Magyarország az Európai Unióhoz történő csatlakozás lendületében egy ún. államreform végrehajtására teszi meg az előkészületeket. A reform céljai között szerepel az ország területi szerkezetének átalakítása, mely sokak reménye szerint talán elvezet az erősen centralizált unitárius állam lebontásának első lépcsőjéhez. Az, hogy a decentralizáció milyen mértékben tudja majd átitatni a változásokat, a jövő titka, illetve majdani politikai döntések függvényében fog alakulni. A tételezett reform egyik fő sajátossága az, hogy kísérletet tesz a közigazgatás modernizálásának (a szakszerűen és hatékonyan működő közigazgatás megteremtése érdekében) és az Európai Unió által támasztott követelményeket kielégítő területfejlesztési intézményrendszernek egyidejű és összekapcsolt kialakítására. Ily módon a várható uniós támogatások, mindenekelőtt a Strukturális Alapok igénybevételéhez megkívánt belső intézményi struktúrák előírásait kivetíti közigazgatási berendezkedésünk egészére. Az utóbbi megállapítás mindenekelőtt a tételezett fejlődési folyamat egyik ágát, a regionális önkormányzatok alapítását érinti. A reform másik ágán ott találjuk az előbbivel csakis egységben értelmezhető kistérségi közigazgatási rendszer kiépítésének tervét.
Akár a hétrégiós, akár az újabban ismét felbukkanó háromrégiós területbeosztásra gondolunk, az a területi egység már olyan nagy léptékű lesz és oly mértékben messze kerül az állampolgároktól és a települési önkormányzatoktól, hogy szükségszerűvé válik egy integrált alapszint, vagy "kvázi alapszint" megteremtése. Az utóbbi bevezetése megindokolható azzal, hogy a kisméretű és viszonylag dezintegrált magyar helyi önkormányzati rendszert egy rendszerelvűen működő struktúrával lehetne ily módon kiegyenlíteni. Úgy vélem azonban, hogy az államreform keretében megteendő intézkedéseket még ennél is tágabb szemléletben kell végiggondolni. A magyar állam nemigen halogathatja tovább, hogy reagáljon a gazdaságban és a társadalomban
- 105/106 -
végbemenő változásokra, a globalizáció indukálta hálózatosodási tendenciákra. Az önkormányzati rendszer megfelelő szabályainak megalkotására, továbbá az állam magatartásának módosulására van szükség ahhoz, hogy önkormányzataink, különösképpen városaink akár a közszolgáltatások színvonala, akár a befektetők vonzása szempontjából versenyképesekké váljanak nyugat-európai társaikkal.
A fejlett államok után a rendszert váltó országokban is kezelni kell az abból adódó feszültséget, hogy a technológiai és információs fejlődés következtében az egyedi döntések mind koncentráltabban, tehát a helyi szint felett, gyakorta egyenesen nemzetek felett születnek meg. Ezzel a tendenciával szemben érvényesül egy decentralizációs áramlat, mely a lokális társadalom identitását igyekszik erősíteni és a szolidaritás elvén felépülő struktúrákat törekszik alkalmazni.
A települések egyedi cselekvési tere azonban láthatóan mindinkább beszűkül, a funkcionális térbeli munkamegosztás fejlődésével az egyes önkormányzatok döntései mind erőteljesebben kerülnek függelmi viszonyba más önkormányzatok, a területi önkormányzatok vagy éppen a központi állami szervek döntéseitől. Az önkormányzatiság értelmezése módosulóban van. Az önkormányzati autonómia fogalma abba az irányba halad, hogy annak a kérdésnek a rendezése válik lényegessé, miként kapcsolódjanak a települések a területi szintű döntési struktúrákhoz, mivel a döntések tárgyát mind kevésbé tudják egyedül uralni (Fürst, D. 1991 93. o.). Az egyre szerteágazóbb és átfogóbb jellegű döntések, a hálózatossá váló és sok szereplőt integráló döntési rendszerek, mint általános problémák a nagyvárosi vonzáskörzetek önkormányzatait, melyek a településközi funkciómegosztás és közös feladatmegoldás alapjain épülnek fel, különösképpen érinti, talán jobban mint a rurális területek önkormányzatait.
A vonzáskörzetek, valamint a városok együttműködése esetén csupán az egyik kezelendő problémacsoportot alkotja a jövedelmek újraelosztása, a térségi közszolgáltatást nyújtó infrastruktúrák közös működtetése, továbbá a térség fejlődését meghatározó közös tervezés. Miután a lakosság életkörülményei alakulásának meghatározó bástyái az önkormányzatok, az utóbbi évtizedben hasonló fajsúlyúvá vált az a kérdés, miként, milyen intézményi struktúrák mellett válhatnak a városkörnyékek és maguk a városok - eredendően, mint önkormányzati együttműködések - versenyképessé, méghozzá tőkevonzó képességüket, s rajta keresztül fejlődési perspektívájukat tekintve. Ily módon a hagyományosnak tekinthető együttműködési területek, illetve eszközök, mint a közszolgáltatások magas színvonalú biztosítása, a területi tervek készítése részben annak a célnak rendelődik alá, hogy a városok és vonzáskörzeteik gazdasági versenyképessége javuljon. Az önkormányzati felelősségnek ilyen mértékű kitágítása együtt jár a nagy formátumú megoldások keresésével, azzal a jelenséggel, amit a nagyvárosi agglomerációknak egységes régióként való kezelése, s a területi léptékkel adekvát szervezeti keretek kialakítása testesít meg. Hasonlóképpen érinti a folyamat a közép- és kisvárosi önkormányzatokat, melyek szintén speciális együttműködési formák keresésével igyekeznek megakadályozni társadalmi és gazdasági leszakadásukat.
A korábbi prekoncepciókhoz képest szembetűnő az Európai Uniónak az új csatlakozó országok irányában folytatott politikájában, hogy nem ragaszkodik a regionális decentralizációhoz (Pálné Kovács I. 2003, 114. o.), tehát azok az államépítési, illetve szerkezetalakítási folyamatok, melyek a regionális szint megerősítésére történnek egyes uniós tagállamokban, sok esetben a vázolt folyamatokkal összefüggésben inkább jól felfogott belső érdekből születnek meg.
Ha tipizálni kell az önkormányzati kooperációk szervezeti formáinak új fejlődési irányait, akkor a közösen ellátott feladatok karaktere által meghatározottan tendenciájában három fő típust lehet elkülöníteni (Gawron, T.-Jahnke, P. 2000):
1. a hagyományosan szigorú szervezeti struktúrákban működő városkörnyék-szövetségeket;
2. a konkrét közös projektek végrehajtására szerveződő önkormányzati együttműködéseket, valamint a városhálózatokat;
3. községek és városok ún. ágazati feladatok megvalósítására irányuló együttműködéseit.
A városi vonzáskörzetek intézményesítésére alakuló, nagyságrendjüknél fogva valójában agglomeráció-igazgatási szervek jellemzője, hogy a tagönkormányzatok megtartják hatásköri felhatalmazottságuk tekintélyes hányadát, míg meghatározott feladatok az intézményesülés egy magasabb fokán kerülnek teljesítésre. Eközben az együttműködésre lépő önkormányzatok megőrzik területi és politikai autonómiájukat. Figyelemre méltó tulajdonságuk e szervezeteknek, hogy alapításukban vagy legalább működtetésükben a
- 106/107 -
maga szervei révén az állam közvetlenül vagy közvetett módon részt vesz. Ennek a ténynek a magyarázata, hogy az agglomeráció-igazgatási szervek rendszerint olyan nagyságrendet, s abból következően olyan gazdasági és politikai erőt képviselnek, amit az állam nem hagyhat figyelmen kívül, illetve befolyásolásuk lehetőségéről nem mondhat le. Éppen ezért igen gyakori, hogy e szerveket jogszabály, nem ritkán törvény létesíti, amelyben a parlament jogot formál arra, hogy meghatározza a városok és községek szövetsége által kötelezően ellátandó feladatokat. Ezzel a jogi lépéssel speciális hatásköri szabályokat állapíthat meg az agglomeráció-igazgatási szerv javára, mivel olyan felhatalmazásban részesíti, mint például az agglomeráció egész területére elfogadandó terület-felhasználási szabályok elfogadása, mely hatáskör alapesetben a területileg érintett önkormányzatok kizárólagos kompetenciáját képezi.
Az agglomeráció-igazgatásnak napjainkban általában két funkcionális irányultsága különböztethető meg: az egyik a városok és községek intenzív kapcsolatrendszere által átszőtt közigazgatási tér működőképességének biztosítása, a másik a városrégió egységes "külpolitikájának" megteremtése. A közös külpolitika alatt értendő különösképpen a regionális léptékű gazdaságösztönzés kifejtése, továbbá a közös marketing- és menedzsmenttevékenység végzése, ami a külső kényszerek motiválta fejlődési iránynak tekinthető (Priebs, A. 1999). Az agglomerációk városrégiókká alakulását azonban nem csupán az önkormányzati együttműködések tárgyköreinek változása mutatja, de igen pregnánsan kifejeződik a szervezeti formák fejlődésében is. Ennek bizonyítására számos példát lehet említeni a német agglomerációk intézményesítéséből, ahol is megfigyelhető, hogy hosszú evolutív fejlődés eredményeként a delegálás elvén felépülő szervezeteket több helyütt felváltják az állampolgárok által közvetlenül választott, tehát erős legitimációval rendelkező döntéshozó testületek által irányított szervezetek.
Általános szabálynak tekinthető, ha valamely agglomeráció igazgatására alapítandó szerv csak néhány, politikai szempontból kevéssé érzékeny feladatot lát el, akkor elegendő az agglomerációt alkotó önkormányzatok képviselő-testületeiből delegálni a döntéshozó politikai szerv tagjait. Míg, ha a feladatkör politikai szemszögből jelentős súlyú, akkor a közvetlen, lakosság általi képviselő-választás ajánlott (Balázs I. 1988). Nem létezik Németországban két egyforma agglomeráció-igazgatási szervezet, mivel egyfelől minden nagyvárosi vonzáskörzet az érintett önkormányzatok speciális érdekkonstellációját hordozza, másfelől intézményesítésük a föderatív állam keretei között a tartományok hatáskörébe tartozik.
A közvetlenül választott döntéshozó szervvel rendelkező célszövetség típusába sorolódik a Frankfurti Városkörnyék-szövetség. Frankfurt városán kívül még öt, vele határos járás és a járási jogú Offenbach város együttműködését intézményesíti összesen 1700 km[2]-en, másfél millió lakossal. Érdekessége a szervezetnek, hogy három, a részt vevő járás területének csak egy részével tagja a szövetségnek. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy területe eltér a regionális tervezési régió határaitól, aminek elsősorban nem területrendezési és tervezési, hanem politikai célszerűségi indokai vannak.
A szövetség alkotmányán látszik, hogy a törvényhozó nem tipikus céltársulást kívánt létrehozni, hanem az önkormányzat mint területi köztestület szervezete lebegett a szeme előtt a szabályok kialakításánál. Az 1977-ben alapított szervnek közvetlenül választott politikai döntéshozó szerve a szövetségi gyűlés. A választópolgárok közvetlen képviseletére épülő szervezeti típusnak a frankfurti agglomeráció sokáig egyetlen képviselője volt, noha a szakirodalomban előszeretettel javasolt formáció. A képviselők száma (105) igazodik az öt választókörzet népességszámához, aminek következtében Frankfurt és Offenbach városok a helyek mintegy felét töltik be. A képviselők mandátuma négy évre szól.
A szövetség igazgatási feladatainak ellátására a gyűlés igazgatási hivatalt működtet a hesseni nagyvárosok magisztrátusának mintájára. A hivatal gondoskodik a szövetségi gyűlés és a községi kamara döntéseinek végrehajtásáról és a folyamatos adminisztrációs teendők elvégzéséről. E harmadik szervnek, a községi kamarának az alapítására alkotmányjogi megfontolásból volt szükség. Mivel a városkörnyék-szövetség hatásköre kiterjed a közös területhasználat tervezésére is, ami a helyi önkormányzatok alaptörvényben garantált joga, s miután a szövetségi gyűlésben az önkormányzatok intézményes képviselete nem biztosított, szükségessé vált egy olyan szerv létesítése, amelyben a szövetségi tag városok és községek közvetlen képviselethez jutnak. Képviseletük független nagyságrendjüktől, ugyanis egy-egy hely és szavazat illeti meg őket a kamarában. A közös területhasználat tervezése mellett a városkörnyék-szövetség igen kiterjedt kompetenciával bír. Hatáskörébe tartozik az általános közlekedéstervezés, a tájtervezés, a régiószintű sport-, szabadidő és pihenést szolgáló létesítmények fenntartása, a hulladékmegsemmisítő üzemeltetése, a vágóhidak működtetése és a vízellátás, a szennyvíztisztítás koordinációja és tervezése, a környezetvédelem térségi feladatainak összehangolása, továbbá a gazdaság támogatásán belül a telephelyek kialakítása, hirdetése és a velük kapcsolatos tanácsadás.
Ki kell emelni, hogy nem terjed ki a városkörnyék-szövetség kompetenciája az önkormányzati településfejlesztési
- 107/108 -
tervezésre és a regionális tervezésre. Ugyanis az utóbbi hatáskört kissé eltérő területi illetékességgel az Alsó-Majna Regionális Tervezési Közösség gyakorolja, mint a hat azonos rendeltetésű hesseni intézmény egyike. A hat regionális tervezési régió szervezetét 1980-ban egy törvénymódosítás segítségével egységesen az állami középszintre telepítették, s mint tudjuk, a városok természetes vonzáskörzeteinek határai nem feltétlenül igazodnak az államigazgatási körzethatárokhoz. Ettől a kompetenciamegosztástól függetlenül a frankfurti térség regionális tervezési céljait a városkörnyék-szövetség erőteljesen befolyásolja, hiszen deklarált célfeladata a terület rendezett fejlődésének ösztönzése és biztosítása.
A szövetség működésének finanszírozása díjbevételek és állami támogatások mellett az ún. szövetségi hozzájárulás (Verbandsumlage) segítségével történik, amit a városokra és községekre, nem pedig a járásokra vet ki a szövetségi gyűlés. A hozzájárulás mértékének meghatározásához az önkormányzatok lakosságszámát és gazdasági erejét veszik számításba. Az utóbbi tényezőnek köszönhetően Frankfurtnak, mint központnak az egész tagi hozzájárulás több mint felét kell befizetnie, noha ez jóval a népességszámának arányát meghaladó összeg. Egyértelműen látszik, hogy a tartománynak fontos érdeke fűződik a régió léptékű agglomerációigazgatási szervezet fenntartásához, amit szubvencionálással juttat kifejezésre.
Értékelésként megállapítható, hogy a Frankfurti Városkörnyék-szövetség, mint kompromisszumos szervezeti megoldás mintegy negyed százada létezik. Eddigi működésének súlypontja a ráruházott tervezési jogkörökön, a területhasználat tervezésén (rendezési tervezés), valamint a közlekedés- és tájtervezésen volt. Szakmai autoritása tervezési kérdésekben vitán felül áll. Azt mondják, a szövetség tervezésmódszertanilag a legfejlettebb tervezési szövetség Németországban. Ugyanakkor éppen ezen a feladatterületen látszik, hogy az intézmény alapját jelentő közvetlen képviselet létjogosultsága vitássá tehető. A frankfurti szövetség működésének egészét tekintve az agglomerációs tervezésben a leghatékonyabb és legeredményesebb, éppen ott, ahol a törvényhozónak az önkormányzati modellt fel kellett adnia, mert a jogilag adekvát megoldás az említett községi kamara bekapcsolása. Azokon a feladatterületeken, amelyekhez kapcsolódó döntések a szövetségi gyűlésben születnek, a szervezet munkáját az önkormányzatokkal fennálló gyakori konfliktusok hátráltatják. Tehát szembe kerül egymással a közvetlenül választott szerv önkormányzati jellemzője az erős és öntudatos önkormányzatokkal, melyek települési érdekeik érvényesítésére törekszenek (Fürst, D.-Ritter, E-H. 1993).
Másképpen megvilágítva a helyzetet, a tervezési és elemzési kérdésekhez képest a szövetség megvalósítási, végrehajtási potenciálja csekély, mivel a községi érdekek szűk korlátokat állítanak fel. A problémák mindenekelőtt a vízellátás és szennyvízkezelés térségi feladatai esetében világlanak ki. A feladatok végrehajtása - a törvényi felhatalmazás ellenére - rendre meghiúsul a községek ellenállásán. Másfelől a szervezet nem rendelkezik elegendő anyagi forrással, a fejlesztési célok megvalósításához nélkülözhetetlen szabad területtel, valamint engedélyezési jogkörrel. Végeredményben a frankfurti szövetség a hiányzó eszközrendszer okán aktív fejlesztési politika megvalósítására korlátozott mértékben képes. A regionális gazdaságösztönzés hosszú ideje ugyancsak döcög, az agglomeráció nagyobb városainak hiányzó támogatása miatt. Végül gyakorta visszatérő kritikai pont a szervezet területi kiterjedése, mely nem fedi le sem a valóságosan létező Rajna-Majna régiót, sem a regionális tervezési régiót. Ezért újra és újra felbukkannak olyan törekvések, melyek legalább a tartományi tervezési régió (a kormányzati kerület) határáig kiterjesztenék a szövetség illetékességét, hogy a két intézmény területe fedésben legyen egymással (Heinz, W. 1997).
Egy másik figyelemre méltó regionális léptékű intézményként hosszú szerves fejlődés eredményeként, 1994-ben született meg a Stuttgarti Régiószövetség. Megalakulásakor közvetlenül választott régiógyűlésével saját politikai szervet kapott. A szervezet alapításának célja az volt, hogy a nagyvárosi vonzáskörzetet, mint régiót a telephelyek európai versenyében előkelő helyhez juttassa. Az agglomeráció lakosságának igénye mutatkozott egy politikai jellegű megoldásra, amit a regionális menedzsment segítségével sikerült megvalósítani. Az intézmény tevékenységének eredményeként könyvelhető el, hogy a regiógyűlésben folyó munka következtében megszületett a regionális identitás, s a szövetség köré társadalmi és önkormányzati kezdeményezések sora csoportosult. A szervezet az alapításával egyidejűleg feloszlatott több korábbi intézmény funkcióit ötvözi, így a régi regionális szövetségéét, a helyközi közlekedésre létesült célszövetségét, az ásványi hulladékokat kezelő céltársulásét, valamint részlegesen a volt Stuttgarti Szomszédsági Szövetségéét.
A "Verband Region Stuttgart"-ot törvény alapította stuttgarti székhelyű közjogi testületként. A szövetség területe Stuttgart járási jogú várost, valamint öt járást fog át 3654 km[2]-en. A régió össznépessége 1997-ben két és félmillió fő volt, amiből Stuttgart maga közel 600 ezer lakossal részesedett. A szövetség a törvény erejénél fogva hét kötelező feladatot kapott:
- a regionális tervezést,
- a tájtervezési keretterv elkészítését és felülvizsgálatát,
- a regionális közlekedéstervezést,
- a regionális jelentőségű helyközi tömegköz-
- 108/109 -
lekedést, ami alapvetően az S-Bahn működtetését és finanszírozását foglalja magában, továbbá egy közlekedési és tarifaszerződés létét feltételezi,
- a hulladékgazdálkodást,
- a regionális gazdaságfejlesztést és annak koordinációját,
- a regionális turizmusmarketing tevékenységet és annak régió szintű összehangolását.
A törvény felhatalmazást ad további feladatok vállalására, úgy mint regionális vonzerővel rendelkező vásárok, kongresszusok, kulturális és sportrendezvények szervezésére, a helyközi vasúti személyközlekedés tervezésére és működtetésére ugyancsak regionális vonatkozásban. A szövetség jogosult a végrehajtási kötelezettség nélküli (nem állami megbízásos) feladataiban a régió egész területére érvényes szabályrendeletet alkotni, amennyiben a vonatkozó törvények nem tartalmaznak előírásokat.
A szövetségnek három szerve van, a régiógyűlés, a szövetség elnöke és a regionális igazgató. A régiógyűlésbe a választópolgárok általános, közvetlen, szabad, egyenlő és titkos szavazás útján 80 tagot választanak, ahol is a választási területet a régió területe jelenti. A jelölés választókörzetenkénti listákon történik, a választókörzeteket pedig a szövetséget alapító járások alkotják. A jelöltek irányában fontos megkötés - ami a regionális identitás erősítésével hozható összefüggésbe - hogy választókörzetük valamely községében választójoggal kell rendelkezniük, tehát helyi illetőségűnek kell lenniük. A választójogosultságot is szabályozza a törvény. Az általános választásokhoz képest többletkövetelményként szerepel, hogy a választópolgár egyetlen lakóhelyének vagy több lakása közül a fő lakhelyének legalább három hónapja a régió területén kell lennie. Pozitív diszkrimináció érvényesül azokkal az elköltözöttekkel szemben, akik ha elköltözésüktől számított három éven belül térnek vissza, akkor türelmi idő nélkül azonnal visszakapják elveszített választójogukat. Az aktív és passzív választójog egybeesik.
A régiógyűlés tagjai társadalmi megbízatásban töltik be funkciójukat, mandátumuk öt évre szól. Jogviszonyukra a községi képviselő-testületekre megállapított szabályok az irányadók. A régiógyűlés szabályrendeletben döntési jogkörrel rendelkező, határozatban tanácskozási jogkörű bizottságot alapíthat. A törvény konkrétan a tervezési bizottságot említi, amire a tartományi tervezési törvény előírásai az irányadók. A bizottságok elnöki tisztét a régiószövetség elnöke tölti be, elnökhelyettesét a bizottság saját kebeléből választja, tagjai a szövetség tagjaiból kerülnek ki. A stuttgarti régió gyűlése a szövetség elnökét és két helyettesét alakuló ülésén választja meg tagjai sorából. Az elnök egyúttal a régiógyűlés elnöke is, továbbá elöljárója és legfőbb hivatali felettese a regionális igazgatónak. A regionális igazgatót mint tisztviselőt a gyűlés határozott időre választja meg. Szolgálati ideje nyolc év, de újraválasztható. A szövetséget a regionális igazgató képviseli, irányítja a szövetség igazgatási tevékenységét és végrehajtja a gyűlés és a bizottságok határozatait. A többi alkalmazottnak ő az elöljárója és szolgálati felettese. A regionális igazgató fontos hatásköre a törvényességi felügyelet gyakorlása, melynek keretében a ellentmondás joga is megilleti. Ellent kell mondania egyfelől, ha a régiógyűlés határozata törvénysértő, és ellent mondhat, ha felfogása szerint az hátrányos a szövetség érdekeire. A tiltakozás felfüggesztő hatályú és az ügy újratárgyalását vonja maga után.
A szervezet felhatalmazást kapott arra, hogy feladatai ellátásához alkalmazottakat foglalkoztasson. Irányukban a regionális igazgatónak utasítási joga van. A szövetség gazdálkodására a törvény néhány kivétellel az önkormányzati gazdálkodásra vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni, sőt a kommunális adótörvénynek megfelelően díjmegállapítási jogot is engedélyez. A szabályozásból kiderül, hogy a szövetség finanszírozásában döntő szerepet játszanak a beszedett díjak, valamint az állam által folyósított céltámogatások, melyek ha kevésnek bizonyulnak, megnyílik a lehetőség arra, hogy a régió a területén lévő önkormányzatokra szövetségi hozzájárulást vessen ki. A hozzájárulás mértékét minden költségvetési évben a költségvetési szabályrendelet kell, hogy megállapítsa, mégpedig az önkormányzatok adóerejét kifejező összeg százalékában (ez az adat egyébként teljesen publikus). Ettől eltérően a tömegközlekedés pénzügyi igényeinek fedezéséhez mind Stuttgart, mind a járások ún. hozzájárulást fizetnek. A sínen bonyolódó tömegközlekedés terheinek kiegyenlítésére a járások népességarányos hozzájárulást fizetnek Stuttgart városnak. A stuttgarti régió a regionális tervezés feladathordozója, vagyis tervezési régió, ezért feladatai ellátásához a tartománytól éves támogatásban részesül, amit számára a tartományi tervezési törvény garantál. E hatásköri jellemzője következtében szervezeti szempontból lényegesen eltér a fentebb bemutatott Frankfurti Városkörnyék-szövetségtől (Fürst, D.-Ritter, E-H. 1993).
A régiószövetség a tartomány törvényességi felügyelete alatt áll, amit a kormányelnökség, illetőleg végső soron a Belügyminisztérium gyakorol. A tartományi tervezési törvény alapján a legfelsőbb területrendezési és tartományi tervezési hivatal szakmai felügyelete alatt áll, míg a közlekedéstervezés tárgyában a Közlekedési Minisztérium illetékes.
A két kiragadott példa világossá teszi, hogy a nagyvárosi vonzáskörzetekben egymással szoros társadalmi-gazdasági kapcsolatban létező városok és községek olyan kihívásokkal kerülnek szembe, ami-
- 109/110 -
vel sem önállóan, sem a hagyományosnak tekinthető önkormányzati társulások alapításával nem tudnak megbirkózni. Ezért válik szükségessé, hogy regionális szemléletben és a régió léptékében történjen meg a lakosság életkörülményeit és a települések hosszú távú fejlődését determináló kommunális feladatok összehangolt vagy éppen egységes megoldása. A szervezeti modellek már nem minden esetben feltételezik a területileg érintett tagönkormányzatok együttműködési megállapodását, azt az állam maga is helyettesítheti. A nagyszámú kooperációban érdekelt fél gerjesztette érdekkonfliktusok áthidalása történik meg akkor, amikor az állam jogalkotóként fellépve "speciális funkciójú" területi önkormányzatként intézményesíti az agglomerációt.
Az önkormányzat nem csupán jogokkal és kötelezettségekkel rendelkezik, s nem csupán fakultatív önkormányzati feladatok vállalására van felhatalmazása, de amellett, hogy az államszervezet meghatározta térben tevékenykedik, sok közjogilag nem definiált struktúrába is beágyazott. A modern önkormányzati lét szemszögéből mind nagyobb jelentőségre tesz szert a települések gazdasági helyzete, aminek függvényében alakul a település fejlődési perspektívája és az önkormányzat helyi politikája. E megállapítás a nagyvárosi agglomerációkon kívül eső, gazdasági és strukturális gondokkal küzdő városi önkormányzatokra is általános érvényű.
Az Európai Unió strukturális és regionális politikájában, mely nemzeti és regionális szinten új problémamegoldási módozatokat kínál, változás tapasztalható, aminek számottevő kisugárzása van az önkormányzatok magatartására is. Az együttműködés vagy idegen szóval a kooperáció elvének alkalmazásáról van szó, mely a kutatás- és technológia-politika területe után a regionális politikát is elérte. Hiszen az állami regionális politika egyik kiemelt rendeltetése, hogy a gazdaság területén végbement integrációnak az államra gyakorolt negatív hatásait korrigálja. A módszerül alkalmazott együttműködéshez kapcsolódik az a bűvös szó, amit partnerségnek nevezünk, s amely elv érvényesülését az Unió mind vertikálisan, mind pedig horizontálisan megkívánja. Vertikális együttműködés jön létre az Európai Unió és a tagállamai közötti sokszintű irányítási rendszerben. A horizontális együttműködés fogalmával értelmezhető a partnerség két típusa. Az egyik az ún. funkcionális partnerség, mely a különböző társadalmi, gazdasági és politikai szereplők között létesül a régiók szintjén, a másik típusa a régiók, valamint azok szektorális tényezői közötti határokat átlépő kooperációk formájában nyilvánul meg. A partneri együttműködések többnyire az uniós támogatások igénybevételéhez megkívánt programozáshoz, valamint a programok alapján megvalósuló fejlesztésekhez kapcsolódnak (Knodt, M. 1996, 97. o.). Ez pedig nem véletlen, mivel a partnerséggel párosuló területi együttműködés a regionális politikán belül a strukturális alapok szabályozásának reformjával, 1988-tól kezdődően indult el látványos fejlődési útján. Az EU célja, hogy a partnerség elvének alkalmazásával aktivizálja az adott "régió" belső erőforrásait egy regionális fejlődési jövőkép megfogalmazása, majd végrehajtása érdekében.
Ebben a folyamatban nem csak azt kell látni, hogy az EU támogatásokat folyósít a tagállamok régióinak, hanem azt is, hogy a forrásokkal összekötve a tagállami intézményrendszer tartalmi alakítására vonatkozó koncepciókat is transzferál feléjük. Az Európai Bizottságnak tagadhatatlanul vannak olyan törekvései, amik az állami és a magánszféra közötti hálózatok és újfajta együttműködési formák kialakítására alapoznak és az endogén térségi források feltárására irányulnak.
Részben e jelenséggel összefüggésben az önkormányzatok közötti együttműködések egyre gyakrabban hálózatokká szerveződve új intézményesülési formát keresnek, ami ráadásul együtt jár azzal, hogy a közigazgatás szférája nyit a gazdasági és nonprofit szektor irányába, melyektől pótlólagos források bevonását reméli saját céljaihoz. Végső soron azzal a várakozással teszi ezt, hogy a közszolgáltatások megszervezése és az önkormányzati gazdaságfejlesztés hatékonyabbá és eredményesebbé válik. Az új szervezeti keretek és munkamódszerek alkalmazása a városhálózatok képében közel egy évtizedes múltra tekint vissza Németországban. Ebben az esetben sem tehető vita tárgyává, hogy a központi állami szinttől származnak a cselekvésre, a hálózatba szerveződésre ösztönző első impulzusok, viszont az együttműködések által kitűzött célok döntően alulról építkezve kell, hogy realizálódjanak.
A német városhálózatok - melyek közül néhány határon átnyúló interregionális kooperációvá szélesedett - alapvetően a szabadon vállalható önkormányzati feladatokra szerveződve születtek meg. Az elsődlegesen közép- és kisvárosok önkormányzatainak együttműködését intézményesítő városhálózatok keretében a településközi összefogás igazi célja a regionális hatású, tehát az önkormányzati erők koncentrálásán alapuló strukturális politikai intézkedések megtétele. Ennek szolgálatában az intézményesített feladatterületek a tapasztalatok szerint két csoportra bonthatók:
a) a városfejlesztés fogalomkörébe tartozó innovatív karakterű feladatok: kulturális turizmusmenedzsment, gazdaságtámogatás, közös iparterüle-
- 110/111 -
tek, valamint technológiai centrumok kialakítása, munkaerőképzés és továbbképzés, foglalkoztatás;
b) hagyományos önkormányzati feladatok: a közigazgatás modernizálása, a közlekedést, a környezetvédelmet és hulladékgazdálkodást érintő feladatok, egészségügyi feladatok.
A városhálózatok ténykedései bizonyítják, hogy adott esetben évekbe telhet, amíg az együttműködő önkormányzatok között az a bizalmi tőke létrejön, melyre konkrét projektek, beruházások végrehajtását alapozni lehet. A hálózatok utóbbi célfeladatai megkerülhetetlenné teszik a közigazgatáson kívüli kezdeményezések és szereplők bevonását működésükbe. Így az EU regionális politikájának egyik alapelvét, a partnerséget valósítják meg. Ez történhet oly módon, hogy az önkormányzati társulásként alapított szervezet mellett egy, a külső koordinációval megbízott apparátust működtetnek, mely közös fórumot teremt a közigazgatási, a politikai, a gazdasági és a társadalmi szereplők számára.
A városhálózatokhoz mint intézményekhez szervezeti és eljárási kérdésekben nagyfokú szabadság társul, de alapvetően az önkormányzatok horizontális együttműködésén épülnek fel. Szervezeti formájuk alapján nem nevezhetők hagyományosnak, vannak közöttük önkormányzati társulásként és magánjogi szervezeti formában, például egyesületként működők. Nem tekinthető kivételes jelenségnek, hogy a közjogi társulási formát öltött kooperáció abban a pillanatban, amikor a pénzügyi jogi előírások a konkrét projektek végrehajtásával összefüggésben megkövetelik az önálló jogi személységgel bíró szervezet létét, magánjogi intézményesülést keres.
A városhálózatok egzisztenciális és egyúttal szervezeti hatékonyságot biztosító eleme a nem közjogi szereplők tevékenységének és anyagi erőforrásainak integrálása, ami által az önkormányzatok cselekvési hatóköre kitágul. Ebben a tekintetben azonban döntő jelentőséggel bír, hogy a gazdasági és civil szféra nem kerülhet domináns helyzetbe, mivel a hálózati célmeghatározást feltétlenül és mindvégig az önkormányzatoknak kell uralniuk (Somlyódyné Pfeil E. 2003).
A városok hálózatokba szerveződése nem eliminálja azt a tételt, hogy a városok vonzáskörzetük nélkül nem léteznek. Környékükkel feltétlenül együtt kell működniük, viszont ezt a fajta kooperációt a városhálózattól függetlenül célszerű intézményesíteni, mivel a sok kis település bevonása a hálózat sajátos vonását, a regionális léptékű problémakezelésre való alkalmasságát veszélyeztetné. A városhálózat lényege ugyanis abban áll, hogy a lokális önkormányzatok közössége regionális kérdések irányításában-alakításában vállal felelősséget (Melzer, M. 1997). A hagyományos önkormányzati társulások párhuzamosan tovább élő struktúrája a helyi feletti, más néven térségi megoldást közvetíti.
Az önkormányzatok szektorális jellegű együttműködéseinek terjedése arra szolgáltat bizonyítékot, hogy a közösen realizálható haszon győzedelmeskedni tud az önkormányzati önérdek felett. Az ágazati kooperációk például a városhálózatokhoz mérten "keményebb" intézményesülési formákat keresnek a maguk számára, mivel az eredményes működés feltételezi a feladatteljesítésből származó előnyök és hátrányok (hasznok és terhek) felek közötti kiegyenlítésének pontos szabályozását. A városi vonzáskörzetek önkormányzatainak ágazati együttműködéssel érintett tárgykörei tipikusan a városrégió szintjén összehangolt lakásépítést és telekgazdálkodást, közlekedési szövetségek vagy tarifaszerződések létesítését, valamint az iparterületek, ipari parkok közös létesítését és működtetését fogják át (Mensing, K.-Wittekind, J. 1997).
A nyugat-európai országok gyakorlatában az együttműködésre lépő önkormányzatok előszeretettel alkalmazzák a társasági jog kínálta szervezeti formákat. A magánjog alapján történő intézményesítést indokolhatja egyfelől, hogy a felsorolt tevékenységfajták közvetlenül érintkeznek a magángazdasággal, másfelől a jogi beszabályo-zottság kisebb mértéke nagyobb mozgásteret kínál az alapítóknak a szerződési feltételek alakításában. Nem mellékes tényező, hogy a szélesebb alaki és tartalmi szabadság a közvetlen állami felügyelet hiányában is kifejezésre jut, szemben a közjogi típusú szervezetekkel (ARL 1998, 33-34. o.). Ennek ellenére például közös ipari park létesítése esetén közjogi kérdések rendezésének igénye is felmerülhet, ha az együttműködésre lépő önkormányzatok nem elégednének meg helyi adópolitikájuk összehangolásával. Azon önkormányzatoknak a helyzete egyszerű, melyek közigazgatási területükkel részesednek az ipari parkból, iparterületből, hiszen a helyi adóztatás joga a területhez kötődik. Arra a problémára, hogy a többi együttműködésben részt vevő önkormányzat miként részesüljön a helyiadó-növekményből, külföldön többféle megoldás létezik. Baden-Württemberg állam joga ilyen esetben megengedi a helyi adóbevételek önkormányzatok közötti megosztását, mégpedig a közösen végrehajtott beruházások arányában. Észak-Rajna-Vesztfáliában viszont az önkormányzatok közötti állami pénzügyi kiegyenlítés mechanizmusába lehet beépíteni a jövedelemelosztást, ha a társulásban részt vevő önkormányzatok erre vonatkozó megállapodást kötnek a tartománnyal. A leginkább
- 111/112 -
nagyvonalú példát a francia városközösségek szolgáltatják, melyek törvény erejénél fogva saját adókivetési joggal rendelkeznek. Ez a privilégium azonban csak mint agglomerációigazgatási szerveket illetheti meg őket, hiszen az egyszerű önkormányzati társulások adókivetési jogot a fejlett országokban sem birtokolnak. Magyarországon a helyi adók fajtáinak és mértéküknek a megállapítása - az alkotmány által szabályozottan - a képviselő-testület hatásköri alapjogai körébe tartozó, át nem ruházható kompetencia. Tehát hazánkban egyelőre kevés esélye van az önkormányzatok közötti adómegosztás szabályozás útján történő rendezésének.
Az önkormányzatok társulásainak, együttes feladatteljesítésének szemmel láthatóan van perspektívája, sőt a külső, gyakorta gazdaságinak nevezhető kényszerek akár fel is erősíthetik annak szükségességét. E motiváció markánsabb lehet, mint a helyhatóságok közötti konkurencia. A kooperációk intézményesültségi fokát és típusát túlnyomórészt a közös érdekeltségbe eső feladatok jellege dönti el, s nem állítható, hogy a közjogi vagy a magánjogi szervezeti formák bármelyike értékesebb lenne a másiknál. Különösen a városi vonzáskörzetek együttműködései tekintetében figyelhető meg, hogy a közös fejlesztési koncepciók vagy rendezési tervek megalkotását követően az azokban foglalt célkitűzések, feladatok önkormányzati társulások keretei között végrehajtandó projektek formáját öltik.
Az eredményes településközi együttműködések nemritkán hosszú évek alatt érlelődnek az intézményesítés egy magasabb színvonalán álló szervezetté. S ebben a folyamatban fontos ösztönző szerep jut a különféle költségvetési alapokból származó állami támogatásoknak, adott esetben az európai uniós forrásoknak, melyek az önkormányzati feladatmegoldást, illetve problémakezelést a regionális lépték irányába terelik. A városok és községek együttműködései tekintetében is terjed a legjobb megoldások ("best practices") közzétételének módszere, noha eredményes interkommunális együttműködés nem létezik idő-, fáradság- és pénzráfordítás nélkül.
Az uniós csatlakozással a magyar önkormányzati rendszer az európai fejlődés fő áramába jut, ami a magyar jogalkotót is továbblépésre kell, hogy sarkallja a városi vonzáskörzetek intézményesítése tárgykörében. A jelenlegi helyzet értékeléseképpen legfeljebb a szabályozási hiányosságok foglalhatók össze, természetesen nem kimerítő jelleggel. Tehát a városi vonzáskörzetekben a közös cselekvést - mind az önkormányzatközi, mind a partnerségi alapú cselekvést ide értve - több olyan tényező nehezíti, amelyekre a magyar önkormányzati rendszer jelenleg nem tud választ adni:
- A városkörnyéki együttműködésnek nincs adekvát intézménye;
- A városkörnyéki vagy agglomerációs tervezés ismeretlen;
- Az önkormányzati finanszírozás rendszere nem honorálja a városok által vonzáskörzetük javára teljesített térségi feladatokat;
- A helyi adóbevételek önkormányzatok közötti megosztása szabályozatlan;
- Nem létezik olyan állami szubvenció, amely a városkörnyékek, agglomerációk, valamint az agglomerálódó térségek közös problémakezelését támogatná, illetve nem fedezhető fel e tekintetben az állami felelősségvállalás szándéka.
Sajnálatos módon az önkormányzati éra elmúlt tizenkét éve alatt az állami politika - a várossá nyilvánítások formális procedúrájától eltekintve - nem vett tudomást városainkról és a városhálózat egészéről. A cselekvés azonban tovább nem halogatható, ha ellene akarunk hatni a magyar városoknak és velük együtt egész önkormányzati rendszerünknek az európai fejlődési trendekhez mért marginalizálódásának.
ARL (1998) Regionale Verwaltungs- und Planungsstrukturen in Großstadtregionen. Forschungs- und Sitzungsberichte Band 204. Hannover
Balázs I. (1988) Az agglomerációigazgatás szervezeti és működési rendszerei. (Nemzetközi kitekintés.) MTA Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest
Fürst, D. (1991) Stadt und Region in Verdichtungsäumen. Hrsg. Blanke, B.-Benzler, S.: Staat und Stadt. (Politische Vierteljahresschrift. Sonderheft 22.) Westdeutscher Verlag, Opladen 93-112. o.
Fürst, D. von -Ritter, E.-H.(1993) Landesentwicklungsplanung und Regionalplanung (Ein verwaltungswissenschaftlicher Grundriß) Werner-Verlag, Düsseldorf
Gawron, T.-Jähnke, P. (2000) Kooperation in der Region - Einführung und Problemstellung. In (Hg.) Gawron, T.-Jähnke, P.: Regionale Kooperation - Notwendigkeit und Herausforderung kommunaler Politik. Graue Reihe 21. IRS Institut für Regionalentwicklung und Strukturplanung, Erkner bei Berlin 11-34. o.
Gesetz über die Errichtung des Verbands Region Stuttgart vom 7. Februar 1994
Heinz, W. (1997) Anzätze interkommunale Kooperation: Frankfurt und die Rhein-Main-Region. Archiv für Kommunalwissenschaften. DIFU I. Halbjahresband pp. 73-97.
Knodt. M. (1996) Regionale Politikstile in einem "Europa der Regionen". In: Regionen in Westeuropa. Hrsg, WeltTrends e. V. und Instytut Zachodni Poznan, 11. 83-105. o.
Melzer, M. (1997) Schlüsselfragen einer zukunftsfähigen Standortpolitik mit Städtenetzen. Informationen zur Raument-wicklun. 7. sz. pp. 495-508.
Mensing, K.-Wittekind, J.(1997) Interkommunales Flächenmanagement. Informationen zur Raumentwicklung 7. sz. 481-493. o.
Pálné Kovács I. (2003) Mérlegen a magyar közigazgatás - regionális politikai dimenziók. Jura 1. 104-116. o.
Priebs, A. (1999) Die Region ist die Stadt! Ein Plädoyer für dauerhafte und verbindliche Organisationsstrukturen für die Stadtregion. Informationen zur Raumentwicklung 9-10. 617-628. o.
Somlyódyné Pfeil E. (2003) Önkormányzati integráció és helyi közigazgatás. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs
Lábjegyzetek:
[1] A Szerző tudományos főmunkatárs, MTA Regionális Kutatások Központja.
Visszaugrás
