A parlament - mint testület - és a képviselő közjogi autonómiájának és függetlenségének a feltételeit lényegileg három jogintézmény garantálja: a) a szabad mandátum elve, amely a képviselő alkotmányjogi-politikai függetlenségét, b) az összeférhetetlenség közjogi intézménye, amely a képviselő anyagi, hivatali, erkölcsi és lelkiismereti függetlenségét, és c) a mentelmi jog, amely a képviselő védelmét és jogi függetlenségét biztosítja.[1]
A mentelmi jog a parlamentarizmus egyik legrégibb intézménye, fennállása óta a magyar parlamentben is több ezer mentelmi ügy született, és felmérhetetlen a jog nemzetközi gyakorlata is.[2] Röviddel a kiegyezés után, 1868-ban először Böszörményi László szélsőbaloldali képviselő mentelmi jogát függesztette fel az Országgyűlés, akinek az volt a vétke, hogy Kossuth váci választókhoz címzett levelét megjelentette az újságjában. A bíróság Böszörményit elítélte. A képviselőház ezt követően próbált segíteni rajta, kieszközölték szabadon bocsátását, de Böszörményi tiltakozásul a képviselőház eljárása ellen, hogy kiadták őt, nem volt hajlandó kijönni a börtönből. Beteg lett, és ott is halt meg.[3]
Lényeges leszögezni, hogy a mentelmi jog nem vizsgálható önmagában, hiszen az beágyazott a képviselői jogállás kérdéskörébe, tágabban pedig a parlamenti jogba.[4] A mentelmi jogra vonatkozó jogi szabályozás mellett rendkívül fontos a mentelmi jog kapcsán kialakult gyakorlat. Ebbe beleértendő mind a parlamenti gyakorlat - a plenáris ülés és a bizottság gyakorlata - valamint az egyéb állami szervek tevékenysége is.[5] Mindezek vizsgálata szükséges ahhoz, hogy a mentelmi jogról teljes képet kaphassunk.
A mentelmi eljárás részleteit az Országgyűlés Házszabálya[6] (a továbbiakban: Házszabály) a 130-131. §-okban igen lényegre törően rögzíti. Míg korábban erre vonatkozó rendelkezéseket a Házszabály nem tartalmazott, legutóbbi átfogó módosítása integrálta azt az elvet, miszerint a mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottság (a továbbiakban: Bizottság) is paritásos alapon létrehozandó testület, vagyis a kormánypárti és az ellenzéki képviselő-csoport(ok)ból azonos számú képviselő vesz részt működésében. Ez összhangban van a Bizottság funkciójával; biztosítja azt, hogy az ellenzéki képviselők se lehessenek kitéve a kormánypárti többség akaratának a mentelmi jog esetleges felfüggesztése esetén. A mentelmi eljárás legfontosabb mozzanatai, szabályai a következőkben foglalhatók össze.[7]
1.1 Az Országgyűlés elnökének feladatai közé tartozik, hogy "fogadja" a mentelmi jog felfüggesztésére irányuló indítványt, amelyet nála terjeszthet elő az arra jogosult. Ilyen tartalmú indítvány előterjesztésére a lefolytatni kívánt vagy folyamatban lévő eljárás szakaszától, illetve a foganatosítandó intézkedéstől függően a legfőbb ügyész, illetve a bíróság jogosult.[8] A jogosultaknak az előterjesztés tekintetében nincs mérlegelési joga, a feltételek fennállása esetén kötelesek azt megtenni. Amennyiben a mentelmi jog megsértéséről van szó, az ennek megállapítására irányuló indítványt az érintett képviselő terjeszti elő haladéktalanul az Országgyűlés elnökénél.[9] Az Országgyűlés elnöke az indítványokat haladéktalanul továbbítja a Bizottságnak, és erről az Országgyűlést, valamint az eljárásban érintett képviselőt tájékoztatja. Amennyiben az Országgyűlés nem ülésezik, az elnök döntése alapján lehetőség van arra, hogy az ügy elbírálása céljából rendkívüli ülésszakot vagy rendkívüli ülést hívjanak össze.
1.2 A Bizottság eljárásának előkészítése során a Bizottság elnöke az ügy tárgyalásának tényéről, továbbá a tárgyalás idejéről és helyéről köteles az érintett képviselőt és a volt képviselőt értesíteni. Az előkészítés részét képezi az elbíráláshoz szükséges adatok, információk összegyűjtése, valamint az ülés összehívása is. A Bizottság az ügyet zárt ülésen tárgyalja, főszabály szerint az érintett képviselő távollétében, amennyiben azonban az érintett értesítés alapján mégis megjelenik és meghallgatását kéri, a Bizottság köteles őt meghallgatni. Az eljárás során a Bizottság két szempontból vizsgálja a mentelmi jog felfüggesztésére, illetve megsértésének megállapítására irányuló indítványban foglalt tényállást: a) beletartozik-e az az immunitás, illetve az inviolabilitás körébe, b) a lefolytatandó eljárás arra vezetne-e, hogy a képviselőt indokolatlanul megfossza közhatalmi funkciójának gyakorlásától.
A Bizottság az ügy kézhezvételétől számított 30 napon belül javaslatot tesz az Országgyűlés elnökének a mentelmi jog megsértése ügyében, illetve
- 143/144 -
határozati javaslatot nyújt be az Országgyűlésnek mentelmi jog felfüggesztésére irányuló indítvány tárgyában. A Bizottság eljárása ezzel az aktussal - javaslatának megtételével - lezárul, lényeges tehát, hogy a javaslattételen túlmutató döntés a Bizottságban nem születik, ezt a plénum hozza majd meg. Hangsúlyozandó - és ma már a mentelmi ügyekben az Országgyűlés plenáris ülése elé terjesztés gyakori megfogalmazása szerint a Bizottság javaslata nem jelent állásfoglalást a képviselő bűnössége, illetve ártatlansága tekintetében.[10]
1.3 Az Országgyűlés plenáris ülése a mentelmi ügyet sürgősséggel tárgyalja, és az ügyben vita nélkül határoz. Eszerint tehát a Bizottság indítványához nem nyújtható be más bizottság által ajánlás, illetve nem fűzhető hozzá módosító javaslat. Egyedül az érintett képviselőnek van lehetősége arra, hogy a döntéshozatal előtt felszólaljon. A felszólalás tartalma, az abban megfogalmazott esetleges javaslat azonban -még ha az a mentelmi jog felfüggesztését támogatná is - nem köti az Országgyűlést. Ez egybevág azzal a céllal, hogy a képviselő személyét ért kényszer, illetve fenyegetés ne befolyásolhassa a mentelmi jogról való döntést. A magyar gyakorlatban több olyan mentelmi ügy is napirendre került már, amelyben a képviselő kifejezetten kérte mentelmi joga felfüggesztését, az Országgyűlés azonban ennek ellenére fenntartotta azt.
Előfordult olyan eset is, amikor a képviselő kifejezetten kérte mentelmi jogának felfüggesztését, ám a szavazásnál a felfüggesztéshez szükséges 2/3-hoz 1-2 szavazat hiányzott. A képviselő kérte, hogy az Országgyűlés újból határozzon, és függessze fel mentelmi jogát. Az Ügyrendi bizottság a kérést elutasította.
A mentelmi jog felfüggesztése tárgyában hozott döntéshez a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Országgyűlés számára nincs egzakt módon meghatározva az a szempontrendszer, amely alapján döntését meghozza, a határozatot pedig nem szükséges megindokolnia; a plénumot nem köti a Bizottság javaslata sem. A parlamenti gyakorlatban az utóbbi években kialakult félreértések miatt a Bizottság elnöke 2007-ben felhívást intézett a képviselőkhöz, amelyben hangsúlyozta, hogy a plénum a döntését a mentelmi jog felfüggesztéséről, illetve fenntartásáról hozza, nem pedig a bizottság javaslatáról.[11] A gyakorlatban a plénum döntése legtöbb esetben egybevág a Bizottság javaslatával, valameny-nyi parlamenti ciklusban volt azonban olyan eset, amelyben az Országgyűlés döntése eltért a bizottsági előterjesztéstől. Ez rendszerint a felfüggesztési javaslattal szemben meghozott fenntartó döntés irányába való eltérést jelent. Tekintettel arra, hogy az eltérésnek közjogi értelemben nincs akadálya, leginkább a nyilvánosság irányába mutathat visszás képet, ha a plénum az egyik (szakértői testületként megjelölt) bizottságának javaslatával szemben foglal állást. Az eltérés különösen feltűnő lehet közvádas bűncselekmények esetén.[12]
Juhászné Lévai Katalin ügyében[13] a Bizottság -következetes gyakorlatát követve - közokirat-hamisítás miatti legfőbb ügyészi indítvány nyomán a képviselőnő mentelmi jogának felfüggesztését indítványozta. Javaslata megfogalmazásakor figyelemmel volt arra, hogy az szolgálja az Országgyűlés tekintélyének megóvását és az érintett képviselő érdekét is, hogy a gyanú megalapozottsága, vagy alaptalansága az erre hivatott igazságszolgáltatási szervek előtti eljárásban tisztázódjék. A képviselőnő a bizottsági ülésen előadta, hogy a Bizottság felfüggesztésre irányuló javaslatát elfogadja.[14] A plénum végül a Bizottság javaslata ellenében a képviselőnő mentelmi jogát nem függesztette föl.
A mentelmi jogról hozott döntés hatálya tárgyi értelemben korlátozott: kizárólag az adott ügyre terjed ki. Az esetleges újabb eljárás-indítási vagy intézkedési szándék esetén az ügyésznek, illetve a bíróságnak ismételten, az új ügyre vonatkozóan külön kell kérnie a mentelmi jog felfüggesztését. Amennyiben az Országgyűlés a mentelmi jogot fenntartotta, a büntetőeljárást meg kell szüntetni, ez azonban nem akadálya annak, hogy a személyes mentesség megszűnését követően az eljárást lefolytassák.[15] A mentelmi jog fennállásának időtartama nem számít be az elévülés határidejébe, kivéve olyan magánindítványra büntethető bűncselekmény esetén, amelyben a vádat a magánvádló képviseli.[16]
A mentelmi jog felfüggesztése nem jár egyéb jogkövetkezményekkel, vagyis a képviselő a tisztségéből eredő jogait továbbra is zavartalanul gyakorolhatja. Bár a szakirodalomban megfogalmazódnak morális, etikai aggályok e megoldással szemben, megállapítható, hogy ez - az ártatlanság vélelmének alapelve nyomán - összhangban van a szabálysértési és büntetőeljárások idevágó rendelkezéseivel. Nem lenne indokolt (és méltányos) olyan jogkövetkezmények bevezetése, amelyek még a szabálysértés vagy a bűncselekmény elkövetésének jogerős megállapítása előtt megfosztanák a képviselőt tisztségéből eredő jogaitól.[17] Ezek a jogok csak annyiban korlátozhatók, amennyiben az az eljárás technikai értelemben vett lefolytatása, illetve kényszerintézkedések alkalmazása nyomán elkerülhetetlen.
1.4 A Házszabály lehetővé teszi a képviselő számára, hogy amennyiben mentelmi jogát felfüggesz-
- 144/145 -
tették, utóbb, ügye jogerős lezárása után, kétperces felszólalásban tisztázhassa magát a plénum előtt.
1.5 A szabálysértés vonatkozásában a képviselő mentelmi jogáról lemondhat, amely esetben nem szükséges megvárnia az ügy Bizottság elé kerülését, a lemondó nyilatkozatot megteheti már a szabálysértési hatóság - intézkedő szerv - előtt is. Ennek a döntésnek az előnye, hogy az ügy nem kerül a Bizottság, illetve az Országgyűlés elé, ezért nem kap nyilvánosságot.
Salamon László ügyében[18] sebességkorlátozás jelentős túllépése szabálysértés miatt indítványozta a legfőbb ügyész helyettese a mentelmi jog felfüggesztését. A képviselő tájékoztatta a Bizottságot, hogy mentelmi jogáról nem kíván lemondani. Ezt azzal indokolta, hogy a gyorshajtást a helyszínen intézkedő rendőrök előtt elismerte, ők kirótták rá a bírságot, ezt a képviselő elfogadta. Amikor befizetési csekket akartak átadni neki, kiderült, hogy országgyűlési képviselő. Az intézkedő rendőrök azt mondták, hogy ebben az esetben kötelességük feljelenteni. Salamon László ezek után azt sérelmezte, hogy az ügyet nem a helyszínen zárták le, hanem azt feljelentéssel továbbvitték, holott a szabálysértést elismerte, továbbá a kiszabott bírságot is elfogadta.
A Bizottság mindezeket követően, arra tekintettel, hogy a képviselő a helyszíni bírságra fizetési hajlandóságot mutatott, ezt azonban az eljáró szerv - a mentelmi jog és a szabálysértési eljárás, valamint a konkrét intézkedések körüli zavarok (sic!) miatt - elhárította, a mentelmi jog fenntartását javasolta a plénumnak, amely a javaslatot elfogadta.
Kétségtelen, hogy az említett ügyben megállapítható volt a képviselő mentelmi jogának megsértése (ld. később), kérdéses azonban, hogy ez miért alapozta meg utóbb a mentelmi jog fenntartására irányuló javaslatot. Pusztán azért, mert a képviselő akarata ellenére az ügy nyilvánosságot kapott, nem indokolt, hogy mentelmi jogát az ügyben fenntartsák. A parlamenti gyakorlat íratlan szabályai szerint egyébként a szabálysértési eljárásban a képviselőnek "illik" lemondania a mentelmi jogáról,[19] ez azonban gyakran nem valósul meg.
2.1 A demokratikus jogállamban elengedhetetlen, hogy a mentelmi jog ne képviselői előjogként, mintegy a végrehajtó és igazságszolgáltató hatalom előli kibúvásként, kvázi "különbíróság" előtti eljárásként, hanem a hatalommegosztás és az államhatalmi ágak egyensúlyának biztosítékaként, a végrehajtó hatalom által elkövetett visszaélések megelőzéseként funkcionáljon. Ezzel összefüggésben mind a Bizottság eljárása során, mind a plenáris ülés által meghozott döntéssel kapcsolatban felmerül a kérdés, mennyiben valósítható meg a mentelmi eljárásban az, hogy kizárólag a mentelmi jogi kérdés formális vizsgálatát végezzék el, illetve kizárólag formai indokok alapján hozzák meg a mentelmi jogot felfüggesztő / fenntartó határozatot. Az, hogy se a Bizottság, se a plénum ne döntsön a képviselővel szemben megindítani kívánt eljárás tartalmi kérdéseiben, a hatalommegosztás alapvető, sarkalatos követelménye. A tartalmi kérdésben való döntés - vagyis annak megítélése, hogy felmerül-e bűncselekmény elkövetésének gyanúja, illetve történt-e adott esetben bűncselekmény - a nyomozóhatóságok, valamint végső soron az igazságszolgáltató hatalom, tehát a bíróságok el nem vonható hatásköre. Ha a parlament ezekben a kérdésekben foglal állást, áttöri a demokratikus jogállamban deklarált hatalommegosztás alapelvét.
2.2 A német parlamenti gyakorlatban, a Szövetségi Gyűlés mentelmi bizottsága által kidolgozott elvek alapján, a vádelemelési, kényszerintézkedésre, illetve büntetés-végrehajtására vonatkozó indítványt a mentelmi bizottság tehát elsődlegesen abból a szempontból vizsgálja, hogy azt az eljárási szabályok betartásával bocsátották-e ki. A mentelmi jog felfüggesztésére mindezek alapján rendszerint sor kerül, ami azt a törekvést is erősíti, hogy a képviselőket a büntetőeljárásban, illetve a kényszerintézkedések tekintetében lehetőség szerint más polgárokhoz hasonlóan kezeljék.[20]
2.3 A magyar szakirodalmi álláspontok szintén az alaki kellékek meglétének vizsgálatát tartják a Bizottság feladatának: jogosulttól származik-e a mentelmi jog felfüggesztésére irányuló indítvány, fennállhat-e összefüggés a képviselő és a bűncselekmény között stb.[21] Természetesen a Bizottság vizsgálatának, ahhoz hogy feladatát megfelelően lássa el, ki kell térnie arra is, hogy a végrehajtó szervek rendeltetésszerűen vég-zik-e hatáskörük gyakorlását. Előfordulhat ugyanis, hogy az eljárási szabályok követése mellett valósul meg a képviselő jogainak csorbítása. Erre példaként szolgálhat az, ha adott eljárás megindítása, illetve kényszerintézkedés alkalmazására már hosszabb ideje lehetséges vagy tervezett az ügyészség vagy a nyomozóhatóságok által, a mentelmi jog felfüggesztésére irányuló indítványt mégis olyan időpontban kérik, amely a képviselőnek feladata ellátása, jogai gyakorlása szempontjából hátrányos (pl. jelentős szavazás előtt).
2.4 Kivételt jelent, és bizonyos szempontból a tartalmi kérdések vizsgálatának körébe sorolható a Bizottságnak az a gyakorlata, amelynek keretében vizsgálja, hogy a vád tárgyává tett cselekmény össze-
- 145/146 -
függésben áll-e a képviselő tevékenységével és ezzel összefüggésben a mentelmi megkeresés a képviselő, illetve rajta keresztül az Országgyűlés munkáját zavarja, zaklatja-e.[22] Megjegyzendő, hogy ennek megítélésére a Bizottságnak indokolt a következetes gyakorlatot megalapozó egzakt kritériumrendszert lefektetni, különben önkényessé válhat az ügyek megítélése. További problémát jelenthet, hogy nem pusztán a képviselők, hanem más közjogi méltóságok esetében is[23] kérdéses, milyen cselekmények nevezhetők a "tevékenységével összefüggésben"[24] állónak.
1.1 A közvádas ügyekben (ti. amelyekben a legfőbb ügyész terjeszt elő az Országgyűlés elnökéhez címzett megkeresésben bűncselekmény (bűntett, vétség) vagy szabálysértés alapos gyanúja okán a mentelmi jog adott ügyben való felfüggesztését kérő indítványt) nem automatikus a mentelmi jogról szóló döntés illetve ajánlás. Az Országgyűlés a jelenlévő képviselők kétharmadának igen szavazatával függesztheti fel az érintett képviselő mentelmi jogát (mérlegelési jog).
1.2 Magyarországon a rendszerváltás után a Bizottság következetes gyakorlata szerint a közvádas bűncselekmények esetében a mentelmi jog felfüggesztését javasolta, amelyet a plénum rendszerint el is fogadott. E feltétlenül kívánatosnak és követendőnek tekinthető megoldástól való eltérésre is adódik azonban példa az elmúlt négy és fél parlamenti ciklusban. Ezek az ügyek megkérdőjelezik, hogy valóban kizárólag alaki kérdések megvizsgálása nyomán jutott-e a Bizottság a javaslatban tükröződő eredményre.
Simon Miklós képviselő ügyében[25] a legfőbb ügyész jogosulatlan gazdasági előny megszerzésének bűntette miatt indítványozta a mentelmi jog felfüggesztését, megalapozott gyanú nyomán. A képviselő a Bizottság előtt beszámolt az ügy tartalmi részleteiről, majd kijelentette, hogy az ellene felhozott vádak megalapozatlanok. Az ügyet politikai indíttatásúnak minősítette, amelynek célja "személyének lejáratása". A bizottság mindezek után a mentelmi jog fenntartására tett javaslatot, amelyet a plénum elfogadott.
Keller László ügyében[26] a legfőbb ügyész a mentelmi jog felfüggesztésére irányuló indítványt hivatali visszaélés és személyes adattal való visszaélés bűntettének alapos gyanúja miatt tette meg. A Bizottság ülésén a képviselő az ügy tartalmi kérdéseivel összefüggő magyarázatot adott elő, továbbá politikailag motiváltnak minősítette az indítványt. Mindezek után a mentelmi jog felfüggesztését a Bizottság nem javasolta, és a plénum azt nem is függesztette fel.
1.3 Az országgyűlési képviselő mandátuma a magyar szabályozás esetében csak akkor szűnik meg, amikor a szándékos bűntett miatt, az őt jogerősen letöltendő szabadságvesztéssel elmarasztaló bírósági ítélet hatályba is lép. Az összeférhetetlenségi szabályok ötnapos határidővel itt még egy újabb országgyűlési döntést is beiktatnak, azaz eo ipso a bírósági ítélet nem szünteti meg a mandátumot. Ez a szabály azóta is vitatott. Szerencsére az elmúlt 17 évben még nem kellett próbára tenni.
1.4 A képviselő a jogait (szavazás, felszólalás) mandátuma fennálltáig elvileg szabadon gyakorolhatná, őrizetbe vétel alá vett, előzetes letartóztatásba helyezett illetve házi őrizettel korlátozott képviselő számára tehát biztosítani kellene a jogainak gyakorlását. Az eddigi két ilyen ügyben (Székely Zoltán, Szabadi Béla) ezt a kérdést nem sikerült megoldani. A képviselői jogok korlátozásáról nem az Országgyűlés, hanem az eljáró bíróság hozott döntést.[27]
2.1 A magánvádas bűncselekményekkel kapcsolatos ügyek közül leggyakrabban - a mentelmi ügyek között egyébként is a legnagyobb százalékban - a rágalmazás és a becsületsértés elkövetésének gyanúja merült fel. Ezek ugyanis szoros kapcsolatban vannak az országgyűlési képviselő mentelmi jogának immunitási aspektusával, vagyis a képviselő szabad véleménynyilvánítási jogával. A rágalmazási és be-csületsértési ügyek megítélését az is nehezíti, hogy az alkotmánybírósági gyakorlat, valamint 2006 óta a jogszabály (Kjtv.) is különbséget tesz a rágalmazással, illetve becsületsértéssel érintettek tekintetében a közhivatalt gyakorlók és közszereplők csoportja, valamint más személyek között.
2.2 A rágalmazási, illetve becsületsértési ügyek megítélése a Bizottság gyakorlatában az egymást követő parlamenti ciklusokban jelentős változásokat mutat. Az első parlamenti ciklusban még a rágalma-zási és becsületsértési ügyek 78%-ában felfüggesztést javasolt a Bizottság, ez az arány azonban fokozatosan csökkent, extrém visszaesést mutatott 1998 és 2002 között (0%), a két utolsó parlamenti ciklusban pedig 10% alatti aránynál rögzült. Ez a legpozitívabb megítélés esetében a véleménynyilvánítási szabadság és a köz-
- 146/147 -
szereplőkkel szemben fennálló, azóta jogszabályban is elismert gyengébb személyiségi jogi védelem eredménye, a legrosszabb elképzelés szerint pedig lehet a mentelmi jog egyre "gyakorlottabb" kihasználásának következménye.
Az első parlamenti ciklus egyik legnagyobb nyilvánosságot kapott rágalmazási/becsületsértési ügy egyike az ún. "taxisblokád" idején került napirendre. Eörsi Mátyás képviselő az akkori belügyminiszterrel összefüggésben állította: a miniszter fontolgatta, hogy "a tömeg közé lövet". A képviselőnek a mentelmi jogát - az akkori gyakorlatnak megfelelően - felfüggesztették.[28]
2.3 A 2006. évi LXXXVII. törvénnyel lett a hatályos jog része az Alkotmánybíróság 36/1994. (VI. 24.) határozatában[29] már másfél évtizede kidolgozott elv, amely szerint a közhatalom gyakorlóival, valamint a közszereplőkkel szemben szélesebb körű véleménynyilvánítás megengedett, mint más személyekkel szemben. A hatályos szabályozás a Kjtv. 4. § (2) bekezdésében kimondja, hogy a mentelmi jog "kiterjed a közhatalmat gyakorló személy vagy közszereplő politikus sérelmére elkövetett becsületsértésre, valamint - amennyiben a képviselőnek nem volt tudomása arról, hogy a közlés a lényegét tekintve valótlan - rágalmazásra".
2.4 A Bizottság azonban már a jogszabály módosítása előtt is kialakította azt a következetes gyakorlatát - az Alkotmánybíróság idézett határozata alapján -, hogy közszereplők, különösen politikai szereplők megsértése esetében szélesebb körben vonja meg a véleménynyilvánítási határait, mint más személyeknél.
E gyakorlat nyomán nem került sor például Szili Katalin képviselő mentelmi jogának felfüggesztésére 2002-ben, amikor az egyik ellenzéki párt egyik helyi szervezetének tagjaival kapcsolatban azt állította, hogy hamis tanúzásra hívtak fel több személyt.[30] E gyakorlat alapján nem történt meg Páva Zoltán mentelmi jogának felfüggesztése sem, aki egy községi polgármesterrel szemben fogalmazott meg becsületsértő kifejezéseket.[31]
Szintén nem került sor Tóth Károly mentelmi jogának felfüggesztésére, aki képviselőtársával kapcsolatosan fogalmazott meg becsület csorbítására alkalmas állításokat. A megrágalmazott közszereplői minősége ebben az esetben azonban nem került napirendre; a Bizottság indokolása szerint a mentelmi jogot azért nem függesztették fel, mert "az országgyűlési képviselők egymás közötti kampányügyei kapcsán nem használ az Országgyűlés tekintélyének az, ha ezekben az ügyekben büntető feljelentés születik".[32]
2.5 Az Alkotmánybíróság gyakorlatának hatása a későbbiekben is érzékelhető a mentelmi ügyek vizsgálata során, hiszen a 34/2004. (IX. 28.) AB határozat[33] kijelölte a Kjtv. 4. §-ának rágalmazásra és becsületsértésre vonatkozó alkalmazási körét. Ezzel azt a - már a 36/1994. (VI. 24.) AB határozatban is érintett - elvet erősítette meg, amely szerint a mentelmi jog felfüggesztésével kapcsolatos eljárás során irányadó alkotmányos követelmény, hogy "a közszereplő politikus becsületének csorbítására alkalmas tényállítás, híresztelés, illetve ilyen tényre közvetlenül utaló kifejezés használata esetében a parlamenti képviselő mentelmi joga kizárólag akkor függeszthető fel, ha a képviselő tudta, hogy a közlés, lényegét tekintve, valótlan".[34] A - már hivatkozott - 2006-os Kjtv.-módosítás ezt az alapelvet is jogszabályi szintre emelte, integrálva a 4. § (2) bekezdésébe.
Az idézett 34/2004. (IX. 28.) AB határozatra hivatkozott a Bizottság már 2004-ben is, amikor Kövér László mentelmi jogát nem függesztette fel rágalmazás vétsége nyomán, amelyet az indítvány alapján egy határon túli politikussal szemben valósított meg.[35]
2.6 A jelenlegi szabályozás kereteit figyelembe véve - nem előreutalva a fegyelmi jog problémakörére - kérdéses lehet azonban annak megítélése, hogy a mentelmi bizottság milyen kritériumok alapján dönt azokban az esetekben, amelyekben nem közhatalmat gyakorló személy, illetve közszereplő politikus sérelmére követ el a képviselő rágalmazást vagy becsületsértést. Számos esetben ugyanis a Bizottság - amellett, hogy javaslatában következetesen rögzíti, nem rendelkezik hatáskörrel az ügy büntetőjogi aspektusainak vizsgálatára, és nem hozhat döntést a büntetőjogi felelősség kérdésében - értékeli az üggyel kapcsolatos tényeket, vagyis tartalmi jellegű mérlegelést végez. Több vizsgált esetben is megállapítást nyer az a tartalmi vizsgálat nélkül nem felhozható érv, hogy az érintett képviselő nem lépi túl az Alkotmány által biztosított véleménynyilvánítás határait.
A jogi szabályozás további fejlesztési lehetőségét jelenthetné az a megoldás, amely alapján a Kjtv. 4. § (1) bekezdésből teljes mértékben kikerülne a rágalmazás és becsületsértés tényállása. Ez azonban csak akkor lenne a jogállami alapelveknek megfelelően megvalósítható, ha a jogalkotó kiegészítené a Kjtv.-t olyan tartalmú rendelkezésekkel, amelyek rögzítik az Országgyűlés fegyelmi jogát, vagyis azt, hogy a Ház vonhatja felelősségre a képviselőt a Házon belül megvalósított rágalmazásért, illetve becsületsértésért.[36]
- 147/148 -
A mentelmi jog megsértése akkor következik be, ha bíróság vagy más hatóság a személy képviselői minőségének ismeretében ellene büntetőeljárást vagy szabálysértései eljárást kezdeményez. A szakirodalomban felmerült a kérdés, vajon megvalósíthatják-e magánszemélyek is a mentelmi jog megsértését (pl. a képviselő inzultálásával, rágalmazásával, becsületének megsértésével). Egyértelműen leszögezhető, hogy nem, hiszen a mentelmi jog a képviselőt kizárólag a közhatalom (végrehajtó/igazságszolgáltató hatalom) gyakorlóival szemben védi.[37]
A mentelmi jog megsértését a Bizottság vizsgálja és amennyiben a jogsértést megállapítja, az Országgyűlés elnökének javaslatot tesz intézkedések megtételére. Az Országgyűlés elnöke ennek alapján megteszi a szükséges intézkedéseket (pl. szignalizációval él a jogsértő szervnél). A mentelmi jog megsértését érintő ügyek száma lényegesen csekélyebb, mint a mentelmi jog felfüggesztésével kapcsolatos eseteké.
2002 és 2006 között mindössze hat képviselő esetében merült fel a mentelmi jog megsértésének kérdése. Mindegyik ügy magánvádas, rágalmazás, illetve becsületsértés volt, amelyben az eljáró bírók úgy tűzték ki a tárgyalásokat, hogy megelőzően nem kérték a mentelmi jog felfüggesztését, az érintett képviselőket pedig már feljelentettként idézték. Mind a hat ügyben megállapítást nyert a mentelmi jog megsértése. Később az eljáró bírók korrigálták a hibát, a Bizottság elnöke pedig megkereste a Legfelsőbb Bíróság elnökét a hibás bírói gyakorlat kijavítása, megszűntetése érdekében.
1. A fentiekben tárgyalt rágalmazás és becsületsértés eseteit kivéve a képviselői immunitás teljes körű, nem korlátozható. A parlamenti megnyilatkozások megfelelő színvonalát és "politikai korrektségét" megtartandó, ezekben az esetekben csak a fegyelmi eszközök igénybevétele jöhet szóba. Ez bevett gyakorlat más államok parlamentjeinek esetében, figyelembe véve azt, hogy ott rendszerint erős fegyelmi jogi rendszer épült ki, amely képes biztosítani a plénum hatékony működését.[38] A magyar parlamenti fegyelmi jog amúgy is csekély eszköztárával azonban az Országgyűlés ritkán él.
2. A fegyelmi jog a modern parlamentarizmusban alapvetően két területen él: a felszólalás során elkövetett fegyelemsértések esetében (ide tartozik az előbb említett két Btk. tényállás megvalósítása), valamint az igazolatlan hiányzások szankcionálása területén.
3. A fegyelmi jog magyar szabályozásának rövid történeti áttekintését megtéve[39] körvonalazódik, hogy a már az első népképviseleti parlamentben, a dualizmus (1867-1918) időszakának házszabályaiban is az említett két területen érvényesült a fegyelmi jog. A szabályozás az idők folyamán egyre részletesebbé vált, és folyamatosan szigorodott, ami összefüggött a parlament eldurvuló hangnemével. A magyar házszabályok a büntetés három formáját ismerték: a rendreutasítást, a szómegvonást és a Ház által megszavazott büntetési formákat. Ez utóbbi többféle lehetett: a plénum ünnepélyes megkövetése, jegyzőkönyvi megrovás, pénzbüntetés, a parlament épületéből történő meghatározott idejű kizárás. Ennek megfelelően a házelnök, a mentelmi bizottság és az egész képviselőház részt vett a fegyelmi jog alkalmazásában. Ugyanakkor a házelnök egyre nagyobb jogokat kapott, hogy egy személyben gyakorolja a fegyelmi jogot.
Az 1875. évi Házszabály pontosan meghatározta, hogy mit tekint fegyelemsértésnek. A képviselőt akkor kellett rendreutasítani, ha felszólalásában közerkölcsöt vagy illemet sértő és a Ház tekintélyével össze nem férő kifejezést használ. Másodszori rendreutasítás után az elnöknek már kötelessége volt megvonni a szót a képviselőtől. A házelnöki jogkör tehát ekkortól kezdett szélesedni, és döntéseit a képviselőház sem vonhatta kétségbe.
Az 1887. évi házszabály-revízió nyomán megjelentek azok a szankciók, amelyek a súlyos és visszaeső fegyelemsértők büntetését szolgálták, és egészen 1948-ig a gyakorlatban is alkalmazottak voltak. A büntetéseket azonban ezekben az esetekben már nem az elnök, hanem a Mentelmi bizottság szabta ki. A Bizottság az ügy súlyosságától függően javasolt büntetést a képviselőháznak. Ha a képviselőt jegyzőkönyvi megrovásra ítélték, azt a hivatalos lapban és a képviselő választókerületében falragaszokon is ki kellett hirdetni.
A fegyelmi jog volt alkalmazható akkor is, ha a képviselő valamely osztály, nemzetiség vagy hitfelekezet elleni gyűlöletre izgatást, vagy a háznak valamely tagja elleni durva sértést követett el. Ez a szabályozás részben az egyre inkább elharapózó antiszemita megnyilvánulások ellen született. (Tanulságos összevetni a közösség elleni izgatás korábbi tényállásával, valamint a vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlattal.)
1939-től kísérletek történtek a rendes bíróságok bevonására a fegyelmi jog érvényesítése során, átkerültek továbbá a rágalmazást, becsületsértést és kegyeletsértést megvalósító képviselők ügyei a mentelmi bizottság elé. Ha a Bizottság úgy döntött, hogy megvalósult a jogsértés, akkor kötelezték a képvise-
- 148/149 -
lőt, hogy kijelentését ismételje meg a Házon kívül is, lehetővé téve ezzel a rendes bíróság előtti felelőségre vonást. Amennyiben a képviselő ennek nem tett eleget, úgy (ismételt) büntetéssel sújthatták.[40]
Az 1946. évi házszabály átvette a korábbi rendelkezéseket, majd inkább az enyhülés irányába eszközölt változtatásokat. A fegyelmi jog szinte teljes felszámolása 1950-ben valósult meg, e módosítás után kizárólag a rendreutasítás és a szó megvonása maradt meg az elnök fegyelmi eszköztárában. A fegyelmi jog "visszavezetése" a parlamenti jogba több próbálkozáson át kudarcot vallott, és mindmáig szinte teljes egészében az 1950. évi módosítás keretei között maradt.
4. A jelenlegi Házszabály nem ad sok jogosítványt az elnök, illetve a plénum kezébe a Ház rendjének megőrzéséhez. Kötelezővé teszi a jelenlétet a szavazásokon, szankcióként a képviselői alapdíj összegének csökkentését helyezi kilátásba.[41] A plenáris ülésen az elnököt illeti meg a fegyelmi jog: azt a felszólalót, aki eltér a tárgytól, felszólítja, hogy térjen a tárgyra. Azt a felszólalót, aki felszólalása során az Országgyűlés tekintélyét vagy valamelyik országgyűlési képviselőt sértő kifejezést használ, illetőleg, ha egyébként a Házszabálynak a tanácskozási rendre és a szavazásra vonatkozó szabályait megszegi, az elnök rendreutasítja. Az elnök megvonja a szót attól a felszólalótól, akit beszéde során harmadszor szólít fel arra, hogy térjen a tárgyra, vagy másodszor utasít rendre. Nem lehet megvonni a szót, ha az elnök a felszólítások alkalmával nem figyelmeztette a képviselőt a felszólítások következményére. Az elnök felszólítás és figyelmeztetés nélkül megvonja a szót attól a felszólalótól, aki az elnök döntését, ülésvezetését - ügyrendi javaslat kivételével - kifogásolja. Akitől a szót megvonták, ugyanazon az ülésnapon, ugyanabban az ügyben nem szólalhat fel újra, ám e rendelkezés alkalmazása során külön ügynek minősül az általános, a részletes és a záró vita, vitában a kétperces szókérés, az interpelláció elmondása és a viszontválasz, végül az ügyrendi felszólalás.[42] Ha az Országgyűlés ülésén olyan rendzavarás történik, amely a tanácskozás folytatását lehetetlenné teszi, az elnök az ülést határozott időre félbeszakíthatja. Ha az elnök nem talál meghallgatásra, elhagyja az elnöki széket; az ülés ezzel félbeszakad és csak az Országgyűlés elnökének összehívására folytatódik.[43] Ádám Antal - a Házszabály szövegének vizsgálata és más országok gyakorlatának elemzése alapján - különösen indokoltnak tartja "olyan tiltó előírások és szankcionáló rendelkezések (pl. az ülésteremből, az ülésről, a parlamenti munkából a parlament épületéből különböző időtartamra történő kizárás, a képviselői tiszteletdíj meghatározott időtartamra szóló részbeni vagy teljes megvonása stb.) felvételét a Házszabályba.[44]
5. A képviselők által gyakran megvalósított rágalmazás és becsületsértés kezelésének egyik - talán legüdvösebb - megoldását jelenthetné az a - már említett szabályozás, amely alapján e tényállások megvalósítása is a mentelmi jog által védett, azonban a Ház fegyelmi jogának hatálya alatt áll. Igaz, ezáltal sérülhet a bíróság előtti egyenlőség elve, valamint a polgárok személyhez fűződő jogainak védelme, a jól működő, hatékony szankciókat alkalmazó, és nem utolsósorban a nyilvánosság felé is nyitott fegyelmi jog azonban effektív megoldást jelenthetne a képviselők magatartásának "kordában tartásához".
6. A fegyelmi jog szabályozása természetesen nem csupán jogi keretek között valósulhat meg. Számos államban a képviselők magatartásának szabályait etikai kódexek fektetik le, és etikai jellegű szankciókkal sújtják. A Ház rendjét fenntartandó, Magyarországon is eredményes megoldás lehetne a fegyelmi jog kidolgozásának összekapcsolása a képviselők magatartásának zsinórmértékét képező etikai szabályok lefektetésével. Mindez azonban csak úgy valósítható meg megfelelően, ha pontos elhatárolás történik a jogsértések és az etikai vétségek között. Így elkerülhető, hogy összemosódjék a képviselők jogi és etikai felelőssége, ami visszaélésekre adhat okot (pl. jogsértésről azt hiszik, hogy "pusztán etikai vétség"). Bizonyos magatartások esetén nem szorítkozhat a szabályozás kizárólag az etikai megoldásokra.
A fegyelmi szankciók esetében indokolt az elmozdulás a szimbolikus, erkölcsi jellegű jogkövetkezményektől, valószínűleg hatékonyabb fegyelmet eredményezne konkrét joghátrányok kilátásba helyezése a képviselői jogokkal kapcsolatosan.
A magyar mentelmi jogi gyakorlat fentebb ismertetett esetei az elmúlt közel két évtizedben kimutatható módon hozzájárultak a vonatkozó joganyag fejlődéséhez. Egyes konkrét ügyeknek a társadalmi környezetben való vizsgálata arról tanúskodik, hogy a kiemelt figyelmet kapott ügyeket rendszerint - rövid idő elteltével - a jogi szabályozás és/vagy a gyakorlat változása követte, figyelemmel a bekövetkezett újszerű körülményekre (tényállásokra). A közelmúlt eseményei kapcsán indokoltnak látszik két problémakör alaposabb vizsgálata. Az alább feldolgozásra kerülő esetek - túl azon a tényen, hogy komoly közéleti visszhangot váltottak ki - hatással vannak mind a mentelmi jog alkalmazásának napi kérdéseire, emellett pedig alapot szolgáltatnak a szabályozás módosítását célzó egyes nézeteknek is.
- 149/150 -
1.1 2006 őszén a Parlament épülete körül - a Kossuth téren - a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény 46. §-a alapján biztonsági műveleti terület kialakítására került sor, mert a 2006. október 23-ai ünnepi rendezvények idején kialakult, a közbiztonságot súlyosan sértő cselekmények, illetve a további rendbontások megelőzése érdekében az eljáró hatóság a védett személyek és az Országház, mint az állam működése szempontjából kiemelten fontos létesítmény biztonságának megőrzése végett ezt szükségesnek vélte. Az intézkedés indokolása szerint az esetleges rendbontások és a közbiztonságot súlyosan sértő cselekmények megelőzése miatt elengedhetetlen az Országgyűlés további fokozott védelme, kiemelten fontos az Országgyűlés, mint népképviseleti szerv zavartalan működésének, az ott dolgozó országgyűlési képviselők, közjogi méltóságok munkájának biztosítása. Az intézkedés jogszerűségét többen vitatták, ugyanakkor az ügyben eljáró bíróság ítélete értelmében a kordon felállítása jogszerűen történt.
A Fővárosi Bíróság előtt folyó perben a bíróság vizsgálta, hogy van-e lehetősége arra, hogy felülvizsgálja a Budapest Rendőrfőkapitánya 111-325/2006. számú személy- és létesítménybiztosítási intézkedését és ennek meghosszabbítását. A bíróság álláspontja szerint a rendőrfőkapitány formailag intézkedésnek nevezett, indokolással ellátott döntései a Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról szóló 3/1995. BM-rendelet 96. § (11) bekezdése szerinti utasításnak minősülnek. A Pp. 324. § behatárolja a közigazgatási ügyekben eljáró bíróság hatáskörét, ebből következően pedig a rendőri utasítás - a hivatkozott Fővárosi Bírósági ítélet indokolása szerint - nem vonható e jogszabályhely hatálya alá. Az utasítást ennek következtében a bíróság nem vizsgálhatta felül, hiszen álláspontja szerint a hivatkozott utasítás közvetlenül bíróság előtt nem támadható. Kifejtette a bíróság azt is, hogy az a jogértelmezés, amely szerint bárki, bármely rendőri belső utasítással szemben jogorvoslattal élhetne, a rendőrség működését oly mértékben érintené, mely gátolná kötelezettségének teljesítésében. A korlátozás határozatlan időre való elrendelésének sem látta a bíróság jogi akadályát. Ahhoz, hogy Budapest rendőrfőkapitánya ne tudjon határozatlan időre ilyen jellegű intézkedést tenni, törvénymódosításra lenne szükség.[45]
1.2 Ezt követően politikai célú akcióra került sor: ellenzéki országgyűlési képviselők 2007. február 2-án a felállított kordont kb. 150-200 méternyi szakaszon elbontották és az elkerített területen tartózkodtak annak ellenére, hogy a helyszínen szolgálatot teljesítő rendőrparancsnok felszólította őket cselekményük abbahagyására és a helyszín elhagyására. A rendőrség szerint a képviselők nem tettek eleget a jogszerűen eljáró hivatalos személy felszólításának, és e magatartásukkal veszélyeztették a közrend, a köznyugalom helyreállítására tett intézkedéseket.
Az érintett képviselők valamennyien éltek a képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény 6. § (1) bekezdése szerinti jogukkal és a lefolytatott szabálysértési eljárásban lemondtak mentelmi jogukról.
A köztársasági elnök közleményben azonnal jogellenesnek minősítette a képviselők akcióját,[46] és felhívta a figyelmet arra: magatartásukkal mintát adtak, miközben egy jogállamot nem lehet nem jogállami eszközökkel szolgálni. Számos szakértő azt hangoztatta, hogy a Kossuth téren nem szabálysértés, hanem bűncselekmény történt. Nevezetesen: törvény vagy hatósági rendelkezés elleni izgatás, hiszen a kordont nagy nyilvánosság előtt bontották el, ezzel pedig másokat is általános engedetlenség-re uszítottak. Többen ugyanakkor arra hívták fel a figyelmet, hogy a feljelentés eleve rossz volt, mert bűncselekmény miatt kellett volna eljárást indíta-ni.[47] Ennek hiányában a bíróság keze is meg volt kötve, hiszen nem térhetett el a vádtól. E büntetőjogi minősítés azért lényeges, mert amennyiben a történteket bűncselekménynek minősítjük, úgy mentelmi eljárást kellett volna lefolytatni.
1.3 A bíróság határozata[48] súlyos kifogásokat fogalmaz meg a kordonbontással szemben. Itt érinti a rendzavarás tényállásának értelmét is: a hatósági intézkedés védelmét. A jogállami elvárás ugyanis az, hogy a hatósági intézkedést, egyet nem értésünk esetén is, kénytelenek vagyunk betartani. Jogi aggályok esetén az erre nyitva álló kifogásolási lehetőségeket lehet használni, ennek hiányában morális ellenvetésünk fejezhető ki.[49]
A bíróság szerint a leírt cselekménnyel az eljárás alá vont személyek egy jogszerűnek tekintendő s az adott helyzetben, a résztvevő személyek által jogszerűtlennek semmiképpen nem minősíthető rendőri intézkedéssel való egyet nem értésüket juttatták kifejezésre. Ez azonban nem pusztán az ellenvélemény szóbeli kifejtésével valósult meg, hanem a résztvevők aktív, tevőleges magatartással is kinyilvánították az intézkedéssel való szembenállásukat. A rendőrség feladata a közbiztonság és a belső rend védelme, erre hivatkozással történtek az érintett intézkedések is, melyeket éppen azon személyek sértettek meg, akiktől - tisztségüknél fogva - a leginkább elvárható lett volna a szabályok minden körülmények közötti, fokozott
- 150/151 -
tiszteletben tartása. A törvényes rend, a jogállamiság védelme megköveteli a jogi korlátozások betartását, a szabályok megtartását - az azokkal való esetleges egyet nem értés esetén is; s e követelmény fokozottan igaz a legfőbb jogalkotó testület tagjaira. E személyek a társadalom részéről irányukban támasztott fokozott követelményekkel ellentétes, a köznyugalmat megzavaró, ezért az együttélési szabályokkal össze nem egyeztethető magatartást tanúsítottak - igen nagy nyilvánosság előtt. Ez alkalmas volt arra, hogy az észlelő személyek nagy számában, sokakban felháborodást váltson ki. A társadalom egészének érdekében álló köznyugalom biztosítását szolgáló, jogszerű rendőri intézkedéssel szembeni nyílt ellenszegülés durván sérti a társadalmi együttélési normákat. Az ilyen magatartás azon személyek részéről, akiktől - különösen kiemelkedő helyzetüknél fogva - épp példamutató magatartást vár el a társadalom, alkalmas arra, hogy felháborodást keltsen. E körülmények összességükben lehetővé tennék a cselekmény az Sztv. 142/A. § (1) bekezdése (garázdaság szabálysértése) szerinti minősítését.
1.4 Annak ellenére azonban, hogy a szabálysértési ügyben eljáró bíróság a fenti következtetést vonta le, azt állapította meg, hogy az eljárás tárgyát képező szabálysértés súlya és társadalomra veszélyessége oly csekély, hogy szükségtelen amiatt büntetés vagy intézkedés alkalmazása. Így a bíróság - az Sztv. 12. §-a alkalmazásával - a felelősségre vonást mellőzte.
A döntést a szakirodalomban komoly kritikával illették. Egyes vélemények szerint a társadalomra veszélyesség éppen abban áll, hogy nagy nyilvánosság előtt, látványosan, demonstratíve, közéleti jelentőségüket kihasználva mondtak nemet a hatósági intézkedésre.[50]
1.5 Az üggyel kapcsolatban felvethető a mentelmi jog szabálysértésekben való alkalmazhatóságának kérdése, és az ezzel kapcsolatos számos módosítási elképzelés is (részletesen lásd alább).
2.1 A rendszerváltoztatás óta eltelt időszakban a mentelmi jog értelmezési kereteivel összefüggésben rendszeresen visszatérő problémát jelentett a képviselői légzésmintaadás, vagyis a közúti alkoholszondás ellenőrzés kérdése. Többször előfordult ugyanis, hogy országgyűlési képviselők - mentelmi jogukra hivatkozva - megtagadták a légzésmintaadást, mondván, az kényszerintézkedésnek minősül, és mint ilyen, megsértené mentelmi jogukat.
2.2 Az üggyel kapcsolatban a Legfelsőbb Bíróság Büntető Kollégiuma is közzétette álláspontját,[51] amelynek értelmében mentelmi jogot élvező személlyel szemben törvény alapján egyébként erre jogosult hatóság vagy személy - a mentelmi jogot élvező személy hozzájárulása nélkül - nem alkalmazhat olyan kényszercselekményt, amelynek a foganatosítása a mentelmi jogot élvező személy ellen szabálysértési vagy büntetőeljárási kényszerintézkedés alkalmazását vagy az ellene (esetleg) meginduló szabálysértési vagy büntetőeljárásban felhasználható bizonyíték keletkezését eredményezhetné. A Legfelsőbb Bíróság Büntető Kollégiumának álláspontja szerint, a mentelmi jog lényegét szem előtt tartva arra kell következtetni, hogy a mentelmi jog szabályai nemcsak a szabálysértési törvényben vagy a büntetőeljárási törvényben kifejezetten felsorolt kényszerintézkedések alkalmazását, hanem bármilyen más kényszercselekmény alkalmazását kizárják, amelynek a foganatosítása a továbbiakban azt eredményezhetné, hogy a mentelmi jogot élvező személy ellen szabálysértési vagy büntetőeljárás induljon, illetve a szabálysértési vagy büntetőeljárásban ellene felhasználható bizonyíték keletkezzen. Az ilyen kényszercselekmény alkalmazásának megengedése - a Legfelsőbb Bíróság szerint - gyakorlatilag meghiúsítaná a mentelmi jog érvényesülését. A Büntető Kollégium kifejtette azt is, hogy a légzésminta adására kötelezés olyan kényszercselekmény, amely - az eredményétől függően - szabálysértési vagy büntetőeljárás megindítására okot szolgáltathatna, illetve ilyen eljárásban bizonyítékként lehetne felhasználni, s így a mentelmi jog megsértésére vezethetne. "Ezért a mentességi jogot élvező személy légzésminta adására nem kötelezhető. Ha a mentelmi jogot élvező személy hozzájárul a légzésminta adásához, és a légzésminta elszíneződése kimutatja az alkoholfogyasztást, ez önmagában nem tekinthető "tettenérésnek", ezért nem jogosítja fel az intézkedő rendőrt arra, hogy a mentességi jogot élvező személyt véralkohol-vizsgálat céljából az egészségügyi szerv elé állítsa. Tettenérésnek csak az tekinthető, ha a mentelmi jogot élvező személyen az alkoholfogyasztás klinikai tünetei nyilvánvalóan észlelhetők."[52]
2.3 Nyilvánvalónak tűnik, hogy a bíróság idézett állásfoglalása is hozzájárult az ilyen jellegű ügyek egyre nagyobb számban történő előfordulásához, ezért a Bizottság is szükségét érezte Állásfoglalás[53] kiadásának; egyhangúlag meghozott állásfoglalásában a testület az Országgyűlés tekintélye megóvásának érdekében azt javasolta az országgyűlési képviselőknek, hogy a közlekedésrendészeti intézkedések során az alkoholszondás légzésmintaadásnak vessék magukat alá. Hangsúlyozta ugyanakkor a Bizottság, hogy az eljárás nem járhat a képviselői tevékenység akadályozásával. Leszögezte továbbá - a Legfelsőbb Bíróság véleményével ellentétes következtetésre jutva -, hogy az alkoholszondás
- 151/152 -
légzésmintavétel semmilyen értelemben sem számit kényszerintézkedésnek, ezért ennek foganatosításához nem kell az Országgyűlés előzetes jóváhagyása. Ennek megtagadása a képviselő részéről jogtalan és felveti az érintett fegyelmi felelősségét. A Bizottság felhívta az országgyűlési képviselőket arra, hogy légzésmintaadásnak vessék magukat alá, mivel az nem kényszerintézkedés, tehát a mentelmi jog alkalmazhatóságának lehetősége fel sem merülhet. Ugyancsak nem minősül kényszerintézkedésnek a Bizottság szerint az a cselekmény, hogy a mentelmi jogára hivatkozó, nyilvánvalóan ittas képviselőt az eljáró hatóság meggátolja abban, hogy útját folytatva másokat veszélyeztessen.
2.4 A Bizottság felkérte a parlamenti frakciók vezetőit, hogy amennyiben adott képviselő mégis megtagadja az együttműködést, akkor vele szemben érvényesítsék frakciószabályzatukban foglalt, az etikai normák betartására vonatkozó szankciókat. A Bizottság szorgalmazta azt is, hogy az országgyűlési képviselőkre vonatkozó fegyelmi szabályzat kidolgozása érdekében mielőbb kezdődjék el a szakértői munka, majd az ennek alapján összeállításra kerülő egységes fegyelmi szabályzatot az Országgyűlés fogadja el. A Bizottság felkérte az Országgyűlés elnökét, hogy az Országgyűlés etikai kódexének kidolgozása érdekében a szükséges intézkedéseket tegye meg.
2.5 A Bizottság Állásfoglalására, valamint az időközben bekövetkezett jogszabály-módosításra[54] is tekintettel a Legfelsőbb Bíróság felülvizsgálta álláspontját, és leszögezte, hogy korábban kialakított és közzétett álláspontja már nem alkalmazható.[55]
1. A mentelmi jogra vonatkozó magyar szabályozás fentebb ismertetett visszásságai arra ösztönözték a szakmai közvéleményt, hogy javaslatokat fogalmazzon meg a jogterület továbbfejlesztésére vonatkozóan. Nyilvánvaló, hogy a mentelmi jogra vonatkozó szabályozási elképzelések és az azokra adott reakciók nem függetlenek a társadalmi berendezkedéstől és az aktuális politikai viszonyoktól sem, ezért valameny-nyit - hangsúlyozottan - csak e viszonyok ismeretében lehet értékelni. A javaslatok közül az alábbiak érdemelnek különös figyelmet:
1.1 A szabálysértéseket ki kellene venni a mentelmi jog köréből.[56] A hatályos szabályozás szerint ugyan a szabálysértésekre is kiterjed a képviselő mentelmi joga, ám erről az eljárásban lemondhat. E lehetőség ugyanakkor éppen a jogintézmény lényegét teszi semmissé, hiszen ezzel önmaga nyitja meg az utat az eljárás előtt anélkül, hogy abba az Országgyűlést bevonta volna. A mentelmi jog lényegének az a megoldás felelne meg jobban, ha minden esetben kizárólag az Országgyűlés vizsgálhatná azt, hogy a kezdeményezett eljárás nem azért történik-e, mert a képviseleti szervet akarják támadni, hanem valóban arról van szó, hogy a hatóság a képviselővel szembeni felelősségre vonást szükségesnek tartja.[57]
1.2 Egyes vélemények szerint - figyelemmel a Bizottság gyakorlatára is - közvádas ügyekben a döntést "automatikussá" lehetne tenni, természetesen az alaki kellékek vizsgálatának megtartása mellett (jogosulttól származik-e az indítvány stb.).[58] Ádám Antal ugyanakkor arra hívja fel a figyelmet, hogy a mentelmi jogról való döntés minden esetben politikai döntés.[59]
1.3 Megfontolásra ajánlott az a lehetőség, hogy az immunitás körébe tartozó esetek (rágalmazás, becsületsértés) ne rendes bírói fórum elé kerüljenek, hanem az Országgyűlés szervezetén belül e célra felállított állambírósági jellegű testület elé. Ezt a szerepkört elláthatná etikai bizottság, de akár a paritásos alapon működő mentelmi bizottság is (a német megoldás mintájára).
1.4 Felmerült a szakirodalomban, hogy az országgyűlési képviselők mentelmi jogát - korlátozott módon - ki lehetne terjeszteni az önkormányzati képviselőkre is. E megoldás pártolói leszögezik ugyanakkor, hogy az önkormányzati képviselők mentelmi ügyeiben nem az adott képviselő testületnek, hanem közigazgatási bírói fórumnak kellene döntenie.[60]
1.5 Megfontolandónak tartjuk Ádám Antalnak azt az ajánlását, hogy "az új magyar alkotmány ne törvényre bízza, hanem alaptörvényi erővel maga határozza meg a képviselői mentelmi jog lényeges összetevőit".[61]
2. A mentelmi jog magyarországi gyakorlatának fenti áttekintése ismételten igazolja azt a szakirodalomban már megjelent nézetet, amelynek értelmében a mentelmi jog intézményét nem lehet steril környezetben vizsgálni, hiszen az szerves összefüggésben áll a társadalom és a politikai kultúra állapotával.[62] E tézisből kiindulva levonhatjuk azt a következtetést is, hogy a magyar mentelmi jogi szabályozás a gyakorlat elemzése alapján alapvetően jónak mondható, fennáll azonban - a leírtak szerint - a korszerűsítés, a társadalmi viszonyokhoz való hozzáigazítás szükségessége. Ez utóbbi különösképpen az V. pontban részletesen ismertetett mentelmi jogi esetek fényében látszik indokoltnak.■
JEGYZETEK
[1] Petrétei József: A mentelmi jog nemzetközi szabályozása. In: Előadások és publikációk a mentelmi jog tárgyköréből. Országgyűlés Hivatala, Budapest 2006. o. 273. o.
- 152/153 -
[2] Kukorelli István és Györgyi Kálmán: Tájékoztató az országgyűlési képviselők mentelmi jogáról. In: Előadások és publikációk a mentelmi jog tárgyköréből. Országgyűlés Hivatala, Budapest 2006. 21. o.
[3] Ádám Antal: Az országgyűlési képviselők mentelmi joga. Jogtudományi Közlöny 1957. 1-3. sz. 57. o., valamint Kozári Mónika: A dualista rendszer. Pannonica Kiadó, Budapest 2005. 93. o.
[4] Petrétei József: i. m. 273-274. o.
[5] Petrétei: i. m. 275. o.
[6] 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat.
[7] Az eljárás összefoglalását vö. Sepsi Tibor: A parlamenti képviselők mentelmi joga a gyakorlat tükrében. Hozzáférhető: http://www.ajk.elte.hu/TudomanyosProfil/kiadvanyok/elektronikus/seminarium/SepsiTibor-MentelmiJog.pdf (2008. 09. 11.)
[8] Vö. a képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvénnyel (a továbbiakban: Kjtv.)
[9] Vö. Kjtv. 6. § (2) bek.
[10] Vö. a mentelmi jogról történő szavazások jegyzőkönyveivel. Hozzáférhető. http://www.mkogy.hu
[11] Dr. Géczi József Alajos bizottsági elnök felhívása (2007. szeptember 28.). Hozzáférhető: http://www.parlament.hu/internet/plsql/ogy_biz.keret_frissit?p_szerv=115&p_fo-menu=20&p_almenu=26&p_ckl=38&p_rec=&p_nyelv=HU (2008. 09. 11)
[12] Erre figyelemmel a közvádas ügyeket külön fejezetben tárgyaljuk.
[13] H/3799 sz. határozati javaslat és 82/2007. (IX. 28.) OGY határozat.
[14] Kifejtette egyúttal azonban, hogy ellene Hajdú-Bihar megyében évek óta "hadjárat" folyik.
[15] A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (Be.) 552. § (2) bek.
[16] Btk. 35. § (3) bek.
[17] Bár több közjogi méltóságnál, így a köztársaság elnök (Alkotmány 31/A. § (3) bek.), az országgyűlési biztos (1993. évi LIX. törvény 12. § (8) bek.) és az alkotmánybírák (1989. évi XXXII. törvény 14. § (3) bek.) esetében is a tisztségből eredő jogok felfüggesztéséről rendelkezik a jogszabály, már a felelősségre vonási eljárás megindításának időpontjától.
[18] H/976 sz. határozati javaslat és 41/2006. (X. 10.) OGY határozat.
[19] Tóth Károly: A képviselői mentelmi jog néhány aktuális problémája. In: Előadások és publikációk a mentelmi jog tárgyköréből. Országgyűlés Hivatala, Budapest 2006. 84. o.
[20] Immunitätsrecht. Erläuterungen für die Mitglieder des Deutschen Bundestages. Deutscher Bundestag Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung. Berlin, den 14. Dezember 2005. Hozzáférhető: http://www.bundestag.de/ausschuesse/a01/index.html (2008. 09. 11.)
[21] Kukorelli István és Györgyi Kálmán: i. m. 26. o.
[22] Karsai József: Mentelmi ügyek az új ciklusban. In: A képviselők jogállása I. 94. o.
[23] Ld. a köztársasági elnök felelősségének szabályozását (Alkotmány 31/A-32. §), illetve a polgármester tisztsége megszűnésének kérdését (1994. évi LXVI. törvény 2. § (1) bek. i) pont).
[24] Ez a megfogalmazás más tisztségeknél a jogszabály értelmében "hivatali tevékenységével összefüggésben" minősítést kap.
[25] H/5943 határozati javaslat és 74/2008. (VI. 13.) OGY határozat.
[26] H/13455 határozati javaslat és 136/2004. (XII. 23.) OGY határozat.
[27] http://www.parlament.hu/internet/plsql/ogy_biz.keret_frissit?p_szerv=115&p_fomenu=20&p_almenu=36&p_ckl=38&p_rec=&p_nyelv=HU (2008. 09. 10.)
[28] 37/1992. (VI. 26.) OGY határozat.
[29] ABH 1994. 219.
[30] H/858. sz. határozati javaslat és 61/2002. OGY határozat.
[31] H/2154 sz. határozati javaslat és 7/2003. OGY határozat.
[32] H/2153 sz. határozati javaslat és 8/2003. OGY határozat.
[33] ABH 2004. 490.
[34] ABH 2004. 490, 502-503.
[35] H/13453 sz. határozati javaslat és 137/2004. OGY határozat.
[36] Vö. Ádám Antal: Kifejezési szabadság és mentelmi jog. Magyar Jog 1999. 3. sz. 149. o.
[37] Kukorelli: i. m. 24-25. o.
[38] Vö. pl. a francia gyakorlattal. Sepsi Tibor: i. m. 11. és 15. o.
[39] A történeti áttekintést vö. Kozári Mónika: i. m. és Pesti Sándor: A parlamenti fegyelmi jog elmélete és gyakorlata a magyar parlamentarizmus történetében. In: Előadások és publikációk a mentelmi jog tárgyköréből. Országgyűlés Hivatala, Budapest 2006.
[40] Általános volt mindezen kívül a becsületsértési ügyek "lovagias úton való elintézése" is.
[41] Vö. a Házszabály 44. §-ával.
[42] Vö. a Házszabály 54. §-ával.
[43] Vö. a Házszabály 55. §-ával.
[44] Ádám Antal: Kifejezési szabadság... 151. o.
[45] FB. 20.K.31.528/2007/14.
[46] http://www.keh.hu/keh/kozlemenyek/20070202-kozlemeny_kordonbontas.html (2008. 09. 10.)
[47] http://nol.hu/cikk/491912/ (2008. 09. 10.)
[48] Pesti Központi Kerületi Bíróság 11. Sze.9505/2008/2. szám
[49] Fleck Zoltán: Kordonbontás. http://www.es.hu/pd/display.asp?channel=PUBLICISZTIKA0821&article=2008-0525-2224-14CLFV (2008. 09. 10.)
[50] Bauer Tamás: Oszt' jó napot, avagy még egyszer a kordonbontás társadalmi veszélyességéről. http://www.es.hu/pd/display.asp?channel=AGORA0822&article=2008-0602-0918-19LRWX (2008. 09. 10.)
[51] BH 2004. évi 4. sz.
[52] BH 2004. évi 4. sz.
[53] http://www.parlament.hu/internet/plsql/ogy_biz.keret_frissit?p_szerv=115&p_fomenu=20&p_almenu=26&p_ckl=38&p_rec=&p_nyelv=HU (2008. 09. 10.)
[54] Az egyes törvények mentelmi jogra vonatkozó rendelkezéseinek módosításáról szóló, 2006. november 18. napján hatályba lépett 2006. évi LXXXVII. törvény módosította a mentelmi jogra jogosult személyekre vonatkozó külön törvényi rendelkezéseket, valamint a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (Be.) és a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény (Sztv.) egyes rendelkezéseit.
[55] Lásd erről bővebben a Legfelsőbb Bíróság Büntető Kollégiumának 5/2007. BK véleményét.
[56] Tóth Károly: i. m. 95. o.
[57] Petrétei József: i. m. 277. o.
[58] Tóth Károly: i. m. 96. o.
[59] Ádám Antal: Kifejezési szabadság. 169. o.
[60] Tóth Károly: i. m. 105-106. o.
[61] Vö. Ádám Antal: Kifejezési szabadság... 150. o.
[62] Petrétei József: i. m. 275. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi adjunktus.
[2] A szerző PhD-hallgató.
Visszaugrás
