A menedékjog története kezdetektől fogva összefonódott a politikával és a hatalomtól függ e jog érvényesülése vagy annak szabályozásbeli korlátozása, s így a politikával egységben, tőle elválaszthatatlanul létezik, ezért a mindenkori erőviszonyok szabályozzák azt.
A kezdetek egészen az antikvitásig vezethetők vissza, és már itt megmutatkozott az, hogy a menekülteknek védelmet nyújtó intézmények azért sérthetetlenek, mert mögöttük mindig valamilyen hatalom áll. Ha két vagy több hatalmi pólust alakítottak ki az erőviszonyok egy társadalomban, akkor a menekülő ahhoz a személyhez vagy intézményhez fordult, akitől vagy amitől a védelmét remélhette. Befogadása, védelmének hatékonysága mindig az adott, konkuráló hatalmi pozíciót viselőktől függött.[1]
Az ókorban sziklák, barlangok, szent helyek nyújtottak menedéket a legsúlyosabb bűnök vélt vagy valós elkövetőjének, megóvva őt a szűkebb közösség bosszújától, illetve a nagyobb közösség súlyos igazságszolgáltatásától. Az oltár életmentő funkcióját a Biblia is tanúsítja, de ezt nem mindig tartották tiszteletben. Jósiás idejében Jeruzsálemen kívül kijelöltek hat menedékvárost, ahol nemcsak szándékos emberöléssel, de vérbosszúval szemben is védelmet biztosítottak.
A görögöknél, rómaiaknál szintén templomok, oltárhelyek szolgáltak menedékhelyül (pl. Athene templomai Athénban vagy Zeuszé Ithakában).[2]
A római császári korban elegendő volt a menekülő személynek egy hajdani császárt ábrázoló szobrot átölelnie, mivel a szobor "mögött" a közfelfogás vagy valamely politikai párt hatalma biztosította a védelmét,[3] s általában minden istennek ajánlott hely (házi tűzhely), sőt a hadsereg zászlói és jelvényei is védelmet nyújtottak. A menedékhely megsértését a legszigorúbban büntették. Aki pedig vesztaszűzekkel találkozott, az az illető személy még elítéltként is megmenekült a haláltól.[4]
A középkorban az egyházi intézmények (kolostorok, kórházak) által nyújtott védelem hatékonysága az egyház és a mindenkori világi hatalom közötti erőviszonyokon alapult.[5] A toledói zsinat 681-ben kimondta, hogy "az, ki a templomtól számított harminc lépésen belül is üldözi a tettest, kiközösítéssel büntettetik".[6] A katolikus egyház világi hatalmának fokozatos elvesztése magával hozta az egyházi menedék lassú megszűnését. Az állam a belső hatalmi viszonyokban központi tényezővé vált, ezért a menekülő csak egy másik államhoz fordulhatott védelemért.[7]
Az uralkodó személyének közelsége is menedéket nyújtott, és az angolszász törvények értelmében az uralkodói palotába menekülés is védelmet jelentett. Később ezt a védelmet kiterjesztették a földesurak házaira, birtokaira is, de a mentesség csak az ítélethozatalig volt érvényben. Általában a főbenjáró és testcsonkító büntetések ellen adott oltalmat a menedék.
Araboknál a mecsetek, temetkezési helyek is védelmet nyújtott a "bűnösnek", aki egy tekintélyes férfi védelmét kérhette, s így harminc napig biztonságban volt az elkövető, és ez idő alatt lehetőség nyílott a sértettel való megegyezésre a váltságdíjról.[8]
Az első jelentősebb menekültáradatot a francia hugenották képezték, akik vallási üldöztetésük miatt[9] - 1685 után, a Nantes-i Edictum hatályon kívül helyezésével szabadjára engedett üldözés elől - voltak kénytelenek elhagyni a hazájukat, s akik aztán Európában és Amerikában találtak új hazára,[10] később a Nagy Francia Forradalom arisztokratái is a menekülés mellett döntöttek.[11]
Lassanként változás következett be a menedéknyújtás körében, ugyanis a segítségnyújtás eme fajtája, amely eddig a társadalmi viszonyok körébe tartozott, nemzetközivé vált, a menekült pedig fokozatosan elvesztette azt a jogát, hogy egy idegen államtól védelmét követelhesse. Napjainkban a menedékjog kizárólagos alanyának már csak az állam számít, s e tény elsősorban e jog politikai tartalmára mutat rá.[12]
A menedékjog fogalmának három fázisa van: a menedék keresése, a menedékjog elnyerése és a menedékjog zavartalan élvezete. A menedék keresését általában az egyén olyan üldöztetése indokolja, amikor az élete, méltósága, egzisztenciája valamilyen őt megillető alapjog gyakorlása miatt veszélybe kerül. A menedékjogot igénybe vevő személyek meghatározott alapjogai az állam által veszélybe kerültek vagy az állam azokat megsértette. Ilyen alapjog például az élethez és emberi méltósághoz való jog, a mozgásszabadság vagy a diszkrimináció tilalma. A menedék keresése és annak élvezete nem állampolgársági jo-
- 155/156 -
gon fenntartott emberi jog, és nem alanyi jog, mivel a menedék, s a menekültstátus elnyerése az állami szuverenitás körébe tartozó döntés. A menedékjog részben emberi jog, de biztosítása állami döntésen alapul és sajátos jogállást eredményez az adott államban. A menedék keresése és élvezete szabadságjognak számít, az elnyerése pedig status positivus körébe tartozik, vagyis szabadságjog jellegű védőjogként beszélhetünk róla. A menedékjog szűk értelemben véve jogcímet jelent a menekültnek a Magyar Köztársaság területén való tartózkodásra és ugyanakkor védelmet ad a visszaküldés, a kiutasítás és a kiadatás ellen.[13]
Amennyiben a menedékjogot a kikényszeríthetőség oldaláról vizsgáljuk, akkor észre kell vennünk, hogy sem a menekült, sem a menedéknyújtó állam nincs abban a helyzetben, hogy a jogával élve, kikényszerítse a másik fél magatartását. A menekült jogi eszközök segítségével nem tudja kikényszeríteni a menedéknyújtást egy adott országtól, s a menedéknyújtásra kész állam sem tarthat arra igényt, hogy a menekülő nála keressen menedéket, vagyis a jog és kötelezettség hagyományos fogalma itt nem érvényesül.
Fauchille is a menedékjognak ezt a sajátosságát emeli ki, amikor is ezt így írta le, hogy a menekülő számára ma már nem létezik olyan jog, amelyre hivatkozva, az állammal szemben eredményesen kikövetelhetné a védelemnyújtást, mint egykor az egyháztól követelhette. Ezen álláspontban nyilvánvaló, hogy e jog nem a menekült joga, hanem kizárólag valamely állam elhatározásától függ e jog érvényesülése, amely elhatározás jogi következményekkel jár.
A magyar jogtudományban a menedékjog kettős jogi természetével elsőként Falk Miksa foglalkozott "A menedékjog a nemzetközi jog alapelveiből származtatva" című művében, mely meghatározás értelmében maga a szó kettőt fejezhet ki: vagy a menekültnek azt a jogát, hogy menedéket követelhet, és felfogása szerint e jog ma már nem létezik vagy valamely állam jogát a menedéknyújtásra.
Rácz György a múlt század harmincas éveiben pedig úgy vélte, hogy "a XX. században anakronizmus a menedékjog intézményét fenntartani."
Haraszti György a menedéknyújtást állami aktusként értelmezte, s "valamely államnak azt a tevékenységét" értette, "amellyel egy más állam üldözött polgárát befogadja... természetszerűleg főként az állam területén" és a szerző az üldöztetés okai közül csak a politikai motivációit tekinti a menedéknyújtás alapjának.
Polt Péter a menedékjog esetében az állam jogáról beszél és ezen belül két kategóriát különböztet meg, ugyanis felfogása szerint egyrészt általános (humanitárius), másrészt ún. büntetőjogi menedékjog, vagyis a kiadatás megtagadása létezik. Véleménye szerint a menedékjog elsősorban egy olyan politikai kategória, amely jogi következményekkel jár.[14]
A menedékjog a mozgásszabadsággal kapcsolatos olyan alapjog, amelyet azok a nem magyar állampolgárok vehetnek igénybe, akiket saját hazájukban vagy tartózkodási helyükön bizonyos okok miatt veszély fenyegeti.[15]
Az Alkotmány 1949 után széles körben biztosította a menedékjogot, elbírálási gyakorlatunk azonban önkényes és diktatórikus volt, ezért a menedékjog a gyakorlatban inkább elvként, mint tételes jogi rendelkezésként élt.[16]
Magyarország 1949. évi Alkotmánya következőképpen tartalmazta a menedékjogi rendelkezést: "A Magyar Népköztársaságban mindenki, akit demokratikus magatartásáért, a társadalmi haladás, a népek felszabadítása, a béke védelme érdekében kifejtett tevékenységéért üldöznek, menedékjogot kaphat."
Ennek az alkotmányos védelemnek az alkalmazása egyedül a kormány szeszélyén múlt. Sem törvényesen érvényesíthető jog, sem pedig jogorvoslat nem volt.[17]
Az 1990-es évek eleje óta folyamatos bírálat érte a magyar kormányzatot az ENSZ Menekültügyi Főbizottságának Budapesti Irodája részéről, mert 1989-ben hazánk csak földrajzi korlátozással ratifikálta a Genfi Menekültügyi Konvenciót és ez az Iroda bírálta el a nem európai menekültek menedékjogi kérelmét. Az 1997. évi menedékjogi törvény és egy akkori országgyűlési határozat megszüntette ezt a korlátozást. Amíg azonban a schengeni államokban a 90-es évek elején megugrott a menedékogi kérelmek száma, addig Magyarországon az ezen államokhoz viszonyítva nem nőtt jelentős számban, bár még így is e kérelmek elbírálásakor nagy teher hárult a Menekültügyi és Migrációs Hivatalra. Az Unió tagállamainak menedékjogi kérelmek elbírálásával kapcsolatos gyakorlata időközben egyre szigorúbb lett, amit az is bizonyít, hogy a menedékkérelmeknek csak 3-4%-át engedélyezték és a politikai menekült státus elnyerése szinte elérhetetlen lett.[18]
Magyarország a nyolcvanas évek közepéig menekülteket adott a világnak, azonban 1987-től igen jelentős mértékben fogad menekülteket. 1988 és 1995
- 156/157 -
között több mint 130 000 menekültet vettek nyilvántartásba az országban.[19]
1990-ben főleg Romániából, Szovjetunióból és Albániából érkeztek nagy számban menekültek, s az első két ország esetében a többség magyar volt. Amíg 1990-ben a Romániából érkező magyar menekültek száma 14 933 volt és a román menekültek száma 2358, addig 1991-ben a szintén Romániából menekülő magyar nemzetiségűek száma 2872 és a román nemzetiségűeké pedig 873 fő. Rendkívül magas volt még a Jugoszláviából menekülők között a magyarok valamint a horvátok száma. Ugyancsak magas volt még a Szovjetunióból menekülő magyarok száma és ennél kisebb a szintén innen menekülő oroszoké és ukránoké. 1992-ben további csökkenés volt észlelhető a Romániából Magyarországra menekülő személyek körében, mivel a 844 román menekült közül 652 volt a magyar és 188 a román. Amíg a Romániából hazánkba menekülő személyek körében, mint már említettünk: egyértelmű csökkenés volt kimutatható, addig a Jugoszláviából Magyarországra menekülő magyarok és horvátok száma megnőtt, s velük együtt muzulmán, szerb, bolgár, szlovén, zsidó, német, román, olasz, montenegrói, ruszin és cigány menekültek is jöttek hazánkba. Ebben az évben csökkent még a volt Szovjetunió területéről menekültek száma, s az oroszországi menekültek közül főleg oroszok érkeztek hazánkba, a többiek pedig németek, ukránok, örmények voltak. A menekültek jelentős számú érkezése, mint már említettünk: nem kis terhet rótt az öt helyi és fővárosi menekültügyi szervekre, valamint a Menekültügyi és Migrációs Hivatalra.
E menekültügyi statisztika ismertetése után visszatérünk a Genfi Menekültügyi Konvencióhoz, melyet az 1989. évi 15 törvényerejű rendelet iktatott a magyar jogrendszerbe.[20]
A Genfi Egyezményt 1989 tavaszán írta az akkori kommunista magyar kormány, s Magyarország lett az egyezmény 106. aláírója és a keleti tömb országai közül az első. A magyar kormány ezen kívül még az 1967. évi jegyzőkönyvet is ratifikálta. Bár e dokumentumok aláírásával Magyarország azt jelezte, hogy elfogadja a "menekült" fogalmának nemzetközi meghatározását, mégis az egyezmény megerősítését a menekült fogalmának szűkebb értelmezéséhez kötötte, vagyis Magyarország azokat tekintette menekülteknek, akik Európában tartottak az üldözéstől. Földrajzi korlátozási tartalommal fogadták el még a konvenciót az egyezményt aláíró 127 ország közül Magyarországon kívül Málta, Monaco, Madagaszkár és Törökország.[21]
A menekültek jogállását szabályozó 1989. évi 19. törvényerejű rendelet kissé ellentmondásosan szabályozta a menekültek jogi helyzetét, ugyanis bár kimondta, hogy a menekültként elismert személy a jogszabályok alkalmazása szempontjából magyar állampolgárnak tekintendő, mégsincs választójoga, nem tölthet be magyar állampolgársághoz kötött munkakört, nincs hadkötelezettsége, útlevél helyett kétnyelvű okmányt kaphat.
Az előbb említett törvényerejű rendeletnek a menekültekre nézve pozitív szabályai között említendők a következők: ha honosítását kéri menekültként való elismerése rendkívüli körülményként értékelendő és jogosult díjmentes magyar nyelvoktatásban részt venni.
A 101/1989. (IX. 28.) MT számú rendelet a Genfi Menekültügyi Egyezmény koncepcióját tartotta szem előtt, s így a menekültként való elismerésre jogosultak alanyi körét is e konvenció alapján határozta meg. A rendelet bevezette a kétlépcsős államigazgatási eljárást és a kérelmező jogorvoslatért bírósághoz fordulhatott, s a törvényhozó kompetenciája átkerült a végrehajtó hatalom kezébe.[22]
Az előbb említett minisztertanácsi rendelet előírja a menekült jogállás megállapításához szükséges jogi eljárást, és több olyan rendelkezést tartalmaz, amely előnyben részesíti a magyar nemzetiségű kérelmezőket. A rendelet bizonyos témákat hézagosan tárgyal, egyes témakörökre pedig egyáltalán nem tér ki, s így nem említi azon személyeket, akik nem menedékjogért, hanem ideiglenes menedékért folyamodnak.
1989 októberében az 1949. évi Alkotmányt jelentősen módosították, s így az eddigi rendelkezés helyébe a következő került:
"(1) A Magyar Köztársaság - a törvényben meghatározott feltételek szerint - biztosítja a menedékjogot azoknak a külföldi állampolgároknak, akiket hazájukban, illetőleg azoknak a hontalanoknak, akiket tartózkodási helyükön faji, vallási, nemzeti, nyelvi vagy politikai okokból üldöznek.
(2) A menedékjogot élvező személyt más államnak nem lehet kiadni.
(3) A menedékjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
E rendelkezések kimondásával az Alkotmány a menedékjogi védelmet szavatolja. E védelemre jogosultak körét ez az alkotmány az elődjéhez képest szélesebb körben, precízebben határozza meg, s meghatározása nagyjából összhangban áll a menekült fogalmának nemzetközi értelmezésével, s így a Genfi Egyezmény definíciójával, de lényeges eltérések is vannak a két meghatározás között. A magyar Alkotmány menedékjogot szavatol mindazon menekülteknek, akiket bárhol a világon üldöznek, mégis a jogalkalmazás a Genfi Egyezmény földrajzi korlátozását követte.
- 157/158 -
A Genfi Egyezménynél is a magyar Alkotmányhoz hasonlóan a védelmi felajánlást kapható személyek öt kritériumából négy azonos, viszont amíg az alkotmány nyelvi okokból való üldözésre hivatkozik, addig a Genfi Konvenció meghatározott társadalmi csoporthoz való tartozás miatti üldözésről szól.[23]
Az Alkotmány jelenleg hatályos 65. §-a egy kissé megváltozott az 1989 októberi szabályozáshoz képest, mivel az Alkotmány 65. § (1) bekezdése értelmében a Magyar Köztársaság törvényben meghatározott feltételek szerint - ha sem származási országuk, sem más ország a védelmet nem biztosítja - menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban, illetve szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek, vagy üldöztetéstől való félelmük megalapozott. E § (2) bekezdése pedig a korábbi (3) bekezdést változatlanul hagyva, kimondja, hogy menedékjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
A jelenleg hatályos 65. § (1) bekezdése bár a korábbi §-hoz képest, mint már említettük: egy kissé megváltozott, de az alapvető lényegét tekintve a változás nem túl lényeges. Az előzőleg hatályos (1) bekezdést alapul véve, mégis meg kell állapítanunk, hogy a hatályban levő 65. § (1) bekezdése az eddigi szabályozáshoz képest szűkítette a védelemre jogosultak körét, vagyis korlátozza azon személyek körét, akik jogszerűen igénybe vehetik a menedékjogot, mivel a megszorító értelmezés szerint csak akkor vehetik igénybe a védelmet, - a törvényben meghatározott egyéb feltételek mellett, - ha sem származási országuk, sem más ország azt nem biztosítja.
Az új szabályozás továbbá a "nemzeti" kifejezést, mint az egyik kritériumot egzaktabbá tette, amikor is "nemzeti hovatartozásuk" miatti üldözést teszi meg a menedékjogot jogosan kérhetők egyik kritériumává.
Az 1989. évi alkotmánymódosítás helyébe lépő jelenleg is hatályos Alkotmány pedig az eddigi "politikai okokból" szókapcsolatot "politikai meggyőződésük miatti" mondatelemekre változtatta, s ezzel megint pontosabbá, kifejezőbbé tette a passzust.
A korábbi Alkotmány már idézett §-a helyébe lépő jelenleg is érvényes 65. § (1) bekezdése a korábbi "nyelvi" kritériumot "meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk" szókapcsolattá változtatta, s ezzel a Genfi Egyezménynek a kritériumát, szellemét vette át.
A régebbi "külföldi állampolgárok" és "hontalanok" kategória "nem magyar állampolgárokká" változott, s így az Alkotmány a hontalanokat kirekesztette azon alanyi körből, akiknek jogszerűen menedéket nyújthat a magyar állam, s ezzel semmibe vette az eddig ápolt humanitárius hagyományokat.
A már említett öt ismérv alapján a korábbi "üldöznek" kifejezés mellé a hatályos Alkotmány felvette még a "vagy üldöztetéstől való félelmük megalapozott" mondatrészt, és így tágította azon személyek körét, akik jogosan részesülhetnek menedékjogban.
Az Egyesült Nemzetek Közgyűlésén 1948. december 10-én elfogadott Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának 14. cikke speciális emberi joggá teszi a menedékjogot, s e rendelkezés értelmében minden embernek joga van az üldözés elől más országban védelmet keresni és más ország nyújtotta menedéket élvezni.[24]
A menekültekre vonatkozóan a következő nemzetközi egyezmények tartalmaznak még fontosabb rendelkezéseket: a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, a kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmódok elleni nemzetközi egyezmény, az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt egyezmény, továbbá a gyermekek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt egyezmény.[25]
A menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény (továbbiakban: Met.) célja, hogy keretet adjon az Alkotmányban és a nemzetközi egyezményekben foglalt kötelezettségeknek és érvényre juttassa olyan külföldi személyek számára az emberi jogok és alapvető szabadságok védelmét, akiknek e védelmet hazájuk vagy más ország nem tudja biztosítani, s ezzel a Magyar Köztársaság eleget tesz az emberi jogok területén vállalt kötelezettségeinek és a humanitárius hagyományoknak. Az eljárás általános szabályai valamint az adatvédelmi rendelkezések garantálják a törvényességet, s a menedékjogért folyamodók személyes adatainak védelmét.[26]
A fent említett törvény alapján a védett személyeknek csoportjai a következők: a menekültek, a menedékesek és a 2001. évi törvénymódosításkor bevezetett kísérő nélküli kiskorú kategóriája, mely személyi körnek e törvény különleges védelmet biztosít. Ez utóbbi kategória nem státus, csak megkülönböztetett bánásmódot biztosít ennek a személyi körnek a me-nekültkénti elismerésre irányuló eljárás során.
A Met. A "menekült" fogalmának meghatározásában a jelenleg hatályos Alkotmányhoz hasonlóan a Genfi Egyezmény definícióját veszi át. A Met. ugyan-
- 158/159 -
akkor először határozta meg Magyarországon a menekültügyi eljárás rendjét és azt, hogy mely közigazgatási szerv jogosult folytatni ezt az eljárást hazánkban.
A Met. fogalom meghatározása értelmében menekült az a külföldi állampolgár vagy hontalan személy (a továbbiakban: külföldi), aki faji, illetőleg vallási okok, nemzeti hovatartozás, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozás, avagy politikai meggyőződése miatti üldözése, az üldözéstől való megalapozott félelme miatt az állampolgársága - hontalan esetén szokásos tartózkodási helye - szerinti országon kívül, a Magyar Köztársaság területén tartózkodik, és nem tudja vagy az üldözéstől való félelmében nem kívánja annak az országnak a védelmét igénybe venni, feltéve, hogy az érintettet kérelmére a menekültügyi hatóság menekültként elismerte.
A hatóság a menekültügyi eljárás lefolytatását követően csak az érintett kifejezett - szóbeli vagy írásbeli - kérelmére ismer el valakit menekültnek és biztosítja számára ezt a státust. Ezen eljárás lefolytatása alatt a külföldi a menedékjogot kérők státusát élvezi, s ez feljogosítja a külföldit az eljárás jogerős befejezéséig az ország területén való tartózkodásra, vagyis ha valaki menedékjogot kér, akkor ezzel jogszerűen tartózkodik Magyarországon, még akkor is, ha kérelme nem megalapozott, és így a menedékjoggal vissza lehet élni.
A menedékes (ideiglenes menedékben részesülő) a Met. 2. § b.) pontja szerint a Magyar Köztársaság területére tömegesen menekülők olyan csoportjába tartozó külföldi, amelyet a kormány (vagy az Európai Unió erre felhatalmazott intézménye) azért részesített ideiglenes menedékbe, mert a külföldiek hazájukból fegyveres konfliktus, polgárháború vagy etnikai összecsapás, illetőleg az emberi jogok általános, módszeres vagy durva megsértése - így különösen kínzás, embertelen vagy megalázó bánásmód - miatt elmenekülni kényszerültek." Magyarország EU-csatlako-zása után nemzetközi kötelezettségként végre kellett hajtanunk azt az ideiglenes menedékre vonatkozó döntést, melyet az Unió erre felhatalmazott intézménye hozott. A Met. 22. §-a alapján nemzetközi kötelezettség hiányában a kormány kap felhatalmazást arra, hogy eldöntse, mely területről érkező, illetőleg mely csoporthoz tartozó külföldieket kell menedékesként ideiglenes védelemben részesíteni. A kormány biztosítja a menedékesek ellátásának és támogatásának pénzügyi fedezetét, s meghatározhatja a védelemben részesíthető menedékesek összlétszámát, illetve a védelem időtartamát valamint azt a tényt, amely bekövetkezésének napjától a védelem megszűnik. A menedékes jogi helyzetével foglalkozó további jogszabály még a 172/2001. (IX. 26.) kormányrendelet, mely a menekültügyi eljárás szabályait részletezi és a menedékesek okmányaival foglalkozik.
A menedékes kategóriájának a magyar jogba történő beültetésére az Európai Unió Tanácsának 1995. szeptember 25-i állásfoglalásában foglaltak alapján került sor és ez az állásfoglalás a kényszervándorok bebocsátására és átmeneti tartózkodására vonatkozó tehermegosztásról szól. Az állásfoglalás az egykori Jugoszláviában kialakult konfliktushelyzet miatt született és azokra az esetekre, ha háborús vagy polgárháborús okoknál fogva jelentősebb tömegek kérik bebocsátásukat a tagállamok területére. A tagállamok állásfoglalása szerint a civil lakosság helyzetét elsősorban a helyszínen kell humanitárius segítségnyújtással vagy biztonsági zónák felállításával megoldani. Amennyiben a civil lakosság védelme csak a menekültek ideiglenes befogadásával oldható meg, akkor ezt biztosítani kell a tehermegosztás elvét figyelembe véve. A 2001-ben megszületett a 2001/55/EK tanácsi irányelv az átmeneti védelem nyújtásáról a tömegesen érkezők számára. Ez az irányelv a Genfi Egyezményben védetteknél szélesebb kört oltalmaz és lehetővé teszi a hosszadalmas egyéni eljárás helyett a csoport egy gesztussal történő elismerését valamint jogot ad munkára, s a védett személyek elszállásolását és szociális ellátását garantálja. Ennek az irányelvnek a célja, hogy azon személyek számára, akik származási országukat az országukban uralkodó helyzet és embertelen körülmények miatt hagyták el valamint a Genfi Egyezmény 1. cikk a.) pontja alá esnek, illetve egyéb oknál fogva védelmet igényelnek, biztosítani kell, hogy ne lehessenek visszaküldhetők származási országukba. Az irányelv bár rendelkezést tartalmaz tömeges beáramlás esetére, mégsem határozza meg pontosan, hogy hány személyt jelent a "nagyszámú" és mennyi időn belül kell e személyeknek érkezniük, hogy "tömeges beáramlásról" legyen szó.
A menedékes kategória jogszabály szerint csak akkor létezhet, ha a mindenkori magyar kormány vagy az Európai Unió Tanács így dönt. Magyarország a Tanács döntésére, - akárcsak a többi uniós tagállam, - köteles meghatározott területről tömegesen érkező külföldieket ideiglenesen befogadni, azonban ilyen döntés az Unióban még nem volt, mert a tagállamok szuverenitásába való beavatkozást jelentene egy jogilag bizonytalanul szabályozott kérdésben. Ugyanakkor tény, hogy tömegesen sem érkeztek külföldiek az Unió területére az állásfoglalás és az irányelv elfogadása óta.
A Met. 2. § c.) pontjának meghatározása értelmében kísérő nélküli kiskorú: az a külföldi, aki 18. életévét még nem töltötte be - kivéve, ha a magyar jog szerint ezt megelőzően nagykorúvá vált -, ha jogszabály vagy szokás alapján felügyeletéért felelős nagykorú személy kísérete nélkül lépett a Magyar Köztársaság területére, vagy a belépést követően
- 159/160 -
maradt felügyelet nélkül, mindaddig, amíg ilyen személy felügyelete alá nem kerül. A kísérő nélküli kiskorú kategória az Európai Unió Tanácsa 1997-ben született állásfoglalása alapján került be a Met. rendelkezései közé. A Tanács az állásfoglalás meghozatala során figyelembe vette, hogy harmadik államból érkező, kísérő nélküli ilyen személyek tartózkodhatnak a tagállamok területén, s ezek a kiskorúak általában kiszolgáltatottabbak és különleges gondozást, védelmet igényelnek. Az állásfoglalás érintetlenül hagyja azon nemzetközi kötelezettségeket, amelyeket a tagállamok a Gyermekek jogairól szóló egyezmény alapján vezettek be.
A Tanács méltányos védelmet biztosít azon menedékkérők számára, akik az 1951. évi Genfi Egyezmény és az azt kiegészítő 1967. évi New York-i Jegyzőkönyv alapján védelmet kérnek a tagállamok valamelyikében. A kísérő nélküli kiskorú jogosulatlan jelenléte a tagállamok területén menedékkérelme elbírálásáig csak ideiglenes lehet, ezért a tagállamok igyekeznek visszaküldeni a kiskorút származási országába vagy a gyermek biztonságának kockáztatása nélkül a kiskorút egy olyan harmadik országba, amely felkészült a gyermek fogadására.
Az állásfoglalás nem alkalmazható azon harmadik ország állampolgáraira, akik az EU tagállamaiban élő állampolgárok családtagjai, és az alkalmazás hatálya alól kizárja az Európai Szabadkereskedelmi Társulás és az Európai Gazdasági Térség tagállamainak állampolgárait valamint családtagjaikat is.
Az állásfoglalás 2. cikke szerint a tagállamok megtagadhatják azon kíséret nélküli kiskorúaknak a határon való belépését, akik nem rendelkeznek a szükséges okmányokkal, s engedélyekkel.
Az állásfoglalás 3. cikke értelmében a tagállamnak minél előbb tisztáznia kell a fiatalkorú személyazonosságát és azt, hogy kísérő nélkül érkezett. A beszerzett információkat rögzíteni kell, s az adatokat nagy gonddal és titkosan kell kezelni. Ezek a korai információk elősegíthetik a fiatalkorúnak a családjával való újraegyesítését.
A tagállam köteles a kiskorú védelméről gondoskodni gondnokság vagy nemzeti szervezet képviselete vagy más megfelelő képviselet útján. Az ilyen személyek jogosultak minden szükséges anyagi támogatásra a tagállamok részéről és a tagállamok gondoskodnak kiskorú alapvető szükségleteinek kielégítéséről. Amennyiben a fiatalkorú állapota szükségessé teszi, úgy jogosult különleges egészségügyi ellátásra vagy segítségre. Ha az ilyen személy hosszabb ideig marad a tagállamok területén, akkor lehetővé kell tenni számára az általános iskolai oktatásban való részvételt. A 4. cikk a fiatalkorút érintő menekülteljárással kapcsolatban ad meg garanciális szabályokat.
Az 5. cikk pedig a kiskorú visszafordításának lehetőségét szabályozza. A kormányzati és nem kormányzati szervek, magánszemélyek és nevelőszülők is igénybe vehetők a kiskorú kiutasításában. A tagállamok hatáskörrel rendelkező hatóságai kötelesek együttműködni a fiatalkorúnak más családtagjaival való újraegyesítésében és ennek érdekében a tagállamok felvehetik a kapcsolatot hazai és nemzetközi szervezetekkel, hatóságokkal.[27]
A menedékjogot a rendelkezések alapján korlátozni lehet, s ennek fő okai: az érdemtelenség, a rászorultság hiánya valamint a menedékjogot igazoló okok megszűnése. A korlátozás, vagyis a kizáró okok vizsgálata nagyon fontos az elismerési eljárásban, amely a menedékjoggal visszaélők kiszűrését, a potenciális menekültek számának csökkentését célzó európai uniós bevándorlási politika szigorodásával magyarázható. A törvényi szabályozás a Genfi Egyezménnyel összhangban kimondja, hogy meg kell tagadni annak a külföldinek a me-nekültkénti elismerését, akinek Magyarországon való tartózkodása nemzetbiztonsági érdeket sért. A Met. további menekültkénti elismerést kizáró okokat sorol fel, így azt is, hogy meg kell tagadni az elismerést az olyan személytől is, aki olyan országból érkezett, amely biztonságos származási vagy biztonságos harmadik országnak minősül, és a kérelmező nem bizonyította, hogy reá nézve az ország nem biztonságos valamint aki menekültkénti elismerését korábbi kérelme jogerős elutasítása után azonos ténybeli alapon kéri.
A korlátozás korlátozásnak számít a non - refou-lement elve, vagyis a menedékkérőt a kérelem elbírálásáig nem lehet olyan országba visszaküldeni, ahol élete, szabadsága veszélyben lenne, üldöztetésnek lenne kitéve. Ez alól csak olyan személyek jelentenek kivételt, akik súlyos közbiztonsági veszélyt jelentenek a befogadó ország lakosságára nézve.[28]
A visszairányítás tilalma elvének nemzetközi normaként való alkalmazását megerősíti az 1950. évi Emberi Jogok Európai Egyezménye, az 1966. évi Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, az 1984. évi ENSZ-egyezmény a Kínzás Ellen, továbbá az Afrikai Egységszervezet 1969. évi egyezménye, s az 1984. évi Cartagenai Nyilatkozat. A visszairányítás tilalmának legszűkebb értelemben véve csak az elismert menekültekre vonatkozik, egyénileg és az államterületen belül. A védelem a Genfi Egyezményben megjelölt öt ok miatt menekülő személyre is vonatkozik az életét vagy szabadságát fenyegető veszély esetén. Legtágabb értelme szerint az elv mindenkire vonatkozik, bárhol is van, ahol az állam a joghatóságát gyakorolja. A védelem abszolút tilalomként véd a kínzás, embertelen, megalázó bánásmód vagy büntetés ellen is.[29]
- 160/161 -
Az Alkotmány 65. § (1) bekezdésében foglaltak végrehajtása érdekében tíz évvel a Menedékjogról szóló 1997. évi CXXXIX. törvény megszületése után új törvény, a Menedékjogról szóló 2007. évi LXXX. törvény szabályozta átfogóan a menedékjog tárgykörét. Az új törvénynek a bekövetkezett társadalmi és jogi változásoknak kellett megfelelnie.
A Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjaként az egyik alakítója a közös menekültügyi politikának, s így kötelessége biztosítani, hogy nemzeti joga megfeleljen az Európai Unió jogforrásainak.
A hazai menekültügyi joganyag felülvizsgálatát és ennek nyomán az új törvény megalkotását az európai uniós tagságból eredő kötelezettségeknek való megfelelés mellett az elmúlt évek jogalkalmazási tapasztalatai is szükségessé tették.
A törvény új, a magyar jogban eddig ismeretlen jogintézményeket honosít meg. A törvény anyagi jogi része a hatálya alá tartozó személyek jogállása szerinti fejezetekre tagolódik.
A kvalifikációs irányelvet szem előtt tartva vezeti be a törvény a kiegészítő védelem intézményét és az oltalmazotti (kiegészítő védelmi) jogállást. Az európai uniós jogalkotási kötelezettség nyomán létrehozott oltalmazottkénti elismerés betölti az 1951. július 28-án elfogadott egyezmény és a Genfi Egyezmény szerinti menekültstátus és a befogadotti jogállás közötti szabályozási űrt.
A kvalifikációs irányelvnek megfelelően az ol-talmazottat, - ha a törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, - a menekült jogai illetik meg és kötelezettségei terhelik.
A Met. nem differenciált kellőképpen a mene-kültkénti és a menedékeskénti elismerés szabályai között. A törvény ezt a hiányosságot kiküszöbölve eltérő szabályokat állapít meg a menekültkénti vagy oltalmazottkénti elismerésre irányuló eljárásra.
A menedékeskénti elismerésre irányuló eljárás első szakaszában az Európai Unió Tanácsa, illetve a Magyar Köztársaság Országgyűlése a védelemre jogosultként történő elismerésről határoz. A második szakaszban a menekültügyi hatóság csak azt vizsgálja, hogy az elismerést kérő személyre a védelemre jogosultként elismerő tanácsi vagy országgyűlési határozat hatálya kiterjed-e.
A menekültként vagy oltalmazottkénti eljárás első szakaszának célja, hogy kizárja az eljárás második szakaszából azokat a kérelmeket, amelyek esetében átadás-átvételi eljárás lefolytatása szükséges valamint amelyek elfogadhatatlanok.
A törvény 4. § (1) és (2) bekezdése a humanitárius hagyományokat folytatva a gyermek mindenekfelett álló érdekére és jogaira valamint a család egységére hivatkozik, mely elvek a nemzetközi jogból jól ismert alapelvek, s amelyek forrása a gyermek jogairól szóló, New Yorkban 1989. november 20-án elfogadott egyezmény, a kvalifikációs irányelv, az ideiglenes védelemről szóló irányelv és a befogadási irányelv.
A törvény a befogadási irányelv 14. cikk (2) bekezdés b) pontját veszi figyelembe, amikor is előírja, hogy az elismerését kérő számára biztosítani kell az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának képviselőivel, valamint más nemzetközi és társadalmi szervezetekkel való kapcsolattartás lehetőségét és ez a rendelkezés a menekültügyi eljárás pártatlanságát és ellenőrizhetőségét biztosítja.
A 6. § (1) és (2) bekezdésében tárgyalt "az üldözéstől való félelemben" és az "üldözéstől való megalapozott félelemben" kifejtettek nem szorítják szűk határok közé a menekültként való elismerés lehetőségét, hanem bőséges szabadságot engednek a törvény alkalmazóinak a menekültkénti elismerésben, s ez humánus szemléletre enged következtetni, de bár ezzel a törvény emberiességi szempontokat tart szem előtt, a 6. § (3) bekezdése nagyon helyesen a menedékjoggal való visszaélést igyekszik kiküszöbölni, s az ismételt kérelmet benyújtó kérelmező önhibáját is kiemeli, mint olyan esetet, amikor az ilyen kérelmező nem ismerhető el menekültként, mivel "az üldöztetés veszélye olyan körülményeken alapul, amelyeket a származási ország elhagyását követően a kérelmező maga idézett elő", és az ilyen körülményekbe beletartozik a kérelmező rosszhiszemű, szándékos magatartása, s a jogharmonizáció a célja a törvénynek, hiszen a menekültként való el nem ismerésnek az a feltétele, hogy a kérelem elutasítása ne ütközzön a Genfi Egyezménybe.
A menekült családtagja a menekült személlyel való rokonsági kapcsolata révén általában olyan fokú üldöztetésnek van kitéve, ami a menekültkénti elismeréséhez alapul szolgálhat, s a családegyesítés elvének érvényesülését biztosítja az a szabály, amely alapján a menekült családtagja a családi kapcsolatra tekintettel részesül elismerésben. Időbeli korlát hiányában a családtag menekültkénti elismerése alkalmazható olyan esetekben is, amikor a család egysége átmenetileg megbomlik a családtagok különböző időpontokban történő elmenekülése következtében, de ha az ilyen családtaggal szemben valamely kizáró ok áll fenn, meg kell tőle tagadni a menekült státust.
A 7. § (5) bekezdése értelmében - egy bizonyos feltétel megléte esetén - az idegenrendészetért és menekültügyért felelős miniszter menekültként ismerheti el az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága által menekültként elismert külföldit, ami mérlegelési szabadságot biztosít a jogalkalmazónak, mivel az "ismerheti el" kifejezés is erre utal, s ugyanez a bekezdés határt szab
- 161/162 -
az e bekezdés alapján elismerhető menekültek számának, mert az évente száz főt nem haladhat meg.
Bár a menekültet a 10. § (2) bekezdése alapján a magyar állampolgárok bizonyos jogai illetik meg és kötelezettségei terhelik, mégsem élvez a magyar állampolgárokkal teljesen azonos jogi státust, hiszen "a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választása, valamint a helyi népszavazás és népi kezdeményezés kivételével nem rendelkezik választójoggal", s "nem tölthet be olyan munkakört, illetve feladatkört, továbbá nem viselhet olyan tisztséget, amelynek ellátását jogszabály magyar állampolgársághoz köti".
A törvény rendelkezései szerint menedékesként ideiglenes védelemben részesül az a külföldi, aki a Magyar Köztársaság területére tömegesen érkezők csoportjába tartozik. Az Európai Unió Tanácsa által nyújtott ideiglenes védelem közös szolidaritáson alapuló segítségnyújtásként értékelhető, míg az Országgyűlés által hozott határozatban a nemzeti szuverenitás fejeződik ki. A tömegesen menekülő számára biztosított védelem különbözik a menekült vagy az oltalmazott számára nyújtott védelemtől, mivel a menekült individualizált, az oltalmazott pedig ötévente felülvizsgálandó, kiegészítő jellegű védelmet kap, s a menedékes ideiglenes védelmet kap, mely fogalomban kifejeződik annak átmeneti jellege.
Az Országgyűlés feladata arról dönteni, hogy a Magyar Köztársaság mely eseményekkel összefüggésben, illetve mely földrajzi területről érkezők vagy mely népcsoportok tagjai esetében biztosítja a menekülők tömeges befogadását, védelmét és ellátását.
A menekültek általában az életüket féltve, mindent hátrahagyva, s legtöbbször iratok nélkül hagyják el az országot a kialakult háborús konfliktus miatt, ezért olyan tárgyi bizonyítékokat nem igazán tudnak felmutatni, amelyek alátámasztanák az igazukat, hanem csak a szóbeli előadásuk alapján tud dönteni a menekültügyi hatóság a további sorsukról, és így a hatóság ügyintézőjének szubjektív mérlegelési lehetősége van, hogy megadja-e a kérelmezőnek a menedékjogot vagy elutasítja a kérelmét, de emberiességi szempontok megkövetelik a bajbajutottak megsegítését, támogatását.
A rászorultság elvét, mint vezérelvet követi a törvény a befogadási feltételek biztosítására vonatkozó szabályok megállapítása során, s ennek értelmében az elismerését kérő csak akkor jogosult a befogadás egyes feltételeire, ha azok biztosításához szükséges anyagi eszközökkel nem rendelkezik.
A 29. § (1) bekezdése értelmében nem tartoznak a befogadás anyagi feltételei közé az elismerését kérőnek a térítésmentessége a meghatározott egészségügyi ellátásokhoz való hozzájutása és az oktatási rendszerben való részvétel során.
A szakirodalom három megoldást ismer a menekültek és más nemzetközi védelemben részesített személyek sorsának hosszú távú rendezésére: az önkéntes hazatelepülést, az integrációt és a tovább-települést.
A származási országba való önkéntes visszatérés esetében, annak csak úgy szabad megvalósulnia, hogy az valóban önkéntesen és az érintett személy emberi méltóságának legteljesebb tiszteletben tartásával történjen. Amennyiben a származási országba való visszatérésre nincs reális esély, támogatni kell a menekült, az oltalmazott, s a menedékes integrációját annak érdekében, hogy részévé váljon a befogadó ország társadalmának, de egyben saját identitását is megőrizhesse. A nemzetközi tehermegosztás alapján lehetőség van annak támogatására is, hogy az érintett személy egy harmadik országban találhasson új hazára.
Az anyanyelv használatának jogát a törvény a hatóság költségén biztosítja a kérelmezőnek, összhangban az eljárási irányelv 10. cikk (1) bekezdésének a) és e) pontjával. Az eljárási irányelv értelmében az elismerést kérő anyanyelve mellett azt a nyelvet használhatja, "amelyről ésszerűen feltételezhető, hogy megérti." Ezzel szemben a törvény a kérelmező számára anyanyelvének vagy annak a nyelvnek a használatát teszi lehetővé, amelyet az elismerését kérő biztosan megért, s ez utóbbi rendelkezés humánusabb az előbbinél, s gyakorlatiasabb, a való élet követelményeit jobban szem előtt tartja, hiszen az elismerését kérő számos esetben nem beszéli származási országa hivatalos nyelvét.
A jogi képviselet igénybevételének valamint bármely jogvédelemmel foglalkozó társadalmi szervezet ingyenes jogi segítségének elfogadási lehetősége is fontos garanciális szabály, ami biztosítja a kérelmező érdekeinek megfelelő képviseletét. A jogi segítségnyújtásról szóló törvény alapján az elismerését kérő, amennyiben a jövedelmi és vagyoni helyzetéről tett nyilatkozata alapján a menekültügyi hatóság által biztosított ellátásra és támogatásra jogosult, jövedelmi és vagyoni helyzete ismételt vizsgálata nélkül rászorultnak minősül, és a számára nyújtott jogi szolgáltatás díját az állam viseli. A törvény szabályozása ezáltal kedvezőbb, mint az eljárási irányelvé, amely csak abban az esetben követeli meg az elismerését kérő számára az ingyenes jogi segítségnyújtás biztosítását, ha a kérelem tárgyában elutasító határozat születik. Az elismerését kérő által megbízott, jogi segítséget nyújtó személy - az eljárási irányelv 16. cikkében foglaltaknak megfelelően - mindazon eljárási jogokkal rendelkezik, amelyek lehetővé teszik számára az elismerését kérővel való kapcsolattartást (belépés az elismerését kérő elhelyezésére szolgáló intézménybe, illetve fogva tartása esetében a fogva tartás helyére), valamint az elismerését kérő ügyé-
- 162/163 -
nek megfelelő képviseletét (részvétel az elismerését kérő személyes meghallgatásán, iratbetekintési jog). Az ideiglenes védelemről szóló irányelv 17. cikke alapján a törvény biztosítja a menedékesként elismert személyek számára, hogy menekültkénti vagy oltalmazottkénti elismerés iránti kérelmet nyújthassanak be. Ebben az esetben a menekültkénti vagy oltalmazottkénti elismerését kérő menedékes jogállása a kérelem elbírálása alatt, illetve a kérelem elutasítása esetén is fennmarad, kivéve, ha időközben a menedékeskénti elismerés visszavonására került sor. Ha az ideiglenes védelem az eljárás időtartama alatt megszűnik, a külföldit a továbbiakban az elismerését kérő jogállása illeti meg. A törvény hatálya alá tartozó személy adatainak kezelése a menekült, az oltalmazott, illetve a menedékes jogállás, valamint az ellátásra és támogatásra való jogosultság fennállásának megállapítása, személyazonosítás, a párhuzamos eljárások megakadályozása, valamint a kérelem többszöri benyújtásának megállapítása céljából történhet.
A menekültügyi nyilvántartásban kezelt adatok között szerepelnek különleges személyes adatnak minősülő adatok is, melyeket fokozott védelemben kell részesíteni. Ezeket az adatokat az Avtv. rendelkezései szerint akkor lehet kezelni, ha az adatkezelés nemzetközi egyezményen alapul, vagy azt Alkotmányban biztosított alapvető jog érvényesítése, illetve a nemzetbiztonság, a bűnmegelőzés vagy a bűnüldözés érdekében törvény elrendeli.
Az ujjnyomatok rögzítése és tárolása az Európai Unió keretein belüli Eurodac-rendszer működése szempontjából elengedhetetlen, mely rendszerről a 2725/2000/EK tanácsi rendelet rendelkezik részletesen. Az Eurodac-rendszer legfőbb célja, hogy segítséget nyújtson annak megállapításában, hogy melyik tagállam illetékes a tagállamok egyikében benyújtott menedékjog iránti kérelem megvizsgálására. Az Eurodac egyéb módon is elősegíti a dublini rendszer hatékony működését: eredményeinek értékelése nyomán lehetőség nyílik az illegális migráció hatékonyabb kezelésére, az ismételt kérelmek miatt túlterhelt menekültügyi hatóságok tehermentesítésére, továbbá az ismételt kérelmezők kiszűrésére.[30]
Az első világháborút követően jelentek meg azok a nemzetközi egyezmények, amelyek kifejezetten a menekültekkel foglalkoztak. 1921-1951 között a Népszövetség majd az ENSZ fennhatósága alatt született megállapodások meghatározták, hogy kikre kívánja alkalmazni a menedékjogon alapuló befogadást származási ország és diplomáciai védelem hiányában. Ilyen egyezmények közé tartoztak az orosz, s az örmény menekültekről (1926), a spanyol menekültekről (1933), az ausztriai és a Szudéta-vidéki menekültekről (1939) szóló egyezmények, amelyek meghatározták a menekülő személyek csoportját, rögzítették a befogadásukat, továbbá a részükre kiállítható és elfogadható útiokmányok típusát, tartalmi elemeit.
A "Nansen-útlevéllel" vagy Nemzetközi Menekültügyi Szervezet igazolványával rendelkezők és gyermekeik 1951 után is védelemben részesültek, de most már az ENSZ, a menekültek státusáról szóló egyezménye alapján.
Az 1951. évi egyezmény értelmében egyéni körülményekből kell a nemzeti hatóságoknak kiindulniuk, s ez tette lehetővé a korábbi menekültügyi megállapodásokkal ellentétben a fogalom absztrakt meghatározását, s az egyezmény a hontalan személyekre csak akkor terjed ki, ha menekült.
Az egyezmény definíciójához tartozott két további megszorítás, az egyik az, hogy az üldözéssel járó események még 1951. január 1-je előtt következzenek be, s a másik pedig, hogy az államok földrajzi korlátozással is csatlakozhattak az egyezményhez, vagyis csak Európában bekövetkezett események vagy azon kívül vállalható a menekültként való elismerés.
Az 1967. évi jegyzőkönyv aláírásával az államok vállalták, hogy az 1951-től szóló időhatárt megszüntetik, valamint a jegyzőkönyvben foglaltakat földrajzi korlátozás nélkül alkalmazzák.
Az egyezmény egyetemessége a részes országok nagy számával és személyi, s átfogó tárgyi hatályával is magyarázható. Nem tartalmaz menekültként való elismeréshez eljárási szabályokat, szervezeti megkötéseket, azonban az ENSZ Menekültügyi Főbiztosának jogvédelmi kézikönyve, valamint a Végrehajtó Bizottság határozatai pótolják ezt némileg.
A konvenciós menekült fogalom pozitív elemei az 1. cikk értelmében így foglalhatóak össze.
5.1 A származási országon kívül tartózkodás, mely a menekült külföldi státusára utal, s kizárja a belső, országhatárt át nem lépett menekülőket a fogalomból.
5.2 Képtelen vagy nem kívánja igénybe venni azon ország védelmét vagy abba az országba visszatérni. Az állampolgársággal rendelkező menekült vagy objektív körülmények folytán nem élvezheti a polgároknak járó jogvédelmet, vagy a védelem visszautasításának az alapja az üldözéstől való megalapozott félelem.
5.3 Összefügg az üldözéstől való megalapozott félelemmel, s így a távozás oksági kapcsolatban van az üldözéssel és a megalapozott félelemmel. A definíció szerint a körülmények alapján, objektív módon alátámasztható a félelem. Az üldözéstől való félelem
- 163/164 -
az egyén szintjén áll fenn, de csak az átlagos ember átlagos reakciója alapján valamely rendkívüli körülmény esetében. Az egyezmény nem kívánja meg a már bekövetkezett üldöztetést, hanem annak egyénre szabott nagy valószínűségével is beéri.
5.4 A félelem indoka a személy faji, vallási, nemzeti hovatartozása, sajátos társadalmi csoporthoz tartozása vagy politikai meggyőződése miatti üldözés, mely definíció öt oka általában politikai indíttatásúnak számít, s időben és térben változatos ezek értelmezése. Gondot okoz ezek átfedése, kombinációja, mint pl. az etnikai alapon szerveződött politikai mozgalmak esetében.
A logikai csoportosítás alapján az alábbi okokkal függ össze a menekült jogállás biztosításának hiánya az
5.4.1 A menekült önkéntes cselekedete
Szükségtelenné válik a befogadó ország védelme és a menekült státus fenntartása, ha a befogadó ország helyébe másik állam lépett:
- önkéntesen igénybe vette az állampolgársága szerinti állam védelmét;
- új állampolgárságot szerez és annak megfelelő védelmet élvez;
- régi állampolgárságát önkéntesen visszaszerzi;
- önkéntes hazatelepedés a korábban, üldözés miatti félelmében elhagyott országba.
5.4.2 A körülmények megváltozása
A származási vagy korábbi tartózkodási hely országában a menekültre vonatkoztatható módon megszűntek a menekült státust alátámasztó okok, vagyis nincs ok az üldöztetéstől való félelemre. Ez a védelem hatékonyságát is megkívánja, s mérlegeli, hogy a megváltozott körülmények közepette az egyén körülményei milyenek a visszailleszkedésre.
5.4.3 Más állam vagy nemzetközi szervezet védelme
A befogadó állam segítségére, támogatására csak a védelmet nélkülözőnek van szüksége. Így nem biztosítja a befogadó állam a védelmet:
- annak, aki más országban formális menekültként való elismerés nélkül is az ottani állampolgárokkal azonos jogállást, védelmet élvez;
- aki már az ENSZ-szervek védelmét és támogatását élvezi, ezért nem szorul a befogadó állam védelmére.
5.4.4 A kérelmező bűncselekmény vagy méltatlan cselekedet folytán nemkívánatos személy
A leggyakoribb kizáró körülmény, ha a menedéket kérő még befogadása előtt súlyos, de nem politikai bűncselekményt követett el. Az ilyen esetekben figyelembe kell venni a várható büntetést, az elkövetés módját és irányultságát, az elkövetés politikai indítékát, illetve annak hiányát, a meneküléssel való összefüggését és a non-refoulement szabályt. A befogadás után elkövetett bűncselekmény miatt, a befogadó államban a büntetőjogi feleősségrevonás biztosítja a non-refoulement szabály megtartását, míg a státus megvonása ezzel ellentétes.
Nemzetközileg üldözött, így a védelemre méltatlan az a személy, aki a béke elleni, háborús, vagy emberiség elleni bűncselekményt követ el. 1945 óta nemzetközi dokumentumok határozzák meg e cselekmények körét és az ellenük való fellépést, így az ENSZ Biztonsági Tanácsa egy nemzetközi bíróságot hozott létre a korábbi Jugoszlávia területén a humanitárius jogszabályait 1991 után súlyosan megsértő személyekkel szemben. E körbe tartozik pl. még az 1948. évi egyezmény a népirtás bűncselekményének megelőzéséről és megbüntetéséről, az 1968. évi egyezmény a háborús és emberiség elleni bűncselekményre nem alkalmazható egyezményes korlátozásokról. E cselekmények akkor is üldözés alá esnek, s ily módon kizárják a menedékjogot, ha a menedék országában a fenti egyezmények nem is voltak hatályban.
Az ENSZ céljaival és alapelveivel ellentétes cselekmények a nemzetközi szervezet működését, az országok kapcsolatait és a stabilitást veszélyeztethetik, s ilyen cselekményeket politikai vagy katonai szempontból kiemelkedő pozícióban lévő személyiségek követhetnek el.
A kiadatás az államok területi joghatóságának és a másik állam személyi joghatóságának versenyében alkalmazott megoldás. Az állam területi joghatóságán belül mindaddig érvényesíti büntető igényét az elkövetett bűncselekmények üldözésével szemben, amíg azt nemzetközi szokásjog vagy szerződés nem korlátozza.
A nemzetközi szerződések szaporodása korlátozta a menedékjog kontra kiadatás eldöntésében az államok menedékjog nyújtásában megnyilvánuló szuverenitását. Az "aut dedere aut punire" elv kifejezésre jut például a repülés biztonságáról szóló montreali egyezményben (1971), mivel ezekben a nemzetközi egyezményekben a nemzetközi együttműködés nyer teret a terrorizmus elleni harcban. Az ilyen cselekményt elkövetőnek csak kivételesen lesz esélye menedékjogot élvezni egy másik államban, ha a cselekményéért a menedék államában vonják felelősségre, s ezzel elkerüli a saját államának való kiadatást.
Az Európa Tanács 1957. évi, kiadatásról szóló egyezménye lehetővé teszi a kiadatás teljesítésének korlátozását a politikai bűncselekmények vagy a politikai cselekménnyel összefüggő bűncselekmény esetében, továbbá olyan cselekmények körében, ame-
- 164/165 -
lyekben a megkeresett fél alapos okkal "feltételezi, hogy faji, vallási, nemzeti hovatartozása vagy politikai meggyőződése miatt üldözés céljából terjesztették a kiadatási kérelmet elő", bár azt köztörvényes cselekményre irányulóként tüntették fel. Az egyezmény felsorolja azokat az eseteket, amelyek fennállása esetén a kiadatás megtagadható, mint például, ha a megkereső nem vállal garanciát a halálbüntetés alkalmazásával szemben, mint ahogy ezt a 11. cikk előírja. A 17. cikk értelmében több állam kiadatási kérelme esetén mérlegelni szükséges azt is, hogy mely állam polgára a kért személy, valamint a harmadik államnak való továbbadás esélyét. Ez az egyezmény kijátszásának megelőzése szempontjából is fontos és a menedékjogot élvezők védelmében is.
Sok országban az alkotmányban fellelhetőek a menedékjoggal és kiadatással kapcsolatos rendelkezések, mint például a görög Alkotmány 5. §-a alapján "külföldiek kiadása, akiket szabadságharcuk miatt üldöznek, tilos".
A kiadatás megtagadásának indokai között szerepel a menedék biztosítása, a politikai üldözés további megakadályozása, a halálbüntetés, megkínzás megelőzése, de ugyanakkor a terrorcselekmények nem alapozzák meg a menedékjogi védelmet.
Magyarország 1871 óta három tucat országgal kötött ma is hatályban lévő kiadatási szerződést, melyek között néhány eltérés van.
Ausztriával és Olaszországgal kötött szerződés kizárja a menedékjogot élvezők kiadatását, a Belgiummal és Spanyolországgal kötött szerződés alapján pedig megtagadható a kérés teljesítése.
Általános az az előírás, hogy nincs helye kiadatásnak, ha az érintett cselekmény a "megkeresett állam megítélése szerint politikai jellegű vagy azzal összefüggő". Hiányzik e kitétel a volt szocialista országokkal kötött megállapodásokból, mivel a büntetőjog még a szövetségi rendhez tartozó másik állam elleni cselekmények üldözésének szellemében fogant.
A szerződések egy részében a megkeresett fél kivételeket határoz meg az általános politikai cselekményekre utaló klauzula alkalmazása alól, s ilyen kivételnek számít az államfő vagy családtagjai ellen elkövetett merénylet.
Ciprussal, Egyiptommal kötött szerződés a politikai bűncselekmények kiadatási tilalma mellett kimondja, hogy ha a megkeresett államnak komoly oka van azt hinni, hogy valamely köztörvényes bűncselekményre irányuló kiadatási kérelmet azért terjesztettek elő, mert a kiadni kért személyt vallási, stb. okokból és politikai nézetei miatt kívánják megbüntetni, nem engedélyezhető a kiadatás.
Amennyiben több állam kéri a kiadatást, akkor a megkeresett állam dönti el, mely állam részére teljesíti a kiadatást.
A halálbüntetés kiszabásától vagy végrehajtásától való eltekintés is szerepel a kiadatás feltételei között a szerződések nagy részénél.
Az ENSZ a menekültek globális problémáinak megoldására két szervezetet hozott létre: a Menekültügyi Főbiztos tisztségét és Hivatalát, valamint a palesztin menekülteket segítő Ügynökséget.
Az ENSZ közgyűlése 1949-ben hozta létre az 1948-ban kirobbant arab-izraeli konfliktus menekültjeinek támogatására a Közel-keleti Palesztin Menekülteket Segítő Ügynökséget (UNRWA). Korábban már döntött a menekültek hazatelepítéséről és kártalanításukról, de mert a menekülés tartósnak mutatkozik, a szervezetet nemcsak megalakította, hanem azóta is folyamatosan meghosszabbítja a mandátumát.
Az UNRWA alkalmazottjai közül sokan a menekülttáborokban élnek, dolgoznak és igen tájékozottak a működési területükön a menekültek jogainak sérelmére elkövetett cselekményekről, de hatáskörét gyengíti, hogy nincs hivatalos megbízatása a menekültek védelmére.
Az Ügynökség oktatási-szakképzési programokat is szervez, mely oktatás olyan sikeres, hogy egyes felmérések szerint a legiskolázottabb népességé a palesztinok váltak a világon, amelyben nemcsak a tehetségük, hanem sorsuk megoldatlansága is szerepet játszott.
Az UNRWA gondoskodik a sebesültek ellátásáról, a csecsemő-, gyermek- és anyavédelemről és a napi higiéné megteremtéséről is.
A segélyszolgálatuk a támogatást igénylők kisebb részét a napi túlélés, a szegénység miatt részesíti segélyben, de a többségük a munkanélküliség okán szorul rá a jóléti programra, s ez utóbbi keretében a munkahely-, illetve a munkalehetőség megteremtése áll a támogatás középpontjában.
A világban szétszóródva élő palesztin menekültek érdekében is hatékony, univerzális mandátummal rendelkező, legalább a fizikai védelmet biztosító szervezetre van szükség.
A gyermekeket támogató Alap (UNICEF) a menekülteknek egészségügyi, vízellátási, kulturális és más segítséget nyújt és a leginkább kiszolgáltatottak szolidaritását erősítő akciókat indít.
Az Oktatási, Tudományos és Kulturális Szervezet (UNESCO) a menekült gyermekek, fiatalok körében szervez képzési, oktatási programokat.
Az ENSZ Fejlesztési Programja (UNDP) a kormányoknak ajánl fel technikai segítséget a gazdasági reformok érdekében.
- 165/166 -
Az ENSZ Katasztrófák Segélyügyi Hivatala (UNDRO) elsősorban a tömeges menekülés miatti szükséghelyzetekben való felkészülésben nyújt segítséget. A hivatalos szervezetek tisztviselőinek és a független szervezetek munkatársainak tart oktatást a jogvédelem, az igazgatási teendők, s a technikai-logisztikai szervezés tudnivalóiról.
Az ENSZ Emberi Jogok Bizottsága és a Diszkrimináció-ellenes Albizottság a kormányok által kijelölt képviselők révén működik. A Bizottság és az Albizottság felhívja a világ közvéleményének a figyelmét az emberi jogok széles körű megsértésére, s az elvándorlásra kényszerített milliók sorsára.
A Menekültügyi Főbiztosság 1951-ben történt létrehozásakor három évre szóló mandátuma a genfi menekültügyi egyezmény szerinti menekültekre terjedt ki, de az elmúlt évtizedek során az ENSZ Közgyűlése a mandátum ötéves meghosszabbításán túl a személyi, s a tevékenységi kört is fokozatosan kibővítette. A hetvenes évek elejétől kezdve a Főbiztosságot több ízben kérték fel a menekültek hazatelepítés utáni támogatására, a hazájukon belül menekültté váltak segítésére, továbbá a természet vagy az ember által előidézett katasztrófák áldozatainak védelmére.
A Főbiztosság az 1951. évi egyezményben, majd az 1967. évi jegyzőkönyvben meghatározott menekültek nemzetközi védelmét univerzális szinten látja el minden országban, akár részese ezen egyezményeknek, akár nem. Fő feladata a tartós megoldások (a menekültek önkéntes hazatérésének, avagy a befogadó országban való beilleszkedésének, illetőleg egy végső befogadó országba való áttelepítésének segítése) keresése.
A Főbiztosság Statútumának 2. cikke értelmében a "Főbiztos munkáját tisztán politikamentesen kell ellátnia: annak humanitárius és szociális jellegűnek kell lennie fő szabályként, a menekültek csoportjai és kategóriái számára". A Főbiztosság által nyújtandó védelem kiterjed a menekültek jogi és szociális támogatására, ellátására, de ugyanakkor a menekültek fizikai biztonságát nem garantálja.
A Főbiztosság által nyújtott védelem főbb elemei a következőek:
- védelem a kiutasítással és visszafordítással szemben;
- a menekültek szállásának megvédése;
- a menekültek jogainak biztosítása
- és a menekültek szociális támogatása a beilleszkedés, hazatérés vagy áttelepítés során.
A Főbiztosság Végrehajtó Bizottságának hazánk is tagja. A VB évente Genfben összeül, hogy a menekültügyben jelentősebb szerepet játszó országok megvitassák az elmúlt év fejleményeit és meghatározzák a teendőket. A VB a működést, a védelmi prioritások meghatározását, a pénzügyi kérdések áttekintését vállalja és a menekültügyi egyezményben részes államok és a meghívott megfigyelők képviselőinek párbeszédét is elősegíti.
Néhány ország nagylelkűsége valamint politikai súlyának növekedése lehetővé tette a Válság Alap létrehozását tömeges menekülések, váratlan és jelentős kiadások finanszírozására.
A Nemzetközi Migrációs Szervezetnek (IOM) hazánk 1992 óta tagja, így irodáját Budapesten is megnyitotta. A szervezet segítséget nyújt azoknak az emberi jogaikban sértetteknek, akik még nem tudták elhagyni származási országukat, hogy a belső politikai feszültségek vagy fegyveres konfliktusok esetén alkalmazandó áttelepítési program keretében biztonságba kerüljenek valamint a száműzötteknek és a deportáltaknak, s a külföldön rekedteknek is hasonló támogatást nyújt. Tanácsadó, információs szolgálatot szervez migránsoknak és számos légitársasággal kötött megállapodásuk alapján biztosítják az utazást a hazatelepülőknek, a kitoloncoltaknak, a harmadik országban befogadottaknak, s a vendégmunkásoknak.
Az első világháború óta a Nemzetközi Munkaügyi Szervezet (ILO), - amelynek Budapesten is van irodája, - kifejezetten nem foglalkozik a menekültekkel, mégis vannak olyan esetek, amikor a menekültek a befogadó országban, esetleg egy harmadik országban a külföldiekkel azonos jogállást élveznek a munkaerőpiacon és ilyenkor az ILO egyezményei rájuk is alkalmazandók.
A Világélelmezési Program (WFP) élelmiszersegélyt biztosít a tömeges menekülés miatt erre rászorulók körében.
A Nemzetközi Segélyszervezet (IRC) saját forrásaiból vagy adományokból gyűjtésével segít egy-egy menekült csoporton, korosztályon.
Az egyházak nemzetközi segélyezéssel, felvilágosítással, szociális munkával nyújtanak segítséget a menekülteknek. Ilyen segítségadással foglalkozik például a Katolikus Migrációs Szolgálat (CMS) és az Egyházak Világtanácsa.
E szervezetek a gyűjtés és a segélyakciók mellett az önkéntes segítők szakmai képzésével, a menekülteknek is szóló kiadványokkal sokat tesznek a menekültekért, s ugyanakkor nyomást gyakorolnak a különböző kormányokra a jogvédelmi mechanizmusok elfogadása és betartása érdekében.
A Vöröskereszt Nemzetközi Bizottsága (ICRC) részben adományok gyűjtésével, részben finanszírozással vesz részt a menekültek ellátásának biztosításában. E szervezet igen aktív a meneküléssel járó tömeges migráció ügyeiben. Nyilatkozata értelmében mindenkor készen áll a menekült, az elűzött és a hazatért személyek segítésére, különösen akkor, ha más védelemben, támogatásban nem részesülnek.
- 166/167 -
Az Amnesty International elnevezésű világszervezetnek magyar tagozata is van. Bár e szervezet elsősorban nem a menekültekkel foglalkozik, mégis vannak ilyen irányú tevékenységei, s így a szigorodó immigrációs ellenőrzések miatt a határokon visszafordított, letartoztatott menekültek érdekében is fellépett, és többször tiltakozott a visszafordítás tilalmát megszegő országokkal szemben, mivel az erőszakos visszatoloncolás révén sokak élete, s szabadsága veszélybe kerül.
A regionális kormányközi szervezetek tevékenysége számos ponton érinti a menekültek védelmét, mindennapjait, így például az Afrikai Egységszervezetnek 1969. évi menekültekre vonatkozó egyezménye (OAU) van és a többi hasonló szervezet is kidolgozott a menekültek helyzetére vonatkozó egyezményeket és azokat elfogadták. E regionális megállapodások és ellenőrzési mechanizmusuk a joggyakorlat közelítését és összehangolását szolgálja a nemzetinél szélesebb nyilvánosság előtt.
Az Európai Konzultáció a Menekültek és Száműzöttek ügyében (ECRE) nevű londoni székhelyű szervezet nemzeti képviselői rendszeresen gyűjtik a menekültügyi jogalkotás és jogalkalmazás adatait, közös akciótervet készítenek egy tisztességes és az emberi jogi kötelezettségeket betartó menedékjogi eljárás biztosítására, szemináriumokat szerveznek és kiadványokat bocsátanak ki e kérdésben. 1990-ben állították össze a menekült eljárási követelményrendszerüket, amelyre még a kormányközi fórumokon is hivatkoznak.
A menekültügyi, migrációs politika változásaival, fejlesztésével foglalkozik többek között a Migrációs Politika Fejlesztési Intézet (IMPD) Bécsben és a menekültek beilleszkedésével, szociális és jogi gondjaival a torontói Menekültügyi Tanulmányok Központja (CRS). Ezek az intézmények új szempontokat vagy frazeológiát is sugallnak a politikai, igazgatási döntéshozóknak.[31]
A különböző európai alkotmányok rendelkezései "causát" teremtenek a menekültnek, s ha megfelel, következhet az állami döntés, a menekülő menedéket, tartózkodási engedélyt kap vagy elutasítják és az ország elhagyására késztetik, s ez utóbbi sérti az ember alapvető jogait és itt elsősorban az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkoztában foglalt jogra (14. cikk 1. bekezdés) lehet hivatkozni, melynek értelmében "minden személynek joga van üldözői elől más országban menedéket keresni, s még a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányára valamint egyéb nemzetközi dokumentumokra is. Azonban egyetlen olyan általános érvényű nemzetközi jogi norma sincs, amely az államnak kifejezett kötelezettségévé tenné a menekülők befogadását. Az 1951. évi Genfi Egyezmény sem mondja ki az állam befogadási kötelezettségét. A menekülőnek tehát joga van menedéket keresni, de nincs állami jogi kötelezettség a befogadásra.[32]
A genfi menekültügyi konvenciót kiegészítő 1967. évi New York-jegyzőkönyv lehetővé tette, hogy ne csak az Európából érkező menekültek szerezhessenek menekültstátust. A menekültekkel kapcsolatban világszerte fellobbantak a konfliktusok és a munkavállalók elől "lezárták a határokat". Az Európában az átgondolt bevándorlási politika hiányának és a "zéró bevándorlás" kialakulóban levő elvének betudhatóan megszűnt a menekültek privilegizált helyzete, s a menedékjogért folyamodók beolvadtak az illegális bevándorlók tömegébe.
A Genfi Egyezményt megszorítóan alkalmazták, s ez a nyolcvanas évektől kezdődően maga után vonta az elfogadott azilumkérelmek arányának zu-hanását.[33]
Egyes országok attól féltek, hogy a határok eltűnésével még súlyosabbá válik a menekültprobléma és ez a félelem vezetett 1985-ben a schengeni csoport megalakulásához, s ennek a csoportnak a megalakítását a Benelux államok, Németország és Franciaország kezdeményezte, majd Olaszország, Spanyolország és Portugália is tagja lett.[34]
A nyugat-európai államok újabb korlátozó politikákat vezettek be nemzeti és kormányközi szinten is. Ennek az összehangolt fellépésnek volt az eredménye az európai integráció megerősítését célzó 1986. évi Egységes Európai Akta, mely előirányozta a személyek szabad mozgásának megvalósítását. Ennek feltételeit az Európai Unió keretein belül a bel- és igazságügyi együttműködés közös üggyé tételével az 1992. évi Maastrichti Szerződés teremtette meg.[35]
A Trevi-csoport nevéhez két egyezmény előkészítése fűződik: a dublini, amelyet 1990. június 15-én írtak alá, s ez a konvenció az illető állam hatáskörébe utalja a menekültkérelmek elbírálását valamint a római, amely a külső határok ellenőrzését szabályozza.
A Dublini Egyezmény elejét akarta venni annak, hogy a menekültek több országban is beadjanak menekültkérelmet és annak is, hogy a menekültjogért folyamodót egyik ország a másiknak adja át. Ez az egyezmény megerősíti a Genfi Egyezmény elsőbbségét, s felhívja a figyelmet arra, hogy a menekültstátus megadása az adott ország hatáskörébe tartozik. A Dublini és a Schengeni Egyezmény előírja, hogy a menedékjogért folyamodó az Európai Közösségnek csak egy országába adhatja be a kérelmet, s ennek
- 167/168 -
az országnak a döntése a többi országéval azonos értékű.[36]
Az 1999-ben hatályba lépett Amszterdami Szerződés kiterjesztette az Európai Közösség hatáskörét a vízumokra, menekültügyre, bevándorlásra és a személyek szabad mozgására vonatkozó egyéb politikákra. E szerződés által elindított jogharmonizációs folyamat kiváló alkalmat teremtett arra, hogy a tagállamok összefüggő, megbízható és a menekültek alapvető emberi jogait garantálni képes közös európai menekültvédelmi rendszer felé megtegyék a megalapozó lépéseket a minimális standardok érvényesítésével.
A Genfi Egyezmény biztosította tág kereteken belül a részes államok különböző nemzeti menekültügyi eljárásokat alakítottak ki, és sokszor eltérően értelmezték az egyezmény kulcsfontosságú elemeit is. A kilencvenes években a menekültek számának rohamos növekedése és a belső határok lebontására tett lépések csak kihangsúlyozták az egyes nemzeti eljárások közti ellentéteket.
A Miniszterek Tanácsa 2004. május 1-je előtt egyhangúlag elfogadta a menedékjog szabályozásának minimális standardjait meghatározó közösségi jogszabályokat, köztük az azilumkérelem elbírálására illetékes állam meghatározásának feltételrendszerét tartalmazó Dublin II.-rendeletet, amely a menekültügy számos alapvető fontosságú elemének átfogó rendezésére tesz kísérletet. Ez a rendelet a család egységének védelme érdekében beiktatott néhány kiegészítő garanciális szabályt. A cél továbbra is a tagállamokban folyó párhuzamos vagy egymást követő menekültügyi eljárások kiküszöbölése, ami legelőször a menekült fogalmának egységes értelmezését követeli meg.
A definíciós és eljárási irányelv alapján a korábbi javaslatokhoz mérten csekélyebb mértékben szűkül a tagállamok mozgástere. A definíciós irányelv elvetette a Genfi Egyezmény szűkítő értelmezését, ezért nem kell az állami szervek támogatása ahhoz, hogy a nem állami csoportok által üldözött személyek védelemben részesüljenek. A kiegészítő védelem azok számára nyújt védelmet, akik kínzás vagy embertelen, megalázó bánásmód vagy büntetés elől menekülnek és a nemzeti vagy nemzetközi konfliktusok által gerjesztett erőszak áldozatai is ilyen védelemben részesülnek.
Az irányelvtervezet elvileg kiterjed azokra a határokon lefolytatott beléptetési eljárásokra, amelyek a menekültügyi eljárás előzetes szűrőjeként működnek és ezek az eljárások alkalmasak a menekültek rövid úton történő visszafordítására.
Az irányelvtervezet a különleges és gyorsított eljárások szabályaival korlátokat emel a menedékjogért folyamodók elé. A menekült érdeke az lenne, hogy a sok garanciát biztosító általános eljárásban vehessen részt, de a kérelmező a tervezet alapján ettől több mint 15 esetben eleshet. Az államterületen maradás jogának biztosítását a javaslat az általános eljárások esetében csak az első döntés meghozataláig teszi kötelezővé, a feljebbviteli eljárások idejére már nem. Számos tagállam kizárja az általánostól eltérő eljárástípusok esetén az államterületen való maradás jogát vagyis azilumkérelem elutasítása után a kérelmező eltávolítható az adott állam területéről, s e jog megvonása a menekültet az üldöztetés veszélyének teheti ki.
A tagállamok megtehetik, hogy egyáltalán nem vizsgálják meg az azilumkérelmet vagy a kérelmező helyzetét, ha egy szuperbiztonságosnak tekinthető országból illegálisan lépte át vagy kísérelte meg átlépni a fogadó állam határát. Valójában nincs ilyen ország, ami minden menekült számára szuperbiztonságosnak lenne tekinthető, ezért nem lenne szabad vizsgálat nélkül visszafordítani a menekülteket ezekbe az országokba. A Genfi Egyezmény azt sugallja, hogy illegális határátlépés miatt nem sújtható szankciókkal a menekült. A javaslat megköveteli, hogy a szuperbiztos állam részese legyen a Genfi Egyezménynek és az Emberi Jogok Európai Egyezményének, csakhogy ezeknek a kritériumoknak elméletileg a korábban biztonságosnak nem tekinthető Szerbia-Montenegró is megfelelt.[37]
Európában sokszínű rendszer alakult ki az 1951. évi egyezménybe bele nem férő hontalanná váltak, menekülők ideiglenes vagy tartós befogadására. Az emberi jogok érvényesítésének nagy hatású mechanizmusát fejlesztették ki az Európa Tanács intézményrendszerén belül.
1989-től kibontakozó gazdasági átalakulás, politikai változások és az emberi jogok terén mind többet pótolni akaró keleti szomszédok árnyékában született döntés a Közösség, az integráció belső mélyítéséről. Az Európai Közösség dokumentumai abból indultak ki, hogy a menedékjog terén nincs hatékony nemzeti megoldás, ezért a menekültek ügyében megoldást kell találni.
Az EK Bizottsága részére 1991-ben készített szakértői tanulmány a menedékjog és a bevándorlás összefüggéseit ismeri fel, szemben az eddigi merev elválasztással. Mivel az államok szuverén módon hozták a bevándorlást fokozatosan visszaszorító intézkedéseiket, egyre nagyobb nyomás hárult a menedékjog intézményére a beutazás, a tartózkodás legalizálása céljából, s így került sor a menekültügyi eljárás és jogszabályok szigorítására a visszaélőkkel
- 168/169 -
szemben. Az Európai Unióról szóló Egyezmény (Maastricht, 1992) által "közös üggyé" minősített migráció és menekültkérdés hatékony kezelése mögött nemcsak a kérelmezők erősebb védelme áll, hanem elsősorban az integrálódó térség zavartalan piaci működtetése.
A menedékjogot kérők érdekében a következő szempontokat kell szem előtt tartani:
- a Közösség integrációs célkitűzéseinek érvényesítése
- és a valódi menekültek megfelelőbb védelme, beilleszkedésük támogatása.
A Tanács 1986. évi londoni találkozóján a "menedékjog válságát" ismerték fel, mert egyre kevesebb kérelmező fér bele a genfi egyezmény adta keretekbe, hiszen nem üldözés miatt, hanem az otthoni zavargások, a bizonytalanság és a nyomor miatt hagyja el a származási országát, s ugyanakkor a Közösség országaiban a menekülők segítéséről áttevődött a hangsúly azok ellenőrzésére.
A szigorú bevándorlási szabályok alól három kivételt szabad biztosítani:
- a családegyesítésre,
- a menekültekre és
- az ideiglenes munkaerőigény miatt szükséges munkavállalók beengedésére tekintettel.
Az 1991-ben elkészült és a tagállamok külső határain való átlépéséről szóló Egyezmény címéből nem derül ki, hogy a menedéket kérőkről szóló szabályok is helyet kaptak, benne, de a menedéket kérők is belépnek vagy megkísérlik azt a Közösség külső határain, ezért rájuk is kiterjed az egyezmény.
A szerződő felek közös tiltó listán sorolják fel a számukra nem kívánatos külföldieket, azonban a menedéket kérő vagy a háború miatt elmenekült e listán szereplése ellenére is bebocsátható, s ebben az esetben a többi tagállamot értesíteni kell.
Az egyezmény azon kitétele, hogy a rendelkezéseit az 1951. évi Genfi Egyezmény és az 1967. évi jegyzőkönyv "szabályainak fenntartásával kell alkalmazni, a tagállamok menedékjogra vonatkozó, kedvezőbb alkotmányos rendelkezéseinek sérelme nélkül" többféle kétséget támaszt. Ha ugyanis valóban ez a felek szándéka, akkor miért nem teremtettek a menedéket kérőkkel kapcsolatosan további kivételeket a külföldiekre vonatkozó normák alól (pl. nem büntetnék a nem kijelölt határátkelőhelyeken belépőket és a be nem léptethető külföldieket szállító vállalatokat a beutazási feltételek ellenőrzésének elmulasztása miatt). Kérdéseket vet fel még az is, hogy hogyan értelmezik a "humanitárius, nemzeti érdekből vagy nemzetközi kötelezettségen alapuló" kitételt? A háborús áldozatok, erőszakos cselekmények miatt elmenekülteknek, családtagoknak menedék céljából való bebocsáttatását értik alatta?
Az 1991. évi Dublini Egyezmény meghatározza, hogy mely állam felelős a Közösségen belül menedéket kérő ügyének vizsgálatáért. Az Egyezmény célja a humanitárius tradíciók fenntartása, a kérelmezők kétségek között töltött idejének lecsökkentése és a menedékjogi politika harmonizálásának elősegítése is.
Öt fontosabb elv köré rendeződik az elbírálásra köteles állam kijelölése:
- kötödés egy országhoz a kérelmező ott élő családtagjaira tekintettel a családi egység elvének érvényesítésére a menekültként elismertek körében;
- kötődés egy országhoz a kérelmező korábbi tartózkodására vagy engedélyezett tartózkodási jogcímére tekintettel;
- a benyújtás, illetve belépés helye a mérvadó;
- megelőzés elve;
- önkéntes átvállalás "humanitárius, családi, kulturális okokból" az egyezmény szerint felelős állam kérésére.
A Dublini Egyezményben kihasználta a Közösség, hogy hiányzik az 1951. évi egyezmény hatáskörre vonatkozó rendelkezése, ezért az államok gyakran elzárkóztak a kérelmek vizsgálatától, miközben más országokra mutogattak, bár ez időnként szolgálhatja a kérelmezők érdekét, de fő szabályként nem fogadható el, s így teljesen elvész annak az esélye, hogy megválaszthassa a kérelmező a menedék országát, a kérelem beadási helyét.
A menedékkérelem nyilvánvaló megalapozatlanságát a migrációért felelős miniszterek 1992. évi londoni határozata összegzi a legalaposabban, mivel "a tagállamok menedékjogi politikájukkal nem kívánják bátorítani a menedékeljárással való visszaélést".
A határozat kiadását az indokolja, hogy a tagállamokban bár emelkedett a kérelmek száma, ez nem jelenti a Genfi Egyezmény szerinti menekültek számának növekedését. E nagyfokú megterhelés pedig rontja a védelemre szorulók hatékony megóvását, támogatását, s ezért van szükség a gyorsított eljárás bevezetésére és meg kell vizsgálni a kérelem nyilvánvaló alaptalanságát már a kérelmek beadásakor.
A határozat alapján azt kívánják tisztázni, hogy a kérelem jogalapja elfogadható-e a menedékjog szempontjából, s emiatt nem tartják szükségesnek valamennyi eljárási garancia biztosítását a kérelmező számára, vagyis a rövidített eljárás során nem a tényállás teljes körű felderítésére törekszenek, hanem a megalapozatlanság feltárására, amelyben a bizonyítási terhet a kérelmezőre hárítják.
Az EK Tanácsának 1992. december 18-án Edinburghban megtartott találkozóján született dokumentum azt tartalmazza, hogy a "kényszerítő okokból hontalanná váltakat bátorítani kell, hogy együttműködve az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságával, maradjanak a legközelebbi biztonságos
- 169/170 -
területen", s javasolja a szükséges segítséget és a nemzetközi pénzügyi tehermegosztást valamint az együttműködést a háború miatt elmenekült jugoszlávok ideiglenes befogadása terén. A legközelebbi biztonságos területnek az ország egy másik része vagy egy harmadik befogadó ország számít, s ezek közül bármelyikbe visszafordítható volt a Jugoszláviából elmenekült személy.
A harmadik befogadó ország harmonizált fogalmát az 1992. december 1-jei londoni értekezleten elfogadott határozat tartalmazza, melynek értelmében a harmadik befogadó ország formális megállapítása megelőzi a menedékkérelem tartalmi vizsgálatát, függetlenül attól, hogy a genfi egyezmény vagy más jogcím szerinti menedéket kérőről van szó. Ily módon a kérelmezőt vissza lehet küldeni kérelme érdemi vizsgálata nélkül olyan országba, ahol a kérelmező élete, szabadsága nincs veszélyeztetve az 1951. évi egyezmény 33. cikke értelmében.
A visszaküldés feltétele, hogy a menedéket kérő nem lesz kitéve kínzásnak, embertelen, megalázó bánásmódnak, nyilvánvaló bizonyíték van egy harmadik országbeli befogadására és ott hatékony védelmet élvez a visszafordítás ellen. Ha a menedéket kérőnek volt lehetősége védelem keresésére a Közösség területére való belépés előtt, s e feltétel több országgal kapcsolatosan teljesül, bármelyik országba visszaküldhető a kérelmező.
A közös határokon történő ellenőrzés fokozatos megszüntetéséről szóló 1985. június 15-i Schengeni Egyezmény és annak alkalmazásáról rendelkező 1990. június 19-i megállapodás a hasonló tartalmú szerződéseket úgy váltotta fel, hogy egységes zónává tette e térséget. Az egyezményhez kapcsolódó Megállapodás, záróokmány és a szerződő felek Közös Nyilatkozata világossá teszi, hogy a menedéket kérők esélyeit jelentősen befolyásolja a belső határokon az ellenőrzés megszüntetése és a személyek mozgásával összefüggő rendszer.
A "humanitárius alapon vagy nemzeti érdekből, illetőleg nemzetközi kötelezettségből fakadóan kivétel tehető, ha nem EK-polgárok megsértik a beutazási szabályokat vagy a generális feltételek hiányában folyamodnak vízumért, illetőleg tartózkodási engedélyért. A megállapodás fontos cikkei még a 26-27. cikk is, hogy a be nem léptethető külföldieket szállító vállalatok felelősek a külföldi haladéktalan visszaszállításáért és a külföldiek úti okmányainak biztosításáért. A szerződő felek ezzel összefüggésben vállalják a 26-27. cikkben foglaltakat megsértők szankcionálását. E rendelkezések mellett nem utalnak az ettől való eltérésre, kivételek biztosítására.
A megállapodásban a vissza nem fordítás kógens szabálya helyett a vissza nem fordítás alternatív szabálya szerepel.
A Megállapodás lehetővé teszi a formális eljárás nélküli kiadatást a megkeresett állam törvényi normái szerint, ha ebbe az érintett fél is beleegyezik a bíróság képviselője előtt. Előtte azonban tájékoztatni kell e személyt, hogy milyen jogai vannak az eljárás keretében, s döntéséhez jogi segítséget is adhatnak részére.
Az Európai Unióról szóló egyezmény (Maastricht, 1992. február 7.) a már többször meghirdetett menedékjogi és immigrációs politika harmonizálását az eddigieknél sokkal közelebb hozza a Közösség tagállamai részére, csökkentve szuverenitásukat a célok és a nemzeti jogalkotás kialakítása szintjén. A politikai összehangolás végső határa az a pont, amikor valamely tagállam vitális érdekét súlyosan sérti egy-egy lépés.
A felek Koordinációs Bizottságot állítanak fel magas rangú kormányzati tisztviselőkből, akik véleményt adnak a Tanács és a Bizottság részére, megvitatják a kérdéseket. Amint azt a K/5 cikk kifejti, úgy a nemzetközi fórumokon a tagállamok kötelesek megvédeni a kialakított közös álláspontot, háttérbe szorítva az országonként esetleg eltérő konkrét véleményeket. Az Európa Parlamentet e munkálatokról rendszeresen tájékoztatni kell, ahol évente napirendre kell tűzni a harmonizált politika terén elért fejlődés ügyét, ahogy ezt a K/6 cikk előírja.
Az Európa Tanács fontosabb egyezményei közé tartoznak a következőek: kínzás tilalmáról szóló európai egyezmény (1987), az 1957. évi kiadatási egyezmény és a szociális biztonságról szóló egyezmény (1972). A kínzás tilalmáról szóló egyezmény a közhatalom által szabadságuktól megfosztott, illetve abban korlátozott személyek védelmében született, s így közöttük lehetnek menekülttáborban lévő, helyzetüknél fogva kiszolgáltatott személyek is. A megelőzést szolgálja, hogy a tagállamok független szakértőiből álló bizottság bármikor hivatalból látogatást tehet azokban az intézményekben, ahol szabadságuktól megfosztott személyeket tartanak. A látogatás keretében beléphetnek az intézményekbe, kapcsolatot teremthetnek az ott tartott személyekkel. A bizalmi jellegű látogatások célja, hogy rámutassanak az egyezményt sértő hibákra és azok megelőzésének módjára.
A szociális biztonságról szóló egyezmény jelentősége abban áll, hogy a befogadott menekült is állandó lakossá válik, így szociális alapellátása, a juttatások terén nem lehet különbséget tenni közötte és az állampolgárok között.
Az előbbieket megelőzi kidolgozottságában és bírósági gyakorlatában az 1950. évi emberi jogi egyezmény, s annak tíz jegyzőkönyve. A 26. cikk értelmében az egyéni panaszok az egyezmény valamely szakaszának az állam általi megsértése miatt akkor adható be, ha minden belső jogorvoslatot ki-
- 170/171 -
merítettek és arra a jogerős döntéstől számított hat hónapon belül kerül sor. Amennyiben békés rendezésre nincs mód, a Bíróság elé terjeszthető az ügy. A Bíróság ítélete érinti a reparációt és az esetlegesen szükséges jogszabály-módosítás szükségességét. Ezek az ítéletek értelmezik, fejlesztik az egyezmény megsértett szabályait, s ezt szolgálja az ítéletek nyilvánosságra hozatala, mivel a kifogásolt döntések hatályon kívül helyezésére vagy a panaszeljárás végéig azok végrehajtásának felfüggesztésére nincs jogköre a Bíróságnak.
Az Európa Tanácsban is erőfeszítéseket tesznek a menekülés megelőzése, a potenciális kibocsátó országok támogatása, a befogadók terheinek megosztása érdekében a kormányközi együttműködés keretében.
A szervezetben folyó munkálatok másik része a menedékjogra vonatkozó részkérdések összehangolása, s e munka eredménye a menekültek vízummentes utazásáról (1959) és a menekültekkel kapcsolatos felelősség átszállásáról (1980) szóló egyezmény.
Az előbb említett 1959. évi egyezmény értelmében a szerződő felek a jogszerűen tartózkodó, az 1951. évi Genfi Egyezményben meghatározott úti okmánnyal rendelkező menekültek körében, illetve ha látogatásuk nem haladja meg a három hónapot, kölcsönösség alapján kivételt alkalmaznak a vízumkötelezett belépés alól. A belépésre a külföldiekre vonatkozó általános szabályok vonatkoznak.
A menekültekért viselt felelősség átszállásáról szóló egyezményben azt rögzítik, mely állam felelős a menekült részére az 1951. évi Genfi Egyezmény szerinti úti okmány kiadásáért, érvényességének meghosszabbításáért, még konzuli szolgálat útján is, továbbá a kiutazott menekült visszafogadásáért. E kötelezettségek alapvetően a menekültként elismerő államot terhelik, de átszáll a felelősség kétéves külföldi tartózkodást követően, figyelmen kívül hagyva olyan körülményeket, mint a tanulással, gyógykezeléssel töltött időt is.
Az Európa Tanács tagállamainak menedékjogi politikáját befolyásoló olyan dokumentumokat fogadott el a Miniszteri Bizottság és a Parlamenti Közgyűlés, mint az üldözés veszélyében lévő személyek menedékjogáról szóló határozat (1967/14. Miniszteri Bizottság) és a területi menedékjogról szóló nyilatkozat (1977. Miniszteri Bizottság).
Az 1967/14. sz. határozat azt javasolja, hogy a menedéket kérők közül senkit se utasítsanak vissza vagy tagadják meg a belépést a határon, utasítsanak ki vagy tegyenek kényszerű hazatérése érdekében lépéseket, ha üldözésének veszélye fennállhat faja, vallása, stb. miatt.
A fent említett 1977-es nyilatkozatban a kormányok képviselői deklarálják, hogy nemcsak az 1951. évi Genfi Egyezményben meghatározott üldözéstől való megalapozott félelem esetében ismerik el a menedékjog biztosítását, hanem "minden olyan személy esetében is, akiket érdemesnek tekintenek a menedékjog megszerzésére humanitárius okokból".
A Parlament Közgyűlésnek 1993/1205. sz. ajánlása a jugoszláviai menekültekre és hontalanná váltakra vonatkozik, mely a Miniszteri Bizottságnak ajánlja, hogy
- tegyen lépéseket a lakosság és a menekültek biztonságos tartózkodására szolgáló öveztek létesítése érdekében;
- szenteljen nagy figyelmet a humanitárius segélyek eljuttatására;
- a menekülteknek nyújtsanak az állampolgárokkal, helyi lakossággal azonos jogokat a közoktatásban, a felsőoktatásban, hogy tanulmányaikat folytathassák;
- erősítse a szolidaritást a segélyszerveztek és a befogadók, az ET Szociális Fejlesztési Alappal való együttműködése útján;
- tegyen lépéseket a legrosszabb körülmények között élő menekültek foglalkoztatásának érdekében
- és gyorsítsa fel regionális szinten "a háborús körülmények vagy az általános erőszak miatt elmenekült és ideiglenes védelemre szoruló személyek" jogállásának harmonizálását valamint vizsgálja meg a dezertált személyek védelmi igényeit, mert hazatérésük esetén komoly kockázata lenne üldözésüknek.
A fent ismertetett dokumentumok összességükben igyekeznek a humanitárius hagyományoknak megfelelni, de kötelező erő hiányában azok érvényesítése az államok és a nemzeti hatóságok belátására van bízva.[38]
Nyugat-Németország fogadta be a legtöbb menekültet Európában 1945-1985 között, vagyis 15 millió személyt, s e menekültek számába beletartoznak az egykori NDK kiutasítottjai és menekültjei valamint a kelet-európai "népi németek". A történelmi tényezők mellett erre az egyik magyarázat az 1969-es alaptörvény 16. magyarázata, amely elismeri, "hogy a politikai üldözöttek méltán tarthatnak igényt menedékjogra." A másik pedig a német állampolgárságra vonatkozó 116. magyarázat, mely minden olyan kelet-európai bevándorlót németnek tekint, aki német anyanyelvű vagy német kultúrájú.
- 171/172 -
A menekültek száma tetemesen emelkedett a kilencvenes évek elején: 1988-ban 103 000, 1989-ben 121 000, 1990-ben 193 000, 1991-ben 256 000 és 1992-ben 438 000 menekült érkezett Németországba.
A németek különbséget tesznek az alkotmány-törvény 16. §-a szerinti menekültek és a Genfi Egyezmény szerinti menekültek között, akiket nem lehet kiutasítani az országból.
A közvélemény erős kritikájának betudhatóan a kormány 1991-ben ismét engedélyezte a menedékjogért folyamodók munkavállalását.
A legtöbben a nyugati országrészbe adták be a menekültkérvényüket.
A Bundestag 1993. május 26-án jóváhagyta az Alkotmány módosítását, és korlátozta a menedékjog megszerzésének lehetőségét.[39]
A határokon lefolytatott beléptetési eljárásokban használt "biztonságos harmadik ország" koncepciójának alkalmazása esetén a kérelmező akár minden vizsgálat nélkül visszafordítható, s ez a helyzet Németországban is.
Németország biztonságos harmadik országnak tekint minden olyan államot, amellyel határos. Az alkotmányos menedékjogra azok a menekültek, akik ezeken az országokon, vagyis szárazföldi úton érkeznek, nem hivatkozhatnak az 1993. évi alkotmánymódosítás óta. A német alkotmánybíróság 1996. május 14-ei döntésével szentesítette a "harmadik ország doktrínáját", és kimondta: a törvényhozás hivatott annak megállapítására, hogy a menekülteket nem fenyegeti üldöztetés bizonyos harmadik országokban.[40]
Egészen a nyolcvanas évek közepéig a francia menekültügyi politika szelektív jellegű volt: az európai származású kérelmezők háromnegyed részének általában megadták a menekültstátust.
1957-ben 190 000 státussal rendelkező menekült élt Franciaországban és ez csaknem ugyanannyi, mint három évtizeddel később 1992-ben, amit az is bizonyít, hogy 191 000 volt politikai menekültek száma.
1974 előtt azoknak a személyeknek nagy része is bevándorlóként lépett az országba, akik könnyen megszerezhették volna a menekültstátust. 1974 után még azok is megpróbálják menedékjogot kérőnek feltüntetni magukat, akik a munkaerő áramlás megszűnte miatt bevándorlóként már nem léphetnek az ország területére. A menedékjogért folyamodók részint Indokínából érkeztek, s 1976 és 1988 között 120.000 indokínai menekültet fogadtak be Franciaországban. A menedékjogot igénylők még Zairéből, Ghánából, Maliból és Angolából valamint főként Romániából, s Törökországból, továbbá Srí Lankából jöttek.
Az OFRA vagyis a menekültek és hontalanok jogvédelmével foglalkozó francia hivatal 1989-ben bekövetkezett reformja óta sokkal hatékonyabb az ügyintézés, de 1989 óta Franciaország kezdeményezésére sok olyan intézkedést fogadtak el Európában, amely valósággal elijeszti a menedékjogért folyamodókat:
- bevezették az ujjlenyomatokat nyilvántartó számítógépes rendszert;
- menedékjog-kérelem elutasítását azonnali kiutasítás követi;
- a menedékjogért folyamodók esetében eltörölték az automatikusan megadott munkaengedélyt;
- a menedékjog-kérelmek tüzetesebb áttanulmányozása;
- 1991-ben létrehozták a fogadóközpontokat, amelyek nem segítik elő a külföldiek társadalomba való beilleszkedését;
- az illegális bevándorlókat szállító cégek szigorú megbüntetése;
- alaptalan menedékjogkérés esetén lehetőség van arra, hogy a bevándorlót már a határon feltartóztassák és a hatóságok 48 órán át fogva tartsák.[41]
A menedéknyújtás az állami akarattól függő szuverén aktus, és nem a kérelmező személyes joga, ezért a nemzeti jogok nem ismerik el a menedékjogot, mint az állammal szemben kikényszeríthető jogot, még azokban az országokban sem, melyek a menedékjogot alkotmányos védelemben részesítik. Franciaországban az alkotmányos menedékjogot teljes értékű alapjogként csak az Alkotmánytanács 1993. évi döntése ismerte el, de az hamar alkotmánymódosításhoz vezetett, ami "semlegesítve" a menedékhez való jogot, kimondta, hogy a hatóságok rendelkeznek a menedék nyújtásának jogával, amennyiben a kérelmező megfelel az előírt feltételeknek.
A tagállamok menekültügyi eljárásainak harmonizálására tett kísérletek nem hoztak nagy eredményeket. A "nyilvánvalóan alaptalan kérelem", a "biztonságos származási ország" és a "biztonságos harmadik ország" fogalmának pontosítására szolgáló 1992. évi londoni határozatok csak ötletekként működtek, mivel a tagállamok azokat a szabályokat úgy vették át, ahogyan azt jónak látták. Így Franciaországban is megjelentek törvényi szinten a londoni határozat egyes elemei, de általában a hozzájuk kapcsolódó fogalom-meghatározások és összefüggő szabályozás kialakításának igénye nélkül. Az idegenrendészeti, közigazgatási szervek kiterjesztő értelmezésének végtelenbe tágulása ellen csak a bírói joggyakorlat emelt szerény gátakat.
- 172/173 -
Franciaországban a gyorsított eljárásokat két nap alatt kell lefolytatni, de ez garanciális kérdéseket vet fel, mert kérdéses, hogy ennyi idő alatt meg lehet-e vizsgálni érdemben a kérelmet. Az emberi jogok francia tanácsadó bizottsága úgy vélte, hogy a kérelmek alapos vizsgálata "nyilvánvalóan lehetetlen", amikor a külföldit például Párizstól messze közigazgatási őrizetben tartják fogva.
Franciaországban a definíciós és eljárási irányelv elfogadásával párhuzamosan "preventív módon" zajlott le a menedékügyi eljárás átfogó reformja.
Franciaország a reform során kompromisszumokat kötött. Ellenezte a "biztonságos harmadik országokat" kijelölő közös európai listát, azonban elfogadta egy közös európai "biztonságos származási országokról" szóló listát, mert ehhez hasonló listát Franciaország már alkalmaz. Hajlandó volt megváltoztatni a konvenciós menekült meghatározását, és elfogadni a Genfi Egyezmény szélesebb értelmezését, de ezt ellensúlyozandó, bevezette a belső menekülési alternatíva alkalmazását, amit a francia joggyakorlat eddig elutasított.
Gyengítették a kérelmezők pozícióját a "várakozási zónákban" is, felkészülve arra, hogy az eljárási irányelv javaslata lehetővé teszi majd a beléptetési eljárásokban a már meglevő nemzeti szabályozás fenntartását.[42]
Svájcban két fő eszköze van a közvetlen demokráciának: Az egyik a kezdeményezések, állítások, melyek kötelező érvényűek a parlamentekre nézve, akár közösségi, kantoni vagy szövetségi szinten is. Százezer vagy több állampolgár követelheti, hogy a szövetségi parlament tárgyalja meg a svájci alkotmány részleges megváltoztatását, s ehhez kapcsolódóan általános szavazást rendeljen el és bonyolítson le.
A második eszköz pedig az. ún. opcionális szavazás, mely lehetővé teszi, hogy állampolgárok csoportja megkérdőjelezze a parlament által már meghozott döntéseket. Szövetségi szinten 50 ezer aláírás szükséges az opcionális népszavazás kiírásához.
Benini szerint ügydöntő népszavazások automatikusan megjelennek, amikor bizonyos típusú új törvényeket és nemzetközi egyezményeket tesznek a szavazók elé jóváhagyásra.
Amikor Christopher Blocher, a szövetségi kormány igazságügy-minisztere javasolta a menedékjogra és bevándorlásra vonatkozó törvények szigorítását, akkor a kérdés csak azon a szinten maradt, hogy az miként befolyásolja Svájc lakosságának létszámbeli változásait, és ez ez alkalommal nagyszámú szavazót aktivált.
Christopher Blocher 2002-ben már megpróbálta módosítani a törvényt, de nem járt sikerrel. Az új törvény az 1931-es leváltására készült. A 2006. szeptember 24-i népszavazáson 68% szavazott a meglévő szabályok szigorítása mellett. 2002-ben 26 ezren folyamodtak menedékjogért Svájcban, s ez a szám 2005-re 10 ezerre apadt. A törvény 2008. január 1-jei hatályba lépése a menekültstátusért folyamodók gyorsabb hazatoloncolásával jár valamint azzal, hogy kizárják őket a jóléti intézményekből, ha nem képesek hivatalos módon igazolni a személyazonosságukat. Az ilyen kérvényezők majdnem háromnegyede nem rendelkezik a szükséges dokumentumokkal.
Az Ausztriához közel eső tartományokban a szavazók nagyobb arányban fogadták el az új törvényt, Svájc szívében pl. 80%-os volt az új törvény támogatottsága, Genfben pedig mindössze 51,3%-os volt. Mind a 26 kanton és félkanton egyaránt az új törvény mellett szavazott.[43]■
JEGYZETEK
[1] Timoránszky Péter: A menedékjog alkotmányos alapjai, Magyar Közigazgatás 1994. (44. évf.) 1. sz. 21. o.
[2] Tóth Judit: Menedékjog - kérdőjelekkel, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1994. 24-25. o.
[3] Timoránszky Péter: i. m. 21. o.
[4] Tóth Judit: i. m. 25. o.
[5] Timoránszky Péter: i. m. 21. o.
[6] Tóth Judit: i. m. 25. o.
[7] Timoránszky Péter: i. m. 21. o.
[8] Tóth Judit: i. m. 25. o.
[9] Lamm Vanda: Grahl - Madsen, Atle: A területi menedékjog, Állam és jogtudomány 1982. 1. sz. 199. o.
[10] Tóth Judit: i. m. 25. o.
[11] Lamm Vanda: i. m. 199. o.
[12] Timoránszky Péter: i. m. 22. o.
[13] Chronowski - Drinóczi - Petrétei - Tilk - Zeller: Magyar alkotmányjog III. Alapvető jogok, Dialog Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2008. 190. o.
[14] Timoránszky Péter: i. m. 23. o.
[15] Chronowski - Drinóczi - Petrétei - Tilk - Zeller: i. m. 189. o.
[16] Timoránszky Péter: i.m. 27. o.
[17] M. Fullerton: Menedékjog vagy hazatérési törvény, Beszélő 1997. 4. sz. 16. o.
[18] Cseresnyés Ferenc: Vízumpolitika és menedékjog, Regio: kisebbség, politika, társadalom 2001. (12. évf.) 1. sz. 247. o.
[19] M. Fullerton: i. m. 14. o.
[20] Timoránszky Péter: i. m. 29. o. 27. o.
[21] M. Fullerton: i. m. 14-15. o.
[22] Timoránszky Péter: i. m. 27. o.
[23] M. Fullerton: i. m. 18. o., 16. o.
[24] Chronowski - Drinóczi - Petrétei - Tilk - Zeller: i. m. 189. o.
[25] Szászi Ádám: A menedékjogi védelemben részesülő személyek kategóriái Magyarországon, figyelemmel az Európai - Unió jogára, Európai Tükör 2006. 9. sz. 35-36. o.
[26] Chronowski - Drinóczi - Petrétei - Tilk - Zeller: i. m. 190. o.
[27] Szászi Ádám: i. m. 38-43., 45., 47-51. o.
[28] Chronowski - Drinóczi - Petrétei - Tilk - Zeller: i. m. 194-195. o.
- 173/174 -
[29] Szászi Ádám: i. m. 37. o.
[30] Complex jogtár kommentárja 1-46. o.
[31] Tóth Judit: i. m. 41-48. o., 26-32. o., 52-68. o.
[32] Timoránszky Péter: i. m. 24. o.
[33] Mink Júlia: Jogharmonizáció vagy a status quo fenntartása? - Az új menedékjogi szabályozás az Európai Unióban, Beszélő 2004. 11. sz. 29. o.
[34] Catherine Wihtol de Wenden: Menekültek és menedékjogot kérők Európában, Európai Szemle 1994. 1. sz. 107. o.
[35] Mink Júlia: i. m. 30. o.
[36] Catherine Wihtol de Wenden: i. m. 107-108. o.
[37] Mink Júlia: i. m. 30., 33-36. o.
[38] Tóth Judit: i. m. 150-169. o.
[39] Catherine Wihtol de Wenden: i. m. 111-112. o.
[40] Mink Júlia: i. m. 31-32. o.
[41] Catherine Wihtol de Wenden: i. m. 109-11. o.
[42] Mink Júlia: i. m. 32., 33., 36-37., 38. o.
[43] Michael L. Nash: Svájci népszavazás a menedékjogért folyamodók kérdéséről, Kisebbségkutatás 2007. 3. sz. 645-647. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató.
Visszaugrás
