Az Európai Bizottság 2005 decemberében jelentette meg a Legális Migrációról szóló Politikai Tervét.[1] E Politikai Terv mindenekelőtt egy általános keretirányelv elfogadását irányozta elő, amely egyfelől a harmadik országbeli munkavállalók jogainak szabályozását, másfelől az összevont tartózkodási és munkavállalási engedély kiadására irányuló eljárási rendelkezések lefektetését tűzte célul. A dokumentum továbbá négy harmadik országbeli munkavállalói csoport, így a - magasan képzett munkavállalók, szezonális munkavállalók, vállalaton belül áthelyezett munkavállalók, illetve fizetett gyakornokok - vonatkozásában ütemezte elő a beutazási és tartózkodási feltételekről szóló külön irányelvek elfogadását.[2]
Az Európai Bizottság e Politikai Terv alapján 2007. október 23-án - a magasan képzett munkavállalók belépését és tartózkodását szabályozó EU Kék Kártya Irányelv tervezetével[3] egy időben - nyújtotta be jelen tanulmány témájául szolgáló, az összevont tartózkodási és munkavállalási engedély kiadására irányuló keretirányelvre vonatkozó javaslatát.[4] Mint az már fent említésre került, a Bizottság eredeti terve értelmében az összevont engedély irányelv keretirányelvként került volna elfogadásra, míg az azonos politikai tervben kezdeményezett, egyes migráns célcsoportokra vonatkozó irányelvek speciális szabályokat fektettek volna le.
A tárgyalások menete azonban nem az eredeti elképzelést követte, komoly jogi és politikai csatározások kísérték az összevont engedély irányelv megszületését. Így kerülhetett sor arra, hogy elsőként, 2009-ben a harmadik országbeli állampolgárok magas szintű képzettséget igénylő munkavállalás céljából való belépésének és tartózkodásának feltételeiről szóló "Kék Kártya" Irányelvet[5] fogadta el a Tanács, míg az Összevont engedély irányelv[6], amely elvileg a keretirányelv, csupán 2011 decemberében került kihirdetésre. Jelen tanulmány célja mindenekelőtt a kérdéses irányelv bemutatása azon aspektusból, hogy az előzetes várakozásoknak megfelelően, az összevont engedélyezési eljárás valóban átláthatóbbá és gördülékenyebbé teszi-e a harmadik országbeliek tagállamokba irányuló bevándorlását és általában a migrációs folyamatokat.[7] Továbbá szükséges annak megvizsgálása, hogy a Lisszaboni Szerződés hozta változások a döntéshozatal terén valóban pozitív hatással bírnak-e a bevándorláspolitika érzékeny területén.
Az irányelv jobb megértését szolgálja a jogszabály megszületésével kapcsolatos körülmények Olvasó elé tárása. A történeti visszatekintésben célszerű visszanyúlnunk egészen 2001-ig, amikor is a Bizottság - élve az amszterdami módosítás által kínált, a harmadik országbeliek vonatkozásában bevezetett új jogalkotási felhatalmazással - egy átfogó irányelvtervezetet terjesztett elő "A harmadik országbeli polgárok önálló vagy nem önálló keresőtevékenység céljából való beutazásához és tartózkodásához szükséges feltételekről"[8]. E tervezetet azonban a Bizottság a heves tagállami ellenállás kereszttüzében végül kénytelen volt visszavonni.[9] Néhány évvel később ugyan a tagállamoknak sikerült megállapodásra jutniuk a fenti területen megvalósuló jogalkotásról, azonban az átfogó megközelítést immár egy erősen szektorális szemlélet váltotta fel.[10] A bevezetőben már említett, a Bizottság által 2005-ben megjelentetett Legális Migrációról szóló Politikai Terv[11] immár négy speciális harmadik országbeli munkavállalói csoport - így a magasan képzett munkavállalók[12], a szezonális munkavállalók[13], a vállalaton belül áthelyezett munkavállalók[14], illetve fizetett gyakornokok[15] - vonatkozásában irányozta elő a beutazási és tartózkodási feltételekről szóló irányelvek elfogadását.
A Politikai Terv a fentieken túl a tanulmány fókuszában álló általános keretirányelv elfogadását is célul tűzte, amely egyfelől az összevont engedéllyel rendelkező harmadik országbeli munkavállalók jogainak harmonizálására tett kísérletet, másfelől az összevont tartózkodási és munkavállalási engedély kiadását célzó összevont eljárás főbb szabályait kívánta rögzíteni. Hangsúlyozni szükséges ugyanakkor, hogy az irányelvtervezet nem törekedett a beutazási és tartózkodási feltételek egységesítésére, és ami még ennél is lényegesebb, az nem irányozta elő a munkaerőpiacra való szabad belépést és annak kedvezményes eseteit.
- 13/14 -
Az Európai Bizottság 2007. október 23-án nyújtotta be az összevont engedélyre vonatkozó irányelvjavaslatát.[16] Az irányelvtervezet jogalkotási alapjául az EKSz. 63. cikk (3) bekezdés (a) pontja szolgált, amely a Tanács részéről még egyhangúságot és parlamenti konzultációt követelt meg a bevándorláspolitika területén.
Az irányelvtervezet benyújtását követő időszakban a jogalkotási lendület fokozatosan veszített erejéből, majd 2009-re el is fogyott.[17] A tagállamok általános ellenállása a harmadik országbeli állampolgárok beutazásával és tartózkodásával kapcsolatos uniós szintű szabályok elfogadásával szemben ismét megmutatkozott. Egyes tagállamok, így a Cseh Köztársaság mereven ragaszkodott azon nézetéhez, miszerint az Amszterdami Szerződés nem nyújt kellő jogalkotási alapot a kérdéses jogszabály elfogadásához.
E téren komoly fordulatot jelentett a Lisszaboni Szerződés megszületése. A bevándorláspolitika területén a minősített többséget igénylő döntéshozatali forma elfogadásával a jogalkotás ismét dinamikus szakaszba lépett[18], így a spanyol elnökség alatt újra is indulhattak a tárgyalások.[19] Az irányelv jogalkotási alapjául immár az EUMSz. 79. cikk (2) bekezdésének (a) és (b) pontja szolgált, amely a közös bevándorlási politika keretében a harmadik országbeliek beutazására és tartózkodására, illetve a jogszerű tartózkodásuk során őket megillető jogok szabályozására nyújt jogalkotási felhatalmazást.
Bár az Európai Parlament társjogalkotóvá válása általában véve segítette a migrációs kérdések előtérbe kerülését[20], ugyanakkor az intézményen belül kibontakozó heves viták inkább fékezni látszottak a jogalkotási folyamatot az Összevont engedély irányelv esetében. A két fő politikai pártcsoport, illetve a két kijelölt bizottsági raportőr[21] képtelen volt megegyezésre jutni a jogalkotás fő irányvonalát illetően. Míg előbbi egy migrációs alapokon álló jogszabályszöveg kidolgozását sürgette, utóbbi egy az irányelv hatályát jelentősen kiterjesztő szociális szempontú jogalkotási irányt javasolt.[22] A Parlament, épp az előbbiek okán, a 2010 decemberében tartott plenáris ülésén az irányelv ellen szavazott, s csak 2011 márciusában hozta meg álláspontját, amelyet végül a Tanács és a Parlament júniusi megállapodása követett.[23] Az irányelvtervezet négyéves tárgyalássorozata kálváriájának így épp a magyar elnökség alatt elért politikai megállapodás vetett véget.
Természetesen ez a megállapodás sem volt problémáktól mentes. A Bizottság szövegjavaslata egy olyan rendelkezést tartalmazott, amely a tagállamokat egy részletes nemzeti jogalkotást tartalmazó megfelelési tábla kiadására kötelezte volna az irányelv átültetése során. Amíg az Európai Parlament kifejezetten szorgalmazta a fenti rendelkezés jogszabályszövegben való szerepeltetését, addig a tagállamok - félve az azzal járó, közigazgatásra nehezedő többletterhektől és az esetleges kötelezettségszegési eljárástól - minden erővel igyekeztek azt száműzni a tervezetből. A vita végére egy a Bizottság és a tagállamok által közösen kiadott politikai nyilatkozat tett pontot, amely már csak "indokolt esetekben" kíván részletes dokumentációt a notifikációs eljárás során. Erre még az irányelv magyar jogba való átültetésének elemzése során részletesebben kitérünk majd.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
