A hatékonyság kérdése az elmúlt évtizedek közjogi irodalmának egyik központi problémája. Napjaink közpolitikai retorikája is a hatékony állam és közigazgatás fontosságát hangsúlyozza. De tudjuk-e valójában, hogy a hatékonyság milyen elvárásokat támaszt a közszféra szervezeteivel szemben? A hatékonyság, mint fogalom, amerikai gyökerű, és többféle értelemben is használják. Az üzleti vállalkozások általában akkor hatékonyak, ha a lehető legkisebb ráfordítással érik el a lehető legjobb eredményt, mert ekkor a legrentábilisabbak. A közigazgatásban a hatékonyság nem a nyereségesség, hanem a kitűzött célok tükrében kerül meghatározásra. A közigazgatást az amerikai irodalom akkor tartja hatékonynak, ha a lehető legkevesebb erőforrást vonja el a gazdaságtól, amely az alapvető feltétele annak, hogy a piaci mechanizmusok a leginkább érvényesüljenek. Az amerikai felfogás mélyen hisz a piac mindenhatóságában, ezért a gazdasági hatékonyság és a piac intézményei között szoros összefüggést lát. A piaci mechanizmusok érvényesülésén túl azonban az sem mellékes, hogy a közigazgatás hogyan befolyásolja a gazdasági folyamatokat a gazdaságpolitika, a versenyfelügyelet, a szabályozás, stb. tekintetében. Még a legliberálisabb gazdaságokban is, az állam széles körben avatkozik a gazdasági folyamatokba annak érdekében, hogy a piaci kudarcokat kiküszöbölje, így az állami beavatkozással szemben is különféle hatékonysági elvárások fogalmazódnak meg, mint például a szakértői kormányzás, a jogi szabályozás minősége, az üzleti elvek alkalmazása, a menedzsment szemlélet, a jogalkalmazás bürokráciamentessége, az alacsony adminisztratív terhek, stb.
Témánk szempontjából kérdés, hogy az állami tulajdon kezelése és a közpénzek felhasználása - együttes nevén a közvagyon működtetése - milyen összefüggést mutat a gazdasági hatékonysággal. A közgazdaságtudományi irodalom egyetért abban, hogy általában akkor indokolt, hogy az állam a gazdasági folyamatokba beavatkozzék, ha valamilyen piaci kudarcot kell megszüntetni. Az állami tulajdon tekintetében ilyen kifejezett piaci kudarcról nem beszélhetünk, az állami tulajdon legfeljebb a közszolgáltatásokhoz való jobb hozzáférést szolgálhatja a közszolgáltató vállalat és a közművagyon állami tulajdonban tartásával. A közpénzek felhasználása is gazdasági célt szolgál, azt, hogy az állam a gazdaságtól elvont erőforrások hatékony felhasználásával, azaz a legalacsonyabb költséggel, és a legjobb minőségben lássa el feladatait.
Ha áttekintjük a fejlett piacgazdaságok jelenlegi gyakorlatát, eléggé szembetűnő, hogy távolról sincs egyetértés abban, hogy az állami tulajdon aránya mikor tekinthető ideálisnak, és hogy a közpénzeket milyen szabályok alapján kell kezelni. Más szóval, mely állami vagyontárgyakat kell az állam tulajdonában tartani, melyeket, milyen szempontok szerint és eljárás keretében magánosítani, illetve a közpénzek felhasználásakor a hatékonyság követelményét milyen intézmények útján lehet érvényesíteni. Nem véletlenül, a közösségi jog sem tartalmaz az állami tulajdonnal kapcsolatban semmilyen előírást, és a közpénzek tekintetében is inkább a költségvetés mutatóival foglalkozik.
Az állami vagyon létrehozására a történelem során eltérő okok miatt került sor, és működtetése is más-más szempontok szerint történt. Az ókorban és a középkorban még nem beszélhetünk a mai értelemben vett közvagyonról, bár a római jog már ismerte a császári közvagyont, amely jogi státusát és kezelését tekintve is elkülönült a kincstáron belül a császár magánvagyonától. Az uralkodó magánvagyona Európában csak a 18. század végén vált el a közvagyontól. Az uralkodó vagyonát ekkor egymástól elkülönült szervezetek, és az uralkodó által megbízott személyek kezelték, felügyelték és ellenőrizték. Az uralkodó vagyonának kezelésére vonatkozó jogi szabályozás ekkor még nem alakult ki, mint ahogyan fajtái, a földtulajdon, a regáliák, és az adókból származó bevételek kezelése sem különült el.
A kapitalizmus időszakától kezdve az amerikai és az európai modell az állami tulajdon fejlődésében eltérő tendenciát mutat. Amerikában az állami tulajdon ki sem alakult, Európában - ezzel ellentétesen - az álla-
- 25/26 -
mi tulajdon köre egyre szélesebb lett. A kontinentális Európában az állam vállalkozói vagyona - a kincstári vagyon mellett - a liberálkapitalizmus idején jött létre. Amerikában az államnak egyáltalán nem voltak üzleti vállalkozásai, Angliában is elenyésző mértékben. A liberálkapitalizmus idején Európában az állami tulajdon egyik új fajtája keletkezett az infrastrukturális közszolgáltatások létrejöttével. A kezdeti infrastrukturális közszolgáltatások, mint a posta, távíró, vasút, a magas tőkeigényesség miatt, mindenhol állami támogatást igényeltek, ami a kontinentális Európában oda vezetett, hogy az állam azokat saját tulajdonában levő közüzemek útján működtette. A kontinentális Európában tehát az állami tulajdon létrejötte a közszolgáltató szektorban összefüggött az állam gondoskodó funkciójának felismerésével.
A kontinentális Európában az infrastrukturális közszolgáltatások állami monopólium alapján működtek, és rendszerint vita tárgyát képezte, hogy a közüzemek - amelyekhez a legtöbb esetben közművagyon is kapcsolódott - jellegüket tekintve, államilag szervezett közszolgáltatások, vagy magánvállalkozások által is végezhető gazdasági tevékenységek legyenek. Az állam időnként különféle gazdasági megfontolásból - például az igények tömegessé válása miatt - a közszolgáltatásokat koncesszióba adta. A központi kérdés azonban ekkor még nem az volt, hogy az állami tulajdonban levő közüzem, vagy a koncesszióba adott közszolgáltatás hatékonyabb-e, hanem hogy a közüzem közjogi, vagy magánjogi szabályozás alá tartozzon-e, és hogy a koncessziós szerződés köz-, vagy magánjogi elemeket tartalmazzon-e. Azzal, hogy a közszolgáltatásokat koncesszióba adták, kimondatlanul elismerést nyert az a tény, hogy az üzleti vállalkozások hatékonyabban tudják azokat működtetni.
Angliában a köz- és magánjogi elhatárolás nem játszott szerepet, mert az állami tulajdonú közüzemek irányítását a közigazgatási szervektől független szervezetek, a public corporation-ek látták el. A public corporation működésében már fellelhetők a hatékonysági követelmények, mivel a közüzemeket tudatosan kivonták a merev és bürokratikus államigazgatási irányítás alól, felismervén, hogy a közüzemek, mint gazdálkodó szervezetek, üzleti döntéseikben nagyfokú önállóságot igényelnek.
Amerikában az állam az infrastrukturális közszolgáltatások létrejöttét magántulajdonban levő közszolgáltató vállalatok támogatásával segítette elő. A magántulajdonban levő földek kisajátítására is csak azért került sor, hogy az állam földeket adományozzon a vasutat létesítő vállalkozásoknak. Az amerikai alkotmány viszonylag korán, a 19. század végén lehetővé tette, hogy a központi kormány a közérdekűnek tekintett gazdasági tevékenységeket széleskörűen szabályozza, de az államosításnak továbbra sem volt alkotmányos alapja, így nem vált gyakorlattá sem. Amerikában tehát a föld, a közművek, és a vállalkozói vagyon területén nem alakult ki az állami tulajdon. Az amerikai gazdasági ideológia kezdettől fogva, és mind a mai napig, azt az álláspontot képviseli, hogy az állami tulajdon az üzleti és közszolgáltató szektorban szükségképpen alacsony hatékonyságú. Mindez szorosan összefügg az amerikai közigazgatás decentralizált hagyományaival, és a központi kormányzástól idegenkedő amerikai felfogással. Az infrastrukturális közszolgáltató üzemek kezdettől fogva magántulajdonban levő üzleti vállalkozások voltak, amelyek az államtól kizárólagossági jogot kaptak, és amelyeket az állam a szolgáltatás közérdekűségére, valamint a piaci verseny hiányára tekintettel, szabályozása alá vont.
A legdrasztikusabb változást az állami tulajdon területén a kommunista gazdasági berendezkedés jelentette. A hadikommunizmus idején a magántulajdonban levő vállalkozói vagyon teljes államosítása a javak központosításának eszköze volt, majd amikor felismerést nyert, hogy a piaci intézmények kiiktatása a gazdaság összeomlásához vezet, a kommunista gazdaságirányítás kompromisszumra kényszerült. A gazdasági hatékonyság érdekében visszaadta a kisvállalkozói tulajdont, és a mezőgazdaságban létrehozta a csoporttulajdont. A tervutasításos rendszerben az állami vállalatok számára az önálló elszámolás rendszere jelentett némi gazdasági önállóságot. A kommunista gazdasági ideológia a vállalkozói vagyon kizárólagos állami tulajdonában termelékenyebb gazdasági rendszer megteremtésének lehetőségét látta, de később nyilvánvalóvá vált, hogy az állami vállalatok nyereségessége ténylegesen nem függött össze gazdasági teljesítményükkel. A piac értékítélete helyett olyan tényezők váltak meghatározóvá, mint a terv- és politikai alkumechanizmusok. A kommunista gazdaságirányítási rendszer reformjai az állami vállalatok nagyobb gazdasági önállóságát célozták, amelyet kevésbé szoros államigazgatási irányítással igyekeztek elérni, annak érdekében, hogy a vállalati hatékonyságot növeljék.
Ezek a reformok Magyarországon jutottak el a legmesszebbre. Az 1968. évi reform létrehozta a gazdasági szabályozók rendszerét, amely a tervutasításokkal szemben nem határozta meg direkt módon az állami vállalatok gazdasági tevékenységét, hanem a központi irányítás szintjéről ösztönző rendszert épített ki. Az 1984. évi szervezeti-jogi reform pedig az állami vállalatokat irányító államigazgatási szervek hatásköréből kivette a tulajdonosi jogok gyakorlását, és azzal a vállalatok önkormányzó testületeit ruházta fel. Azonban az állami vállalat alkalmazottaiból álló önkormányzó testület nem rendelkezett tulajdonosi
- 26/27 -
érdekekkel, és menedzsmentszemlélettel. Az egységes szervezetű és gazdálkodású állami vállalatot sem lehetett üzleti vállalkozásként működtetni. Ezért a magyar gazdaságirányítási reformok sem tudtak létrehozni olyan érdekeltségi rendszert, amelyik látványos eredményeket ért volna el a gazdasági hatékonyság területén. Bebizonyosodott, hogy piaci intézmények - gazdasági társasági forma, piaci verseny, a magántulajdon dominanciája - nélkül az állami vállalatok hatékony működése nem több mint illúzió.
Európában a 20. század első felében a közvagyon több kategóriáját különböztették meg. Az állam magánvagyona, mint üzleti vállalkozás, az állam bevételszerző tevékenységét jelentette. A kincstári vagyon mindig valamely közfeladathoz kapcsolódott, mint az infrastrukturális közszolgáltatások esetében az utak, a közművek, a hálózatok, a kikötők, illetve az államszervezetek tevékenységéhez, mint a középületek, intézmények. A kincstári vagyon részét képezték a mindenki által használható vagyontárgyak is, amelyek lehettek természetes javak, mint a folyók, tavak, tengerpart, vagy mesterségesen létrehozott javak, mint parkok és közterületek. A 20. század elejétől az európai államok mindegyikében megindult egy államosítási folyamat, amely az állam vállalkozói vagyonát, és a közszolgáltatásokhoz kapcsolódó állami tulajdont növelte. Az állami tulajdon arányának növekedése ekkor azzal a folyamattal függött össze, amelyben az állam a piaci anomáliák megoldása érdekében egyre erőteljesebben avatkozott a gazdasági folyamatokba. Ebben az időszakban a közszolgáltatásokhoz kapcsolódó közművagyont állami tulajdonba vették, annak érdekében, hogy az állam a közszolgáltatást szorosabb ellenőrzés alatt tudja tartani.
Az államosítások a 2. világháború után is folytatódtak, először az Egyesült Királyságban, ahol az 1945-ben kormányt alakító brit munkáspárt az ipar és az infrastrukturális közszolgáltatások nagy részét államosította. Az államosítások hatására ekkor az állami tulajdon aránya a közszolgáltató szektorban 70% fölötti, az iparban pedig átlagosan 30%-os lett. A keynesi gazdaságpolitika a második világháború után terjedt el a nyugat-európai országokban, ahol az állami tulajdon a jóléti politika egyik eszköze volt. Ebben az időszakban a közszolgáltatások állami tulajdonba vétele jelentette a garanciát arra, hogy a közszolgáltatások - amelyek akkor már jelentősen kibővültek a jóléti intézményekkel is - mindenki számára elérhetővé váljanak.
Az 1980-as évektől a neoliberális gazdaságpolitika jelentős fordulatot hozott az állami tulajdon tekintetében is. Az Egyesült Államokban a neoliberalizmus a közszolgáltatásokat a piaci mechanizmusok alá helyezte, abból a feltételezésből kiindulva, hogy a piacra lépés korlátjainak feloldása, és a piaci verseny a korábban természetes monopóliumnak hitt közszolgáltatásokat hatékonyabban működteti, mint a közigazgatási szabályozás. A tulajdon kérdésének az Egyesült Államokban azért nem volt jelentősége, mert az infrastrukturális közszolgáltatásokat üzleti vállalkozások működtették, a helyi közszolgáltatások - például szemétszállítás, vagy közterületek fenntartása - pedig nem kapcsolódtak privatizálható vagyontárgyhoz.
Ezzel szemben Európában, az 1980-as években a gazdasági hatékonyságot nem a piaci versenytől várták, hanem az addig állami tulajdonban levő vállalatok magánosításától. Úgy vélték, hogy a profitérdekeltség hatékonyabb működést eredményez, mint az állami tulajdon, mivel az állam szükségképpen rossz gazda. A privatizáció eredményeként került sor az 1980-as években a legtöbb nyugat-európai országban az állam vállalkozói vagyonának értékesítésére, leginkább az Egyesült Királyságban, ahol a privatizációnak nem voltak jogszabályi korlátjai, és ahol az infrastrukturális közszolgáltató vállalatok többsége is eladásra került. A kontinentális Európa legtöbb országában az állami tulajdont alkotmányos és törvényi szabályozás védte a kormány privatizációs törekvéseitől, és a magánosítás inkább koncesszió formájában történt. Nyilvánvalóvá vált ezt követően, hogy a privatizáció - akár az állami vagyon eladásával, akár a használati jog engedélyezésével történik - önmagában nem oldja meg a hatékonyság kérdését, ha a monopolhelyzetek továbbra is fennmaradnak. Sőt, a profitérdekeltség sokszor magasabb árat eredményezett a közszolgáltatások esetében, mint az állami tulajdon, mert az utóbbi esetben az állam politikai megfontolásokból inkább érdekelt a fogyasztói érdekek figyelembevételében.
A versenyszférára modellezett versenyfelügyelet eszközei sem bizonyultak alkalmasnak a közszolgáltató szektor monopolhelyzeteinek megoldására, mert a versenyfelügyeleti szervek piaci ár hiányában nem tudták megállapítani, hogy a szolgáltatás díja magas-e, vagy sem, a közszolgáltató vállalat gazdasági átvilágítására pedig nem volt sem hatáskörük, sem apparátusuk. Az állam a koncessziós szerződések útján sem tudta teljes mértékben kikényszeríteni a közszolgáltató vállalat hatékony működését. Annak ellenére, hogy a koncesszió jogosultját pályázatban választják ki, és a koncessziós szerződésben ki lehet kötni az állam részéről az árszabályozás, és a minőség ellenőrzésének jogát, a gazdasági körülmények változásait a koncessziós szerződés módosításai csak nehézkesen tudják követni.
Az Európai Unió évtizedes késéssel, de követte az amerikai liberalizációs gyakorlatot, és politikájában
- 27/28 -
kinyilvánította, hogy nem hatékony az a közszolgáltatás, amelyet állami tulajdonban, és monopolhelyzetben levő közüzemek nyújtanak. A közösségi jog ezért a közszolgáltatásokra kiterjesztette a versenyjog szabályait, amely ettől kezdve megtiltja az államok számára a közszolgáltató monopóliumok fenntartását. A belépés korlátozásának feloldása, és a piaci verseny létrehozása azt jelenti, hogy az állam a közszolgáltatáshoz kapcsolódó közmű és hálózat tulajdonosát, vagy használóját arra kötelezi, hogy a piacra belépő vállalkozás számára hozzáférést biztosítson. A közösségi jog nem szabályozza sem a verseny-, sem a közszolgáltató szektorban, hogy az állami tulajdonnak milyen arányt kell képviselnie. Az állami tulajdon fenntartásának a közszolgáltatásokhoz kapcsolódó közművek és hálózatok esetében azért nincs jelentősége, mert a piacra bármely vállalkozás jogosult belépni, és azokhoz hozzáférni. Más szóval, az Európai Unióban a köz- vagy magántulajdon kérdéséről a hangsúly áttevődött a piaci versenyre, amely arra hivatott, hogy a hatékony működést biztosítsa.
Európában a 19. század végén, a korrupció visszaszorítására hozták létre az államszámvitel rendszerét, amely a költségvetési gazdálkodást részletes jogi szabályozás alá vonta, és ehhez ellenőrző intézményeket is rendelt. A költségvetési források felhasználásának szempontja ekkor a szabályszerű működés volt. A pénzforgalmi szemléletű számviteli ellenőrzés arra volt alkalmas, hogy a bevételi és a kiadási szabályok helyességét kikényszerítse. Csak az 1980-as években, az amerikai neoliberalizmus idején került előtérbe az a szempont, hogy az állam feladatait a szabályszerűségen túl milyen hatékonysággal látja el, más szóval, a feladat elvégzésére fordított összeg arányos-e a feladat nagyságával, és a feladatot az állam szervei milyen eredményességgel látják el. Az amerikai neoliberalizmus - amelyik a gazdaságtól kevesebb erőforrást kívánt elvonni, és a költségvetési kiadásokat is ennek megfelelően lecsökkenteni - kidolgozta a New Public Management rendszerét, amely az állami feladatok hatékonyabb, azaz alacsonyabb költséggel és nagyobb eredményességgel történő ellátásának módszereit tartalmazta. A kisebb és olcsóbb állam, amelyik kevesebb közpénzt használ fel, megvalósítható azáltal is, hogy magát a közigazgatás működését teszik hatékonyabbá. Mindez két dolgot jelent: a közigazgatás feladatainak hatékonyabb ellátását, valamint a közigazgatási szerveknek a hatékonyabb működését.
A New Public Management a közfeladatok ellátásának hatékonyságát az üzleti elvek alkalmazásában látja, ami azt jelenti, hogy a közigazgatási szerv feladatainak ellátását átadja üzleti vállalkozások számára. Ezek az állami feladatok - ellentétben a közszolgáltatásokkal - nem működtethetők versenykörnyezetben, ezért a piaci versenyt a pályáztatás helyettesíti, ami garantálja, hogy a legversenyképesebb vállalkozás kapja meg a feladat ellátásának jogát. Az így "kiszerződött" állami feladatot ellátó üzleti vállalkozástól azt várják el, hogy érvényesítse az ügyfélorientált szemléletet, és a profitmotívum alapján a költségeket optimalizálja. Az állami feladatok tekintetében erősen megoszlanak a vélemények, hogy a kiszerződés határa hol húzható meg: vajon a közigazgatási szerv működéséhez kapcsolódó kiegészítő tevékenység, a funkcionális feladatok, vagy pedig maga a közhatalom gyakorlását jelentő alaptevékenység is az üzleti elvek alá helyezhető. Ma már ez utóbbira is bőven találunk példát, a börtönök, a bírósági végrehajtás, az élelmiszerellenőrzés, vagy az adóbeszedés feladatát sok helyen üzleti vállalkozások végzik.
A köz- és a magánszféra együttműködésére építő elképzelés szerint egyes állami feladatok ellátását a közigazgatási szerveknek és az üzleti vállalkozásoknak együttesen kell ellátniuk, amelynek során kölcsönösen építenek egymás előnyeire. Ezt az elképzelést az állami beruházások megvalósítása során alkalmazták sikerrel. A Public Private Partnership (PPP) -beruházás az állam számára pénzügyi forrásokat jelent, az üzleti vállalkozás számára pedig állami megrendeléseket. Újdonság a PPP-konstrukcióban a koncesszióhoz képest, hogy a beruházást az állami szervek és az üzleti vállalkozások közösen, gyakran egy erre a célra létrehozott gazdasági társaság keretében valósítják meg, és a beruházás kockázatát az üzleti vállalkozás vállalja, cserében jogosult a beruházással létrehozott létesítmény hasznosítására, vagy az államtól bérleti díjat kérhet.
A kiszerződés és a PPP-beruházások esetében végső soron az állam és az üzleti vállalkozás között létrejött szerződés dönti el, hogy az üzleti elvek alkalmazása ténylegesen hatékonyabb feladatellátást eredményez-e. Tekintettel arra, hogy ezeknek a szerződéseknek kötelező tartalmát - ellentétesen a koncessziós szerződéssel - a polgári jog általában nem állapítja meg, sok múlik azon, hogy az állami szervek az üzleti tárgyalások során milyen mértékben képesek az állam érdekeit érvényesíteni. Ugyanakkor a korrupció veszélye is nagyobb, mivel az állam ellenőrző szervei ezeket a szerződéseket sokszor csak utólag tudják ellenőrizni, ráadásul üzleti szempontú döntéseket kell felülvizsgálniuk. Nem véletlenül, az Európai Unióban gyakorlattá vált, hogy a PPP-beruházásokat olyan modellszerződések és irányelvek alapján kötik, amelyek szempontokat tartalmaznak ahhoz, hogy a szerződést az állam a leghatékonyabb megoldás alapján kösse meg. Uniós elvárás az is,
- 28/29 -
hogy a szerződések megkötését kezdettől fogva független számvevőszék ellenőrizze, meghatározott szempontok szerint, annak érdekében, hogy a közpénzek felhasználása hatékony legyen.
A New Public Management a közpénzek hatékonyabb felhasználására javasolta a menedzsmentelvek közvetlen alkalmazását is a közigazgatási szervek működésében. Ilyen például a teljesítmény- és minőségorientált költségvetés, a demokratikus vezetési módszerek alkalmazása, a közszféra alkalmazottainak ösztönzése és a teljesítményük mérése. A közigazgatási feladatokat a legtöbb fejlett országban már a közpolitikai szemlélet alapján látják el. A közpolitika a közigazgatási feladatok - mint például a gazdaság fejlesztése, vagy társadalmi problémák megoldása - megvalósítását jelenti a menedzsmentelvek alapján, figyelembe véve az adott politikai és kulturális tényezőket is. A közpolitikai szemlélet középpontjában mindazonáltal a hatékonyság játssza a legnagyobb szerepet, és ehhez olyan módszereket dolgoz ki, mint a stratégiai célok meghatározása, a feladat pontos körülhatárolása, ehhez alternatívák készítése, majd a döntés végrehajtásának értékelése az eredményesség alapján. A New Public Management alkalmazásának az amerikai közigazgatási rendszerben nem volt korlátja, mert az amerikai közigazgatás kezdettől fogva alkalmazta a vállalati igazgatás elveit, nem hangsúlyozta a köz- és magánigazgatás különbségeit, és kevésbé tartotta lényegesnek a közigazgatás működésének jogi szabályozását. A menedzsmentelvek szükségességét hangsúlyozó közpolitika alkalmazása jogi kötelezés nélkül is erős késztetést jelent az amerikai közigazgatási szervekre, ezért nem volt szükséges ehhez külön törvényi szabályozásra.
Ezzel szemben az európai kontinentális közigazgatási rendszerekben, ahol a centralizált és joghoz kötött közigazgatás hagyományai alakultak ki, nem volt egyértelmű, hogy az üzleti elvek hogyan alkalmazhatók. A weberi modellben a közigazgatás más értékeket követ, mint a hatékonyság, ilyen a törvényesség és a közérdek szolgálata. Sokan ezekkel az elvekkel ellentétesnek tartják az üzleti szemléletet, amelyet az üzleti vállalkozások profittörekvéseivel azonosítanak.[1] A weberi modellben a közigazgatás jogilag túlszabályozott, és a közigazgatási szervektől elvárt legfontosabb követelmény, hogy a szervezet hatásköri, feladatellátó és eljárási normáit maradéktalanul betartsák. Az európai közigazgatás hagyományos eszközei az irányítás, utasítás, felügyelet, ellenőrzés, egyedi döntés, normatív irányítás, amely eszközöket a jogi szabályozás a végletekig finomította. A közigazgatási jogi szabályozás így nem tud mit kezdeni a hatékonysági követelményekkel, legfeljebb azt is szabályozni akarja. Mindez nem jelenti azt, hogy a jogi szabályozás a hatékonysági szempontokkal ellentétes lenne, vagy azt feleslegessé tenné. A nyugat-európai államokban sok esetben sikerrel alkalmazták a menedzsmentelveket a közigazgatásban.[2]
A közpénzek felhasználása sem lehet megfelelő anélkül, hogy a legfontosabb elveit az alkotmány és a törvények ne szabályoznák, és ne érvényesülne a parlament ellenőrző jogköre. Megfogalmazódtak olyan új elvárások is a közpénzek hatékony felhasználására, amelyek érvényesítésére a jogi szabályozás is alkalmas. Ilyen a közpénzek felhasználásának átláthatósága, nyilvánossága és az elszámoltathatóság. Ezeket a követelményeket a jogi szabályozás különböző intézmények létrehozásával valósíthatja meg. A független ellenőrző szerv jogosítványainak ki kell terjednie a hatékonysági szempontok vizsgálatára is. Hagyományos ellenőrző szerepük előzetes konzultatív, együttműködésre irányuló kapcsolattá kell, hogy váljon, az ellenőrzések eredményeit nyilvánosságra kell hozni, és a visszaélések jogkövetkezményeit szabályozni kell. Sokan szkeptikusak az üzleti elvek közigazgatásban történő alkalmazásával szemben, egyrészt azért, mert a tények azt mutatják, hogy az sehol nem vezetett olcsóbb államhoz, mivel a közigazgatás mérete sehol sem lett kisebb, másrészt a közfeladatok esetében nem tartja lehetségesnek olyan módszerek kidolgozását, amelyek objektív módon lennének képesek mérni a hatékonyságot.[3]
Vannak, akik a közigazgatási feladatok ellátását olyan módon tennék olcsóbbá és hatékonyabbá, hogy elektronizálnák a közigazgatást, ezzel együtt deregulálnák a jogi szabályozást. Ma már számszerűsíthető, hogy a közigazgatási feladatok ellátása nemzetgazdasági szinten milyen költséget okoz, és ha ez az elfogadott szintet jóval meghaladó mértékű, akkor nyilvánvaló, hogy a közigazgatás a közpénzeket pazarló módon használja fel. Ha azonban a közigazgatási szerveket kevesebb adminisztratív kötöttség terheli, azaz nem kell szükségtelenül engedélyt kiadni, ellenőrzést végezni, vagy nyilvántartást vezetni, és azt is az egyszerűbb és olcsóbb elektronikus úton látják el, akkor a közigazgatás mérete is csökkenthető ilyen módon.
A közpénzek felhasználásának hatékonyságát nagymértékben veszélyezteti a korrupció is, melynek következtében az állami beruházások, az állami megrendelések a többszörösébe kerülhetnek, és a privatizáció során is komoly vagyonvesztés történik. Nemzetközi szervezetek által végzett kutatások kiemelik, hogy a korrupció, valamint a gazdaság fejlettsége, a demokrácia működőképessége és a civil szféra erőssége között szoros összefüggés áll fenn. Az Európai Unió előírásokat is tartalmaz arra vonatkozóan, hogy milyen intézményrendszer létrehozása célszerű.
- 29/30 -
Az 1980-as évek végére Magyarországon az állami és a szövetkezeti tulajdon kizárólagossága megszűnt. Az ún. második gazdaságban - a kisvállalkozások piacán - valamint az állami vállalatok és a termelőszövetkezetek keretein belül is, létrejöttek különféle vállalkozási formák. Ennek ellenére az állami és a szövetkezeti tulajdon meghatározó maradt. A privatizáció 1989-ben kezdődött, amikor a tulajdonosi jogokkal felruházott önkormányzó állami vállalatok saját hatáskörben döntöttek átalakulásukról, és privatizálásukról. 1991-től a privatizáció szoros állami kontroll alá került, amelyet a kormány irányítása alatt álló privatizációs szervezetek hajtottak végre.
A magyar privatizáció a hatékonyság szempontjából nehezen értékelhető, mivel alig állnak rendelkezésre megbízható adatok és elemzések. Az egyetlen számszerűsíthető adat az Állami Számvevőszék vizsgálatai alapján került nyilvánosságra: eszerint a privatizáció következtében az állami vagyonvesztés 40%-os, ebből 10% az értékvesztés, 30% pedig korrupció útján tűnt el. Vannak, akik ezzel a megállapítással szemben úgy érvelnek, hogy az állami vállalatok vagyona az 1990-es évek elején nem volt felmérhető, mivel könyvei nem a piacgazdasági elvek szerint készültek, túlkínálat volt a volt kommunista országok piacán, és a vagyonvesztés a kedvezőtlen világgazdasági folyamatok miatt a privatizációtól függetlenül is bekövetkezett volna. Hivatkoznak arra is, hogy a felszínre került korrupciós ügyek száma elenyésző volt.[4] Ennek ellentmondanak az Állami Számvevőszék vizsgálatai, amelyek arra hivatkoznak, hogy a privatizáció Magyarországon az állami korrupció egyik kiemelt területe.
Tény, hogy a privatizációs döntésekkel szemben nem volt jogorvoslati kontroll, a spontán privatizáció időszakában azért nem, mert az önkormányzó vállalatok, mint a tulajdonosi jogok gyakorlói döntöttek a privatizációról, később pedig a kormány irányítása alatt álló Állami Vagyonügynökséghez, majd az ÁPV Rt.-hez került a tulajdonosi jogok gyakorlása. A privatizációs szervezetek tevékenységének így nem volt külső ellenőrző szerve sem. Az Állami Számvevőszék a privatizációs döntések gazdasági racionalitását ekkor még nem vizsgálta, csak a számviteli szempontokat. A parlamenti bizottságok pedig eleve alkalmatlanok voltak bonyolult üzleti kérdések megítélésére. Az ÁPV Rt. felügyelőbizottságát is pártdelegált tagok képviselték. Ezért nem meglepő, hogy bár a privatizációs folyamatokra kezdettől fogva állandóan rávetődött a korrupció árnyéka, kevés korrupciós ügy vált ismertté a nyilvánosság előtt.
Az 1990-es évek elejétől történtek kísérletek a privatizáció reformjára, például a magyar kis- és középvállalkozások tulajdonszerzése érdekében a használati privatizáció bevezetése, a privatizációs technikák, és a gazdasági prioritások törvényi szabályozása, vagy a tartósan állami tulajdonban maradó állami vagyon elkülönítése, amelynek kezelésére az ÁP Rt-t, később az ÁPV Rt-t jelölték ki. A közszolgáltató szektor privatizációja ekkor jelentős részben a koncessziós törvény alapján történt, amelyik az állami tulajdon eladása helyett használati jogot adott a koncesszió jogosultja számára. A megvalósult reformok ellenére sem épült ki olyan privatizációs szervezet, amelyik a kormánytól független, szakértő testület lett volna, és amelyik fölött külső ellenőrző szervek érdemi ellenőrzést gyakoroltak volna a gazdasági racionalitás és a törvényesség érdekében. Ezért a privatizáció során sokkal inkább a politikai, mint a hatékonysági szempontok érvényesültek.
Van, aki azt is kétségbe vonja, hogy értelme lenne a privatizáció gazdasági hatékonyságáról beszélni, mivel az 1990-es évek első felében a legfontosabb a piacgazdaság intézményeinek megteremtése volt, ezért a privatizációt bármi áron, és rövid idő alatt, végre kellett hajtani, akkor is, ha nem volt privatizációs stratégia, és az állami vállalatokat áron alul kellett értékesíteni.[5] A privatizációval szemben megfogalmazott elvárásokat nem könnyű szétválasztani a politikai szempontok és a gazdasági hatékonyság szempontjából. Az állam tulajdonában maradó vagyon arányával kapcsolatban az egyik álláspont szerint a magyar hagyományoktól idegen a liberális gazdaságokban követett gyakorlat, amely az állami tulajdon körét leszűkíti a kincstári vagyonra, míg a másik szerint az állam szükségképpen rossz gazda, ezért az állam vállalkozói vagyonát privatizálni kell. Ezek az álláspontok alapvetően politikai hovatartozáshoz kötődnek.
Az energiaszektor privatizációja az 1990-es évek közepén nem koncessziós formában történt, hanem a közművagyon külföldi befektetők számára történő értékesítésével. Ebben az esetben igazolódni látszik az a feltételezés, hogy ha az állam a stratégiailag fontos vagyontárgyakat eladja, a nemzetgazdasági érdekeket kevésbé tudja érvényesíteni. Az energiaárak állandó politikai kérdéssé váltak, és bár nehezen dönthető el, hogy a világpiaci árakhoz képest alacsonyak, vagy magasak, mindenesetre beszédes az a tény, hogy még jelenleg is, az Európai Bizottság ajánlásával szemben, Magyarországon nem jött létre független, választott, pénzügyi autonómiával és érdemi döntési jogkörrel rendelkező árszabályozó testület, amelyik átlátható
- 30/31 -
és kiszámítható eljárási rend alapján működne. A Magyar Energiahivatal - amelyről nem mondható el, hogy a kormánytól független lenne, sőt maga is kormányhivatal - az árszabályozás tekintetében csak javaslattételi joggal rendelkezik, a döntést a gazdasági miniszter hozza meg. Korábban az energiaszektor árszabályozási kérdéseit a kormány és a privatizált közszolgáltató vállalat közötti háttéralku határozta meg, amelyik üzleti titok tárgyát képezte, bár igaz, hogy később kormányhatározatba foglalták. Ezzel szemben az autópálya üzemeltetés jogát, amikor a közszolgáltatás nem volt sikeres, az állam, bár kompenzáció árán, de meg tudta szüntetni, és képes volt új megállapodást kötni.
Az állam, mint rossz gazda teóriáját igazolják a jelenleg is állami, vagy önkormányzati tulajdonban levő közlekedési vállalatok és a posta körül kialakult korrupciós ügyek. A problémát, hogy az állami, vagy a magántulajdon előnyösebb-e az infrastrukturális közszolgáltatások esetében, a piaci liberalizáció rövid időn belül idejét múlttá teszi. A politikai szempontok felülírták a gazdasági hatékonyság szempontjait akkor is, amikor a privatizáció a költségvetési bevételek növelése, és a politikai holdudvar vagyonhoz juttatása érdekében történt. Ha abból indulunk ki, hogy a privatizáció akkor igazolható, ha az üzleti vállalkozás hatékonyabban tudja működtetni az állami vagyont, akkor ezek a privatizációs megoldások ellentétesek ezzel a céllal. Azzal kapcsolatban sincsenek megbízható felmérések, hogy milyen arányban váltak a privatizáció kedvezményezettjeivé azok, akik politikai hovatartozás alapján részesültek az állami tulajdonból. Egyértelműen gazdaságpolitikai és nem a gazdasági hatékonyság kérdése, hogy a privatizáció során a külföldi, vagy a hazai vállalkozásokat kell előnyben részesíteni. Az egyik érv, hogy tőkeerős magyar vállalkozói réteg hiányában a külföldi tőke és menedzsmenttudás bevonására szükség volt az 1990-es évek elején, az ellenérv ezzel szemben, hogy ez a globalizmus tendenciáit erősíti, amelyik ellentétes lehet a nemzetgazdaság érdekeivel.
A privatizáció során a gazdasági hatékonyság követelményét szembeállították az igazságosság követelményével is. Volt olyan álláspont, hogy az állami vagyonból mindenkinek egyenlő mértékben kell részesülnie az igazságosság alapján. A hatékonyság elve alapján vetették el, hogy a lakossági kuponos privatizáció legyen meghatározó, hivatkozással arra, hogy szétaprózza az állami vagyont, és spekulációs célokra használható. Helyette korlátozott mértékben kerültek bevezetésre olyan formák, amelyekkel valamilyen kedvezményt nyújtottak az állami vagyont vásárló személyeknek és kisvállalkozásoknak.
A reprivatizáció esetében három szempont is ütközött egymással: a hatékonyság, az igazságosság és az alkotmányosság. A hatékonysági szempontokat hangsúlyozó álláspont szerint a reprivatizáció teljesítmény nélküli jövedelem-kiáramlást jelent a költségvetésből, ezért gazdasági szempontból ésszerűtlen. Utóbb bebizonyosodott, hogy a reprivatizáció a termőföldek esetében hosszú távon is rontotta a gazdasági hatékonyságot, mert tőke hiányában nem jöttek létre működőképes családi gazdaságok, és ez is hozzájárult a mezőgazdaság visszaeséséhez. Az alkotmánybírósági jogértelmezés - amely elvileg felülírhatott volna más szempontokat - végül is nem tudott a reprivatizáció kérdésében egzakt és következetes jogi döntéseket hozni, inkább egy politikai kompromisszumhoz keresett jogi megoldásokat. Az Alkotmány az állami tulajdonnal kapcsolatban azt a jogilag értékelhető kijelentést teszi, hogy a kizárólagos állami tulajdon körét törvény határozza meg. Az állami tulajdonról így egyszerű többséggel hozott törvények rendelkeznek, amelyeket a kormánypártok a kormány kezdeményezésére bármikor tudnak módosítani. A privatizációnak tehát a kötelező törvényi szinten túl nincs alkotmányos korlátja.
Az elmúlt húsz évben az állami tulajdon aránya nemcsak az állam vállalkozói vagyona, hanem a kincstári vagyon körében is csökkent. Drasztikusan csökkent a stratégiailag fontos vagyontárgyak köre is, 20 év alatt a harmadára. Az 1990-es évek elején forgalomképtelen volt számos közszolgáltatás, és mezőgazdasági föld is. A korábban a kincstári vagyon, és a Nemzeti Földalap körébe tartozó vagyontárgyak többségét a Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt-t létrehozó törvény 2007-től az állam vállalkozói vagyona körébe sorolta, ezzel privatizálhatóvá tette. Ugyanis az állami vagyon elidegenítéséről kizárólagosan a Nemzeti Vagyongazdálkodási Tanács vált jogosulttá dönteni, amelynek jogszabályi korlátját csak a forgalomképtelen, vagy a korlátozottan forgalomképtelen vagyontárgyak törvényi felsorolása képezte, illetve az állami tulajdonban levő gazdasági társaságokban az állami részesedés legalacsonyabb mértékének törvényben történő meghatározásával.
A 2010. évi törvénymódosítás megszüntette a Nemzeti Vagyongazdálkodási Tanácsot, és az állami vagyon tulajdonosi jogainak gyakorlásával az állami vagyon felügyeletéért felelős minisztert ruházta fel. Deklarálásra került a törvényi módosításban az is, hogy az állami vagyonnal való gazdálkodásnak az állami feladatok ellátását, a társadalmi szükségletek kielégítését kell szolgálnia, valamint hogy összhangban kell lennie a kormány gazdaságpolitikájával, amely a hatékony, költségtakarékos, értékmegőrző és értéknövelő felhasználást jelenti. Az állami vagyonkezelés céljának deklarálásán túl azonban továbbra sincs alkotmányos, vagy törvényi védelem az állam privatizációs törekvéseivel szemben, sőt, a privati-
- 31/32 -
zációról való döntés ténylegesen egy személy, a miniszter kezében összpontosul. Az állami tulajdonban levő termőföldek tulajdonosi jogainak gyakorlása a 2010. évi törvénymódosítással kikerült a Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. hatásköréből, és ismét a Nemzeti Földalaphoz került, amely kizárólagosan jogosult dönteni a földek hasznosításáról és elidegenítéséről. Tekintettel arra, hogy a Nemzeti Földalap a miniszter irányítása alatt álló költségvetési szerv, amelynek elnökét a miniszter jogosult kinevezni és felmenteni, az állami tulajdonban levő földekkel kapcsolatos rendelkezési jogok gyakorlása ténylegesen kormányzati hatáskörbe tartozik.
Magyarországon köztudottan sok erőforrást von el az állam a gazdaságtól közterhek formájában, bár igaz az is, hogy kiterjedt a feketegazdaság, és a multinacionális vállalatok terheit az állami támogatások nagymértékben kompenzálják. A közigazgatás hatalmas méretű, bürokratikus, és alacsony hatékonysággal működik. A hatékonyságot célzó reformok helyett eddig adminisztratív módszerekkel, leépítésekkel, létszámstoppal, és egyes közigazgatási szervezetek megszüntetésével próbálkoztak. A menedzsmentelvek alkalmazása teljes mértékben hiányzik a közigazgatás működéséből. A közigazgatási jogi szabályozásra jellemző, hogy túlszabályozott, és elsődlegesen a közigazgatási szervek feladatellátó, hatásköri és eljárási szabályaira koncentrál, a hatékonysági követelmények egyáltalán nem játszanak szerepet. Ráadásul a közigazgatási kultúra is alacsony szintű. Az állami feladatokat a közigazgatás szintén alacsony hatékonysággal látja el.
A még állami hatáskörben levő infrastrukturális közszolgáltatások rossz minőségűek, az állami és önkormányzati tulajdonban levő közszolgáltató vállalatok pazarló módon használják fel a közpénzeket. Az utóbbi években határozott törekvések figyelhetők meg a közlekedési vállalatok szolgáltatásainak szűkítésére, ugyanakkor a szolgáltatások díjának emelésére is. Az egészségügyi szolgáltatások finanszírozásának hatékonysági kérdéseit sem sikerült eddig megoldani, legfeljebb itt is adminisztratív intézkedések születtek az ágyszámleépítések, kórházbezárások és a szolgáltatások korlátozása formájában. Ugyanakkor a járulékok emelésében, mindenkire történő kiterjesztésében, és hatékonyabb beszedésében történtek lépések. Mindezek alapján olyan állami közszolgáltató modell képe bontakozik ki, amelyik ötvözi a neoliberalizmus öngondoskodásra ösztönző elveit a jóléti államok magas közterheivel, ami nyilvánvalóan arra utal, hogy az állam a közpénzeket rendkívül alacsony hatásfokkal használja fel.
A 2010-ben megalkotott kormányprogramban határozott célkitűzésként szerepel a hatékony és olcsó állam megteremtése, amelynek egyik eszközeként határozták meg a közigazgatás elektronizálását, és a közbeszerzések reformját. Ennek első gyakorlati megvalósulása a megyei kormányhivatal, amely szervezeti keretéül szolgál egy központosítottabb elektronikus fejlesztés számára és a közbeszerzések integrálására. Az állam feladatainak ellátása során az üzleti elveket széleskörűen alkalmazza, amely a legtöbb esetben nem sikeres. Az állami beruházások köztudottan a reális költségek többszörösébe kerülnek, vagy olyan területen valósulnak meg, amelyik a gazdasági racionalitás szempontjából nem indokolható. A közigazgatási szervek szakmai feladataik kiszerződését is sokszor arra használják fel, hogy színlelt szerződések útján a közpénzeket magáncélokra fordíthassák. A 2011-től azonban határozott kormányzati politika érvényesül a központi közigazgatásban a közigazgatási feladatok kiszerződésével szemben, különösen a tanácsadói szerződések felszámolása szembetűnő. Ugyanezt a célt szolgálja a közalapítványok és közhasznú társaságok igénybevétele állami feladatok ellátására. A finanszírozás ezekben az esetekben egyedi döntéseken alapul, és az Állami Számvevőszék vizsgálatai megállapították, anélkül, hogy érdemi eredményeket értek volna el.
A fejlesztési források felhasználása sem olyan intézményi környezetben történik, amelyik a hatékony felhasználást segítené elő. A közösségi jog kritériumai szerint meghatározott, választott, politikai felelősséggel és döntési jogkörrel rendelkező régiókat, a kétharmados törvények miatt, nem lehetett létrehozni, helyette a központi irányítású és érdemi jogkörrel nem rendelkező fejlesztési tanácsok rendszere működik. Bár nincsenek megbízható felmérések, de erősen gyanítható, hogy a fejlesztési források felhasználásánál nem a gazdasági hatékonyság, hanem a pártpolitikai szempontok érvényesülnek. A 2010-ben alakult kormány csaknem egy évet szánt arra, hogy az előző kormány fejlesztésekkel kapcsolatos tevékenységét átvilágítsa, így a fejlesztési reformok 2011 elején még nem érzékelhetők.
Több okra vezethető vissza, amiért a közpénzek felhasználása kirívóan alacsony hatékonyságú.
• A jogi szabályozás minősége lehet az egyik meghatározó tényező. Az üzleti vállalkozások állami feladatokba történő bevonására vonatkozó jogi szabályozás nem mutat egységes képet.
A koncessziós törvény részletesen szabályozza a koncessziós pályázat és a koncessziós szerződés szabályait. A közbeszerzési törvény, bár szintén nagyon részletesen szabályozott, lényeges joghézagokat is
- 32/33 -
tartalmaz, amely alkalmas arra, hogy az előre kiválasztott pályázót tegyék nyertessé, vagy magát a közbeszerzési eljárást kerüljék meg. A legutóbbi időkben gyakran alkalmazott PPP-beruházások, és a közigazgatási feladatok kiszerződése tekintetében a jogi szabályozás teljesen hiányzik, pontosabban a polgári törvénykönyv általános szerződéses szabályait kell alkalmazni. A jogi szabályozás alapján nem vonható le az a következtetés, hogy a jogi szabályozás - amelyik a garanciális szempontokat részletesen szabályozza - és a közpénzek hatékony felhasználása között szoros összefüggés mutatkozik, mert a legtökéletesebb jogszabályi rendelkezéseket is meg lehet kerülni, ha a jogi kultúra olyan, amelyikből hiányzik a jogszabályok tisztelete, és a jogszabályok kijátszásának hagyományai erősek.
• Az állami korrupció mértéke nemzetközi kutatások szerint Magyarországon már komoly akadályát jelenti a gazdasági növekedésnek. Fő területei a privatizáció, az állami megrendelések és a fejlesztési források. A korrupció formáira jellemző, hogy a politika és a közigazgatás felső szintjén történik, bizalmi kapcsolatok keretében. Ezt nagymértékben elősegíti, hogy a politikai zsákmányrendszer egyre mélyebbre hatol a közigazgatás személyi állományába, így a közigazgatási pozíciók megszerzése eszköz a korrupcióra épülő kapcsolatok elmélyítésére.
A bizalmi kapcsolatokra épülő korrupció nehezen leplezhető le, mert a korrupciót feltáró büntetlensége, vagy a névtelen bejelentés itt nem alkalmazható eszközök. A korrupció felszámolásában jelentős lépésnek tekinthető, hogy az ügyészség 2009-től tömegesen tár fel korrupciós ügyeket - legtöbbjük vádemeléssel zárult - azonban sokan megkérdőjelezik az ügyészség elfogulatlanságát, tekintettel arra a körülményre, hogy a korrupciós esetek kizárólag a baloldalhoz kötődő politikusokhoz, vagy a baloldalhoz tartozó gazdasági holdudvarhoz köthetők. A 2010-ben létrehozott elszámoltatási és korrupcióellenes feladatok összehangolásáért felelős kormánybiztos intézménye még kevésbé képes garantálni a politikai elfogulatlanságot, mivel a kormánybiztost a miniszterelnök nevezi ki, és ő is irányítja tevékenységét. A kormánybiztos feladata a közpénzek felhasználásának átvilágítása és ellenőrzése, amelyhez széles körű vizsgálati jogokat kapott.
• Nem valósult meg az elszámoltathatóság követelménye.
Az Alkotmány az Állami Számvevőszék hatáskörébe nemcsak a törvényességi ellenőrzést utalja, hanem egyértelműen hatékonysági szempontokat jelentenek a "megalapozottság, szükségesség, célszerűség és eredményesség" követelményei. Az Állami Számvevőszék ennek a feladatának maradéktalanul eleget is tesz, de a Parlament elé terjesztett, és nyilvánosságra hozott jelentéseinek jogilag, és ténylegesen is, semmilyen következménye nincs. Az Állami Számvevőszéknek nem feladata, hogy állást foglaljon abban a kérdésben, hogy a többszörösébe kerülő állami beruházások, vagy az állam számára hátrányos üzleti feltételeket tartalmazó PPP-szerződések szakmai hozzá nem értés, vagy korrupció eredményei. Ezt büntetőeljárásban kell vizsgálni, de eddig egyetlen esetben fordult elő, hogy az Állami Számvevőszék jelentése alapján büntetőeljárás indult.
Az elszámoltathatóságot nehezítik meg az olyan törvények is, mint az üvegzsebtörvény, amelyik szintén nem fűz komolyabb jogkövetkezményt ahhoz, ha a vagyonbevallások nem állnak összhangban a legális jövedelmekkel. A pártfinanszírozási szabályok sem definiálják egyértelműen a választási kampányra fordított költségeket, ami lehetetlenné teszi az Állami Számvevőszék számára, hogy azt összehasonlítsa a költségvetésből kapott pénzzel. Az Állami Számvevőszéket leszámítva, nincs olyan közpénzeket ellenőrző szerv, amelyik függetlennek lenne tekinthető. A Kormányzati Ellenőrzési Hivatal - nem véletlenül - eddig nem talált a kormányzati szervek működésében visszaélést, amely nyilvánosságra került volna. A parlamenti ad hoc bizottságok szervezetüket és összetételüket tekintve, erre szintén nem alkalmasak. Ugyanez mondható el a volt közpénzügyi államtitkári intézményről is.
Az igazságszolgáltatásnak is fontos szerepet kellene betöltenie a közpénzek felhasználásával kapcsolatos visszaélések szankcionálásában. A tények azonban azt mutatják, hogy az igazságszolgáltatás ennek a feladatának nem tud eleget tenni. Az állami korrupciós ügyek tíz évig is elhúzódnak, egymással homlokegyenest ellentétes ítéletek születnek, a büntetőeljárást a nyilvánvaló bizonyítékok ellenére megszüntetik, illetve az Állami Számvevőszék és a média által nyilvánosságra hozott ügyekben nem is indul büntetőeljárás, holott annak megindítása az igazságszolgáltatási szerveknek hivatalból kötelessége lenne. Az állami korrupciós ügyekben az igazságszolgáltatás szervei nem vizsgálják a felső szintű politikai és közigazgatási vezetők közötti összefonódásokat, még akkor sem, ha ehhez bizonyítékok állnak rendelkezésre, vagy ha mégis sor kerül ilyen felelősségre vonásokra, felmerül a gyanú, hogy politikai leszámolásról van szó, mint ahogyan a fentiekben kifejtettek szerint is utaltunk rá az ügyészség, valamint az elszámoltatási és korrupcióellenes kormánybiztos intézményének elemzése során.
• A közszolgáltató szektorban az állami tulajdon kezelésének egyre kisebb a jelentősége a liberalizá-
- 33/34 -
ciós folyamatok hatására. Jelentőségét vesztette az a vita, hogy az állami, vagy a magántulajdon a hatékonyabb, mert a piaci verseny megoldani látszik a hatékonyság kérdését.
• A közpénzek hatékony felhasználására a legdifferenciáltabb módszereket az amerikai gyökerű New Public Management dolgozta ki. Az üzleti szemléletű amerikai közigazgatástól soha nem volt idegen a menedzsmentelvek alkalmazása. Az európai weberi modellben - az eltérő közigazgatási hagyományok ellenére - az üzleti szemlélet sok tekintetben megvalósítható, de lényegében idegen test az európai közigazgatási rendszerekben.
• Magyarországon az állami vagyon privatizációja során erősen vitatott, hogy a hatékonyság követelménye érvényesült-e, illetve hogyan kellett volna érvényesülnie. Az állami tulajdon privatizációjának nincs alkotmányos korlátozása, ezért az utóbbi 20 évben az állami vagyon köre drasztikusan csökkent.
• A közpénzek hatékony felhasználását biztosító intézményrendszer Magyarországon nem alakult ki. Ennek következtében az üzleti elvek alkalmazása nem volt sikeres, és az állami korrupció is egyre kiterjedtebb. A közigazgatást a túlszabályozottság jellemzi, és a menedzsmentelvek teljes mértékben hiányoznak. ■
JEGYZETEK
[1] Lőrincz Lajos: A kormányzás modernizációja. Magyar Közigazgatás 2006. 11. sz. 650. o.
[2] Hajnal György: Hatékonyság és teljesítmény az Európai Unió országainak közigazgatásában. In: Közigazgatás az Európai Unió tagállamaiban. Összehasonlító közigazgatás. (Szerk. Lőrincz Lajos) Unió Kiadó, Párizs 2003
[3] Lőrincz Lajos: A kormányzás modernizációja. Magyar Közigazgatás 2006. 11. sz. 645. o. és Lőrincz Lajos: Közigazgatási reformok: mítoszok és realitás. Közigazgatási Szemle 2007. 8. sz.
[4] Mihályi Péter: A magyar privatizáció krónikája 1989-1997. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1998 397. o.
[5] Sárközy Tamás: A korai privatizációtól a késői vagyontörvényig - Az állami tulajdon jogának fejlődése. HVG ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest 2009. 73. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző dr. habil. egyetemi docens Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatástudományi Kar.
Visszaugrás
