"Az amerikai alkotmányfejlődés útján egy kereszteződéshez érkeztünk. Az Egyesület Államok lakossága (jogosan) úgy érzi, hogy támadás fenyegeti, és a Bush vezette kormányzat ambíciója elképesztő a végrehajtó hatalom kiterjesztésében. Naivitás volna azt gondolni, hogy az alkotmány egyértelműen rendezi az ilyen helyzeteket."
Nincs fontosabb kérdés egy jogtudós (vagy akár egy gyakorló jogász) számára, mint 1) a "jog iránti hűség" jelentésének megfejtése és az, 2) hogy valóban foglalkozunk-e ezzel, egyáltalán kell-e foglalkoznunk az ilyesfajta hűség kérdésével. Úgy harminc évvel ezelőtt megjelent egy recenzióm, A jog iránti hűség és a politikai tevékenység (Avagy lehet-e egy háborús bűnös nagy ember?) címmel,[1] amely az egyes politikai vezetők - a vizsgált esetben John F. Kennedy és Henry Kissinger - iránti tisztelet és a kubai rakétakrízis, illetve a vietnami háború alatt a nemzetközi jogi normák iránti hűség közötti kapcsolattal foglalkozott.[2] A jogelmélet iránt érdeklődők felismerik a kérdésem - Lehet-e egy háborús bűnös nagy ember? - mögött rejlő alapvetőbb kérdést, hogy vajon van-e a jog és erkölcs között az esetleges kapcsolatnál erősebb összefüggés. Ha nincs, azaz ha mindig lehet egy rés vagy akár ellentét jog és erkölcs között, akkor azonnal felmerül a kérdés, hogy melyiknek van elsőbbsége.
Feltételezem, egyértelmű, hogy ezek a kérdések új értelmet nyertek a jelen körülmények között, amelyet a Bush-adminisztráció "globális terror elleni háborúnak" nevezett. Vajon mennyire fontos, hogy az elnök és az emberei tiszteletben tartsák az alkotmányos és nemzetközi normákat e hadviselés során? Komoly nemzetközi szintű vita folyik arról, hogy megengedhető-e egy egyoldalú megelőzési céllal folytatott háború. Vagy vegyük a kínzás mint a kikérdezés egy eszközének problematikáját, amely egyértelműen sérti mind a nemzetközi, mind a belső, nemzeti normákat. De vajon mennyire kötik az elnököt ezek a szabályok? Végtére is a háború és béke nagy kérdéseit illetően jelentős jogi akadályai vannak (vagy legyenek) az elnöki döntéshozatalnak; vagy esetleg előnyösebb, ha ezeket politikai vagy talán erkölcsi akadályokként határozzuk meg? Van persze egy további lehetőség is, mégpedig hogy újradefiniáljuk a meglévő jogi normáinkat annak érdekében, hogy eloszlassunk minden ellenérzést, amit az okoz, hogy a Kongresszus által felelősségre nem vont, akár még ünnepelt elnök lépései szembekerülnek az alapvető jogrendszerünkről alkotott felfogásunkkal. Mint amerikai, nyilván a saját elnököm cselekedetei kapcsán felmerülő kérdésekkel foglalkozom, de egyértelmű, hogy ugyanezek a vitatott kérdések bármilyen politikai berendezkedésű állam esetében felmerülhetnek. Valóban, az államvezetésre vonatkozó normák körüli vita a régi görögökig, az Iliászban található beszédekig vagy Platón és Thuküdidész elemzéseihez vezethető vissza.
Amikor eredetileg végiggondoltam mondanivalómat, úgy terveztem, hogy ezen a ponton felsorolom azt a Bush-adminisztrációhoz társított sok érvet, amely igazán ijesztő számomra mint alkotmányjogász (és ami még fontosabb, mint egy aggódó amerikai állampolgár) számára. Meggyőződésem például, hogy a "terror elleni globális háborút" az elnöki hatalom közel diktatórikus koncepciójának igazolására használják. Ezt a legélénkebben - és a későbbi fejlemények fényében azt is mondhatjuk, hogy már hírhedten - az Igazságügyi Osztály Jogi Tanácsadó Irodájának nyilatkozata példázza, amelyet a Fehér Ház akkori tanácsadója, Alberto Gonzales nyújtott be 2002. augusztus 1-jén. E cikk vége felé részletesen vizsgálom a nyilatkozatot.
Ezen a ponton ugyanakkor le szeretném szögezni: meggyőződésem, hogy a Bush-adminisztráció jogelméletét legjobban Carl Schmitt, a weimari időszak briliáns jogásza jogfilozófiáján keresztül ismerhetjük meg, aki nem véletlenül vált a hitleri hatalomátvétel fő védelmezőjévé egy olyan időszakban, amikor a német államot, talán helyesen, reménytelenül működésképtelennek tartotta.[3] Az egyértelműség kedvéért azt is leszögezem: nem gondolom, hogy a Bush-adminisztráció bármilyen tekintetben megfeleltethető volna a náci uralomnak. Ez azonban csekély vigasz, ha azt látjuk, hogy az Egyesült Államok kormánya egy jóval tekintélyelvűbb kormányzás útjára lépett, mint amit "amerikai útként" elfogadtunk. E tekintetben a weimari Németország története túlsá-
- 17/18 -
gosan is releváns. Egyre inkább úgy vélem, hogy a német parlamentarizmus schmitti kritikája az Egyesült Államokra is érvényes, ahogy a Kongresszus az alantas érdekek fórumává válik, ahelyett, hogy komoly vitát folytatna az ország jövőjéről, és ahogy ezzel egyidejűleg egyre inkább hajlandó a döntéshozatalt az elnöknek átengedni.
Azonban amikor részletesebben végiggondoltam, hogy miről is akarok szólni, azon vettem észre magam, hogy szokásomhoz híven megint az amerikai alkotmányos fejlődés története felé fordulok. Ez a történelem arra emlékeztet minket, hogy amit ma tapasztalunk, az voltaképpen egy utolsó epizódja a "rendkívüli állapot" alkotmányos korlátairól szóló folyamatos vitának, amely olyan régi vita, mint maga az amerikai alkotmány. Mindig emlékeznünk kell a Prédikátor Könyvének intelmére, hogy nincs új a nap alatt, legkevésbé vélt (és, fájdalom, valós) katasztrófa vagy akár a katasztrófa vélt kockázatára adandó megfelelő válasz tekintetében. Ami esetleg újat hozott, legalábbis a XVII. század óta, az az alkotmányosság mint az élet hozta nehézségekre adott kollektív válasz szervezésének egy módszere, és ennek kapcsán felmerül a kérdés, hogy a jogállamiság tulajdonképpen korlátozhatja-e a döntéshozók lehetőségeit.
Mit értünk végtére is alkotmányosság alatt? Egy sor különböző választ kaphatunk, ha ezt a kérdést egy politikatudományi szemináriumon tesszük fel, de ha a kérdésben foglalt többes szám ránk, amerikai állampolgárokra vonatkozik, vagy más, John Locke-tól kezdve ilyen vagy olyan liberális politikai filozófiaelmélet által befolyásolt személyek válaszolnak, akkor szinte kivétel nélkül a korlátozott hatalom valamilyen formájára utalnak, valamint a joguralomra az emberek uralma helyett. Azaz vezetőinktől elvárjuk, hogy vessék alá céljaikat és ígéreteiket (és vízióikat) az alkotmánynak, amelyre az Egyesült Államokban mindannyian felesküdtek.
Az Egyesült Államok alkotmányának alapítóiként tisztelt emberek központi gondolata végső soron az volt, hogy az 1787-es alkotmány által létrehozott nemzeti kormány a "ráruházott hatalom korlátozott kormánya", és a kormány hatalmának vitatott kiterjesztését ellenzők visszatérő motívuma, hogy ez nemcsak rossz politika, hanem az általunk ismert és elfogadott "alkotmányosság halála" is egyben. Ha visszatekintünk e szavakba öntött félelmek némelyikére, inkább barátságtalanul elutasítjuk őket, nem kis mértékben azon történelmi tény miatt, hogy a bíróság és az ország elfogadta a fokozott kormányhatalom legitimációját, amelyet az alkotmányosság halálaként írtunk körül az imént, és az elemzők és állampolgárok többsége elégedett az eredménnyel. Ezzel azonban csak annyit mondunk, hogy valamennyien a történelmen belül élünk, és hogy amit mi jogi normaként elfogadunk, beleértve például a nagy hatalommal rendelkező kormányt, az valójában meglepően eltér attól az alkotmányos rendtől, amelyet a bírák "normálisnak" (és normatívnak) hittek.
Bruce Ackerman például úgy véli, hogy az Egyesült Államok története legalább három különböző alkotmányos rendszerre osztható fel, és mindhárom rendszer élesen visszautasította elődjének alapvető tételeit. Meg vagyok győződve arról, hogy szinte mindenki, aki az "alkotmányosság hívének" vallja magát, egyben az alkotmányosság határainak fontosságát is hangsúlyozza, és az államhatalom bizonyos koncepcióját többé-kevésbé apokaliptikus viszonylatban fogalmazná meg.
A központi probléma az, hogy az amerikai történelem elejétől kezdve a jog abszolút tisztelete és ezek a korlátozások ugyanolyan hangsúlyt kaptak, mint az a vágy, hogy olyan vezetők legyenek, akik hajlandók a pillanat kényszerére válaszolni és a jogtól függetlenül megtenni, "amit kell". Végül is az amerikai forradalmat is tárgyalhatjuk ebben az összefüggésben. Hiszen jó oka van annak, hogy abban az időben a legkitűnőbb jogászok úgy vélték, a britek jobb érveket szolgáltatnak a király uralma alóli gyarmati kiválás igazolására. A vizsgált problémával azonban szorosabb összefüggést mutatnak magának az alkotmánynak a kodifikációs és ratifikációs nehézségei. A philadelphiai kodifikátorok nemcsak túllépték a kongresszustól kapott felhatalmazásukat, hanem, ami még fontosabb, egyszerűen figyelmen kívül hagyták Amerika már létező alkotmányát, a konföderációs cikkelyeket és annak XIII. cikkét, amely valamennyi állam törvényhozásának egyhangú egyetértéséhez kötötte a cikkelyek módosítását. Mindezzel ellentétben az alkotmány VII. cikke csak kilenc állam konvenciójának ratifikációjához kötötte a hatálybalépést, nemcsak a hatálybalépéshez szükséges államok számát változtatva meg ezzel, hanem - és ez éppolyan jelentős - magát a ratifikációs folyamatot is. A továbbiakban például Rhode Island nem élhetett vétóval. Annak tárgyalásakor, hogy a Konvent miért lépte jócskán túl a Kongresszustól kapott felhatalmazást, Madison a 40. számú Föderalistában a következőképpen érvel: azért utasították vissza azokat a javaslatokat, amelyek azt szorgalmazták, hogy a Konvent egyszerűen a konföderációs cikke-
- 18/19 -
lyek kiegészítését fogalmazza meg, mert "képtelenség tizenkét állam sorsát egy tizenharmadik torzulásaitól vagy korruptságától függővé tenni".[4] A közelmúlt francia és holland fejleményeit figyelve a kortárs európaiak okkal hangsúlyozzák az alkotmány ratifikációs folyamatának jelentőségét. Amint azt Calvin Johnson írja, Rhode Island "ellenkezése" a cikkelyek megreformálására nézve "azt jelentette, hogy a szükséges módosításokat nem lehetett keresztülvinni a konföderációs cikkelyek keretén belül".[5] Ezt az állítást bizonyította az a tény, hogy Rhode Island nem küldött delegáltakat Philadelphiába, és jogilag még jelentősebb, hogy 1788. március 24-én elutasította az alkotmányt. (Rhode Island végül 1790-ben ratifikálta az alkotmányt, amikor gyakorlati okokból az invázió lehetőségével kellett szembenéznie, amennyiben nem fogadja el az addigra már megmásíthatatlan tényként létrejött Amerikai Egyesült Államokat.)
Milyen jellegű volt a Konventra ruházott hatalom túllépése, amit leplezetlenül védelmeztek? Edmund Randolph, Virginia kormányzója így szólt a Philadelphiai Konventben delegálttársaihoz 1787. június 16-án: "Vannak olyan nagy pillanatok, amikor a korlátozott hatalommal felruházott személyek túlléphetik a rájuk ruházott hatalmat, és hitvány az, aki ezt nem kockáztatja meg."[6] Két nappal később Alexander Hamilton ekképp érvelt: "Ha erre a kényszerhelyzetre válaszul egy nem megfelelő tervet támogatnánk, csak azért választva ezt a megoldást, mert többre nem terjed ki egyértelműen a hatalmunk, ez azt jelentené, hogy az eszközöket feláldozzuk a cél oltárán."[7] Vegyük figyelembe Hamiltonnál a csak szó használatának következményeit, mikor azt mondja, hogy "mert többre nem terjed ki egyértelműen a hatalmunk" - mintha a ráruházott hatalom túllépésének nem volna nagyobb jelentősége, mint bármilyen más, a célok megvalósításának útjában álló akadály leküzdésének.
James Madison, akit gyakran az "alkotmány atyjaként" emlegetnek, ebben az ügyben nem szólalt meg a Konventben, de mint a Föderalista szerzője, Hamiltonnal együtt egyértelműen állást foglal. A 40. számú Föderalistában Madison közvetett módon elismerte, hogy a Konvent rendellenesen működött, amikor azt állította, hogy a nép "jóváhagyása [...] semmissé tesz minden előző tévedést és szabálytalanságot".[8] Bármit is gondolunk a korlátozott hatalom erényeiről és azokról a vezetőkről, akik lelkiismeretesen a rájuk ruházott hatalmon belül maradnak, feltehetőleg ugyanilyen jelentőséggel bír, hogy tudják, mikor "hitványság" erre korlátozódni.
Nem lehet kétségünk afelől, hogy az alapítók ismerték John Locke Második értekezés a kormányzatról című munkáját. Locke egyik legfontosabb érve az általa "prerogatívának" ("felségjognak") nevezett jelenséggel függ össze, különösen pedig a végrehajtó hatalom prerogatívájával. Igaz, hogy Locke a kormányban az egyéni jogok védelmi intézményét látja, de ebből szerinte nem következik a mindig korlátozott hatalom. "Ezt a hatalmat, hogy valaki a törvény előírása nélkül, sőt olykor azzal ellentétesen, belátása szerint cselekedjék, a közjó érdekében felségjognak nevezzük [...]. Amíg ezt a hatalmat a közösség javára, valamint a kormányzat megbízatásának és céljainak megfelelően használják, addig ez vitathatatlan felségjog, és sohasem vonják kétségbe." Valóban, az emberektől "távol áll [...], hogy felülvizsgáljanak valamilyen felségjogot, amíg azt elfogadható mértékben arra használják, amire szánták, vagyis az emberek javára, és nem nyilvánvalóan azzal ellentétesen".[9] Bár Locke természetesen az angol monarchia ellen írt (és valójában ennek a hatalmát kívánta korlátozni), a felségjogról szóló elméleti fejtegetésének érvényessége nem korlátozódik a monarchiára. És valóban, nehéz megérteni az amerikai (vagy bármely más) alkotmányosságot a vezetés prerogatívájának értelmezése nélkül, amely időnként figyelmen kívül hagyja a jogot. A kérdés természetesen az, hogy ez vajon "teljes alkotmányosság" vagy fatális csapás az alkotmányosságra.
Az amerikai McCulloch kontra Maryland[10] jogesetben John Marshall főbíró annak fontosságát hangsúlyozta, hogy "egy alkotmány az, amit értelmezünk"[11] és "az alkotmányt arra tervezték, hogy kiállja az elkövetkező évek próbáját, következésképpen az emberi viszonyok különböző kríziseihez alkalmazkodjon".[12] Érdekes módon Marshall maga szedte dőlttel a krízisek szót, bár csaknem ilyen fontosnak tűnik, hogy az "alkalmazkodjon" kifejezést használta. James Boyd White Marshall véleményét "kevésbé alkotmányértelmezésnek, mint inkább módosításnak találta, amelynek megváltoztatása elképzelhetetlen".[13] Gyakorlatilag tehát, legalábbis White szerint, a McCulloch-döntést tekinthetjük a bírói prerogativa egy példájaként, arra való felhívásként, hogy az alkotmányt igazítsák a krízishelyzethez.
Ebben a vonatkozásban érdemes felidézni egy vezető virginiainak, George Masonnek az Egyesült Államok alkotmányával szembeni ellenérzéseit. Mason a Konvent azon három tagjának volt az egyike, aki nem írta alá az alkotmányt. A szokásos érvelés szerint Mason elégedetlen volt az alkotmánnyal, mert az nem tartalmazott alapjogi katalógust, ezért számára egy túlságosan is hatalmas, korlátlan kormány szellemét idézte meg. Ez minden bizonnyal igaz, ám nem ez a teljes történet. Mason A Konvent által létrehozott alkotmánnyal szembeni kifogások[14] című munkájában váratlanul az alkotmány azon részével kapcsolatban fejezi ki aggodalmát, amelyet rendesen az egyéni jogok
- 19/20 -
fontos garanciájának tekintenénk: az ex post facto klauzulát kritizálja, amely megtiltja a törvényhozó hatalomnak a visszaható hatályú büntető jogszabályalkotást. Mason kritizálja, hogy "mind a szövetségi, mind az állami törvényhozás esetében kifejezetten tiltott" az ilyen jogszabályok meghozatala. Indoka, hogy "soha nem volt és nincs ma sem olyan törvényhozás, amely nem hozhat és nem hoz a szükség és a közbiztonság által megkövetelt törvényeket, ezeket a jövőben az Egyesült Államok alkotmánya megsértésének kell tekinteni, és ez precedenst teremt más újítások vonatkozásában is"[15]
Hogy értsük ezt a kifogást? Úgy vélem, Mason ezzel azt állítja, hogy nem tanácsos teljesen megtiltani az állami vagy szövetségi törvényhozás számára, hogy visszaható hatályú jogszabályokat fogadjon el, mert ezek meghozatalát a "szükség és a közbiztonság" időnként megkövetelheti. A kategorikus "ne tedd" tehát hiba. Azonban, nem is óvatosan, nem csak azt írja, hogy a jövőben nem lesz szerencsés, ha a törvényhozás nem alkothat ilyen törvényt, holott az "szükséges" volna a "közbiztonság" megóvása érdekében. Inkább arra céloz, hogy egy felelős törvényhozás, csakúgy, mint ahogy azt a philadelphiai alapítók tették, túllép a ráruházott hatáskörön és olyan jogszabályt fogad el, amelyre nem volt felhatalmazása. Azaz inkább "megszegik" az alkotmányt, semhogy impotensnek tűnjenek "szükség" idején. Ezek a normaszegések, állítja Mason, végső soron az alkotmányos határok elvét ellenzik. Sokkal jobb, ajánlja, ha az alkotmányt, legalábbis az ex post facto jogszabályok tekintetében, inkább "feltételes" módban írják. Azaz visszaható hatályú jogszabályt nem fogadhat el a törvényhozás, kivéve, ha az "szükséges és a közbiztonság" úgy kívánja meg.
Az alkotmány egy másik részét vizsgálva Madison hasonló állítást tesz a 41. számú Föderalistában: "Alkotmányosan korlátozni az önfenntartási ösztönt - hiábavaló próbálkozás. Sőt, rosszabb, mint hiábavaló, mivel ilyen esetben szükségképpen a hatalombitorlás lehetőségét plántálná az alkotmányba, márpedig az efféle precedens további szükségtelen és hatványozott következményekkel jár."[16] Úgy tekinthetünk a "önfenntartásra", mint magára a politikai rendszerre, amely az állam és az egyéni jogok közötti feszültség klasszikus kísértete. Ám természetesen, ahogy említettem, úgy is tekinthetünk a fenntartandó "entitásra", mint magának a jól berendezett államnak a tagjaira.
Ennek természetesen fontos következményei vannak az alkotmányos architektúra általánossága szempontjából. Az alapkérdés az, hogy milyen mértékben legyen "merev" egy jól megalkotott alkotmány: tegyen úgy, mintha megváltoztathatatlan volna és nem "alkalmazkodhatna" a megváltozott körülményekhez még szükségállapot idején sem; vagy éppen ellenkezőleg, legyen elég rugalmas ahhoz, hogy "felfüggeszthesse" az alkotmányos rend rendes működését szükségállapot idején. Az Egyesült Államok az előbbi megoldás ismert példája, kivéve az I. cikkben lefektetett engedélyt a habeas corpus felfüggesztésére, amennyiben a Kongresszus így határoz. Az amerikai történelem leghíresebb jogfelfüggesztése Lincoln elnök egyoldalú rendelkezése alapján történt, amit Roger Taney főbíró alkotmányellenesnek talált az Ex parte Merryman ügyben.[17] Lincoln gyakorlatilag figyelmen kívül hagyta Taney döntését, mégis, mint tudjuk, őt sokan Amerika egyik legnagyobb elnökeként tisztelik, akinek a munkásságából kortárs elemzők fontos következtetéseket vonnak le.
Michael Stokes Paulsen ezért a sokatmondó, A szükség alkotmánya című cikkében[18] erőteljesen védi Lincoln lépéseit, és kidolgoz egy, az elnöki eskün nyugvó elméletet, amit csakis a végrehajtó prerogatívájának lehet nevezni, bár Paulsen sehol nem említi John Locke-ot. Úgy tűnik, hogy az elnök, aki meggyőzően állítja, hogy megvédi az átívelő alkotmányos rendet, az általa tett esküben kap felhatalmazást arra, hogy az alkotmány egyes részeit figyelmet kívül hagyja, ha az alkotmányhoz való hűség az elnök szerint magát a rendet fenyegeti. Paulsen Lincolnt idézi: "Úgy éreztem, hogy az egyébként alkotmányellenes lépések jogszerűvé válhatnak azáltal, hogy azok olyan, a nemzet fenntartására irányuló törekvések, amelyek elengedhetetlenek az alkotmány fenntartása érdekében."[19] Paulsen teljes mértékben tudatában van annak, hogy "veszélyes elveket" véd,[20] de végül arra a következtetésre jut, hogy "ha én tévedek, Lincoln elnök is tévedett".[21]
Ezek a kérdések az alkotmányos megoldások relatív "merevségéről" és "flexibilitásáról", beleértve a "prerogatív" hatalom elfogadását is, felmerülhetnek mind a jogok deklarációjával, mind pedig a társadalmat irányító struktúrákkal kapcsolatban. Az előzőről írok a továbbiakban, bár nem kétséges, hogy a társadalmi struktúrák legalább olyan fontosak, mint a jogok.
Ami a jogokat illeti, kezdhetjük az 1791-ben az alkotmányhoz csatolt 1. alkotmánykiegészítéssel. E szerint "a Kongresszus nem hozhat törvény", amely korlátozza a szólásszabadságot. Hugo Black bíró, a XX. század legnagyobb polgári jogvédője részben azzal építette fel bírói karrierjét, hogy feltette azt a kérdést, amit ma úgy fogalmaznánk meg: "a »nem« melyik részét nem értik?" Büszkén vallotta magát "abszolutistának" a szólás- és sajtószabadság tekintetében, nem kevéssé azért, mert az ő olvasatában ezt kívánta meg tőle az alkotmány. Sok polgári jogvédő a XX. század közepén és napjainkban is élteti Black "abszo-
- 20/21 -
lutizmusát", különösen ezekben az időkben, amikor a polgári szabadságjogokat támadják. Azonban segítséget jelenthet az eredeti alkotmány szövegének vizsgálata is, mégpedig az I. cikk (10) bekezdésének úgynevezett szerződési klauzulája: "Az egyes tagállamok nem [...] fogadhatnak el [...] olyan törvényt, amely a szerződéses kötelezettségeket hátrányosan befolyásolná." Megint csak megkérdezhetjük: Az "egyes tagállamok nem fogadhatnak el olyan törvényt" megfogalmazás melyik részét nem értik?
Mindezek ellenére minden képzett kortárs jogász tudatában van annak - és mi, jogászprofesszorok, ezt tanítjuk hallgatóinknak -, lényegtelen, hogy ezek a szövegek lingvisztikailag homályosak. Az a helyzet, hogy a "nem fogadhat el [...] törvényt" nem jelenti azt, hogy "nem fogadhat el [...] törvényt", inkább azt jelenti ma, hogy az államnak meg kell mutatnia, mi az a sürgető államérdek, ami egy rögzített norma áthágását igazolja. Mindenesetre erős a vélelem azon törvények legitimációja ellen, amelyek korlátozzák a szólásszabadságot, bár egy erős vélelem természetesen nem egyenlő az abszolút tilalommal. Jelenlegi alkotmányos világegyetemünkben az első alkotmánykiegészítés "abszolutistájának" kikiáltani magunkat annyit tesz, mint intellektuálisan nem eléggé kifinomultnak lenni, sőt az állam fontos érdekeit veszélyeztetni.
Az alkotmány szerződési klauzulája még tanulságosabb példája annak, milyen nehéz elhinni, hogy az alkotmány "azt jelenti, amit mond", legalábbis a jogalkotók és bírák számára, akiknek mint élő valóságot, nem pedig mint szó szerinti műalkotást kell értelmezniük. Szerencsés véletlen műve az 1934-es Home Building & Loan Association (Otthon Építő és Hitelegyesület) kontra Blaisdell ügyben[22] hozott -szerintem minden idők legkitűnőbb érvelésű - legfelső bírósági döntése, amely a szerződési klauzulát értelmezte. Charles Evans Hughes főbíró remek többségi véleményét George Sutherland bíró nem kevésbé kitűnő és izgalmas különvéleménye követi.[23] Semmilyen más ítélet nem jut olyan közel ahhoz a kérdéshez, hogy milyen bonyodalmakkal jár, ha az alkotmányt mint az amerikai politikát irányító értelmezési rendszert - vagy mint az "alapvető jogok" kifejeződését - komolyan vesszük.
A Blaisdell-ügyben leírt vélemények fontosak, de nemcsak elméleti érdemeik miatt, hanem azért is, mert közvetlenül szembesítenek azzal a mindennél fontosabb kérdéssel, hogy hogyan kell értelmeznünk az alkotmányt (és a jogalkotó, a bíróság szerepét) szükségállapot idején. Senkinek nem lehet kétsége afelől ugyanis, hogy a világméretű gazdasági válságot szükségállapotként fogta fel a bíróság. A háttérben a népfelkelés lehetősége lappangott, és az olaszhoz vagy némethez hasonló "nemzetiszocialista", fasiszta pártok veszélye fenyegetett. A kommunizmus persze szintén rettegett lehetőség volt, bár voltaképpen egyetlen állam sem válaszolt kommunizmussal a válságra; úgy tűnt, a fasizmus jobban fenyeget.
A Blaisdell-ügy kapcsán feltehetjük a kérdést, vajon az alapvető alkotmányos normák, a megkötött szerződésekbe való állami beavatkozás "abszolút" tilalmát is ideértve, előfeltételezik-e a szociális és politikai stabilitást. Ha igen, akkor azok felfüggeszthetők, ha a biztos háttér helyébe instabilitás vagy "szükségállapot" lép. Az ilyen szükséghelyzetet néha "kivételes állapotnak" tekintik, egy olyan kifejezést használva, amelyet általában Carl Schmitthez kapcsolunk. Schmitt írta például, hogy "nincs olyan norma, amely a káoszra alkalmazható lenne",[24] vagy talán ami akár a "krízisre" vonatkozna. A káosz, amely leginkább hatással volt rá, az az 1920-as évek Németországának gazdasági válsága; a weimari alkotmány- a 48. szakasz alapján történő - több mint kétszázötven felfüggesztésének legtöbbje Németország Versailles utáni gazdasági nehézségeire próbált választ találni egy a kommunizmus és a nácizmus határán ingadozó, keserűen megosztott társadalomban. Bár Giorgio Agamben olasz gondolkodó azt írta, hogy "a kivételes állapot a jelenkori politika egyre inkább domináns paradigmájának tűnik",[25] világos számunkra, hogy a "kivételes állapot" vagy "szükségállapot" egyáltalán nem új jelenség. Clinton Rossiter politológus, aki 1948-ban adta ki kitűnő és felkavaró, Alkotmányos diktatúra című könyvét, megjegyezte, hogy ez a gondolat legalább a régi rómaiakig vezethető vissza, amikor intézményesítették a "diktátor" szerepét, aki biztosítani tudta az alkotmányos rendet szükségállapot idején. Schmitt ősidőkből származtatható gondolatmenetre épített.
Fogalmam sincs, hogy Charles Evans Hughes és a Blaisdell-döntést meghozó bírótársai olvasták-e Schmittet vagy a weimari jogtudományi vita más résztvevőit, de afelől nincs semmi kétségem, hogy ismerték a Nyugaton zajló vitát arról, hogy a "jogállamiság" bizonyos felfogása túléli-e azt a fejleményt, melyet Philip Bobbitt kollégám "nemzetállamnak" és annak az újonnan vállalt, az állampolgárok gazdasági jólétével kapcsolatos kötelezettségeinek nevez.[26] Sok amerikai vált adóssá a válság alatt, egy olyan alkotmányos rendszerben, amely általában, ahogy a szerződési klauzula maga is példázza, a hitelezőket részesítette előnyben. Úgy is tekinthetjük a szerződési klauzulát, mint amely biztosítja a hitelező "alapvető jogát" arra, hogy a hitelt visszakapja, függetlenül azoktól a körülményektől, amelyek az adós számára terhessé teszik a fizetést. Ez a felfogás nem élte túl a Blaisdellt. A jogeset az állami kötelezettség - és talán
- 21/22 -
az "alapvető jogok" fogalma változásának - lényeges szimbóluma e vonatkozásban.
A minnesotai jogalkotó 1993-ban hozta meg a minnesotai jelzálog-moratórium törvényt a lakástulajdonosok számára a gazdasági válság által teremtett "szükséghelyzetre" válaszként. Természetesen az emelkedő munkanélküliség vagy az előre nem várt orvosi kiadások manapság is nehézséget jelenthetnek a lakástulajdonosok számára havi számláik kifizetésekor. Azonban fontos megértenünk, hogy a jelzálog rendszere annak idején jócskán eltért napjaink megoldásától, amely lényegében meghatározott és egyforma részletet jelent a zálog első hónapjától az utolsóig. Akkoriban azonban megszokott volt, hogy a relatíve alacsony havi részletek az utolsó hónapokra hatalmas "hólabdává" nőttek, azaz egy száz dollár értékű havi részlet a hatvanadik vagy a százhuszadik hónapig felmehetett ötezer dollárig. Ha valakinek volt egy rendes állása, akkor egyszerűen újabb zálogszerződést kötött, "továbbgörgette" a hólabdát az új szerződés lejártáig. A probléma az volt, hogy a gazdasági válság miatt sok lakástulajdonos elvesztette rendes állását vagy nem számíthatott a farmjából származó megfelelő bevételre. Azaz végeredményben le kellett tenniük ötezer dollárt vagy elvesztették otthonaikat.
Amint a bankok elkezdték a jelzáloggal megterhelt ingatlanokat lefoglalni a zálogjogi kötelezettség megszegése miatt, a minnesotai törvényhozó közbelépett a "moratóriumtörvénnyel", amely végeredményben mentesítette a szerencsétlen helyzetbe jutott lakástulajdonosokat a szerződésbeli kötelezettségeik teljesítése alól. Amíg fizetni tudták az otthonuk mérsékelt bérleti díjának megfelelő összeget, maradhattak. Mindez természetesen abban a reményben történt, hogy a gazdaság majd rendbe jön. Mindenesetre a jogalkotó szerint a törvény csak addig maradhatott volna hatályban, "ameddig a szükségállapot fennáll, de nem tovább, mint 1935. május 1". Abban bíztak, hogy addigra a lakosok ismét hitelképessé válnak, és mind ők, mind pedig a hitelező bankok számára járható út lesz a jelzálog többé-kevésbé eredeti terv szerinti továbbgörgetése.
Az Otthon Építő és Hitelegyesület lefoglalta Blaisdell tizennégy szobás házát - három szobában laktak, a többit pedig bérbe adták -, mert nem teljesítették a zálogszerződés feltételeit. Az egyesület ezután megvette a tulajdont az ingatlanárverésen a piaci ár körülbelül kétharmadáért. A törvény szerint azonban Blaisdellék megkapták a törlesztési időszak meghosszabbítására az engedélyt, ami azt jelentette, hogy 1935 májusáig kellett visszafizetniük az egyesületnek a hitelt, azaz 405 639 dollárt. Blaisdelléknek a köztes időszakban a bíróság határozata alapján havonta 40 dollár tisztességes piaci bérleti díjat kellett fizetniük.
A jogszabály problémája, legalábbis alkotmányos szempontból, egyértelmű. Emlékezzünk az alkotmány I. cikk (10) bekezdésének úgynevezett szerződési klauzulájára: "Az egyes tagállamok nem [...] fogadhatnak el [...] olyan törvényt, mely a szerződéses kötelezettségeket hátrányosan befolyásolná." A bank érthető módon azzal érvelt, hogy a moratóriumról szóló törvény egyértelműen a szerződési klauzulába ütközik. Blaisdellék kötelezettsége az volt, hogy 1933-ban fizessék ki a jelzálogot, nem pedig 1935-ben. Minnesota moratóriumról szóló nyilatkozata ezért sértette a bank szerződési jogait. Mi mást mondhatnánk még?
Nem meglepő, hogy az utolsó kérdésre adott válasz: bőven van mit mondanunk. Hiszen a Legfelső Bíróság a Hughes főbíró által fogalmazott határozatában alkotmányosnak ítélte a törvényt a bank keresete ellenében. Senki nem állította komolyan, hogy Minnesota "nem befolyásolta hátrányosan" az egyesület szempontjából a "szerződéses kötelezettségeket". Azonban a Minnesotai Legfelső Bíróság szerint mindez nem számított. Veszélyes idők voltak. Miután összefoglalták a pusztítást, amivel az államnak és a nemzetnek szembe kellett néznie, arra a következtetésre jutottak a bírák, hogy "a fennálló gazdasági szükségállapot az államhatalom gyakorlását szükségessé tette".[27]
Egy párhuzamos véleményt fogalmazó minnesotai bíró sokatmondóan "árvízhez, földrengéshez vagy zavargáshoz" hasonlította "a jelenlegi nemzeti és világméretű gazdasági és pénzügyi válságot", amely "emberek millióit fosztotta meg munkájától, és a saját, valamint a családjuk fenntartásához szükséges kenyérkereseti lehetőségtől" "széles körű nélkülözést és szenvedést" okozva.[28] A "természeti tragédiákra" való utalás lényeges. Ahogy Michelle Dauber Landis kitűnően levezette,[29] az amerikai történelmet végigkísérő kérdés, hogy az egyének szenvedését önhibának kell-e tekinteni, vagy olyan külső okok eredményének, amelyekre reálisan nem számíthattak és ezért nem készülhettek fel az azok elleni védelemre. Ilyen tragédia ártatlan áldozatává válni azt jelenti, hogy az ember - talán még az alkotmányos korlátoktól függetlenül is - jogosult a köz részvétére, és ami még fontosabb, segítségére.
Egy 1884-es, az Ohio folyó áldozatai számára háromszázezer dolláros segély odaítéléséről szóló képviselőházi törvénytervezet alkotmányosságát érintő vita tanulságos e tekintetben. A republikánusok kigúnyolták a demokrata képviselőket, mert ellentmondtak annak az általában képviselt álláspontjuknak, hogy az alkotmány által a Kongresszusra ruházott korlátozott hatalom nem foglalhat magába jogot egy
- 22/23 -
tragédia enyhítését szolgáló törvény meghozatalára. Az ohióiak segítése nem számított "általános jólétnek" az alkotmány értelmében, hanem gyakorlatilag csak az adófizetők forrásainak átadásáról volt szó az ország egyik részéről a kongresszusi jóindulat szerencsés kedvezményezettjei felé. Ilyen érveket csaknem az állam alapításának kezdeteitől hallhattunk; az egyik legnagyobb ilyen vita Savannah újjáépítését érintette egy 1796-os tűzeset után.[30] Miért lenne a Kongresszusnak joga a szövetségi állami adóbevételeket Savannah-ba küldeni? Ez nem csupán Georgia állam helyi ügye kell hogy legyen?
A lehetséges válaszok egyike, hogy az alkotmány igenis felruházza a Kongresszust ilyen hatalommal. John Follen ohiói demokrata 1888-ban a következő választ adta: "a szükség nem ismer sem törvényt, sem alkotmányt, és ebben az országban soha nem is ismert."[31] Kollégája, Adoniram Warner csatlakozott: "A hozzánk érkező kérések között gyermekek sírása és nők, hajléktalanok, fedél nélküliek, éhesek kiáltása hallatszik, és ebben a helyzetben csakis az alkotmány szó szerinti értelmezése mellett érvelhetek. A könyörület oldalára állok és vállalom a kockázatot."[32] Végül a szintén ohiói Isaac Jordan nyíltan elismerte, hogy nem tudta, "vajon a törvénytervezet alkotmányos-e vagy sem. Nincs időnk e kérdés tárgyalására. Mialatt itt állnánk és vitatkoznánk, az árvíz nem hagyna alább, és az emberek elpusztulnának."[33] Ezeknek a képviselőknek a szemében a kifinomult alkotmányos érvek alig számítottak többnek, mint az angyalokról szóló tudálékos vita érvei. A szükséghelyzetekre adandó válasz kényszere, az életek megmentése sokkal fontosabb volt, mint az alkotmány száraz logikája.
Mindenesetre Hughes főbíró egyetértett azzal, hogy az ügyben a bíróságnak "meg kell vizsgálnia a szükségállapot alkotmányos hatalomhoz való viszonyát". Sokat idézett bekezdéseiben azt írta: "A szükségállapot nem keletkeztet hatalmat. A szükségállapot nem növeli a ráruházott hatalmat, és nem is csökkenti a ráruházott vagy fenntartott hatalom korlátozásait. Az alkotmányt is súlyos szükségállapot idején fogadták el. A szövetségi kormányra ruházott hatalmat és az államok hatalmának korlátozásait a szükségállapot fényében fogadták el, így ezeket a szükségállapot nem változtatja meg. [...] Míg a szükségállapot nem keletkeztet hatalmat, a szükségállapot szolgáltathat alkalmat a hatalom gyakorlására. Bár a szükségállapot nem hívhat életre soha nem létezett hatalmat, mindazonáltal a szükségállapot szolgálhat egy már meglévő, élő hatalom megerősítésére."[34]
Komolyan lehet-e venni ezt a megfogalmazást, vagy ez egy érzelmes és bátor próbálkozás, hogy megtagadja az amerikai alkotmányosság központi lényegét, mely szerint az érzékelt szükségállapot éppen az alkotmány eredete szerint "életre hívott" olyan hatalmat, amely korábban nem létezett? Nem meglepő, hogy a válaszom az, hogy Hughes itt egyenlő a kortárs irodalom "megbízhatatlan narrátorával", még akkor is, ha ő esetleg elhitte a saját érvelését. Viszont szó szerint becsapjuk magunkat, ha szavait mint a helyzet pontos leírását és annak koncepcióját helyesnek fogadjuk el; ehelyett fel kell ismernünk a szükségállapot éltető erejét, és aztán el kell döntenünk, hogy amit életre hívunk, az hasonlít-e Frankenstein szörnyetegére.
Hughes sok korábbi legfelső bírósági döntést idéz, amelyek szintén legitimálják a minnesotai jogalkotást. Mindenesetre beismeri, hogy egy eset sem igazolja "az olyan értelmezést, amely megengedi az államnak, hogy olyan politikát kövessen, amely a tartozásokat vagy a szerződéseket megsemmisítené vagy a kikényszerítés eszközeinek megtagadását megengedné".[35] Itt azonban érvelése szerint nem erről van szó. Azt állítja, hogy ennek az általános elvnek az elfogadása nem érvényesül, ha egy "kikényszerítés időleges korlátozása összhangban van az alkotmányos rendelkezés szellemével és céljával,"[36] ami szerinte a működő gazdaság fenntartása. "Nem tartható, hogy az alkotmányos tilalmat úgy kell értelmezni, mint ami a korlátozott mértékű és időleges felfüggesztéseket megakadályozza a szerződések kikényszerítése vonatkozásában, ha ezt súlyos, a közt érintő szerencsétlenség, például tűz, árvíz vagy földrengés megkívánják. Az államhatalom fenntartását ilyen különleges esetekre beleérthetjük minden szerződésbe, csakúgy, mint az államhatalom megtartását a közérdek védelmére azokban a helyzetekben, amelyekre fent utaltunk. Ha pedig az államnak van hatalma arra, hogy időlegesen enyhítse a szerződések kikényszerítésének szigorát fizikai tragédiák, tűz, árvíz vagy földrengés idején, akkor nem mondhatjuk, hogy ez a hatalom nem létezik, amikor az enyhítést követelő sürgető közérdeket egyéb, például gazdasági okok támasztják alá."[37]
Egyértelmű, hogy Hughes főbíró, csakúgy, mint a többséget alkotó másik négy bíró végeredményben egyetértett a minnesotai jogalkotóval a helyzet szorultságában és a kormánylépések szükségességében. Meggyőződésemet egyetlen mondatra alapozom: "Mindig bírói megítélés kérdése, hogy a kényszerhelyzet, amelyen a jog folyamatos működése múlik, mindig fennáll-e."[38] A Blaisdell-ügy ezért nem jelenti azt, hogy a bírák lemondtak felülvizsgálati hatáskörükről és csupán automatikus pecsétnyomókká váltak. Ellenkezőleg, a bírák maguk állapítják meg, hogy "a kényszerhelyzet [amely a különleges
- 23/24 -
lépéseket igazolná] még mindig fennáll-e". Ez nem mellékes, és a továbbiakban ezt a kérdést vizsgálom.
Sutherland bíró alapos különvéleményt írt, amelyet főleg a szerződési klauzula szövegére, valamint a klauzula támogatóinak "eredeti szándékára" alapozott, akik éppen a moratórium felé mutató, adóssegítő jogalkotás felé való elmozdulásnak tekintették a szakaszt. Ez persze nem jelenti azt, hogy Minnesotának nem álltak rendelkezésére jogi lehetőségek, hogy segítsenek az otthonukat épp elvesztőknek. A jogalkotó például megemelhette volna az adókat egy olyan program támogatása érdekében, amelyben kamatmentes kölcsönt nyújthatott volna a becsületes, de gazdaságilag lerobbant minnesotaiaknak, ami lehetővé tette volna számukra, hogy eleget tegyenek szerződéses kötelezettségeiknek. Egyértelmű, hogy a törvényhozó miért kerüli az adók emelését és miért terheli a közjóléti program költségeit inkább a bankokra és ügyfeleikre. Mindenesetre Sutherland az alábbi hangzatos szavakkal zárta különvéleményét: "Hogy a vizsgált jogszabály bölcs vagy sem, nem ránk tartozik. Hogy jól vagy rosszul működik, az jogi szempontból teljesen irreleváns. Az egyetlen legitim kérdés, amit mi feltehetünk, hogy vajon alkotmányos-e. Ha nem, akkor erényei, már ha vannak, nem menthetik meg; ha pedig alkotmányos, akkor hibáit nem róhatjuk fel azért, hogy megsemmisítsük. Ha az alkotmány rendelkezéseit nem tartjuk fenn, amikor szorítanak, éppen ugyanúgy, mint amikor kényelmesek, akkor akár el is felejthetjük őket."[39]
Ha van egy olyan mondat, amely összefoglalja az alkotmányosság lényegét, akkor ez az utolsó mondat: Mit tegyünk, amikor az alkotmány "szorít", ahelyett, hogy "kényelmet" biztosítana? Én már korábban is utaltam arra, hogy történelmünk teljesen érthető módon azt sugallja: a legtöbb ember jobban kedveli a "vigaszt nyújtó" alkotmányt, azt, amelyet más írásomban "happy endes" alkotmánynak hívtam, mint azt, amely fájdalmas és arra enged következtetni, hogy az alkotmány a legmélyén inkább tragédiát követel, semmint komédiát, amikor válaszút elé kerül.[40]
Mostantól a jelenlegi helyzetet vizsgálom. Egyrészt úgy vélem, a Bush-adminisztráció jobban veszélyezteti az amerikai alkotmányos rendet - és emiatt a második világháború következményeként létrehozott világrendet -, mint bármely más vezetés életem során. Másrészről, bevallom, némileg nehezemre esik megfelelően megfogalmazni ezt az érvet. Pontosabban nem világos, hogy kritikám követi-e az alkotmányjogász professzorral szemben támasztott "szakértelem" követelményét, vagy inkább a bevallottan nagyon demokrata meggyőződésemet tükrözi. Egyébként a politikai meggyőződésem tárgyalása nem volna helyénvaló egy akadémiai írásban. Ugyanakkor egyre inkább úgy hiszem, hogy a szükségállapotban kiterjesztett hatalomról szóló vita végső soron egy mély politikai vita, s viszonylag kevés köze van a joghoz, amely, legalábbis hagyományos értelemben, nem igazán alkalmas valóban eleven viták eldöntésére.
Gondoljanak vissza egy pillanatra korábbi példákra: Thomas Jefferson saját alkotmányos víziójának elárulására annak érdekében, hogy megszerezze Louisianát, vagy Abraham Lincoln hajlandóságára, hogy alkotmányon kívüli lépéseket tegyen az unió védelme érdekében. Vajon elmarasztalható e kiváló elnökök bármelyike anélkül, hogy akár a vétel, akár az unió fenntartása mellett politikailag állást foglalnánk? Nem mondhatjuk-e el ugyanezt, mondjuk, Franklin Roosevelt alkotmányosan kétes kölcsönadási-bérbeadási politikájáról, melynek keretében amerikai rombolókat adtak el Nagy-Britanniának észak-atlanti tengerészeti támaszpontokért cserébe? És folytathatnánk a sort, eljutva a "kényszerítő államérdek" alkotmányos tesztjéig, amely igazolja a hagyományos normáktól való eltérést.
E tanulmány címe arra a lehetőségre utal, hogy egyfajta "tartós szükségállapotban" létezünk. Úgy vélem, ez elképzelhető, és az indokokat mindjárt fel is vázolom. Azonban mostanra egyértelművé kellett válnia, hogy a teljes amerikai történelem szükséghelyzetekkel van tele, habár egyetlen szükségállapot sem volt olyan tartós, mint vélhetőleg a "terror elleni globális háború". Azonban lenyűgözően - vagy inkább lehangolóan - sok időt töltöttünk háborúzással, amit néha hadüzenet előzött meg, de a legtöbb esetben nem üzentünk hadat; harcoltunk ismeretlen külföldi ellenség, 1861-1865 között amerikai társaink vagy számtalan indián ellen, akik voltak olyan arcátlanok, hogy megpróbáltak ellenállni hazájuk elfoglalása miatt. Ha ehhez hozzáadjuk a komoly gazdasági visszaesés éveit vagy a "természeti katasztrófákat", amelyek áldozatai közpénzt követelnek, akkor arra juthatunk, hogy az állítólagos "szükségállapot" éveinek száma meghaladja az állítólagosan normálisnak számító békés éveket. Kijózanító belegondolni, hogy az én életem, amely 1941-ben kezdődött, "háborúkban" telt, ami hol tényleges hadviselést jelentett, mint a második világháborúban, Koreában, Vietnamban, Irakban,
- 24/25 -
Koszovóban, aztán megint Irakban, hol "hidegháborút", mint amit az Egyesült Államok a Szovjetunióval folytatott, hol pedig a metaforikusabb, de alkotmányjogilag nem kevésbé jelentős kábítószer elleni "harcot", ami sok, az agresszív rendőrségi magatartás elleni garanciaként számon tartott alkotmányos jogot korlátozott.[41] Még ha holnap le is fújnák a "terror elleni globális háborút", sok olyan "szükséghelyzet" maradna, amely biztosítaná az alapfeszültséget, amiről beszélek.
Említettem tanulmányom elején, hogy a Bush vezette kormányzat jogelméleti vizsgálatához vezető legjobb kiindulási pont Carl Schmitt, aki kidolgozta az "alkotmány őreként" működő végrehajtó diktátor elméletét. A diktátor a nemzetet védené az ellenség támadásaival szemben. A végrehajtó hatalom legfontosabb feladata, hogy megszerezze a "szuverén" legalapvetőbb tulajdonságát, amely Schmitt szerint az a képesség, hogy "a kivételes állapotról dönt[hessen]."[42] Észre kell vennünk, hogy ami kezdetben "kivétel", könnyen normaként definiálódhat az idő múlásával. Ezért, mondja Schmitt, "ahhoz, hogy értelmet nyerjen a jogrend, előbb a rendet kell helyreállítani. Normális állapotot kell teremteni, és az a szuverén, aki megállapítja, valóban normális állapot uralkodik-e. Minden jog »adott helyzetben érvényesülő jog«. A szuverén az, aki megteremti és garantálja a körülmények együttesét a maga totalitásában. Övé a legvégső döntés monopóliuma."[43]
Túlságosan is nagy hiba, talán vágyálom volna azt gondolni, hogy Schmittet egyszerűen elintézhetjük mint egy náciszimpatizáns, antiszemita fasisztát, bár ez túlságosan is pontosan leírja a politikáját, különösen azt a felfogását, amelyet Schmitt az 1930-as évek alatt követett. Korábban már hivatkoztam Clinton Rossiter amerikai politológusra, aki ironikus módon mint a Föderalista legnépszerűbb kiadásának szerkesztője ismert. 1948-as könyvét, az Alkotmányos diktatúrát talán nem véletlenül épp 2002-ben, egy fél évszázaddal az első kiadás után újranyomták. Az új borító, amelyen a lángoló ikertornyok mellé szerkesztették az alkotmány egy égni látszó példányát, határozottan schmitti hangot üt meg: "Az alkotmányos demokrácia életében beálló súlyos rendkívüli állapotot könnyebben kezeli a kormány, ha a demokratikus megoldásokat bizonyos fokig diktatórikus formák helyettesítik, és ha a végrehajtó hatalmi ágat felruházzuk erős hatalommal a kompromisszum és tárgyalás terheitől megszabadítva."[44] A végrehajtó hatalom, amely azt hiszi magáról, hogy "erős hatalommal [rendelkezik] a kompromisszum és tárgyalás terheitől megszabadítva", a Bush vezette kormányzat szinte tökéletes leírása.
Ahogy a cikk elején utaltam rá, a Bush vezetette kormányzat meghatározó tulajdonsága, amit természetesen a legutóbbi elnökválasztás is tanúsít, a "terror elleni globális háború" központba állítása és az ehhez kapcsolódó elnöki szabadság bármilyen, a háború véghezvitele szempontjából általa megfelelőnek tartott döntés meghozatalára. Ez a szabadság egyaránt vonatkozik a "háború jogára" és a "jogra a háborúban". Az előzőt illetően Bush elnök tulajdonképpen monopol döntési lehetőséget vindikált magának, hogy az Egyesült Államok mikor és ki ellen indítson háborút, függetlenül attól, hogy a Kongresszus vagy az Egyesült Nemzetek Szervezete mit gondol. Hogy méltányosak legyünk Bush elnökkel szemben, meg kell említenünk, hogy nemcsak apja követelt magának hasonló jogokat az első iraki háború kapcsán, hanem legalább ennyire fontos, hogy a dél-balkáni háború idején Clinton elnök sem törődött igazán sem a kongresszusi, sem pedig egy ENSZ felhatalmazás megszerzésével. A "jog a háborúban" legjelentősebb vitája pedig a kínzás megengedhetősége körül folyik.
A kínvallatásról folyó vita egyik aspektusa annak meghatározását érinti. Ez egy nagyon fontos téma, amiről máshol már írtam,[45] de messze túlfeszítené jelen esszé kereteit. Ez nem igaz viszont a kínzást érintő vita másik aspektusára, amely arról szól, hogy a végrehajtó hatalmat (amely magában foglalja természetesen a Központi Hírszerző Hivatalt, a CIA-t is) mennyire kötik nemzetközi és belső, a kínzást tilalmazó jogszabályok. Mindkét kérdés központi helyet foglal el a John Yoo által a Jogi Tanácsadó Hivatalnak írt hírhedt nyilatkozatban. John Yoo visszatért a Kalifornia Egyetem jogi karára, és Jay Bybee-n, a hivatal akkori vezetőjén, ma a kilencedik szövetségi fellebbviteli bíróság bíráján keresztül továbbította a dokumentumot Alberto Gonzalesnek, a Fehér Ház akkori tanácsadójának, aki ma az Egyesült Államok főügyésze.
A kibontakozó vita hátterének lényege, hogy a szövetségi jog világosan és egyértelműen tiltja a kínzás alkalmazását az Egyesült Államok minden tisztviselője számára. Ez aligha meglepő, minthogy az Egyesült Államok szenátusa ratifikálta az Egyesült Államok nevében az ENSZ kínzás elleni egyezményét, amelynek 2. cikke nemcsak azt mondja ki, hogy "minden részes állam törvényhozási [...] intézkedéseket köteles hozni annak érdekben, hogy megakadályozza kínzási cselekmények elkövetését a joghatósága alá tartozó egész területen", hanem azt is, hogy "semmiféle kivételes körülményre, bármi legyen is az, hadiállapot, háborúval fenyegetés, belső politikai bizonytalanság vagy bármely más kivételes állapot, nem lehet hivatkozni a kínzás igazolására".[46] Nincs
- 25/26 -
tehát még egy annyira alapvető jog, mint a kínzás tilalma. Továbbá, a 3. cikk szerint "egyetlen részes állam sem köteles kiutasítani, hazatoloncolni vagy kiadni valakit egy másik olyan államnak, ahol" a Szenátus által javasolt szöveg szerint "nyomós okoknál fogva tartani lehet attól", hogy "az illető személyt megkínozzák". Úgy tűnik, hogy az elnöknek az alkotmány II. cikkében foglalt kötelezettsége, hogy "gondoskodjon" a törvények hű végrehajtásáról, magába foglalhatja a kínzás elrendelésének jogát, vagy akár azt, hogy a gyanúsítottakat "átadják" olyan országoknak, ahol a kínzás általános gyakorlat (magától értetődően különösen akkor, ha előny szerezhető a fogadó állam kínzási hajlandóságából, amelyet a kikérdezés módszereként alkalmaznak).
A Bush vezette kormányzatnak nem ez volt az álláspontja, legalábbis 2002. augusztus 1. és 2004. december 30. között, amikor is a korábbi nyilatkozatot visszavonták. Ebben a korábbi nyilatkozatban a Jogi Tanácsadó Hivatal úgy értelmezte az elnök mint a haderők főparancsnoka jogkörét, hogy az felülírhatja a kínzás bármely esetleges korlátját. "Ahhoz, hogy az elnök megfelelő alkotmányos felhatalmazással rendelkezzen az al-Kaida és szövetségesei elleni katonai hadjárat vezetésére, [a törvényeket] úgy kell értelmezni, hogy azok nem vonatkoznak az elnök mint főparancsnok felhatalmazása alapján lefolytatott kikérdezésekre."[47] Azaz alkotmányellenes volna az elnök kínzásengedélyezési jogkörének korlátozása.
Történetesen az elnök főparancsnoki hatalmáról szóló vitát lezárta a 2004. december 30-i nyilatkozat, azonban a kormányzat és az új főügyész soha nem utasította vissza a kínzásról szóló vitát, azaz kifejezetten soha nem utasították el a kínzás szokatlanul szűk definícióját, ami a korábbi nyilatkozat részét is képezte. Ehelyett az a kormányzat álláspontja, hogy az elnök kínzásra utasítási jogáról szóló vita irreleváns, hiszen az Egyesült Államok egyszerűen senkit nem kínoz. Ez csaknem teljes bizonyossággal hazugság, és szomorú, hogy az Egyesült Államokban ez csak nagyon kevés embert foglalkoztat. Nincs kétségem afelől, hogy a kormányzat álláspontja pontosan az, amit Yoo professzor és Bybee bíró állítottak a visszavont nyilatkozatban, bár ma már ezt "titkos" álláspontnak hívhatjuk.
Vegyük azonban fontolóra a következőket: ha az elnök folytathat egyoldalú megelőzési céllal háborút vagy engedélyezhet kínzást, akkor vajon van-e bármilyen korlátja az elnök "kivételes hatalmának"? Charles Evans Hughes egyszer jelentőségteljesen megjegyezte, hogy "alkotmány szerint élünk, de a bírák mondják meg, hogy mi az alkotmány".[48] Ami Bush "olvasatában" vajon azt jelenti, hogy "alkotmány szerint élünk, de az elnök mint főparancsnok mondja meg, hogy mi az alkotmány" ?
Ahogy végig utaltam rá, nem kell egy olyan fasiszta szimpatizáns, mint Carl Schmitt felé fordulnunk, hogy rátaláljunk az érvelés lényegére. Abraham Lincoln is megteszi. Ahogy Giorgio Agamben írja, "az április 15. [a háború kitörése] és július 4. [a Kongresszus visszatérése] között eltelt tíz hét alatt Lincoln tulajdonképpen abszolút diktátorként működött", majd hozzáteszi, hogy Schmitt Lincolnra hivatkozott mint a "komisszári diktatúra" "tökéletes példájára", ami alatt olyan diktatúrát értett, amelyet látszólag a fennálló alkotmányos rendszer megmentésére vezettek be.[49] Rossiter tulajdonképpen egyetért: "A Sumter elbukása és 1861. július 4-e közötti tizenegy hét az alkotmányos diktatúra történetének legizgalmasabb epizódja. A puszta tény, hogy egyetlen ember volt az Egyesült Államok kormánya 165 éves történelmének legválságosabb időszakában; és hogy precedens nélküli lépéseket tett mindenfajta korlátozás nélkül, az alkotmányos diktatúra mintájává teszi ezt a helyzetet." Azonban Rossiter azonnal a következő fontos intéssel folytatja: "ha Lincoln nagy diktátor volt, nagy demokrata is volt egyben."[50] Sajnálattal kell közölnöm, hogy ez az, ami George W. Bush elnökségével kapcsolatban még vizsgálatra vár.
Egyértelmű tény, hogy az 1861 és 1865 közötti történéseket - észrevehették, hogy nem címkézem fel az eseményeket, hiszen minden elnevezés, mint például "polgárháború", "államok közötti háború" vagy hasonló, a kiválás alkotmányos legitimációját érintő, erősen vitatott politikai kérdésben való állásfoglalást jelent - mindig ideiglenesnek tekintették. Bár Lincoln, mint 1861-ben a legtöbb északi, nyilvánvalóan tévedett, amikor úgy vélte, hogy a háborút viszonylag gyorsan meg lehet nyerni, ugyanakkor senki nem gondolta, hogy örökké fog tartani, és nem is tartott. A "terror elleni globális háborúval" természetesen nem ez a helyzet, hiszen az definíció szerint szinte biztos, hogy soha nem ér véget, akár az én, viszonylag korlátozott hátralevő életemben, akár a legfiatalabb olvasóim életében. A "szükségállapot" tehát tartós, és az elnöki jogkör kivételes hatalom iránti igénye, akár a főparancsnokságról szóló klauzulára, akár, mint Paulsen cikkében, az elnöki esküre alapozva, ugyanilyen tartós marad.
Ami több szempontból is csüggesztő, az nem a szélesebb, tulajdonképpen teljesen szabadjára engedett elnöki hatalom szükségessége iránti érvek megfogalmazódása. Akik így érvelnek, azok általában komoly emberek, akik egy valódi problémára, tudniillik arra a fenyegetettségre adnak választ, amit a terroristák jelentenek, akik valóban nem jóakaróink és készek megtámadni minket és intézményeinket, hogy nyo-
- 26/27 -
matékot adjanak mondanivalójuknak. Ami pedig igazán aggasztó, az a Kongresszus és a köz teljes komolytalansága azokkal a komoly kérdésekkel kapcsolatban, amelyeket a 2002. augusztus 1-jei nyilatkozat felvetett. Az adminisztráció úgy döntött, hogy úgymond az érveket stratégiai szempontból visszavonja, és a Kongresszusban túlsúlyban levő republikánusok igencsak örülnek, hogy részt vehetnek ebben a játékban.
Persze ott vannak még a bíróságok, és Hughes főbíró figyelmeztetése, hogy a bírák maguk önállóan határozzák meg, fennáll-e elégséges "sürgető körülmény", hogy az államhatalom bizonyos alkalmazását legitimálja. Némi vigaszt nyújt a Legfelső Bíróság tavalyi ítélete, amely nem fogadta el a kormányzat magyarázatát arra nézve, hogy miért tartottak határozatlan ideig őrizetben amerikai állampolgárokat a habeas corpus jogok Kongresszus által engedélyezett felfüggesztésének hiányában,[51] de ahogy Zhou en-Lai egyszer a francia forradalommal kapcsolatosan megjegyezte, túlságosan korai lenne következtetéseket levonni. O'Connor bíró véleménye finoman szólva nem kínált túlságosan tág értelmezést a gyanúsított terroristák jogait illetően; sőt Thomas bíró véleménye beteljesítette, amire Carl Schmitt vagy Clinton Rossiter vágyott az elnök gyakorlatilag korlátlan, a terrorizmus leküzdése céljából ráruházott hatalmával kapcsolatban. Nem lehet tudni, hogy George W. Bushnak hány legfelső bírósági bíró kinevezésére lesz módja - visszaemlékezhetünk, William Howard Taft elnöksége alatt hat bírát nevezhetett ki -, azt viszont tudjuk, hogy nyilvánosan vállalja: Thomas kedvenc bíráinak egyike.
Úgy vélem, az amerikai alkotmányfejlődés útján egy kereszteződéshez érkeztünk. Az Egyesült Államok és polgársága (jogosan) úgy érzi, hogy támadás fenyegeti, és a Bush vezette kormányzat ambíciója elképesztő a végrehajtó hatalom kiterjesztésében. Naivitás volna azt gondolni, hogy az alkotmány egyértelműen rendezi az ilyen helyzeteket. Visszautalnék ismét az amerikai történelem szerintem legnagyszerűbb határozatára, Robert Jackson párhuzamos véleményére a Steel Seizure (acéllefoglalás) ügyben, amely Truman elnöknek a koreai háború alatt elrendelt, sztrájk miatt leállással fenyegetett acéltelepek lefoglalásának az alkotmányosságát vizsgálta. Jackson egy nagyon hatásos, három részből álló sémát dolgoz ki az elnöki hatalom korlátainak megállapítására, egyetértve a többségi véleménnyel abban, hogy Truman elnöknek nem volt joga a kérdéses telepek lefoglalására.
Nem a jogi fejtegetés miatt tartom nagyra Jackson véleményét, hanem azért, amit máshol "felnőtt" hangvételnek neveztem. Egy szokatlanul rátermett bíró komoly, elméleti esszéje ez, aki maga is megtapasztalta Roosevelt elnök kabinetjének tagjaként a kormányzást (amikor egyébként az elnöki hatalom meglehetősen kiterjedt értelmezését ajánlotta a "kölcsönadás-bérbeadás" műveleteket igazolandó). Minden bizonnyal az sem mellékes, hogy ő volt az egyesült államokbeli főügyész Nürnbergben, ahol Carl Schmitt jogelméleti jótékonyságának kedvezményezettjei kerültek a történelem vádlópadjára.
Jacksont egyben posztrealistának is nevezhetjük; végtére is kulcsfigurája volt a Bruce Ackerman által "második köztársaságnak" nevezett időszakot követő átmenetnek, amikor a korlátozott kormányzati hatalmat (ahol egy sor fontos legfelső bírósági döntés, mint például a Lochner kontra New York, állami és szövetségi szabályokat semmisített meg, mert azok túllépték a hatalom adott korlátait) egy jelentősen szabadabb kormányzat követte, amelyet Franklin D. Roosevelt hozott létre, és amelyet a bíróság részéről Roosevelt kinevezettjei, köztük persze maga Jackson, legitimizáltak. Számomra ezért Jackson véleményének az egyik első bekezdése a legfontosabb, ahol azt írja: "Egy bíró, csakúgy, mint egy kormányzati tanácsadó, elcsodálkozhat azon, hogy mennyire szegényes a végrehajtó hatalom igazán hatékony és egyértelműen meghatározott hatalma, amelyet konkrétan felmerülő problémákra alkalmazhat. Hogy elődeink lelki szemeikkel mit láttak, vagy mit láthattak volna, ha előre megjósolhatták volna a modern körülményeket, azt csaknem olyan rejtélyes anyagokra támaszkodva kell kitalálnunk, mint amilyen rejtélyes álmokat Józsefnek meg kellett fejtenie a fáraó parancsára. Másfél évszázados fanatikus vita és tudományos töprengés nem hozott eredményt, bár a kérdés minden oldaláról többé-kevésbé értelmes felvetések láttak napvilágot. [...] A bírósági ítéletek pedig nem döntenek el semmit, hiszen a bírói gyakorlat a lehető legszűkebb módon értelmezi a felmerülő kérdéseket."[52]
Úgy vélem, ezzel Jackson a dolog elevenjére tapint; az elmúlt fél évszázadban nem történt olyan esemény, amely megváltoztatná alapvető gondolatmenetének igazságát. Ez azt jelenti, hogy az elnöki hatalom szükségállapotban való értelmezése nem "jogi" kérdés, hanem inkább olyasmi, amit barátommal, gyakori szerzőtársammal, Jack Balkinnal "magas politikának" szoktunk nevezni. Vagy engedjék meg, hogy másként fogalmazzak: a "magas politikának" kellene tájékoztatnia minket a meghozott döntésekről, ahol a "magas politika" éppen az önigazgatás közös vállalkozására vonatkozó legalapvetőbb politikai víziók kidolgozását jelenti. Ehelyett attól félek, hogy
- 27/28 -
egyre inkább a "sekély politika" alapján hoznak döntéseket, az egyéni érdekekre való hivatkozással, legalábbis az Egyesült Államokban.
Elemzésemet talán éppen azzal vádolják majd, hogy ugyanilyen partizán természetű. Talán ez igaz, hiszen kétségkívül mélyen bizalmatlan vagyok a Bush vezette kormányzattal szemben. Mégis szeretném azt hinni, hogy a megjegyzéseim központi eleme nem az, hogy az elnök nézeteit automatikusan el kell utasítani egy felettébb leegyszerűsített elképzelés nevében, mely szerint "az elnök nem áll a jog felett". Akárhogy is, az amerikai történelem nem ezt tanítja, kivéve persze, ha a "jog" olyan simulékony és árnyalt - egyesek azt is mondhatják, hogy irányzatos - értelmezését kínáljuk, hogy az gyakorlatilag azon elnökök lépéseinek igazolására válik alkalmassá, akiknek a politikáját éppen kedveljük. Akármit is gondol az ember Clinton Rossiter Alkotmányos diktatúrájáról - amely arra a következtetésre jut, amelyet egyesek orwelli állításnak tekinthetnek, hogy tudniillik "a demokráciáért semmi nem túl nagy áldozat, legkevésbé magának a demokráciának az ideiglenes felfüggesztése"[53] -, Rossiter megpróbált komoly vitát kezdeményezni az alkotmányos alapokról. Nem sikerült. A kérdés, hogy most tudunk-e jobbat. ■
JEGYZETEK
* Jelen írást a Közép-Európai Egyetem által szervezett, Az alapjogok sötét oldala című konferencián ismertettem 2005. június 10-én. Rendkívüli hálával tartozom Sajó András professzornak, amiért meghívott, hogy részt vegyek a nagyon érdekes konferencián, valamint Halmai Gábor professzornak, amiért felajánlotta, hogy magyar nyelven megjelenteti a cikkemet. Ezen írás egy korábbi változata alapján 2005. március 28-án előadást tartottam a Sibley előadássorozat keretén belül a Georgia Egyetem jogi karán, és egy lényegesen hosszabb változatot hamarosan közöl a University of Georgia Law Review.
[1] 27 Stanford Law Review, 1185-1202 (1975).
[2] E cikk kedvéért félretettem azt a fontos jogelméleti (és gyakorlati) kérdést, hogy egyrészt hogyan határozzuk meg a jogi normák létét, és hogy azok valóban elég pontosan körülhatároltak-e ahhoz, hogy biztonsággal megállapíthassuk, követi-e őket valaki vagy sem.
[3] Lásd Sanford Levinson: Torture in Iraq & the rule of law in America, Daedalus, Summer 2004, 5-9.
[4] Alexander HAMILTON, James Madison, John Jay: A föderalista, Budapest, Európa, 1998, 296-297.
[5] Uo., 79.
[6] Idézi Uo. 131.
[7] Idézi Paul Brest et al.: Processes of Constitutional Decisionmaking 3, Gaithersburg, Aspen Law & Business, 20004, (kiemelés - S.L.).
[8] Hamilton, Madison, Jay: I. m., 298.
[9] John Locke: Második értekezés a kormányzatról, in John Locke: Értekezés a kormányzat igazi eredetéről, hatásköréről és céljáról, Budapest, Gondolat, 1986, 155, 160-161. bekezdés.
[10] 4 Wheat. 316 (1819).
[11] Uo., 407.
[12] Uo., 415 (kiemelés tőlem, kivéve a kríziseihez szót).
[13] James Boyd WHITE: When Words Lose Their Meaning, Chicago, University of Chicago Press, 1984, 265.
[14] 2 The Complete Anti-Federalist, ed. Herbert Storing, Chicago, University of Chicago Press, 1981, 11-13.
[15] Uo., 13.
[16] 41. számú Föderalista, Hamilton, Madison, Jay: I. m., 303 (kiemelés tőlem).
[17] Ex parte Merryman, 17 F. Cas. 144 (1861).
[18] 79 Notre Dame L. Rev., 1257 (2004).
[19] Uo., 1283 (idézi Lincoln Albert G. Hodges szenátor 1864. április 4-én kelt levelét).
[20] Uo., 1296.
[21] Uo., 1297.
[22] 290 U.S. 398 (1934).
[23] Emellett Walter Murphy néhány évvel ezelőtt felfedezte a Kongresszusi Könyvtárban Benjamin Nathan Cardozo bíró egy nem publikált véleményét, amely mélységét tekintve vetekszik két közölt véleménnyel. A véleményt kiadta Brest: I. m., 423-424.
[24] Carl Schmitt: Politikai teológia, ford.: Paczolay Péter, Budapest, ELTE ÁJK, 1992.
[25] Giorgio Agamben: State of Exception, Chicago, University of Chicago Press, 2005. Erről bővebben lásd a Giorgio Agambennel készült beszélgetést a Fundamentum e számának Interjú rovatában.
[26] Lásd Philip Bobbitt: The Shield of Achilles, 8. fejezet (From State-Nations to Nation-States: 1776-1914), New York, Knopf, 2003, 144-209. Lásd még Edward A. Purcell, Jr.: The crisis of democratic theory; scientific naturalism & the problem of value, Lexington, University Press of Kentucky, 1973, az 1920-as évek "jogállamiságának" értelméről szóló vitáról.
[27] 189 Minn. 429, 249 N.W. 336.
[28] Uo., 340.
[29] Michelle Landis Dauber: The Sympathetic State, 23 Law and History Rev., 387 (2005).
[30] Lásd David Currie: The Constitution in Congress. The Federalist Period 1789-1801, Chicago, University of Chicago Press, 1997, 224.
[31] Dauber idézi a kongresszusi jegyzőkönyvet, 48. Kongresszus, 1. ülésszak, 1984, 15, pt. 2:1033.
[32] Uo., 1039.
[33] Uo, 1038.
[34] 290 U.S. 425-426.
[35] Uo., 439.
[36] Uo. (kiemelés - S.L.).
[37] Uo., 439-440 (kiemelés - S.L.).
[38] Uo., 442.
[39] Uo., 483.
[40] Lásd Constitutional Stupidities. Constitutional Tragedies, eds. William Eskridge, Sanford Levinson, New York, New York University Press, 1998.
[41] Lásd például Paul Finkelman: The Second Casualty of War. Civil Liberties and the War on Drugs, 66 S. Cal. L. Rev. 1389-1452 (1993).
[42] "Szuverén az, aki a kivételes állapotról dönt." Schmitt:
- 28/29 -
I. m., 1. Ez a könyv első sora, melyet John P. McCormick professzor a következőképpen ír körül: "a német politikaelmélet talán leghíresebb - de mindenképpen leghírhedtebb - mondata." John P. McCormick: The Dilemmas of Dictatorship. Carl Schmitt and Constitutional Emergency Powers, in Law As Politics. Carl Schmitt's Critique of Liberalism, ed. David Dyzenhaus, Durham, Duke University Press, 1998, 217.
[43] Schmitt: I. m, 5.
[44] Clinton Rossiter: Constitutional Dictatorship, New Brunswick, Transaction Publishers, 2002, 288.
[45] Lásd Sanford Levinson: Contemplating Torture, in Torture. A Collection, ed Sanford Levinson, Oxford, Oxford University Press, 2004, 23.
[46] Uo, 40. Magyarország az 1988. évi 3. törvényerejű rendelettel tette közzé az egyezményt.
[47] Mark Danner: Torture and Truth, New York Review Books, 2004, 145.
[48] Charles Evans Hughes beszéde, Elmira, N.Y., May 3, 1907, in The Oxford Dictionary of American Legal Quotations, ed. Fred R. Shapiro, Oxford, Oxford University Press, 1993, 216.
[49] Agamben: I. m., 20.
[50] Rossiter: I. m., 224.
[51] Lásd Hamdi versus Rumsfeld, 542 U.S. 507 (2004). Az ügyről magyar nyelven lásd Ronald Dworkin: Miről döntött valójában a bíróság?, Fundamentum, 2004/3, 34.
[52] 343 U.S. 579, 634-635 (1952) (Jackson bíró párhuzamos véleménye).
[53] Rossiter: I. m, 314.
Visszaugrás
