (72. lábj.) 40.].
[81] "Factortame" (52. lábj.) 56.; "Salomone Haim" (72. lábj.) 43.
[82] "Factortame" (52. lábj.) 51.; "Ismeri Europa" (66. lábj.) 100.; Lageard: i.m. (55. lábj.) 56 szélszám.
[83] Lageard: uo. 16. szélszám.; Ossenbühl: i.m. (32. lábj.) 508.
[84] "Rechberger" (80. lábj.) 75. és köv. pontok.
[85] "Factortame" (52. lábj.) 58., "Salomone Haim" (72. lábj.) 44.
[86] "Brinkmann Tabakfabriken" (79. lábj.) 26.
[87] "Francovich" (50. lábj.) 43.
[88] "Factortame" (52. lábj.) 89.
[89] "Dounias" C-228/98, 2000.2.3., 69. és köv. pontok.
[90] Lásd 52. lábj., 71. és 73.; Léger i.m. (14. lábj.) 141.
[91] Ausztriával, mint szövetségi állammal kapcsolatban: "Konle" (Európai Bíróság NVwZ 2000., 303. és köv.) 61. és köv. pontok. Az államtól független közjogi testületek (kamarák) esetében: "Salomone Haim" (72. lábj.) 31. és köv., 37. pontok. Az ismertetett elv egyik forrása a nemzetközi jog volt, amelynek vonatkozói jogesetei közül Tesauro főügyész többek között a Hágai Nemzetközi Bíróság magyar békeszerződéshez adott szakvéleményében foglaltakra is hivatkozott [i.m. (13. lábj.) 38.].
[92] Lásd. pl. "Le Goff T 429/93, 2000.6.21., 44. és köv. pontok.
[93] Lageard: i.m. (55. lábj.) 39. szélszám.
[94] Gilsdorf/Oliver: i.m. (54. lábj.) 88. szélszám.
[95] C-237/98 P, 2000.6.15.; 18., 19. és 53. pontok.
[96] "Alivar" ügy; Geiger: Der gemeinschaftsrechtliche Grundsatz der Staatshaftung, Baden Baden. 1997., 34.
[97] Wolf: i.m. (43. lábj.) 276. és köv.
[98] Franciaországban az irányelvek átvétele nem szükségszerűen törvényi szinten történik, hanem részben rendeleti úton.
[99] Wolf: i.m. (43. lábj.) 277.
[100] Wolf: u.o. 279.
[101] OLG Köln Europäische Zeitschrift füt Wirtschaftsrecht (EuZW) 1991., 574. és köv. Az eset érdekessége, hogy az ítélet a "Brasserie du Pêcheur" (lásd 52. lábj.) keresetére született. A döntés ellen benyújtott felülvizsgálati kérelemre fordult a BGH az Európai Bírósághoz, amelynek így lehetősége volt a jogalkotó kárfelelősségére vonatkozó gyakorlatát továbbfejleszteni.
[102] Landgericht (LG) Bonn EuZW 1994., 442/443. A bíróság azonban nem ítéletet hozott, hanem bizonyos kérdések megválaszolása céljából az EB-hez fordult. Erre a megkeresésre született a "Dillenkofer" ítélet (72. lábj.).
[103] BGH NJW 1997., 123. és köv. A bíróság egyebekben elutasította a Brasserie du Pêcheur keresetéi, mert a minősített jogellenesség hiányát állapította meg.
[104] LG Bonn ZIP 1999., 959/90.; 1999., 1592/1593. és köv.; 1999., 1595/1596.
[105] Buschhaus: Juristische Arbeitsblätter 1992., 142/150.; Streinz: EuZW 1993., 599.; Kadelhach: Juristenzeitung 1993., 1134/1136.
[106] Seltenreich (29. lábj.) 240. ; Albers (32. lábj.) 176.
[107] "Soraya" eset; BverfGE 34., 269/288.
[108] Albers: (32. lábj.) 177.
[109] Pl. Leible/Sosnitza: Monatsschrift für Deutsches Recht 1993., 1159/1160.; Martin-Ehlers: Europarecht 1996., 396.; Thomas: in Palandt, 56. kiad., München, 1997., § 839 19b szélszám; Binia: Das Francovich-Urteil des EuGH ..., Frankfurt am Main, 1998., 286.
[110] PI. Ossenbühl: (32. lábj.) 526. ; Hidien: Die gemeinschaftsrechtliche Staatshaftung .... Baden-Baden, 1999., 76.
[111] "EvoBus" (71. lábj.), "Konle" (91. lábj.), "Rechberger" (80. lábj.)
[112] Pl. Rebhahn: JBl 1996., 758.; Schermaier: Der gemeinschaftsrechtliche Staatshaftungsanspruch, Frankfurt am Main, 1999., 157.
[113] Pl. Fruhmann ÖJZ 1996., 413.
[114] PI. Lengauer: (18. lábj.) 86. o; Klagian: Zeitschrift für Rechtsvergleichung 1997., 6/19.; Schenk: Die Auswirkungen der gemeinschaftsrechtlichen Staatshaftung ..., Diss. Bécs, 1998., 101. és köv.; Rebhahn: (112. lábj.) 758., aki az Európai Bíróság joggyakorlata hatására feladja korábbi (lásd 19. lábj.) elutasító álláspontját.
[115] Längle: (19. lábj.) 144.; Fruhmann: (113. lábj.) 412.; Schoisswohl: Ecolex 2000., 332/335.
[116] Obwexer Wirtschaftsrechtliche Blätter 1996., 183/189. és köv.
[117] Baudenbacher Europäisches Wirtschafts- und Steuerrecht 2000., 425.
[118] U.o. 428.
[119] "Rechberger" (80. lábj.) 38. és köv.; Ott: Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht 2000., 293/297. és köv.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző ügyvéd (Budapest).
Visszaugrás
