A tömegkommunikáció története szabályozások története is. Angliában például alighogy elterjedtek a kéziratos újságlevelek, a New Letters-ek, 1275-ben már királyi rendelet szabályozta azok tartalmát. A hírterjesztésben azonban ennél jóval több lehetőség rejlik; az állam egy idő után a kontroláló-tiltó passzív szerepéből az alakító, sőt előállító szerepébe került. Az első tulajdonképpeni európai újság - a Párizsban Theopraste Renaudot orvos által megjelentett Gazette - Richelieu bíboros és az abszolutizmus szócsöve volt. Mindaddig, amíg a nyomtatás technológiája nem tette lehetővé a tömeges előállítást a kormány-, illetve pártsajtó dominált. Kezdetben az elektronikus médiában is a technológia jelentette a "szűk keresztmetszetet": itt az elérhető frekvenciák szűkössége volt az oka annak, hogy egyidejűleg csak néhányan küldhettek üzenetet. Az elektronikus média piacának szabályozása a rádiózásban több mint negyven éven át általános volt, egészen az 1960-as évekig, amikor használatba vették az FM hullámsávot. A televíziózásban hasonló volt a helyzet a kábeltévé 1970-es és 1980-as években történt elterjedéséig, illetve a műholdas sugárzás 1990-es években való megvalósulásáig.
Az állami beavatkozást azonban nem csupán pőre hatalmi szempontok vezethetik. Az információhoz jutás biztosítása, ezzel az esélyegyenlőségre való törekvés éppúgy szempont lehet, mint az áthagyományozott értékek megtartása és hozzáférhetővé tétele, illetve újak megteremtése, azaz a közjó valamiféle kulturális megközelítése. A nyomtatási kapacitás megsokszorozódása megtörte az írott sajtóban a politika hegemóniáját, inkább a sajtóbárók, fuzionált nagyvállalatok részéről leselkedett veszély a kiegyensúlyozott, nem csupán pillanatnyi érdekeket szolgáló tájékoztatásra. Az állami szabályozás előbb említett szempontja ekkor kerül előtérbe. A televíziózásban a régi rend a nyolcvanas években zárult le, a közszolgálat monopóliumát megszüntette az új környezet kereskedelmi- és versenylogikája. Megsokszorozódott a műsorszolgáltatók és a csatornák száma, sokszor információs túlterhelést (information overload) okozva: az átlagos felhasználó a nap legtöbb órájában húsz és száz műsor közül választhat. A megváltozott politikai, gazdasági, társadalmi, jogi és műszaki körülmények között a közszolgálati műsorszolgáltatás válságba került, és a mai napig küszködik helyzetének értelmezésével.
A közszolgálati műsorszolgáltatás fogalmának történeti változásai, és a különböző felfogások ismertetése helyett az EBU által kialakított újabb keletű és gyakorlatias meghatározást használom. A genfi székhelyű EBU-t (European Broadcasting Union) 1950-ben, az európai rádiózás és televíziózás hajnalán alapították.[1] Az EBU olyan non-profit szervezet, amely célhoz kötötten folytathat kereskedelmi tevékenységeket is. 1993-ban fuzionált a kelet-európai műsorszolgáltatókat tömörítő szervezettel, az OIRT-tal (Organisation Internationale de Radiodiffusion et Télévision, Nemzetközi Rádió- és Televízió Szervezet), így jelenleg a nemzeti műsorszolgáltató szervezetek legnagyobb szakmai társulása, 79 országból 117 taggal. Az EBU törekedett arra, hogy olyan leírást adjon a közszolgálatiságról, amelyik nem országspecifikus és segít a tagoknak eligazodni az új médiafeltételek között.
Elöljáróban meg kell jegyezni, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatókon a közszolgálati rádiókat és televíziókat értjük, amelyeket szervezetileg hol egyben, hol külön találunk meg. A különbség az országok közt azonban nem csak ennyi, az EBU modellje a legtöbb helyen inkább eszmény, mintsem valóság. Részint, mert számos közép- és kelet-európai országban nem alakult ki a közszolgálati műsorszolgáltatás külső és belső politikai függetlensége, illetve azért, mert az új szolgáltatások (on-line, tematikus csatornák) megjelenése számottevő változásokat hoz majd mind a működésében, mind a finanszírozásában. Ennyi kiegészítés után álljon itt maga a közszolgálatiság hármas kritériuma: a) a köz számára készül b) a köz finanszírozza c) a köz ellenőrzése alatt áll.
Ad a) A "köz" egy adott ország teljes lakosságát jelenti kétféle szempontból is. Egyfelől műszaki értelemben, tehát elméletileg teljesnek kell lennie a lefedettségnek, másfelől szociológiailag, azaz a "köz" magában foglalja a társadalom valamennyi csoportját és rétegét. Ez utóbbiból következik, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatás nem lehet alárendelve egyetlen hatalmi szervnek, érdekcsoportnak sem. Fontos megjegyezni, hogy szemszögünkből a lakosság a polgárok és nem a fogyasztók összessége, így különíthető el a közszolgálati műsorszolgáltatás a kereskedelmi szolgáltatóktól.
Ad b) Csak azokban a nagyobb országokban lehet a közszolgálati műsorszolgáltatást kereskedelmi bevételekből finanszírozni, amelyekben a műsorszolgáltató monopol- vagy szinte monopolhelyzetben van. Mint látni fogjuk, ez a legtöbb esetben vegyes finanszírozást jelent, ugyanis alig van olyan ország, amelyben a finanszírozás gyakorlatilag megoldható az üzembentartási díjból.
Ad c) Az a követelmény, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatás nem lehet alárendelve
- 82/83 -
egyetlen hatalmi szervnek, érdekcsoportnak sem, azt is eredményezi, hogy gondoskodni kell egy olyan testület felállításáról, amelyben a köz képviselői ellenőrzik a műsorszolgáltató szervezet működését. Ez a testület - műsorszolgáltató tanács - működhet önállóan, de a műsorszolgáltató szervezet részeként is, mindkét esetben biztosítani kell azonban azt, hogy átlássa a műsorszolgáltató tevékenységét és betekinthessen a pénzügyekbe.
Az EBU az 1993. novemberi konferenciáján elfogadott nyilatkozatában felsorolja azokat a feltételeket, amelyek megléte szükséges ahhoz, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatók képesek legyenek megfelelni a velük szemben támasztott elvárásoknak. Elsőként valódi politikai és pénzügyi függetlenségre van szükség, továbbá olyan jogi megoldásokra, amelyek lehetővé teszik olyan vezetés létrejöttét, amelyik képes gyorsan és hatékonyan reagálni a fokozódó versenyben keletkező kihívásokra. Végül pedig megfelelő finanszírozás szükségeltetik, olyan, amelyik tekintetbe veszi a nemzeti hagyományokat. Ez utóbbi feltétel a közszolgálati műsorszolgáltatás talán legneuralgikusabb pontja, hazánkban is ez váltja ki a legnagyobb vitákat. Nézzük először a közszolgálati működést lehetővé tevő bevételi lehetőségeket és támogatási formákat.
Három fő módszer ismeretes, amely képes megteremteni a televíziós és rádiós műsorszolgáltatás anyagi feltételeit: a közpénzekből történő finanszírozás, a hirdetési bevételekből történő finanszírozás (ezekben az esetekben a néző ingyenesen fér hozzá a műsorhoz) és az előfizetési díjból történő finanszírozás. A kérdés az, hogy a lehetséges finanszírozási formák közül melyik hatékonyabb a javak és szolgáltatások elosztása szempontjából, melyik biztosítja a közszolgálati kötelezettségek maradéktalan és magas színvonalú ellátását. Ráadásul ez nem szimpla pénzügyi kérdés: a válasz nemcsak azt határozza meg, hogy ki és milyen módon biztosítja a közszolgálati műsorszolgáltató anyagi feltételeit, hanem a támogatás módja alapvetően határozza meg a műsorszolgálat tevékenységét is.
Európában a közszolgálati műsorszolgáltatást a legtöbb országban vegyes formában finanszírozzák, s hogy így alakult, annak több oka van. Egyrészt egyetlen forrás sem lenne önmagában elegendő. Másrészt az egyetlen forrásra való támaszkodás olyan függőségekhez vezethet, amelyek aláássák a műsorszolgáltató autonómiáját. Harmadszor, mivel mindegyik finanszírozási forrásnak megvannak az előnyei és a hátrányai, célszerűen kombinált alkalmazásuk lehetővé teszi az előnyök maximalizását és a hátrányok minimalizását. Negyedszer, a kevert finanszírozási rendszer ellenállóbb a gyors változásokkal szemben: míg az egyik forrás elapad, a másik felfut, és eközben újak is megjelenhetnek.
A vegyes finanszírozás közfinanszírozásból és kereskedelmi bevételekből áll. A közfinanszírozás elemei: az üzembentartási díj, a kereskedelmi szolgáltatók által fizetett koncessziós díjak, valamint egyéb források. A kereskedelmi bevételek három alaptípusa a hirdetési bevétel, a szponzorizációs (támogatási) bevétel, és az előfizetési díj, ezenkívül itt is találkozhatunk egyéb bevételekkel.
Az üzembentartási díjat a nézők közvetlenül fizetik, és ez számít a leginkább elterjedt, leghagyományosabb bevételi forrásnak. Megtalálható a legtöbb európai országban (a kivételek Spanyolország, Portugália, Luxemburg), de manapság mégis viták kereszttüzébe került, mert kérdéses, hogy az új digitális és on-line szolgáltatásokat lehet-e ebből finanszírozni. (Az Egyesült Királyságban például javasolták az ún. "digitális üzembentartási díj" bevezetését, amelyet azonban a kormány elvetett és helyette az általános üzembentartási díj összegét emelte fel.)
A díj összegének megállapításakor figyelembe kell venni a társadalom tűrőképességét, fizetési hajlandóságát, ezért nem lehet kizárólag ebből eltartani a közszolgálati műsorszolgáltatókat. Főként a kisebb, illetve az egy főre jutó jövedelem tekintetében szegényebb országokban kell más források után is nézni, valamint azokban az államokban, amelyek több nyelvi és kulturális régiót foglalnak magukba. A kivetés érzékenysége és a közszolgálati szolgáltatók működésének biztonsága érdekében a díj megállapításához alkalmazott eljárást mindenütt törvény szabályozza, és a konkrét összeget, emelésének mértékét pedig a parlament vagy a kormány (vagy az illetékes minisztérium) hagyja jóvá. Az üzembentartási díj szintjének megállapításakor figyelembe veszik a műsorszolgáltató által közölt adatokat és az általa jelzett prognózist is.
Az előbb ismertetett eljárás két okból is további szabályozást tesz szükségessé. Egyrészt láthatjuk, ez a folyamat több ponton is politikai döntést igényel, ezért fennáll a veszélye annak, hogy a műsorszolgáltató hatalmi befolyásolásnak lesz kitéve. Ennek elkerülése érdekében több helyen olyan előírások megalkotására törekedtek, amelyek a döntéshozatali eljárást átláthatóvá, precízen szabályozottá teszik. A másik ok, ami az eljárás további korrekciójához vezet, az az, hogy a politikai döntéshozatal nehézkessége, egyeztetési kényszere alkalmatlan arra, hogy a műsorszolgáltatási szektorban gyors ütemben emelkedő költségekhez a közszolgálati műsorszolgáltatás igazodjon, ezért több államban automatikus mechanizmusokat építenek be, pl. az inflációhoz automatikus történő igazítást.
Az üzembentartási díjból történő finanszírozás előnye, hogy stabil, biztonságos, kiszámíthatóbb, mint a többi finanszírozási eszköz, csökkenti a függést a kereskedelmi bevételektől és az állami dotálástól, pszichológiai kapcsolatot teremt a műsorszolgáltató és a néző között, ezért a legtöbb országban viszonylag magas az elfogadottsága. Hátránya viszont, hogy a bevétel statikus és a bővülési lehetőség minimális (a háztartások száma nem nő jelentősen). Továbbá a díj szintjének emelése népszerűtlen lehet és politikailag nehezen kivitelezhető. Eljárási garanciák hiányában a díjak igazítása függőséget eredményezhet az állami szervektől, a díjak beszedését nehéz megszervezni, és magas (minimum 5-6%) a fizetést kijátszók aránya. A politikai és társadalmi elfogadottság idővel csökkenhet a digitális környezetben, és végül, az Európai Unió állami támogatásokra vonatkozó szabályai komplikációkat és bizonytalanságot okozhatnak.
A kereskedelmi szolgáltatók által fizetett koncessziós díjak átengedése, illetve átirányítása a közszolgálati szervezetkehez nem túl gyakran alkalmazott pénzügyi juttatási módszer. Európában példaként hazánkat és Finnországot lehet említeni. Finnországban az Állami Televíziós és Rádiós Alapba folynak be az üzembentartási díjak és a televíziós műsorszolgáltatók által fizetett engedélyezési díjak is. A Finn Hírközlési Felügyelet által kezelt alap felhasználásáról évenként dönt a kormány, és ebből támogatják a közszolgálati Finn Műsorszolgáltató Részvénytársaságot.[2]
A központi költségvetés különböző más forrásait ott kell igénybe venni, ahol nincs üzembentartási díj, vagy az nagyon alacsony összegben van megállapítva. Ilyen dotáció lehet egyszeri vagy állandó támogatás, tőkeemelés, reorganizációs segély. A kiszámítható működés, a tervezhető beruházási igény azt kívánja, hogy a támogatás mértékét évekre előre törvényben határozzák meg, ráadásul ezeknél a finanszírozási eljárásoknál fokozottan kell ügyelni azokra a garanciákra, amelyek a politikai döntéshozatal kockázataival szemben védenek. Ugyanis ezúttal nemcsak
- 83/84 -
a támogatás mértékéről, de magáról a folytatásról is döntést kell hozni, ami néha nem is olyan egyértelmű, hiszen a közszolgálati műsorszolgáltatás finanszírozása más területek ellátásától von el forrásokat.
A más közforrásokból történő finanszírozás előnyei közt szokták felsorolni, hogy könnyen az igényekhez igazítható, nincs gond a beszedéssel vagy a társadalmi elfogadottsággal, és a teher - szemben a mindenkitől ugyanannyi hozzájárulást elváró üzembentartási díjjal - társadalmilag jobban eloszlik. Hátrányaiként említik, hogy erős a függés a politikai döntésektől, ebből következően jelentős a politikai befolyásolás lehetősége, illetve a krónikus alulfinanszírozás veszélye. Emellett könnyen a nézőktől való elidegenedéshez vezethet. Ráadásul az ad hoc döntéseket az európai versenyhatóságok sem nézik mindig jó szemmel.
Már említettük, hogy a közfinanszírozás mellett a kereskedelmi bevételeknek van szerepe a közszolgálati műsorszolgáltatók fenntartásában. A sort ezen bevételek számbavételével folytathatjuk.
A hirdetések szerepe a közszolgálati adókban az elmúlt másfél-két évtizedben vált kényes, tartalmi és finanszírozási problémákat egyaránt felvető kérdéssé. Amíg a közszolgálati műsorszolgáltatók szinte kizárólagos helyzetben voltak, a hirdetők csak itt tudtak eljutni a tévénézőkhöz, és a reklámbevételek úgy gazdagították a műsorszolgáltatók büdzséjét, hogy a szektoron belül más versenytársakkal nem kellett megküzdeniük. Konkurenciát legfeljebb a másféle hirdetési felületek és módok jelentettek. Viszonylag kis mennyiségű hirdetési idő eladásával a szükségleteknek jelentékeny részét lehetett biztosítani, néhol pedig csaknem az összeset. Kedvezett a nézőknek is, mert minimális szinten lehetett tartani az üzembentartási díjat, ugyanakkor a szigorú reklámkorlátozás védte őket a képernyőn megjelenő kellemetlen mennyiségű reklámtól.
A kereskedelmi televíziózás, rádiózás elterjedése új helyzetet teremtett. Bővült a hirdetési piac, ám a közszolgálati szolgáltatók hirdetési bevételei radikálisan csökkentek, így azzal a dilemmával találták magukat szemközt, hogy a hirdetők számára kevésbé vonzó nézői profiljuk miatt vagy elvesztik reklámpiaci részesedésüket, vagy a közszolgálatiságtól idegen műsorokat lesznek kénytelenek sugározni. E fejlemények arra késztették a kereskedelmi szolgáltatókat és néhány európai politikust (valamint, az európai versenyhatóságokat is), hogy a rendszer megváltoztatását követeljék, teljes mértékben eltörölve a hirdetést a közszolgálati csatornákon. A hirdetési bevételek kiesése miatt jelentősen meg kéne emelni az üzembentartási díjat, ezért a kevésbé drasztikus megoldást választva inkább speciális hirdetési korlátozásokat vezetnek be.
A folyamatos támadások és szigorítási kísérletek ellenére a hirdetési bevételekből történő finanszírozás számtalan előnyt rejt magában. Igen dinamikus finanszírozási forma, amely a piaccal együtt fejlődik, és a növekedési ráta általában nagyobb, mint a közfinanszírozás esetében. Nagyobb figyelemmel van a közönség igényeire, annak ízlését és preferenciáit tiszteletben tartja, elősegíti a népszerű műsorok gyártását, vásárlását, és segíti megőrizni a közszolgálati műsorszolgáltatók pozícióját a sportközvetítések területén. A hirdetési bevételek egyszerre nyújtanak védelmet a marginalizálódással és a közhatóságokkal szemben. Veszélyének tekinthető ugyanakkor, hogy meglehetősen instabil bevétel, amit a folyamatos műszaki fejlődés és a nézői magatartás alááshat (a nézők képesek a hirdetési blokkok kiiktatására). Mivel erősen függ a piac fejlődésétől és a csatorna közönségrészesedésétől, olyan műsorpolitikához vezethet, amelynek elsődleges célja a nézőszám maximalizálása (kisebbségi igények elhanyagolása, népszerű műsorok priorizálása a főműsoridőben), ami végső soron a közszolgálatiság elhomályosulását és a műsorszolgáltatók kommercializálódását jelenti.
A hirdetés és a szponzoráció sok tekintetben hasonlít egymásra, nem véletlen, hogy a rájuk vonatkozó szabályok is nagyrészt megegyeznek. Bár a szponzorizációs korlátozások szigorúbbak, mint a hirdetési korlátozások (egyes műsortípusok, mint gyerekműsorok, dokumentumfilmek, vallási műsorok stb. általában nem támogathatók), és a bevételek jelentősen kisebbek, a szponzorizációnak fontos szerep jut bizonyos műsortípusoknál (TV filmek, játék show-k), a népszerű sportesemények közvetítése pedig elképzelhetetlen nélküle. Az előnyök és hátrányok tekintetében is nagyjából megegyezik e forma a hirdetési bevételekkel, annyi kiegészítéssel, hogy így a reklámozókkal szemben meg van a kockázata annak, hogy a támogató közvetlenül kíván beleszólni a műsorszerkesztésbe.
A kábel- és műholdas szolgáltatók terjedésével ez a típus vált a leggyorsabban bővülő forrássá a televíziós piacon, a digitalizációban rejlő lehetőségek pedig várhatóan fokozzák is a növekedés ütemét. Ennek előnyeit azonban leginkább a kereskedelmi tevékenységet folytató tévék élvezik. A kérdés az, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatók tradicionális tevékenységük mellett nyújthatnak-e fizetős szolgáltatásokat (pl. tematikus csatornákat) illetve milyen mértékben tehetik azt. Mindenesetre az európai fejlődés ebbe az irányba mutat.
Az ezirányba való elmozdulást indokolhatja, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatók előtt lehetőség nyílik versenyképességük megőrzésére, viszont alááshatja a közszolgálati műsorszolgáltató, mint mindenkinek szóló szolgáltatás nyújtó műsorszolgáltató szerepét és imázsát, vagyis hozzájárul a közönség szétaprózódásához.
Ide tartozik a műsoreladás, a jogok továbbadása, a merchandising, a teleshopping, az e-business, a harmadik félnek nyújtott szolgáltatások, de a kereskedelmi fiókvállalatok vagy joint venture-ek által kitermelt nyereség átutalása is. Hagyományosan a törvényi keret a közszolgálati műsorszolgáltatók esetében szigorúan korlátozza az e tevékenységekből származó bevételeket: ez akadályt gördít a műsorszolgáltatási szektoron kívül működő kereskedelmi szolgáltatókkal létrehozott joint venture-ek és szövetségek elé.
Az egyéb források igénybe vétele hozzáférést nyújt új finanszírozási forrásokhoz anélkül, hogy sérülne a közszolgálati alaptevékenység, viszont túlhajtásuk szintén azzal a veszéllyel jár, hogy a hagyományos jelleg elmosódik. Az, hogy a fenti finanszírozási megoldások közül egy adott államban melyik milyen arányban érvényesül, függ a hagyományoktól, a kereskedelmi versenytársak pozíciójától és speciális európai problémaként az Unió versenyszabályaitól, illetve azok érvényesülésétől.
Az európai közszolgálati műsorszolgáltatók finanszírozási rendszerének vizsgálatakor először röviden át kell tekinteni médiastruktúrájukat, és vázlatosan a rájuk vonatkozó
- 84/85 -
szabályokat. Az elektronikus média európai jogi szabályozása egy több szintű és számos elemből álló szabályozási rendszer. Meg kell különböztetni egymástól az európai (illetve egyéb nemzetközi) integrációs szervezetek (mindenek előtt az Európai Unió és az Európa Tanács) szabályozási szintjét (kompetenciáját) a (tag)állami, "nemzeti" szabályozási szintektől (kompetenciáktól). Ezen túl, mind az európai integrációs szervezetek szintjén, mind pedig állami szinten a médiaszabályozás rendszere áll egyrészt jogi normákból (jogszabályokból), valamint egy olyan szervezetrendszerből (tipikusan a médiafelügyeleti, szabályozási hatóságokból), amelyek - gyakran további alsóbbszintű normaalkotási jogkörrel felruházva - ezen jogi normák alkalmazásáért, végrehajtásáért felelősek.
Mindeközben azt is fontos megemlíteni, hogy ez a médiaszabályozási rendszer új fejlődési szakaszba érkezik. Ez az új fejezet két tényezővel áll összefüggésben: az Unió bővülésével és az ezredfordulón végbemenő technikai fejlődéssel. A bővítés jelentősen megnövelte az európai audiovizuális piacot, és az integráció komoly kihívást jelentett mind az új tagállamok és tagjelöltek, mind a régebbi tagok és integrációs szervezetek jogalkotói számára. Az új technika elterjedése, mint például a digitális technológia által lehetővé tett új médiatartalom terjesztési megoldások, illetve tartalom- és egyéb szolgáltatástípusok, valamint a technológiai és médiakonvergencia pedig még csak most kezdi éreztetni hatását. A konvergencia itt azt jelenti, hogy napjainkra a különböző távközlési hálózatok, eszközök, több különféle (tartalom) szolgáltatás továbbítására is alkalmasak, illetve egy bizonyos típusú tartalomszolgáltatást több távközlési eszközön keresztül is el lehet juttatni annak igénybevevőihez. Például a napjainkra mind a vezetékes, mind pedig a mobil távbeszélő hálózaton keresztül lehet akár műsorszolgáltatás jellegű tartalmakat továbbítani, ugyanakkor a műsorszolgáltatási infrastruktúra is alkalmas egyéb, akár kétirányú kommunikációs szolgáltatásokat nyújtani. Ezen kívül az új műszaki megoldások miatt megjelentek a tartalomszolgáltatásoknak olyan új formái, amelyeknek (tartalom)szabályozása már elválaszthatatlanul szoros összefüggésben van a műszaki-infrastrukturális jellegű szabályozással.
Ebben a változó helyzetben különös figyelem terelődik az Európai Unió jogfejlődésére. Az EU elsősorban gazdasági integráció, és ennek megfelelően az elektronikus médiára is elsősorban, mint a közös piacon megjelenő termékre, gazdasági szolgáltatásra tekint. Ezért az EU-nak az elektronikus médiára vonatkozó jogi szabályozása nem érinti valamennyi, a média szempontjából releváns szabályozási kérdéskört, hanem csak olyan tárgyakkal foglalkozik, amelyek szabályozását a közösségi audiovizuális piac hatékony működéséhez, illetve fejlődéséhez, versenyképességéhez feltétlenül szükségesnek tart. Ennek köszönhető, hogy a tagállamokat közvetlenül kötelező jogforrástípusaiban (Alapszerződés, irányelvek) többségben vannak a közvetlenül gazdasági célokkal összefüggő rendelkezések.[3]
Az Alapszerződésen túli, úgynevezett másodlagos közösségi jogforrások ugyan kötelező erejűek a tagállamokra nézve, de az azokat implementáló módszerek, és eszközök megválasztása a tagállamok kompetenciájába tartozik. Ennek tudható be, hogy az egyes tagállamok - elsősorban az alkotmányos berendezkedésüknek, jogrendszeri sajátosságaiknak megfelelően - különböző szintű jogi aktusokkal emelik be saját jogukba a közösségi rendelkezéseket, viszont a bennük megfogalmazott követelményeknek mindenképpen eleget kell tenniük a tagállami szabályozásoknak. A kötelezően alkalmazandó aktusokat egészítik az Unió különböző intézményeinek alsóbb szintű dokumentumai (pl. ajánlások, közlemények), amelyeknek kötelező erejük nincs, azonban fontos szerepet játszanak az uniós szabályozás fejlesztésében.
Ami a műsorszolgáltatási területen elérendő közös európai célokat illeti, az uniós szabályok középpontjában elsősorban a határokon átlépő audiovizuális szolgáltatásoknak a Közösségen belüli akadálymentes, szabad áramlásának és versenyének biztosítása, valamint az európai televíziós műsorkínálat kulturális sokszínűségének fenntartása, növelése (figyelembe véve a korlátozott nyelvterülettel rendelkező európai kultúrák érdekeit is), és kiemelten az európai műsorgyártó iparág (ezen belül kiemelten a műsorszolgáltatóktól független előállítók) támogatása, fejlesztése áll. A kötelező jogi aktusok közül elsőként az Alapszerződés egyik módosítását jelentő Amszterdami Szerződésnek "a tagállamokban történő közcélú műsorszolgáltatás rendszeréről" szóló jegyzőkönyvét kell megemlíteni, amely a közszolgálati műsorszolgáltatásoknak a közösségi versenyt nem torzító módon folytatható állami finanszírozásának a szabályait fekteti le.[4]
Szemben az Európai Unióval, a másik nagy európai integrációs szervezet, az Európa Tanács célkitűzései alapvetően nem gazdasági jellegűek. Az Európa Tanács tevékenységének alapját elsősorban a közös kulturális örökség, az emberi jogok és a demokrácia intézményeinek védelme, fejlesztése képezi. Az Európa Tanács említett céljai megvalósításának szempontjából kiemelt jelentősége van annak, hogy a tömegtájékoztatásban is maradéktalanul érvényesüljenek az - elsősorban az európai - társadalmi- és jogfejlődés során kialakult és mára már megkérdőjelezhetetlen, általános emberi és polgári jogok, valamint az egyéb, közös európai (mindenekelőtt kulturális) értékek. A szabad, pártatlan és plurális tömegtájékoztatás a demokratikus társadalmak szilárd pillére - összhangban az Emberi Jogok Európai Egyezményének 10. Cikkével. Ennek megfelelően az Európa Tanácsnak a tömegtájékoztatás területén végzett munkája a következőkre terjed ki: a véleménynyilvánítás és a tájékoztatás szabadsága, valamint az államok közötti szabad eszme- és információáramlás megerősítése, az e cél elérése érdekében az összeurópai alapelvek meghatározása, valamint jogi és más intézkedések foganatosítása, valamint megfelelő intézkedések megfogalmazása annak érdekében, hogy a médiát érintő jogszabályok és egyéb normák lépést tartsanak a tömegtájékoztatás területén bekövetkező technológiai, gazdasági és szabályozási változásokkal.[5]
Ezen elveknek a televíziós műsorszolgáltatási tevékenységek során való érvényesülése biztosításának legfontosabb eszköze a "Határokon Átlépő Televíziózásról" szóló 1989. május 5-én, Strasbourgban aláírt Európai Egyezmény, amely 1993 óta van hatályban, valamint az azt módosító 1998-as jegyzőkönyv, amely 2002 óta hatályos. Szintén a vonatkozó uniós irányelvi rendelkezésekkel összhangban szabályozza az Európa Tanács az előfizetéses műsorszolgáltatások védelme érdekében meghozandó tagállami intézkedéseket a "Feltételes Hozzáférésen Alapuló, vagy Abból Álló Szolgáltatások Jogi Védelméről" szóló, 2001-ben aláírt Európai Egyezményben. Kifejezetten az európai kulturális értékek védelmét célozza az Audiovizuális Örökség Védelméről" szóló 2001-es Európai Egyezmény", valamint annak a "Televíziós Alkotások Védelméről" szóló jegyzőkönyve, amely az európai audiovizuális alkotások tagállamok általi archiválásának nemzetközi jogi alapját teremtette meg.
- 85/86 -
A fenti integrációs kereteken belül az európai médiastruktúra sokszínű, számtalan megoldást tartalmazó modell. Ausztriában külön szövetségi törvény rendelkezik a közszolgálati műsorszolgáltatóról, a kereskedelmi rádiókról, illetve televíziókról, valamint az osztrák kommunikációs hatóságról (KommAustria). Számos kapcsolódó adminisztratív vagy technikai jellegű részletszabályt pedig rendeleti szinten szabályoznak. Az osztrák szabályozás érdekessége, hogy a magán (azaz a "kereskedelmi") rádiózásról és televíziózásról szóló törvényt csak 2001-ben fogadták el, mert - más nyugat-európai államokkal ellentétben - korábban magán műsorszolgáltatók nem működhettek az országban.[6] Belgiumban az 1994-ben hatályba lépett új belga alkotmány föderációs államberendezkedést alakított ki, az ennek alapján létrejött Régiók elsősorban gazdasági, a nyelvi alapon szerveződő Közösségek pedig kulturális hatáskörökkel rendelkeznek. A Közösségek önállóan szabályozzák a saját nyelvükön végzett műsorszolgáltatást. Vonatkozó szabályozásuk közösségenként külön jogszabályokban tartalmazza a műsorszolgáltatásra, a közösségi közszolgálati műsorszolgáltatóra, a saját külön médiahatóságra vonatkozó szabályokat, valamint az egyes közösségek által közérdeklődésre számot tartónak minősített események listáját.[7] Dániában a Kulturális Minisztériumnak van kiemelt szerepe, a közérdeklődésre számot tartó események listáját a miniszter rendeletben állapítja meg.
Sok országnak, politikai erőnek mintául és állandó hivatkozási alapul szolgál az Egyesült Királyság médiarendszere, és ezen belül a közszolgálati műsorszolgáltató működése. A közszolgálati BBC működését külön királyi karta ("Royal Charter") és az annak alapján a Kulturális Minisztériummal kötött egyezmény ("Agreement") szabályozza. A működés jogi alapját az 1990-es műsorszolgáltatási törvény és az azt módosító és részben kiegészítő 1996-os műsorszolgáltatási törvény biztosítja. Britanniának azonban nemcsak a múltja, de jövője is mintául szolgálhat majd a különféle médiavitákban. 2000 decemberében készült el a kommunikáció szabályozásának jövőjét és lehetőségeit vizsgáló "Fehér Könyv" amelynek célja a távközlés és a média területének egységes, versenyalapú és fogyasztói jogokat erősítő szabályozási koncepciójának megalkotása volt. A Fehér Könyv alapján megindult jogalkotási folyamatban született meg a kommunikáció egységes szabályozási keretét biztosító kommunikációs törvény tervezete. A tervezet - széles körű konzultációt követő - elfogadását követően a Communications Act 2003 elnevezésű törvény már nem a technikai korlátok által meghatározott médiarendszert, hanem a technológiai, illetve a médiakonvergencia jegyében egy egységes a kommunikációs rendszert szabályoz. A törvény egységes szabályozási keretet hozott létre a távközlési hálózatokra és szolgáltatásokra, az elektronikus média, a tömegkommunikáció hálózataira és szolgáltatásaira, valamint a médiatulajdonlási szabályokra vonatkozóan. Ezzel együtt azonban nem jelentette a távközlés és a média közötti korábbi szabályozási határ és koncepció teljes áttörését. A rádiózással és televíziózással kapcsolatban - az új törvény módosításaival - továbbra is hatályban marad az 1990-es és 1996-os törvény. Szintén a 2003-as törvény állapítja meg a 2002-es Office of Communications Act által létrehozott új, egységes, a kommunikációs szektor legtöbb elemére kiterjedően széles jog- és hatáskörrel rendelkező "konvergált" médiahatóságnak, az Office of Communications (a továbbiakban: OFCOM) feladatainak egy részét is, amely új szerv felváltotta az addigi, több független intézményből álló, elkülönített feladat- és hatáskörökkel egymás mellett működő, megosztott médiahatósági rendszert. Egyes részletkérdéseket ugyanakkor a 2003-as törvényt követően rendeletekben szabályoz a jogalkotó, illetve más jogterületek normái (pl. a versenyjogi szabályok) között is találhatóak az elektronikus médiát érintő egyes részletszabályok.
A már hivatkozott Finnországban külön törvény szól az Állami Rádió és Televízió Alapról, a rádiós és televíziós műsorszolgáltatásról és a közszolgálati Finn Műsorszolgáltató Társaságról. Franciaországban a szólás és véleménynyilvánítás szabadságából adódó, elvi jelentőségű szabályokat a "tájékoztatás szabadságáról" szóló - többször módosított - 1986-os törvény tartalmazza,[8] míg az adminisztratív, vagy technikai jellegű (műholdas, vezetékes műsorszolgáltatás szabályai) szabályozást rendeletek tartalmazzák. Külön említést érdemel a Legfelsőbb Audiovizuális Tanács (Conseil supérieur de l'audiovisuel - CSA), amely az egységes hatósági modell legtipikusabb képviselője. Ez az egy intézmény látja el Franciaország területén valamennyi, a műsorszolgáltatással kapcsolatos hatósági feladatkört, így a CSA feladatai körébe tartozik annak biztosítása és felügyelete, hogy a műsorszolgáltatás során ne sérüljön a tájékoztatás sokszínűsége, tényszerűsége. Külön nevesített feladata, hogy biztosítsa, hogy a választási időszakban is megvalósuljanak az egyenlő kampányfeltételek a műsorszolgáltatásban. A CSA feladatkörébe tartozik a műsorszolgáltatási frekvenciaelosztás szabályozása, a műsorszolgáltatási engedélyek kiadása, a műsorszolgáltatások tartalmának ellenőrzése, különös tekintettel az emberi méltóság és a kiskorúak védelmének érvényesülésére. Hollandiában egységes médiatörvény határozza meg a műsorszolgáltatásra vonatkozó alapvető szabályokat, míg egyes részleteket, értelmező rendelkezéseket, eljárási szabályokat külön rendelet tartalmazza. Az 1988-as ír Rádiózásról és Televíziózásról Törvényt, valamint az 1993-as Médiahatósági Törvényt 2001-ben váltotta fel, illetve egészítette ki az új Műsorszolgáltatási Törvény, amelynek célja, hogy választ adjon a technikai fejlődésből (pl. a digitális műsorszolgáltatásra való átállásból) adódó új szabályozási kihívásokra is. Az ír médiaszabályozás legújabb eleme pedig a 2003-as Műsorszolgáltatási Támogatási Törvény.
Németország mint szövetségi állam alkotmányos berendezkedéséből adódik, hogy a médiaszabályozási hatáskörök megoszlanak a szövetségi szervek és a tartományok (tagállamok) között. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy az infrastrukturális (távközlési) szabályozás a szövetségi, míg a műsorszolgáltatások tartalmát érintő szabályozás tartományi hatáskörbe tartozik. Ez, a második világháborút követően kialakított rendszer azt hivatott biztosítani, hogy ne lehessen újra létrehozni egy központosított propagandagépezetet. Ennek köszönhető, hogy az elektronikus médiára vonatkozó jogszabályanyag számos különböző - a jogforrási hierarchia különböző szintjein lévő - jogforrásban van szétszórva. Mivel azonban a jogbiztonság megkíván bizonyos fokú egységességet a tartományi szabályozások tekintetében, a közös tartalmi követelményeket a tartományok által kötött és néhány évente felülvizsgált és módosított szerződésekben (Rundfunkstaatsvertrag) határozzák meg. Ebben a dokumentumban rendelkeznek a valamennyi tartományi szabályozásban érvényesítendő közös elvekről és szabályokról az alábbi témakörökben: általános alapelvek, kiskorúak védelme, rövid tudósítás szabályai, jelentős események közvetítése, európai alkotások aránya, reklám és teleshopping, műsortámogatási szabályok, a közszolgálati műsorszolgáltatókra vonatkozó szigorúbb reklám- és támogatási szabályok, a közszolgálati műsorszolgáltatók finanszírozásának fő elvei, műholdas műsorszolgáltatás egyes keretszabályai, közszolgálati televíziós műsorszolgáltatók (ARD-ZDF) digitális műsorszolgáltatásának keretszabályozása, kereskedelmi műsorszolgáltatás engedélyezési eljárásainak egyes keretszabályai, a vélemény-sokszínűség érvényesülését biztosító keretszabályok, médiafelügyeleti-hatósági rendszer közös szabályai, felügyeleti rendszer finanszírozása, egyes fogyasztói érdekeket védő szabályok, valamint egyes frekvenciagazdálkodási kérdések. Külön államszerződés rendelkezik a németországi közszolgálati műsorszolgáltatók finanszírozási rendszeréről illetve annak részleteiről. Ehhez képest is részletszabályokat állapít meg a médiafinan-
- 86/87 -
szírozási rendszer egyik fő bevételi forrását jelentő vevőkészülék üzembentartási-díjról szóló, Rádió- és Televíziódíj Államszerződés. Két külön további szerződés rendelkezik a tartományok által közösen létrehozott és fenntartott két országos közszolgálati televíziós műsorszolgáltatásról, az ARD, illetve a ZDF felállításáról, szervezetéről, egyes feladataikról. Szintén külön szerződés rendelkezik a szövetségi (országos) közszolgálati rádiós műsorszolgáltatóról, a DeutschlandRadio-ról.[9] Az olasz jogszabályok közül a "Kommunikációs Hatóságról, és a telekommunikáció, valamint a rádiós és televíziós műsorszolgáltatás szabályozásáról szóló törvény" az, amelyik meghatározza a műsorszolgáltatás feltételeit és keretét.[10] Egyes frekvenciagazdálkodási és technikai jellegű szabályokat (digitális átállás, műholdas műsorszolgáltatás) az olasz médiahatóság határozattal állapítja meg.[11] Portugáliában külön törvény szól a televíziós műsorszolgáltatásról, rádiós műsorszolgáltatásról, az autonóm régiókban folytatott rádiós és televíziós műsorszolgáltatásról, valamint egy külön rendeletek a televíziós műsorszolgáltatás engedélyezéséről, illetve a feltételes hozzáférésű szolgáltatásokról, a kizárólagos közvetítési jogokról.[12] Spanyolországban az 1980-as rádiózásról és televíziózásról szóló törvényt követően, 1988-ban hoztak külön törvényt a kereskedelmi televíziókról, 1992-ben a műholdas, majd 1995-ben a vezetékes televíziózásról. Az EU irányelv, valamint módosításának rendelkezéseit egy-egy külön (1994-es, illetve 1999-es) törvény implementálta a spanyol jogba. 2003-ig Spanyolországban az audiovizuális szektornak nem volt egy, az egész államra kiterjedő hatáskörű, önálló és független hatósága (csak két regionális hatóság létezett Katalóniában, illetve Navarrában), csak ekkor született törvény a területet felügyelő önálló, országos hatáskörű hatóságról.[13] Svédországban legutóbb 2002-ben módosították a rádiózásról és televíziózásról szóló törvényt .[14] A törvény érdekessége, hogy feladatkörök szerint elkülönített médiahatóságokat teremtett. A Rádió és Televízió Hatóság feladatkörébe a műsorszolgáltatási engedélyekkel kapcsolatos feladatok, míg Műsorszolgáltatási Bizottságéba a műsorszolgáltatások tartalmának felügyelete tartozik.
Az EU-hoz újonnan csatlakozott tagállamokban jellemzően egyetlen törvényben rendezik a műsorszolgáltatással kapcsolatos összes szabályozási kérdést (ez alól csak Szlovákia a kivétel, ahol a közszolgálati műsorszolgáltatókról külön törvények rendelkeznek). Ennek az az oka, hogy amíg Európa nyugati felén az évtizedek folyamán fokozatosan ment végbe a műsorszolgáltatásokra vonatkozó jogi szabályozás fejlődése, addig ebből a fejlődésből Európa keleti fele kimaradt. Ezek az államok a rendszerváltást követően egy kódexben tudták összefoglalni a műsorszolgáltatás területére vonatkozó szabályanyagot, amelyeket azóta általában már harmonizáltak az uniós szabályokkal is. A közép-kelet európai térség államai közül Lengyelország jár az élen a médiaszabályozásának fejlesztésében, 2004-re elkészítették a technikai fejlődés, illetve a konvergencia kihívásaira válaszoló új médiaszabályozási koncepciójukat.[15]
A nem uniós európai államok közül kettőről érdemesebb szólni. Svájc mint a digitális átállásban is az élenjárók közé tartozó ország, 2004-ben módosította 1991-es médiatörvényét , azonban ez csak egy lépcsőfok volt a folyamatban lévő svájci médiaszabályozási reformban. Most fogadták el az új médiatörvényt (2007. március), amely Európában az elsők között reagál előremutató technológiasemleges szabályozással a technológia fejlődésére és a konvergenciára.[16] Egyes - általában gyorsabban változó területeket, témákat érintő - szabályozási kérdéseket (pl. egyes koncessziós-pályázati feltételeket) Svájcban is rendeleti szinten szabályoznak. A norvég médiaszabályozás is többszintű. Az 1992-es műsorszolgáltatási törvény mellett rendeleti jogforrással is találkozhatunk: mivel Norvégia az EU-nak ugyan nem tagja, azonban az Európai Gazdasági Térségről szóló Megállapodásnak részes állama, ezért az EU irányelv szabályait egy külön - 1997-es - rendelettel illesztette be nemzeti jogába. Ugyanezen rendeletben szabályoz Norvégia az elektronikus média engedélyezésével, működésével, illetve felügyeletével kapcsolatos egyes kisebb jelentőségű, illetve részletkérdéseket is, mint pl. a nézők, mint fogyasztók védelme, vezetékes műsorszolgáltatás, helyi műsorszolgáltatás, egyes hatósági eljárási szabályok. Mindkét jogszabályt 2005-ben módosították legutóbb. Ezeken túl egy külön, 1997-es törvény rendelkezik - az írott, illetve az elektronikus média valamennyi ágára kiterjedő hatállyal - a médiatulajdonlási szabályokkal.
Látható, hogy az európai médiarend komoly hagyományokra tekint vissza, és igen bonyolult struktúrát alkot. Nem kevésbé változatos a kép az egyes finanszírozási modelleket áttekintve. Az érintett közszolgálati műsorszolgáltató társaságok közül a skála egyik végén a BBC helyezkedik el, amely finanszírozásának több mint háromnegyedét az üzembentartási díjból oldja meg. A fennmaradó részt kereskedelmi bevételek alkotják, de ezeken belül hiányzik a hirdetési bevétel. A finn köztelevízió szintén nem sugározhat reklámot, valamint támogatott műsorszámokat. Az elsősorban a közpénzekből finanszírozott modellek között a finn megoldás annyiban sajátos, hogy az a hazaihoz hasonlóan szintén alkalmazza a "koncessziós" (azaz, a műsorszolgáltatási, vagy, ahogy ők nevezik az "engedélyezési") díjból történő közszolgálat finanszírozási rendszert. Ezzel mintegy a kereskedelmi szolgáltatókkal kompenzáltatják azt az összeget is, ami amiatt esik ki a közszolgálatból, hogy ők nem sugározhatnak reklámot. Ezután következik Németország, ahol az ARD és a ZDF finanszírozásának hasonlóan nagy százalékarányát képviseli az üzembentartási díj, azonban van hirdetési bevétel is. A francia és az olasz modellben jelentős súlya van a reklámbevételeknek: a France2 esetében a kereskedelmi bevételek meg is haladják a közpénzekből származó bevételeket. Írországban az arány egyértelműen a kereskedelmi bevételek javára dől el. Nem úgy, mint Portugáliában és Spanyolországban, ahol nem létezik az üzembentartási díj intézménye, az RTP illetve az RTVE kizárólag szubvenció formájában részesülnek köztámogatásban. A skála másik végén az állami finanszírozás tekintetében is mindenképp Spanyolország helyezkedik el, hiszen itt a szubvenciók alig haladják meg a 10%-ot.
Kezdve ez utóbbival, már hivatkoztuk az 1980-ban elfogadott Rádió és Televízió Rendeletet, amely létrehozta a duális médiarendszert. Ez a jogszabály fenntartotta az állam jogtulajdonát az ún. alapvető közszolgálatra vonatkozóan, és e feladat gyakorlásával a parlamenti felügyelet alatt álló RTVE közintézményt bízza meg. Bár a jogszabály másnak is nyitva hagyta TV szolgáltatások működtetésének lehetőségét, az állami monopólium csak 1983-ban tört meg a regionális TV megindulásával. A kereskedelmi televíziók működését 1988-ban engedélyezték. Az RTVE két országos TV csatornát és négy rádióállomást üzemeltet. Üzembentartási díj Spanyolországban nincs, 1982 és 1992 között az RTVE majdnem kizárólagosan hirdetési bevételekből tartotta el magát, állami támogatás nélkül. 1993 óta hivatalos szubvencióban részesül, az egyéb bevételei mellett. A portugál állam tulajdonában lévő RTP jogi státuszát az 1979-es műsorszolgáltatási törvény határozta meg. Az országos magán tévécsatornák engedélyezése
- 87/88 -
érdekében a portugál kormány 1991-ben átalakította az RTP-t, levált róla, és külön társaság kezébe került a gyártási és a műsorsugárzási kapacitás. Ezután indulhatott 1992-ben az első két kereskedelmi csatorna, az azóta rendkívül sikeres SIC84 és a TVI. Portugáliában sincs üzembentartási díj. Az RTP-nek két országos földi sugárzású televízió-csatornája van. Míg első csatornájának 33%-os, második csatornájának 5-6%-os a piaci részesedése, ezzel párhuzamosan nő az állami szubvenció szerepe, amelyik a magántársaságok indulásakor még csak 20%-os volt, mára 50% körüli aránnyal bír a közszolgálat finanszírozásában.
Franciaországban összesen hét országos földi sugárzású TV csatorna van, amelyekből négy közszolgálati (France2, France3, La Cinquieme, ARTE), három pedig kereskedelmi (TF1, Canal +, M6). A piaci vezető szerep a TF1-é (34,1%-os piaci részesedéssel). A France2 (21,3%-os piaci részesedéssel) és a France3 (20,2%-os piaci részesedéssel) közszolgálati csatorna közösen alkotja a France Télévision társaságot. Mivel a France2 és a France3 bevételeinek jelentős részét kitevő üzembentartási díj szintje alacsony, a pénzügyi törvény lehetővé teszi, hogy szubvencionálja őket az állam; ez a támogatás a France2 esetében meghaladja a 40, a France3 esetében pedig a 60 %-ot. Olaszországban a RAI kizárólagosan köztulajdonú részvénytársaság, amelyben a részvények 99,55%-át az IRI (Istituto Nazionale per la Ricostruzione Industriale, Nemzeti Ipari Rekonstrukciós Intézet), 0,45%-át pedig a Societe Italiana dei Autori e Editori (Olasz szerzők és kiadók társasága) birtokolja. Felügyeletét egy negyven főből álló parlamenti bizottság gyakorolja. A közszolgálati műsorszolgáltatásra szóló kizárólagos koncesszióját 1997. márciusában újították meg húsz évre. Két országos TV csatornát és három országos rádióállomást működtet. A RAI fő bevételi forrását az üzembentartási díjak jelentik. A másik fontos forrás, a hirdetési bevételek éves összegét a Minisztertanács maximálja. Bár az országban először 1984-ben engedélyezték a privát rádiót és televíziót, a RAI már 1975-től erős versenynek volt kitéve: legfőbb vetélytársa már akkor a Berlusconi vezetése alatt működő Fininvest (ma Mediaset) volt. Ma a közpénzek és a kereskedelmi bevételek fele-fele arányban játszanak szerepet a RAI működtetésében.
A rádiózásról és a televíziózásról szóló 1998-as ír törvénynek az volt a célja, hogy megteremtse Írországban is a duális médiarendszert. Egy országos privát rádióállomásnak és egy országos magán TV csatornának adtak ki frekvenciát. A terv az volt, hogy ezek hirdetési bevételből tartanák el magukat, hamarosan kiderült azonban, hogy az ír hirdetési piac túl kicsi ahhoz hogy az erős RTE és nyomtatott sajtó mellett biztosítsa az új csatornák finanszírozását. A probléma orvoslására 1990-ben új műsorszolgáltatási törvényt fogadott el a parlament, amelyben korlátozták az RTE éves hirdetési bevételét és hirdetési idejét. Az új törvény sem segített az új szolgáltatókon: az országos rádióállomás 1991-ben bezárt, az országos kereskedelmi TV csatorna pedig nem is igazán indult be. Az RTE két országos TV csatornája uralja a hirdetési piacot 44%-kal, ezért a közpénzek a költségvetésük alig egyharmadát teszik ki.
Bár az ARD és a ZDF még mindig Európa legnagyobb és legerősebb közszolgálati műsorszolgáltató szervezetei közé tartozik, erőteljes privát szektorral (lásd pl. Bertelsmann) kell versenyezniük Németországban. Nem meglepő, hogy mindkét társaság esetében a bevételek közel 80%-át közforrások jelentik. Kiadásaik legnagyobb részét az üzembentartási díjak fedezik, a hirdetés hétvégén és este 8 óra után tilos. Németországban 21 országos privát TV csatorna működik, a piaci vezető szerep az RTL-é és a SAT1-é.
A brit közszolgálati műsorszolgáltató, a BBC két országos TV csatornát működtet. Más európai közszolgálati műsorszolgáltatókhoz képest a BBC-nek az 1980-as évek eleje óta nem csökkent drámaian a nézettsége. Mind a politika, mind a nézők széleskörűen támogatják a BBC-t, mert a hazai audiovizuális ipar, a brit kultúra és a műsorok terén végzett innováció szempontjából fontosnak ítélik meg szerepét. Ezért elismerik, hogy digitális stratégiájának megvalósításához további hatékonysági javulásra és kereskedelmi bevételeinek növelésére van szükség. A BBC 1996-os Királyi Okirata ("Royal Charter") úgy rendelkezett, hogy a szervezet 2006 december 31-ig közszolgálati társaság lesz és közszolgálati tevékenységeinek első számú finanszírozási forrása legalább öt éven át az üzembentartási díj marad. A BBC világosan el kívánja választani az üzembentartási díj által finanszírozott közszolgálati tevékenységeket és az új kereskedelmi tevékenységeket. Míg az üzembentartási díj nem használható a BBC kereskedelmi vállalatainak vagy a kormány által szubvencionált Világszolgálat támogatására, a kereskedelmi bevételeket visszaforgatják a BBC műsorgyártásába.
A kilencvenes évek közepéig a nemzeti alapon szerveződő közszolgálati műsorszolgáltatást az integráció ellen ható tényezőnek tekintették. Kérdésként merült fel, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatók létükkel nem sértik-e az EU versenyszabályait, illetve az állami támogatás mennyiben megengedett a tömegkommunikáció területén. Az EBU síkra szállt a közszolgálati intézmények és az állami finanszírozás mellett. 1994. decemberében az Európa Tanács Nyilatkozata és Határozata a közszolgálati műsorszolgáltatás jövőjéről bizonyos pontokon visszhangozta az EBU által kinyilatkoztatottakat, különösen abban, hogy ragaszkodott az erős közszolgálat fenntartásához és fejlesztéséhez az egyre éleződő verseny és a gyors technológiai változások környezetében. Az EU dokumentumai közül kifejezetten a közszolgálati műsorszolgáltatással az Európai Parlament 1996 szeptemberi határozata foglalkozott, amely nagyban követte az Európa Tanács határozatát. A legfontosabb különbség, hogy míg a parlamenti határozatban külön pontok tértek ki a közérdeklődésre számot tartó sporteseményekhez történő hozzáférés közszolgálati műsorszolgáltatók általi biztosítására és a független producerek bevonására a műsorkészítésbe, ez hiányzott az ET határozatából, amely viszont nagyobb hangsúlyt fektetett a kölcsönös megértés és tolerancia kérdésére, valamint arra, hogy a minőségre törekvést ne áldozzák fel a piaci erőknek.
Az ezt követően megindult közösségi jogalkotási folyamatnak köszönhetően 1997-ben született meg az Amszterdami Szerződésnek "a tagállamokban történő közcélú műsorszolgáltatás rendszeréről" szóló Jegyzőkönyve, amely a tagállamok ratifikációját követően 1999. május 1-jén lépett hatályba. A dokumentum értelmében "Az Európai Közösséget létrehozó szerződés rendelkezései nem érintik a tagállamok azon a hatáskörét, hogy közszolgálati műsorszolgáltatást finanszírozzanak, amennyiben az ilyen finanszírozást a műsorszolgáltató szervezeteknek az egyes tagállamok által rájuk ruházott, meghatározott és megszervezett közszolgálati feladat ellátásához nyújtják, és amennyiben az ilyen finanszírozás a Közösségen belüli kereskedelmi és versenyfeltételeket nem befolyásolja a közös érdekkel ellentétes mértékben, ugyanakkor e tekintetben a közszolgálati feladat megvalósulását is figyelembe kell venni."
A Jegyzőkönyv szándékosan ismeri el, hogy a különböző tagállamokban eltér a közszolgálat definíciója és felépítése, ezért gyakorlatilag csak minimális normákat állapít meg. Bár megszövegezése teret engedhet jogi spekulációknak,
- 88/89 -
politikai jelentősége megkérdőjelezhetetlen. Ez volt az első alkalom, hogy az Európai Unió keretein belül egyértelműen elismerésre kerültek a közszolgálati műsorszolgáltatás funkciói (társadalom demokratikus, szociális és kulturális szükségletei, média pluralizmus megőrzése). A Jegyzőkönyv a szubszidiaritás elvével összhangban a tagállamok hatáskörébe utalja a közszolgálati műsorszolgáltatás rendszerének felállítását és megszervezését, a közszolgálati megbízatás meghatározását és a gondoskodást a közszolgálat finanszírozásáról. Elismeri, hogy a tagállamok által a közszolgálati műsorszolgáltatóknak nyújtott, a rájuk ruházott közszolgálati feladatok teljesítéséért kapott - tehát a közszolgálati feladatokkal arányos - finanszírozás összeegyeztethető az EK Szerződéssel. Ez maga után vonja a vegyes finanszírozás lehetőségét is.
A Jegyzőkönyv megszületése azonban csupán új kereteket ad a közszolgálat finanszírozása körüli vitáknak, távolról sem zárja le azokat. Erről tanúskodnak a kereskedelmi versenytársak által a Bizottságnál benyújtott panaszok, amelyek arra irányulnak, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatás finanszírozására használt vegyes finanszírozási rendszerek - tehát a kereskedelmi bevételek és különféle állami támogatások - megszegik az állami támogatásra vonatkozó szabályokat. A panasztevők minden esetben arra hivatkoztak, hogy a közszolgálati műsorszolgáltatók az állami támogatást illetve biztosítékokat a hirdetési árak leszorítására használják vagy arra, hogy túllicitálják a privát versenytársakat a műsorjogok vásárlásánál. Bár az Amszterdami Jegyzőkönyv világosan rögzíti, hogy a tagállamok kompetenciájába tartozik a közszolgálati megbízatás meghatározása, adott vállalatra történő ráruházása és finanszírozása, a Bizottság felügyeleti jogot követel magának annak elkerülésére, hogy a tagállamok visszaéljenek kompetenciájukkal.
Valószínűleg mégsem a jogi viták alakítják majd ki az európai médiapiac új arculatát. A múltban is a nagy technikai forradalmak hoztak új megoldásokat a tömegkommunikáció terén, manapság is a műszaki fejlődés állítja új problémák elé a közszolgálati intézményeket. A hagyományos médiacsatornák számának megsokszorozódása és a kínálat bővülése oly mértékben fragmentálta a közönséget, hogy ma már egyetlen médium sem képviseli a többséget. A média inkább különböző igényeket kielégítő csatornákat jelent, mintsem közös értelmezési keretet. Az emberek már nem olyan könnyen beszélgethetnek arról, hogy mi van a tévében, a rádióban vagy az újságban, mint régebben. A digitális sugárzás azt ígéri, hogy a műsorszolgáltatás a jövőben még sokszínűbbé válik.
A nyomtatott sajtóban a komputer-technológia megjelenése csökkentette a termelési költségeket: a könyvkiadás bizonyos fokig decentralizálódott, a réteglapok túlélik a versenyt, és a különféle hírlevelek új "konyhaipara" lépett a nyilvánosság elé. A médiapiacokra való belépési küszöb ma alacsonyabb, a nagyközönség figyelmének elnyerése pedig nehezebb, a piac általános szerkezetének egyes sajátosságai mégis változatlanul fennmaradtak - főként a hirdetési bevételek koncentrációja miatt, valamint azért, mert a médiaszokásokat nehéz megváltoztatni: sokan ma is a közös hírforrásokat követik figyelemmel. Az, hogy a közönség közügyeknek szentelt figyelme valóban csökken-e, függ az újságírók társadalmi státusától is: ha nemcsak a közölt tényekért, de egyes közösségi értékekért is felelősséget vállalnak, pozíciójuk kivívhatja azt a figyelmet, amely nélkül a média nem maradhatna a közügyek legfontosabb fóruma. A nézői szokások részleges változása is jelentősen módosíthatja azonban az államok magatartását: elképzelhető, hogy az intézmények és csatornák támogatása helyett, a különféle műhelyek és tevékenységek finanszírozása kerül előtérbe. Bármilyen forma is terjed el, az biztos, hogy minél inkább diverzifikálódnak és individualizálódnak az információforrások és minél fragmentáltabbá válik a közönség, annál életbevágóbb lesz az olyan erős közszolgálat fenntartása, amelyik betölti a nemzeti referenciapont és a "közvélemény piacterének" szerepét.
Béky Zoltán Balázs: A műsorszolgáltatás jogi szabályozása Európában Előadás a Sapientia Egyetem oktatóinak 2005. november 23.
Cseh Gabriella - Ficsor Mihály: Audiovizuális politika. In: Kende Tamás - Szűcs Tamás (szerk.): Az Európai Unió politikái. Osiris Kiadó, Budapest. 2000. 403-433. o.
Gálik, Mihály: Médiagazdaságtan. Aula Kiadó. Budapest. 2003.
Kertész Krisztina: A média szabályozása az Európai Unióban és Magyarországon. A jogharmonizáció folyamata az audiovizuális szektorban. Médiakutató 2. sz. 2001. 95-109. o.
Márton Lídia: Az EU versenyszabályainak hatása a közszolgálati média helyzetére Disszertáció, Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem Nemzetközi Kapcsolatok Doktori Iskola, 2002.
Mester Györgyi: A közszolgálati televíziós műsorszolgáltatás uniós szabályozásának fejlődése Jogi Fórum. 2003.
Terestyéni Tamás (szerk.): Közszolgálatiság a médiában. Ábránd vagy realitás? Osiris Kiadó és MTA - ELTE Kommunikációelméleti Kutatócsoport. Budapest. 1995.
European Audiovisual Observatory website ■
JEGYZETEK
[1] Az EBU-ra vonatkozó dokumentumok föllelhetők a http://www.ebu.ch honlapon
[2] A finn Állami Rádió és Televízió Alapról szóló törvény angolul letölthető a http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1998/19980745 linkről.
[3] Az EU-nak az audiovizuális területre vonatkozó dokumentumai megtalálhatók a Bizottság alábbi honlapján: http://europa.eu.int/comm/avpolicy/index_en.htm
[4] A jegyzőkönyv szövege megtalálható ezen a címen: http://europa.eu.int/eur-lex/en/consleg/pdf/1989/en_1989L0552_do_001.pdf
[5] Az Európa Tanács dokumentumai letölthetőek erről az oldalról: http://www.coe.int/T/E/human_rights/media/
[6] Az ORF-ről szóló törvény a http://rtr.at/web.nsf/deutsch/Rudnfunk_Rundfunkrecht_Gesetze_RFGesetze_ORF-G?OpenDocument címen, míg a magántelevíziókról szóló törvény a http://rtr.at/web.nsf/deutsch/Rudnfunk_Rundfunkrecht_Gesetze_RF-Gesetze_PrTV-G?OpenDocument címen érhető el
[7] Belgiumban a flamand médiára vonatkozó szabályok a http://www2.vlaanderen.be/ned/sites/media/, míg a francia közösségre vonatkozók a http://csa.be/documents lapról érhetők el.
[8] http://csa.fr/upload/dossier/mars2007loi86-1067.pdf
[9] A műsorszolgáltatásokról, valamint a médiaszolgáltatásokról szóló tartományközi szerződés a tartományi médiahatóságok koordinációs szervezetének (Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten) honlapján, a tartományi műsorszolgáltatási törvények a tartományi médiahatóságok honlapján érhetők el.
[10] http://www.agcom.it/L_naz/L_249.htm
[11] Az olasz médiahelyzettel bővebben foglalkozik Kovács András Péter: Franciaország és Olaszország médiarendszerének összehasonlító elemzése c. tanulmánya (Országos Rádió és Televízió Testület Stratégiai Kutatások és Elemzések Programja Budapest, 2004).
[12] Mindegyik jogszabály föllelhető a http://icp.p»template2.jsp?categoryld=4600 címen
[13] A spanyol jogszabályok megtalálhatók: http://www.ccoortve.org/juricido/leyes.htm
[14] Angolul: http://www.rtvv.se/_upload/Om%20rtvv/Radio%20and%20^%20act.pdf
[15] A lengyel jogszabályok angolul letölthetőek a nemzeti műsorszolgáltató tanács honlapjáról: http://www.krrit.gov.pl/angielska/index/htm
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató a PPKE bölcsészettudományi karán, végzős a PTE jogi karán. Sajtótörténetet tanít a Bálint György Újságíró Akadémián, rendszeresen publikál országos napilapokban és folyóiratokban. 12 évig önkormányzati képviselő volt Budapesten.
Visszaugrás
