1. A modernkori, XVIII-XX. századi európai államfejlődés során a brit eredetű parlamentáris kormányzati rendszer jogintézményeinek különböző, egymástól jól elhatárolható formái alakultak ki. Kezdetben az uralkodó, mindenféle jogi kötelezettség nélkül, a törvényhozás politikai összetételét és hangulatát figyelembe véve választotta ki minisztereit, a kabinet pedig azért mondott le, mert el kívánta kerülni parlamenti leszavazását. Következő fejlődési lépcsőfokként a negatív parlamentarizmus jelent meg; e rendszerben az államfő által kinevezett kormánynak nem kellett bizalmat kérnie a törvényhozástól, ám távozni kényszerült, ha az kinyilvánította bizalmatlanságát. E modell jellemzi a parlamentáris monarchiák többségét, melyekben az uralkodó ily módon legalább szimbolikusan megőrizhette prerogatívált, s ennek nyomán a hatalmi ágak elválasztásának klasszikus megoldása névlegesen fennmaradt. A harmadik jogi forma, mely 1945 után terjedt el, s napjainkban a parlamentarizmus "tiszta modelljének" minősül, az államfői kinevezés után megkövetelte a bizalmi szavazást, egyértelművé téve, hogy a kormány csupán a törvényhozás többségének támogatásával kezdheti el érdemi tevékenységét. A parlamentáris kormányzati rendszer negyedik, legkésőbb kialakult változatában a miniszterelnök, általában az uralkodó vagy a köztársasági elnök jelölése alapján, parlamenti voksolással nyeri el megbízatását, két választás között pedig, a konstruktív bizalmatlansági indítvány révén, az államfőt teljesen kizárják az új kabinet létrehozásának folyamatából. Végezetül külön kategóriát képez az ún. kamarai modell, a parlamenti kormányzás rendszere, mely kizárólag forradalmakat követően, a hatalom egységének elve alapján jött létre, jogilag alávetve a végrehajtó hatalmat a törvényhozásnak.[1]
Az 1848 utáni hazai államfejlődésben a parlamentáris kormányforma jogintézményei lényegében nem alakultak ki.[2] A független felelős magyar minisztériumról szóló 1848. évi III. tc. szerint a kabinet csupán jogi felelősséggel tartozott a törvényhozásnak, s létrejöttekor még parlamenti bemutatkozásra sem kényszerült. A dualizmus korában szokásjogi úton olyan eljárásmód alakult ki, hogy új minisztérium megbízása esetén az alsóház először tudomásul vette a kinevezést tartalmazó királyi kéziratot, döntött annak a főrendiházhoz történő átküldéséről, s csak ezt követően hallgatta meg a miniszterelnök programbeszédét. Ez a
- 575/576 -
gyakorlat kizárta, hogy a vita során bizalmatlansági indítványt terjesszenek elő, hiszen az alsóház az uralkodói leiratot már elfogadta, a századfordulót követően mégis kísérletek történtek arra, hogy a törvényhozás a bizalom elutasításával távozásra késztesse az új minisztériumot. Ezek a kezdeményezések azonban nem vezettek a bizalmatlansági indítvány intézményének szokásjogi úton történő kifejlődéséhez, s e téren a helyzet a két világháború között sem változott. Az alkotmányos monarchia fennmaradását az is jelezte, hogy a kabinetek szinte kivétel nélkül az uralkodó, illetőleg a kormányzó nyomására távoztak hivatalukból, bár, főként a budget-jog felhasználásával, próbálkozások történtek arra, hogy a parlament kikényszerítse a minisztérium lemondását.
A köztársasági államformát megteremtő 1946. évi I. tc. parlamentáris kormányzati rendszert kívánt bevezetni, előírva a minisztérium parlament előtti bemutatkozási kötelezettségét, a bizalmatlansági indítvány és a bizalmi szavazás intézményét azonban nem szabályozta, s így azok továbbra sem jelentek meg a hazai alkotmányos rendben. Emellett, a koalíciós kormányzás következtében, a bizalom megadásának, illetőleg megvonásának kérdése a politikai gyakorlatban sem merült fel. Az 1949-ben elfogadott államszocialista alkotmány aztán a hatalom egységének elvére épülő kamarai modellt vezetett be, melyben a minisztertanács elnökét és tagjait az elnöki tanács javaslata alapján az országgyűlés, annak két ülése között pedig maga a kollektív államfői testület választotta, a kormány összetételéről azonban ténylegesen a hatalmon lévő egypárt operatív vezető testülete, a politikai bizottság döntött.
2. Az 1980-as évek második felében az államszocialista berendezkedés válsága átfogó reformtörekvéseket hívott életre, melyek a kormányzati rendszer gyökeres átalakítását is magukba foglalták. E téren a változások kiindulópontját az 1987. évi X. törvény képezte, mely az alkotmány módosításával megszűntette az elnöki tanács általános helyettesítő jogkörét, az ennek alapján elfogadott jogalkotási törvény pedig, a kizárólagos törvényhozási tárgyak meghatározásával, helyreállította az országgyűlés tényleges törvényhozó funkcióját. Második lépésként az 1988. májusi pártértekezlet, a szocialista pluralizmus koncepciója alapján, új alaptörvény előkészítéséről döntött, s az alkotmányozási munkálatok rövidesen meg is kezdődtek. A politikai változások felgyorsítása érdekében azonban az új vezetés még az első tervezet véglegesítése előtt nagy horderejű lépéseket tett. 1988. november 22-én az MSZMP KB felszámolta a belügy-, a külügy- és a honvédelmi minisztérium közvetlen pártirányítását, s így a minisztertanács visszanyerte önállóságát és felelősségét a kormányzati munkában.[3] Az ülésen a pártállam megszüntetésével egyidejűleg egy olyan alkotmánymódosító csomagtervet is elfogadtak, mely a legsürgetőbb változtatási igényeket tartalmazta. E körbe tartozott annak deklarálása is, hogy az új országgyűlés alakuló ülésén lejár a kabinet megbízatása, vagyis ilyenkor új kormányt kell választani.[4] E politikai döntés nyomán az 1989. évi I. törvény - a hazai alkotmánytörténetben első alkalommal - kimondta, hogy a minisztertanács megbízatása a következő országgyűlés alakuló üléséig tart.
A parlamentáris kormányzati rendszer alapvető sajátossága, a politikai felelősség elve is a rendszerváltás előtt került be az alkotmányba. A május elején elfogadott 1989. évi VIII. törvény a bizalmatlansági és a bizalmi indítvány, illetőleg a bizalmi szavazás intézményét még a hatalom egységének elvét követve fogalmazta meg, miközben a készülő alkotmány szabályozási koncepciói már a hatalmi ágak elválasztásának elméletére épültek. Ez az ellentmondásos helyzet a törvényjavaslat indoklásában is megjelent, amely szerint a politikai felelősségre vonatkozó rendelkezések egyszerre fejezik ki a kormány önállóságát az állam operatív irányításában, illetőleg az országgyűlésnek való alárendeltségét. Ugyanakkor az alkotmánymódosítás nem írt elő bemutatkozási, illetőleg bizalomkérési kötelezettséget az új kormány számára, hiszen tagjait továbbra sem az államfő nevezte ki, hanem a törvényhozás választotta. Átmenetileg tehát nem is parlamentáris, hanem a klasszikus kamarai modellnek megfelelő parlamenti kormányforma jött létre, melyben a törvényhozó és a végrehajtó hatalom között mind jogi, mind politikai értelemben hierarchikus viszony áll fenn.
Bizalmatlansági indítványt a képviselők legalább egyötöde a minisztertanáccsal vagy annak valamely tagjával szemben írásban nyújthatott be, amelyről a vitát és a szavazást az országgyűlés következő ülésszakán, de legkésőbb a beterjesztéstől számított 15 napon belül kellett megtartani. E szabályozás tehát a testületi és az egyéni felelősséget egyaránt érvényesítette, azzal a kivétellel, hogy a miniszterelnök a kormány egészének tevékenységéért politikai felelősséggel tartozott. A parlament a bizalmat egyszerű, relatív többséggel megvonhatta a kabinettől, mely az új minisztertanács megválasztásáig maradt hivatalban, ám ügyvezető státusa miatt nemzetközi szerződést nem köthetett, s rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothatott.
- 576/577 -
Bizalmi szavazást, elnöke útján, a kormány bármikor kérhetett a parlamenttől, s azt is javasolhatta, hogy az általa benyújtott előterjesztés feletti szavazást bizalmi kérdésnek nyilvánítsák. Az alkotmánymódosító törvény a bizalom megadásához is csupán relatív többséget írt elő, talán azért is, mert az MSZMP a többpárti választások után kisebbségi kabinet alakítását sem zárta ki a politikai alternatívák közül. A bizalom megvonása esetén egyébként a minisztertanács szintén utóda megválasztásáig maradt hivatalban, s jogosítványait az előbb említett korlátok között gyakorolhatta.
Az új kormány megalakítására a törvény viszonylag hosszú időt biztosított, kimondva, hogy az országgyűlés a bizalom megvonásától számított 60 napon belül határoz az új minisztertanács programjának elfogadásáról és tagjainak megválasztásáról. Ugyanakkor az alkotmánymódosítás hallgatott arról, hogy a kéthónapos időtartam eredménytelen elmúlása milyen jogkövetkezményekkel jár. Ez szorosan összefügg azzal, hogy a parlamenti kormányzati rendszer nem ismeri a ház feloszlatását, s emellett az állami főhatalmi szervek közül az e jogosítvánnyal felruházható egyszemélyi államfő intézménye is hiányzott. Ily módon, a hatalom egységének elve alapján, alkotmányjogi szempontból olyan aszimmetrikus kapcsolat jött létre, melyben a törvényhozás bármikor eltávolíthatta a kormányt, az utóbbi viszont semmilyen eszközzel nem rendelkezett ahhoz, hogy a parlamenttől a választókhoz forduljon
1. A májusi pártértekezlet után megkezdődött alkotmány-előkészítés dokumentumai egyértelműen a hatalommegosztás elvére épültek, s ennek alapján kívánták rendezni az állami főhatalmi szervek egymáshoz való viszonyát. Már a november 30-ai szabályozási koncepció szakított azzal a felfogással, mely az országgyűlést a népszuverenitásból eredő jogok kizárólagos letéteményesének tekintette, s hatalmának korlátlanságát és korlátozhatatlanságát hangsúlyozta. E paradigmaváltás másik mozzanataként a tervezet javaslatot tett az elnöki tanács megszűntetésére, s a köztársasági elnöki intézmény bevezetésére, jelezve, hogy az egyszemélyi államfő, relatíve autonóm szervként, fontos garanciális elemként jelenik meg a hatalmi ágak rendszerében. E szabályozási koncepció tehát láthatóan a semleges államfői szerepkörből indult ki, bár az elnöki státus jellemzésére nem e kategóriát, hanem a későbbi viták során általánosan elfogadott (bár tudományosan nem kellően megalapozott) erős, középerős és gyenge jogosítványkört alkalmazta. A köztársasági elnök kiegyenlítő- kiegyensúlyozó funkciójának politikai jelentőségét számottevően növelte, hogy a tervezet az államfői aktusok érvényességét nem kötötte miniszterelnöki (miniszteri) ellenjegyzéshez.
A dokumentum a kormányalakítás mechanizmusát is e koordinátarendszerben fogalmazta meg. Gyenge vagy középerős államfőt feltételezve e folyamatban a parlamentnek szánt meghatározó szerepet, s egyben a miniszterelnök politikai súlyát is növelni kívánta. Ennek megfelelően azt indítványozta, hogy a kormányfőt a köztársasági elnök javaslatára az országgyűlés válassza meg, a miniszterek pedig a miniszterelnök önálló politikai döntése nyomán nyerjék el megbízatásukat. A szabályozási koncepció két jogi megoldást vázolt fel a miniszteri tisztség keletkezéséről és megszűnéséről; az egyik alternatíva szerint a minisztertanács tagjait a kormányfő javaslatára a törvényhozás választja meg, illetőleg hívja vissza, a másik pedig kinevezési és felmentési jogot biztosít a végrehajtó hatalom fejének. Ez utóbbi esetben a miniszterelnök nem kér bizalmat a parlamenttől, hanem csupán bemutatja minisztereit, s a kormányprogramról történő szavazás dönt a kabinet összetételének elfogadásáról vagy elutasításáról is. A miniszterelnöki pozíció súlyának növekedése abban is megnyilvánul, hogy a tervezet szerint megbízatásának bármely okból történő megszűnése automatikusan a kormány mandátumát is érinti, vagyis a minisztertanács léte - a testületi jelleg fennmaradása ellenére - egyértelműen a kormányfő személyéhez kötődik. Erős államfői jogkör esetén viszont a szabályozási koncepció elképzelhetőnek tartotta, hogy a minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezze ki és mentse fel, gyengítve a törvényhozás funkcióját a kormányalakítás, illetőleg átalakítás folyamatában. Ugyanakkor a tervezet nem tisztázta, hogy e jogosítványával élve az államfő önálló politikai döntést hozhat-e vagy csupán protokolláris szerepet játszik az előterjesztés aláírásával.[5]
Az elnöki pozíció jellegének függvényében értékelte a november 30-ai dokumentum a házfeloszlatás kérdését is. Erős államfői jogkör esetén elfogadhatónak vélte, hogy a köztársasági elnök, a kormányfő, illetőleg a képviselők kétötödének indítványára feloszlassa a törvényhozást, amivel lényegében az 1946. évi I. tc. erre vonatkozó előírásait vette. Az inkább preferált középerős modellel azonban e hatáskört összeférhetetlennek tartotta, ami arra utal, hogy az új alkotmány első szabályozási koncepciójának kidolgozásakor az MSZMP még nem kívánt jelentős ellensúly szerepet biztosítani az államfőnek az országgyűléssel szemben.[6]
- 577/578 -
A szabályozási koncepció második, 1989. január 30-ai változata alapvetően a korábbi tervezetre épült, az állami főhatalmi szervek funkcióit és egymáshoz való viszonyát azonban jóval részletesebben fogalmazta meg. E kapcsolatrendszert körvonalazva egyfelől hangsúlyozta, hogy az országgyűlés is kizárólag az alkotmányban megszabott keretek között gyakorolhatja jogosítványait, s nem vonhatja el más szervek - így a minisztertanács - hatáskörét sem, másfelől pedig állást foglalt a középerős elnöki státus mellett, bár nem vetette el véglegesen az erős államfői hatalmon nyugvó kormányzati rendszert sem. A korábbi tervezethez hasonlóan e dokumentum is az elnöki tisztség jellegének függvényében kívánta rendezni a kormányalakítás mechanizmusát. Középerős államfői státus esetén továbbra is azt indítványozta, hogy a miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az országgyűlés válassza meg, ám a függelékben megjelent egy olyan megfogalmazás is, mely a jelölést a kormányalakítási megbízással azonosítja. Nem változott a miniszteri tisztség keletkezésének módja sem; a kormány tagjai vagy a törvényhozástól, vagy a miniszterelnöktől kapják mandátumukat. Látszólag új elemként jelent meg a koncepcióban az az elképzelés, hogy az országgyűlés egyenként, illetőleg testületként is megválaszthatja a minisztereket, ám ez utóbbi döntés nem különül el a kormányprogram elfogadásától.
A függelékben csak elvi lehetőségként felvetett erős elnöki funkcióhoz a dokumentum két alternatívát kapcsolt, árnyalva a november 30-ai tervezetben szereplő megoldást. Az egyik szerint a minisztereket is az államfő jelöli, s így a minisztertanács összetételét végső soron nem a kormányfő szabja meg, a másik változatban pedig a miniszterelnököt és a kabinet többi tagját egyaránt a köztársasági elnök nevezi, ami az országgyűlés súlyát csökkenti a kormányalakítás folyamatában. E klasszikus megoldás alkalmazásakor ugyanis a testület már a parlamenti bemutatkozás előtt megalakul, s a törvényhozás csupán arról dönthet, hogy bizalmi szavazatával megerősíti-e vagy elutasítja az államfő politikai döntését. Ugyanakkor a kormány mandátuma mind erős, mind középerős elnöki státus esetén a miniszterelnök személyéhez kapcsolódik, hiszen megbízatásának megszűnése mindkét változatban új kabinet létrehozását feltételezi.[7]
A november 30-ai dokumentummal ellentétben a második tervezet a bizalmatlansági indítvány és a bizalmi szavazás intézményét is tárgyalta. Az előbbit meghatározott számú képviselő, vagy valamely országgyűlési bizottság nyújthatja be a kormánnyal, illetőleg az egyes miniszterekkel szemben, az utóbbit viszont kizárólag a kabinet kérheti pozíciójának tisztázása érdekében. Ugyanakkor a tervezet hallgatott arról, hogy a bizalmat milyen szavazataránnyal adhatják vagy vonhatják meg, ami arra utal, hogy a szabályozási koncepció kidolgozói az új alkotmányban sem tartották szükségesnek a parlamenti abszolút többség elvének érvényesítését. Hiányzott a dokumentumból az a megfogalmazás is, amely szerint a kormány valamely előterjesztésének elfogadását bizalmi kérdésnek nyilváníthatja, ennek azonban az 1989. VIII. törvény ismeretében nem tulajdoníthatunk elvi jelentőséget. Részletesen tárgyalta viszont a tervezet azt a kérdést, hogy a bizalom megvonása után a kabinet meddig maradhat hivatalában. Egyik megoldásként felvetette, hogy feladatait az új minisztertanács megválasztásáig lássa el, ám azt is elképzelhetőnek tartotta, hogy tevékenységét, ügyvezetőként, utódának hivatalba lépéséig folytassa. Ez utóbbi esetben a megválasztás (parlamenti bemutatkozás) és a megalakulás közötti időtartamot az alkotmány határozza meg, annak érdekében, hogy az új kabinet felkészülhessen hosszútávu céljainak megfogalmazására és azok parlamenti megvitatására. A második változatot tehát a dokumentum a kormányprogram jelentőségének felértékelődésével indokolta, valószínű azonban, hogy a várakozási idő beiktatásával a lökésszerű politikai irányváltást kívánta megelőzni.[8]
A házfeloszlatás kérdésében az újabb koncepció látszólag a korábbi nyomvonalán haladt, hiszen e jogosítványt továbbra is az államfői státus függvényében vizsgálta, érdemben azonban jelentősen módosította az előkészítők novemberi álláspontját. E dokumentum szerint ugyanis a középerős elnök is jogosult arra, hogy a miniszterelnök előterjesztésére, illetőleg a képviselők kétötödének javaslatára feloszlassa az országgyűlést, az erős pozíciójú államfő pedig e meghatározó jelentőségű hatáskörével önállóan, feltételek nélkül élhet. Ily módon a második szabályozási koncepció jelentős ellensúlyt kívánt teremteni az országgyűléssel szemben, hangsúlyozva, hogy a feloszlatás akkor tűnik indokoltnak, ha a parlamenti erőviszonyok nem biztosítják a stabil kormányzást.[9]
A január 30-ai szabályozási koncepciót az MSZMP KB 1989. február 20-21-ei, a parlament pedig március 8-9-ei ülésén vitatta meg, a március közepén megszerveződött Ellenzéki Kerekasztal fellépése nyomán azonban az alkotmányozás folyamata megakadt. A KB május 8-án, a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalásokra vonatkozó ellenzéki javaslatot elfogadva, már csak az alaptörvény nagyobb terjedelmű megváltoztatását szorgalmazta, s ennek nyomán a kormány május 29-én
- 578/579 -
benyújtotta az országgyűlésnek alkotmánymódosító törvényjavaslatát. A jogszabálytervezet a szabályozási koncepció alapváltozatát követve kimondta, hogy az országgyűlés a minisztertanács elnökét a köztársasági elnök, a minisztereket pedig a miniszterelnök javaslatára választja meg (és menti fel), vagyis a kabinet létrehozásának folyamatában változatlanul a parlamentnek és a kormányfőnek szánt meghatározó szerepet. Ugyanakkor érintetlenül hagyta az 1989. évi I. törvény azon rendelkezését, amely szerint a minisztertanács megbízatása a következő országgyűlés első üléséig tart. A házfeloszlatás kérdésében viszont a törvényjavaslat rendkívül mérsékelt álláspontot képviselt a január 30-ai dokumentumhoz képest, hiszen a köztársasági elnököt csupán arra hatalmazta fel, hogy a miniszterelnök kezdeményezésére javaslatot tegyen a törvényhozás feloszlására.[10] Valószínű, hogy a pártvezetés és a kormány azért állt el a feloszlatás jogától (s gyengítette más területeken is az államfő jogosítványait), hogy mérsékelje az ellenzék ellenállását a közvetlenül választott középerős elnöki tisztséggel szemben, melyben a kerekasztalban tömörült pártok és társadalmi szervezetek a hatalomátmentés eszközét látták. Végül is, az EKA követelésére, a minisztertanács visszavonta törvényjavaslatát, s az alkotmánymódosítás kérdéskörével a Nemzeti Kerekasztal I/1 számú munkabizottsága foglalkozott, mely a hatályos alaptörvény szövegéből kiindulva tett javaslatot a szükséges változtatásokra.
2. Az Ellenzéki Kerekasztalba tömörült pártok és társadalmi szervezetek közül kizárólag a szabaddemokraták rendelkeztek átfogó, a kormányzati rendszer egészére vonatkozó elképzeléssel. Az SZDSZ olyan parlamentáris kormányforma bevezetését követelte, melyben a kabinet teljes tevékenységi köréért felelős a folyamatosan ülésező országgyűlésnek, s az államfő csupán reprezentatív funkciót tölt be a főhatalmi szervek rendszerében. E koncepció szerint a miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára a törvényhozás, a szavazatok abszolút többségével vita nélkül választja, a minisztereket pedig a kormányfő előterjesztése alapján az államfő nevezi ki és menti fel. Parlamentáris jellegének megfelelően a kormánynak és a minisztereknek egyaránt rendelkezniük kell az országgyűlés támogatásával; bizalmi szavazást 40 képviselő kezdeményezhet, s írásbeli indítványukról a ház legalább három nap elteltével, név szerinti voksolással dönt. Ha a kabinet elveszti a törvényhozás abszolút többségének támogatását és 30 napon belül nem alakul meg az új kormány, a köztársasági elnök az országgyűlést feloszlathatja, és előrehozott választásokat írhat ki. Emellett a politikai felelősség abban is megnyilvánul, hogy a miniszterelnök évente köteles részletesen beszámolni a törvényhozásnak az ország helyzetéről.[11]
Az SZDSZ a kormányzati rendszer kereteinek felvázolásakor jórészt a német alkotmányos berendezkedést tekintette mintának, melyben az államfő, kormányzati válsághelyzetektől eltekintve, csak protokolláris jogosítványokkal rendelkezik, s a kancellárt a köztársasági elnök javaslatára a törvényhozás választja. Ugyanakkor a szabaddemokraták koncepciójából ekkor még hiányzott a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye, s eltérést jelentett a bonni alaptörvénytől az is, hogy a dokumentum nyomatékosan hangsúlyozta a miniszterek önálló hatáskörét és felelősségét. Ennek hátterében feltehetően az húzódott meg, hogy az SZDSZ a kormányforma parlamentáris jellegét állította középpontba, s ennek elfogadtatása érdekében a német modell, s a hazai közjogi hagyományok összhangjának megteremtésére törekedett.
Radikális ellenzéki programja ellenére a kormányalakítás terén a szabaddemokraták elképzelései lényegében nem tértek el az alkotmány-előkészítők álláspontjától. Ezért a I/1. számú munkabizottság augusztus 2-ai ülésén e kérdésben viszonylag gyorsan konszenzus született. A tárgyalófelek megegyeztek abban, hogy a minisztertanács elnökének kormányalakításra az államfő ad megbízást, s ezt követően a testület megválasztásáról, valamint programjának elfogadásáról az országgyűlés egyszerre határoz. A konszenzus arra is kiterjedt, hogy a kormány egyes tagjainak megbízásáról és felmentéséről a parlament a miniszterelnök előterjesztése alapján dönt, a kabinet mandátuma pedig az új minisztertanács hivatalba lépéséig tart. Ily módon mindhárom oldal hatályon kívül kívánta helyezni azt az alkotmányos rendelkezést, amely szerint a kormány megbízatása a következő országgyűlés alakuló ülésén jár le, a negatív parlamentarizmus irányába mozdítva el a kormányzati rendszert.[12] Az ülés rövid jegyzőkönyvéből nem derül ki, hogy ez utóbbi változtatást melyik partner kezdeményezte, első közelítésben azonban úgy tűnik, hogy az elfogadott megoldás a január 30-ai szabályozási koncepciót követi, elkülönítve az új minisztertanács megválasztását a kabinet hivatalba lépésétől E vélekedésnek azonban ellentmond, hogy a május 29-én benyújtott törvényjavaslat, mint erre korábban már utaltunk, e téren szó szerint az 1989. évi I. törvényben szereplő rendelkezést vette át.
Az ülésen a bizalmatlansági indítványra vonatkozó szabályozás annyiban módosult, hogy az MSZMP és a
- 579/580 -
Harmadik Oldal elfogadta az EKA azon álláspontját, amely szerint ilyen előterjesztésről a vitát és a szavazást legkorábban a benyújtástól számított három nap után, legkésőbb pedig nyolc napon belül kell megtartani. Ellenzéki kezdeményezésre született az a megállapodás is, hogy a következő országgyűlés megalakulása után hatályon kívül helyezik, az alaptörvény azon rendelkezését, amely a bizalom megvonása esetén 60 napot biztosít az új kormány megválasztására. Ez utóbbi kérdésben a megegyezés szorosan összefüggött azzal, hogy három nappal korábban, a munkabizottság július 31-ei ülésén a partnerek között konszenzus született az államfő házfeloszlatási jogáról. Mind az MSZMP, mind az EKA a tanácskozáson indokoltnak tartotta, hogy a köztársasági elnök feloszlathassa a törvényhozást, ha a bizalom megvonása után a parlamenti erőviszonyok kizárják a sikeres kormányalakítást. Vita csak abban a kérdésben bontakozott ki, hogy az új kabinet létrehozására 30 vagy 60 nap álljon-e rendelkezésre. Az ellenzék az előbbi, az MSZMP és a Harmadik Oldal pedig az utóbbi megoldást képviselte, s az augusztus 2-ai megegyezés ezt a véleménykülönbséget oldotta fel anélkül, hogy az időtartamról állást foglalt volna.[13]
Az MSZMP KB elé tájékoztatás céljából beterjesztett augusztus 29-ei tervezet a kormányzati rendszert is a háromoldalú tárgyalásokon született kompromisszumoknak megfelelően kívánta szabályozni. Kivételt ez alól csak a köztársasági elnök házfeloszlatási joga jelentett, melyre vonatkozóan a dokumentum két változatot is tartalmazott. Az A. variáns, teljesen új elemként, abban a két esetben jogosította fel (s egyben kötelezte) az államfőt a parlament feloszlatására, ha az egy év alatt legalább négy alkalommal megvonja a bizalmat a minisztertanácstól, illetőleg nem szavaz bizalmat a bemutatkozó kabinetnek. A B változat szerint a köztársasági elnök akkor élhet e meghatározó jelentőségű jogosítványával, ha az országgyűlés megvonja a bizalmat a kormánytól, s 40 napon belül nem választja meg utódát. Ez utóbbi variáns lényegében a munkabizottságban létrejött megegyezést tartalmazta, azzal a kiegészítéssel, hogy az időtartam körüli vitát kompromisszumos, ám az ellenzék álláspontjához közelebb álló megoldással próbálta lezárni.
Ugyanezen a napon azonban az események menetében jelentős fordulat következett be, mely átmenetileg új irányt szabott a kormányzati rendszer alkotmányos szabályozásáról is folyó tárgyalásoknak. Az EKA-ba tömörült pártok és társadalmi szervezetek ugyanis, jórészt Tölgyessy Péter és Antall József érvelése nyomán, a végső megállapodás feltételeinek megteremtése érdekében szakítottak korábbi álláspontjukkal, amely szerint az államfő intézményének alaptörvényi rendezése nem képezheti az akkori parlament feladatát. Kompromisszumos javaslatuk lényege az volt, hogy támogatják a köztársasági elnöki tisztség alkotmányos szabályozását, ám kizárólag az 1946. évi I. tc. alapján, mely az államfőt a végrehajtó hatalom fejének tekintette, s valamennyi aktusának érvényességét miniszterelnöki (miniszteri) ellenjegyzéshez kötötte. A korabeli jogosítványokat csupán a köztársasági elnök főparancsnoki (legfőbb hadúri) funkciójával kívánták kiegészíteni, s egyben a megegyezés feltételéül szabták, hogy az elnököt csak az új parlament választhatja meg, s addig az államfői hatalmat ideiglenes jelleggel a házelnök gyakorolja.[14]
Mivel az MSZMP a középszintű politikai egyeztető bizottság augusztus 30-ai ülésén nem zárkózott el az EKA javaslatától, a munkabizottság másnap úgy döntött, hogy a köztársasági elnöki intézményt az 1946. évi I. tc. rendelkezéseinek figyelembevételével alakítja ki, hasznosítva az elmúlt negyven év nemzetközi és hazai alkotmányfejlődési tapasztalatait is. Szeptember 4-én, a középszintű egyeztetés következő fordulóján Pozsgay Imre hivatalosan is bejelentette, hogy az MSZMP korszerűsített formában a köztársasági törvényt elfogadja tárgyalási alapnak, amit az egykori kisalkotmány nemzeti és állami kontinuitást kifejező jellegével indokolt. Ennek nyomán a munkabizottság szeptember 5-ei tanácskozásán az ellenzék azt indítványozta, hogy a végrehajtó hatalmat a köztársasági elnök az országgyűlésnek felelős kormány által gyakorolja, s e funkciójából eredően, a parlamenti többségi elv tiszteletben tartásával, kinevezze és felmentse a miniszterelnököt, a kormányfő előterjesztése alapján pedig a minisztereket. Első közelítésben tehát az EKA növelni kívánta az államfő szerepét a kormányalakítás folyamatában, ám azt is követelte, hogy valamennyi aktusának érvényességéhez miniszterelnöki (miniszteri) ellenjegyzést írjanak elő, ami lényegében kizárja, hogy az elnök önálló politikai döntéseket hozzon. Emellett, most már a köztársasági törvényre is hivatkozva, változatlanul ragaszkodott ahhoz, hogy az államfőt négy éves időtartamra a parlament válassza, így az MSZMP és az EKA közötti alapvető konfliktus továbbra is fennmaradt.[15] Két nappal később, a munkabizottság következő ülésén a tárgyalófelek megegyeztek abban, hogy a köztársasági elnök tölti be a fegyveres erők főparancsnoki tisztségét, s konszenzus született a házfeloszlatás kérdésében is. Mind az MSZMP,
- 580/581 -
mind az EKA elfogadta az igazságügyi minisztérium törvénytervezetének A és B változatát, azzal az eltéréssel, hogy csupán felhatalmazni, s nem kötelezni kívánták az államfőt e meghatározó jelentőségű hatáskörének gyakorlására.[16] Végezetül, feltehetően a munkabizottság szeptember 11-ei, utolsó előtti ülésén, a tárgyalófelek arról is megállapodtak, hogy néhány, az országgyűléssel kapcsolatos elnöki jogosítvány kivételével az államfői aktusok ellenjegyzést igényelnek.[17] Ugyanakkor e tanácskozásokon nem tértek vissza az EKA azon javaslatához, hogy a miniszterelnököt és a minisztereket, a végrehajtó hatalom névleges fejeként, a köztársasági elnök nevezze ki, s így nemcsak a szeptember 4-ei, hanem a 12-ei és a 18-ai tervezet is az országgyűlést ruházta fel a kormány megválasztásának jogával. A dokumentumokból nem derül ki, hogy az 1946. évi I. tc. alapvető rendelkezéseinek következetes átvétele miért nem valósult meg; e kérdés megválaszolását a talán majdan megszülető emlékiratoktól várhatjuk.
1. Az 1989. évi XXXI. törvénnyel végrehajtott átfogó alkotmányrevízió, mely a Nemzeti Kerekasztal-tárgyalásokon elfogadott normaszövegen alapult, lényegesen megváltoztatta az állami főhatalmi szervek egymáshoz való viszonyát. A rendszerváltó alkotmányozás parlamentáris kormányzati rendszert vezetett be, ám annak klasszikus modelljétől eltérően a köztársasági elnököt nem a végrehajtó hatalom fejének tartotta, hanem számára önálló hatásköröket állapított meg.[18] Semleges (neutrális) hatalmi funkciója ellenére az államfő érdemi szerepkört kapott a kabinet létrehozásának folyamatában; az új szabályozás értelmében ugyanis kormányalakításra, a frakcióvezetők és a független képviselők megbízottjának meghallgatása után, az elnök adott megbízást. A minisztertanács tagjait ugyanakkor, a kormányfő javaslata alapján továbbra is az országgyűlés választotta, s bekerült az alaptörvénybe az a rendelkezés is, amely szerint a kormány megbízatása utódának hivatalba lépéséig tart.
Az államfői szerep megfogalmazása mellett az 1989. évi XXXI. törvény a politikai felelősség érvényesítésére vonatkozó határidőket érzékelhetően lerövidítette. A bizalmatlansági indítvány feletti vitát és szavazást a beterjesztéstől számított nyolc napon belül kellett megtartani, az új kormány megválasztására pedig 40 nap állt rendelkezésre. Meghatározó, elvi jellegű változást azonban az jelentett, hogy az alkotmányrevízió a politikai felelősségre vonáshoz bizonyos esetekben a feloszlatás jogkövetkezményét fűzte. A köztársasági elnök ugyanis, a tervezetek A. változatának megfelelően, a miniszterelnök, a házelnök és a frakcióvezetők véleményének kikérése után feloszlathatta az országgyűlést, ha az ugyanazon ciklus alatt, 12 hónapon belül négy esetben megvonta a bizalmat a kormánytól, illetőleg nem szavazott bizalmat a bemutatkozó kabinetnek. Kimaradt viszont az alkotmánymódosító törvényből a B. variáns, amely szerint az államfő akkor is feloszlathatja a házat, ha az 40 napon belül nem választja meg a távozásra kényszerülő kormány utódát.
2. Míg az 1989. évi átfogó alkotmányrevízió az MSZMP és az EKA kompromisszumán nyugodott, a kormányzati rendszert is átalakító újabb alaptörvénymódosítások az MDF és az SZDSZ paktumára épültek. Az 1990-es választások első és második helyezettjének vezető politikusai április 29-én írták alá pártközi megállapodásukat, mely a köztársasági elnök státusára, a kormányalakítás mechanizmusára és a bizalmatlansági indítvány szabályozására is kiterjedt.[19] Ennek alapján az 1990. évi XXIX. törvény, a miniszterelnök előterjesztése alapján, a miniszterek kinevezésének és felmentésének jogát a köztársasági elnökre ruházta, az 1990. évi XL. törvény pedig a bizalom megvonásához abszolút többséget követelt meg, s egyben bevezette a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményét. Ez utóbbi átfogó alkotmánymódosító törvény a köztársasági elnök közvetett választását is visszaállította, s megváltoztatta a házfeloszlatás jogi feltételeit is.
Az 1990. májusában elfogadott első alaptörvénymódosítás a kormányalakítás mechanizmusát jelentős mértékben közelítette a parlamentarizmus "tiszta mo-
- 581/582 -
delijéhez", amikor kimondta, hogy a minisztereket nem az országgyűlés választja, hanem az államfő nevezi ki és menti fel. Ugyanakkor a kormányfő, a köztársasági elnök javaslata alapján, továbbra is az országgyűléstől kapja megbízatását, melynek elnyeréséhez, a paktum nyomán, az 1990. évi XXIX. törvény már a képviselők abszolút többségének támogatását írja elő. E parlamenti jogosítvány fennmaradása szorosan összefügg a konstruktív bizalmatlansági indítvány bevezetésével; mindazon európai országokban, melyekben a kormányzati stabilitás erősítése érdekében ezt a megoldást alkalmazzák, a miniszterelnököt a parlament választja, s az államfő legfeljebb a jelölés, illetőleg a névleges kinevezés hatáskörével rendelkezik.
A német és a spanyol alaptörvényből átvett új intézmény gyökeresen átalakította az egy évvel korábban életre hívott parlamentáris kormányzati rendszert. Mindenekelőtt kizárja a miniszterek egyéni felelősségét, hiszen e konstrukció alkalmazása esetén a képviselők a bizalmi kérdést kizárólag a miniszterelnökkel, s rajta keresztül a kormány egészével szemben vethetik fel. Emellett, mint korábban már említettük, a konstruktív bizalmatlansági indítvány megszavazása esetén az államfő nem vesz részt az új kabinet megalakításának folyamatában; ilyenkor ugyanis a bizalom megvonása egyben az új miniszterelnök megválasztását és kormányprogramjának elfogadását is jelenti. Stabilizáló politikai funkciója következtében ezen intézmény a törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonyát is megváltoztatja, sajátos egyensúlyt teremtve e két hatalmi ág között. A konstruktív bizalmatlansági indítvány ugyanis lehetővé teszi a parlamenti többségét elvesztett kormány fennmaradását, ha az ellenzék a miniszterelnök utódának személyéről nem tud megegyezni, ami megfelelően ellensúlyozza azt a jogi helyzetet, hogy a kabinet az átfogó alkotmányrevízió után sem tehet javaslatot az országgyűlés feloszlatására.[20] Ezáltal olyan normatív modell alakult ki, melyben egy választási ciklus alatt a meghatározó hatalmi ágak nem, vagy alig tudják egymást elmozdítani.
Széleskörűen elterjedt nézet szerint a konstruktív bizalmatlansági indítvány bevezetését az MDF kezdeményezte, s cserébe ajánlotta fel az államfői tisztséget az SZDSZ-nek. Egyes háttér-információk azonban azt jelzik, hogy a német alkotmányos megoldás átvételét a szabaddemokrata Tölgyessy Péter javasolta a Fórumnak, ám az a hazai közjogi tradíciókhoz, mindenekelőtt a miniszteri felelősség klasszikus alakzatához való ragaszkodása miatt 1989 nyarán és 1990 kora tavaszán egyaránt elutasította e felvetést. Végülis a későbbi miniszterelnököt, Antall Józsefet Kukorelli István győzte meg a kancellárdemokrácia, s az annak részét képező konstruktív bizalmatlansági indítvány bevezetésének előnyeiről, talán nem függetlenül attól, hogy az MDF és az FKgP radikális csoportjai hosszabb távon veszélyeztethették a létrejövő hárompárti jobbközép koalíció stabilitását.[21]
A konstruktív bizalmatlansági indítvány bevezetésével egyidejűleg a júniusi átfogó alkotmánymódosítás a kormány megbízatásának megszűnését is részletesen szabályozta. Visszaállítva az 1989. januári megoldást, az 1990. évi XL. törvény kimondta, hogy az új országgyűlés megalakulása megszűnteti a kormány megbízatását, mely ezt követően már csak ügyvezetőként folytatja működését. Hasonló a jogi helyzet akkor is, ha a miniszterelnök meghal, vagy kormánya, illetőleg saját nevében lemond tisztségéről; ezt a kormányfő szabad mérlegelése alapján is megteheti, elvesztett bizalmi szavazás esetén viszont a kabinetet lemondási kötelezettség terheli. Emellett a sikeres bizalmatlansági indítvány is megszűnteti a kormány megbízatását, ám ilyenkor ügyvezető jelleggel sem maradhat hivatalban, hiszen, mint erre előbb már utaltunk, a megjelölt személy miniszterelnökké választása biztosítja a kormányzati munka folytonosságát.
Újraszabályozta a júniusi alkotmánymódosítás a köztársasági elnök házfeloszlatási jogát is. Mint korábban már említettük, e tisztség visszaállításakor az államfőt feljogosították arra, hogy feloszlathassa az országgyűlést, ha az ugyanazon ciklus alatt 12 hónapon belül négy alkalommal a bemutatkozó kormánynak nem szavaz bizalmat. Az 1990. évi XL. törvény szerint viszont az elnök akkor élhet e jogával, ha első jelölésétől számított 40 napon belül a parlament nem választja meg a miniszterelnököt. E változtatás célja nyilvánvalóan az államfő mozgásterének kiszélesítése volt; az elnök egymást követően több jelöltet is megnevezhet, miközben megszűnt az a kötelezettsége,
- 582/583 -
hogy a javaslattétel előtt konzultáljon a parlamenti pártok frakcióvezetőivel, illetőleg a független képviselők megbízottjával. Ezáltal az MDF-SZDSZ paktum azon pontja is teljesült, amely az államfő házfeloszlatási jogkörének kiterjesztésére irányult, sőt a szabályozás elvileg az elnök számára a kormányalakítás időszakában egyfajta hatalmi túlsúlyt is biztosít. Szabad mérlegelésen alapuló jelölési, illetőleg házfeloszlatási hatásköre ugyanis formálisan lehetőséget teremt arra, hogy a parlamenti erőviszonyoktól függetlenül tegyen javaslato(ka)t a miniszterelnök személyére, és sikertelen kísérlete(i) után, az országgyűlés politikai összetételének megváltoztatása érdekében, a választókhoz forduljon.
3. A parlamentáris kormányzati rendszer jogi intézményesítését a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény tetőzte be, amely a kabinet lemondásának folyamatát is részletesen szabályozta.[22] E törvény értelmében a miniszterelnök, illetőleg a kormány 30 napos idő megjelölésével, az államfő útján a házelnökhöz intézett írásbeli nyilatkozatával mondhatott le megbízatásáról, melyet az elnök a kézhezvételtől számított három napon belül volt köteles továbbítani. A házelnök a kabinet távozásáról a következő ülésnapon tájékoztatta az országgyűlést, mely e kérdésben nem dönthetett, hiszen a lemondás érvényessége nem igényelt elfogadó nyilatkozatot. Pontosabbá vált a kormányalakítási mechanizmus szabályozása is, mivel e törvény arra kötelezte az államfőt, hogy a megbízatás megszűnését követő 30 napon belül tegyen javaslatot az új miniszterelnök személyére. E kiegészítésekkel lezárult a parlamentáris kormányzati rendszer jogi intézményeinek kiépülése, amelyeket a rendszerváltást követő másfél évtized lényegében nem tett ki a gyakorlat próbájának.
1. A modell-, illetőleg a rendszerváltás folyamatában létrejött parlamentáris kormányzati rendszer jogintézményei a politikai gyakorlatban 2004 augusztusáig ellentmondásmentesen működtek. A köztársasági elnök a választások után mindig a legerősebb parlamenti párt jelöltjét javasolta miniszterelnöknek, akit abszolút többséggel valamennyi alkalommal meg is választottak. Konstruktív bizalmatlansági indítványt ezen időszak alatt egyszer sem nyújtottak be, s a kormány sem kért bizalmi szavazást, illetőleg egyetlen előterjesztésének elfogadását sem nyilvánította bizalmi kérdésnek. Két választás között csupán Antall József miniszterelnök halála miatt történt kormányváltás; ekkor, 1993. decemberében Göncz Árpád államfő az MDF jelöltjét, Boross Pétert javasolta miniszterelnöknek, noha a hárompárti jobbközép koalíció a független képviselők támogatása nélkül már nem rendelkezett országgyűlési többséggel. A kormányon levő erők sorozatos választási vereségei miatt a politikai váltógazdálkodás is megszilárdult, amely az 1848-1990 közötti időszakban csak kivételesen jelent meg a hazai politikai rendszerben.
Az első közelítésben pontosnak tűnő jogi szabályozás belső ellentmondásai akkor váltak nyilvánvalóvá, amikor az SZDSZ-el kialakult konfliktusa nyomán Medgyessy Péter kormányfő 2004. augusztus 19-én felvetette lemondásának lehetőségét, s ezt még aznap nemcsak a kisebb koalíciós párt, hanem az MSZP országos elnöksége is tudomásul vette.[23] Mivel a miniszterelnök nyilatkozata a hatályos szabályozás alapján nem minősült lemondásnak, azonnal felmerült az a kérdés, hogy az új kabinet létrehozása milyen jogi keretek között menjen végbe. A koalíciós politikai erők konstruktív bizalmatlansági indítványt kívántak benyújtani annak érdekében, hogy az államfőt kizárják a kormányváltás folyamatából, s az új kabinet minél gyorsabban megalakulhasson. Medgyessy viszont, személyes presztízsét is féltve, ezt nem tartotta jó megoldásnak, s augusztus 25-én az államfőnek hivatalosan is benyújtotta lemondását. E lépése két, éles vitát kiváltó alkotmányjogi kérdést vetett fel. Az egyik az volt, hogy az 1997. évi LXXIX. törvényben megfogalmazott 30 napos határidőt figyelembe véve mikor hatályosul a kormányfő lemondása; nyilatkozatának benyújtása napján vagy egy hónap elteltével. Mádl Ferenc köztársasági elnök és az igazságügyi miniszter egyaránt az utóbbi nézetet vallotta, hangsúlyozva, hogy a lemondási idő fogalmából értelemszerűen ez a megoldás következik. Bragyova András viszont úgy vélte, hogy az alkotmány értelmében a miniszterelnök megbízatása lemondása pillanatában, vagy a nyilatkozatában megjelölt időpontban megszűnik, s a törvényben meghatározott 30 nap az ügyvezető kormány működésének időtartamára vonatkozik. Álláspontját számos alkotmányjogi érvvel kívánta alátámasztani; mindenekelőtt azt hangsúlyozta, hogy a megbízatás megszűnésének valamennyi esetében az arra okot adó jogi tény hatása azonnal bekövetkezik, így ez alól a le-
- 583/584 -
mondás sem lehet kivétel. Gondolatmenetének másik sarokpontja az volt, hogy a lemondó nyilatkozat alkotmányos szabályozását törvény sem új feltétellel, sem új joghatással nem egészítheti ki, s a lemondás egyébként is a bizalom megvonását helyettesíti, mely szükségszerűen a megbízatás azonnali megszűnéséhez vezet. Bragyova részletesen érvelt azon állítása mellett is, hogy a 30 napos lemondási idő a távozó kormányfő ügyvezető kötelezettségére vonatkozik. Ennek bizonyítékát különösen abban látta, hogy az államfőnek is ez az időtartam áll rendelkezésére az új miniszterelnök jelölésére. Fejtegetéseiből végülis azt a következtetést vonta le, hogy a két 30 napos határidő párhuzamosan folyik; a lemondott miniszterelnök ügyvezetőként tevékenykedik, a köztársasági elnök és a parlamenti pártok pedig ugyanezen időszak alatt az utód kiválasztásával foglalkoznak. Ugyanakkor Bragyova azt a felfogást sem vetette el, hogy a lemondási időről szóló törvényi rendelkezés alkotmányellenes, s így értelmezése csak e tény megállapítására terjedhet ki.[24]
A másik alkotmányjogi kérdés a lemondás és a konstruktív bizalmatlansági indítvány viszonyának tisztázására irányult. Az egyik álláspont, melyet főként kormánypárti politikusok képviseltek, nem látta akadályát annak, hogy ilyen indítványt az önként távozó kormányfővel szemben is benyújtsanak, mások viszont azt hangoztatták, hogy a már lemondott miniszterelnök esetében nem lehet a bizalmatlanságot kinyilvánítani. Az előbbi felfogás hívei a 30 napos határidőre is hivatkoztak, úgy érvelve, hogy annak lejártáig a lemondás még nem hatályosul, s ezért a konstruktív bizalmatlansági indítvány benyújtásának nincs jogi akadálya. Végül e kérdésben a második álláspont kerekedett felül, s a 30 nap elteltével az elnök tett javaslatot az új kormányfő személyére. Mádl Ferenc e határidő lejártát követően azonnal döntött, s az MSZP rendkívüli kongresszusának határozatát figyelembe véve Gyurcsány Ferencet jelölte miniszterelnöknek, akit az országgyűlés a kormányprogram vitája után, szeptember 29-én e tisztségre meg is választott. Ezzel lezárult a kormányváltás elhúzódó folyamata, a felmerült alkotmányjogi problémák azonban változatlanul tisztázást igényeltek.
Mindkét kérdésben a vitát végülis az Alkotmánybíróság döntése zárta le. A testület 55/2004. (XII. 13.) AB határozatával az 1997. évi LXXIX. törvény vitatott szövegrészét alkotmányellenesnek nyilvánította, s azt a közzététel napjával megsemmisítette. A határozat indokolásában az alkotmánybíróság úgy érvelt, hogy az alaptörvény nem enged olyan következtetést, amely szerint lemondását követően a miniszterelnök, illetőleg a kormány teljes jogkörrel hivatalban marad, mint ahogy a megszűnés más esetei is azonnal érvényesülnek. Ezen értelmezés alapján a testület úgy találta, hogy a 30 napos határidő, különválasztva a lemondás időpontját annak hatályosulásától, ellentétben áll az ügyvezető miniszterelnökről, illetőleg a korlátozott jogkörű kormányról szóló alaptörvényi rendelkezésekkel, és sérti a megbízatás megszűnésének azonnaliságára vonatkozó alkotmányos előírásokat is.
Az alkotmánybíróság e gondolatmenet nyomán a lemondott miniszterelnökkel szemben bizalmatlansági indítvány benyújtását fogalmilag kizártnak nyilvánította. Érvelése azon alapult, hogy az alkotmány kizárólag a miniszterelnök, s nem az ügyvezető kormányfő esetében biztosítja e jogintézmény alkalmazását. A testület szerint bizalmatlansági indítványt, nyelvtani értelmezésén túlmenően, azért sem nyújthatnak be az ügyvezető miniszterelnökkel szemben, mert e státus feltételezi, hogy a kormány megbízatása megszűnt, így azt nem lehet még egyszer kikényszeríteni. Ugyanakkor az alkotmánybíróság elismerte, hogy a lemondási határidő intézménye olyan jogi helyzetet teremtett, amely elvileg nem zárja ki, hogy a megbízatás megszűnésének új oka merüljön fel.
Döntésének indokolásában a testület azt is kifejtette, hogy a megbízatás megszűnésére vonatkozó alaptörvényi rendelkezések zárt rendszert alkotnak, melyek a kormányzati stabilitás alkotmányos értékét fejezik ki. E megközelítés alapján a megsemmisítő határozat nem írt elő jogalkotási kötelezettséget, az egyes megszűnési okok egymáshoz való viszonyának rendezése azonban mégis új szabályozást igényelt. Ezt a központi államigazgatási szervekről, valamint a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról 2006. májusában elfogadott törvény valósította meg, mely hatályon kívül helyezte az 1997. évi LXXIX. törvényt.
2. A 2006. évi LVII. törvény új elemként mindenekelőtt a bizalmatlansági indítvány tárgyalásának módját határozza meg. Ilyen javaslat benyújtását bármely képviselő kezdeményezheti, s az annak bejelentését követő három munkanapig, valamint a bizalmatlansági indítvány előterjesztésétől a szavazás lezárultáig a kormány, illetőleg a miniszterelnök nem mondhat le; e korlátozás időtartama azonban folyamatosan nem haladhatja meg a 15 napot. E rendelkezés egy olyan joghézagot számol fel, mely eddig lehetőséget biztosított arra, hogy az indítvány benyújtását követően a kormány távozzon, s ügyvezetőként még legalább egy (a lemondási időt figyelembe véve pedig akár két) hónapig hivatalban maradjon. Ily módon nemcsak a lemondott miniszterelnökkel szemben nem nyújthatnak be bizalmatlansági indítványt, hanem, az intézmény alkotmányjogi védelme érdekében, ennek fordítottja is kizárt. A kormányfő nem távozhat önként, ha ilyen javaslat előterjesztését kezdeményezik, illetőleg azt benyújtják. Pontosította az új törvény a lemon-
- 584/585 -
dás folyamatának szabályozását is, kimondva, hogy a kormányfő a köztársasági elnökhöz intézett írásbeli nyilatkozatával mondhat le megbízatásáról, mely a benyújtással válik hatályossá. Az eljárás egyszerűsítése során a törvény azt is előírja, hogy a távozásról az államfő tájékoztatja az országgyűlést, s ez a mechanizmus érvényesül akkor is, ha a kormány a bizalmi szavazás elvesztése miatt kényszerül lemondásra.
Az új törvény a miniszterelnök jelölésének szabályait is valamelyest módosítja. A választások utáni kormányalakítás folyamatának felgyorsítása érdekében előírja, hogy amennyiben a kabinet megbízatása az új országgyűlés megalakulása miatt szűnik meg, a köztársasági elnök még ezen az ülésnapon javaslatot tesz a kormányfő személyére. Ilyenkor az államfőnek a jelölés előkészítésére a választások végeredményének megállapításától számított 30 napos időszak áll rendelkezésére.
E változások, a kormányfői összeférhetetlenség megállapításának és az ügyvezető miniszterelnöki státus megszűnésének szabályozásával együtt, azt a célt szolgálják, hogy a hatályos alkotmányos keretek között a parlamentáris kormányzati rendszer jogintézményei valóban koherens, zárt rendszert alkossanak. Természetesen a 2006. LVII. törvény nem oldhatja meg azokat a jogi problémákat, melyek az alaptörvény szakmai hiányosságaiból származnak. Ezeket csak egy átfogó alkotmányrevízió, vagy egy új alkotmány elfogadása küszöbölheti ki, mely a jelenleginél pontosabban rendezi az államfő szerepét a kormányalakítás folyamatában és a házfeloszlatás feltételeit is újrafogalmazza. A parlamentáris kormányzati rendszer hatékony működése azonban elsődlegesen nem a szabályozás minőségétől függ, hanem attól, hogy a meghatározó politikai szereplők legitim partnernek tekintik-e ellenfeleiket; ennek hiányát semmilyen normatív rend nem tudja pótolni. ■
JEGYZETEK
* A kézirat lezárva: 2008. július
[1] E kérdéskörről részletesebben Wiener György: A parlamentáris kormányzati rendszer jogintézményeinek fejlődése Nyugat- és Dél- Európában. In: Dezső Márta és Kukorelli István (szerk.) Ünnepi kötet Sári János egyetemi tanár 70. születésnapja tiszteletére. Rejtjel Kiadó, Budapest, 2008. 442-455. A negatív parlamentarizmusról Szente Zoltán: Európai alkotmány - és parlamentarizmus-történet 1945-2005. Osiris Kiadó, Budapest, 2006. 599-600; 618; 626.
[2] Az újabb szakirodalomban az 1848. III. tc-vel létrehozott kormányzati rendszert parlamentárisnak tekinti Sári János: Magyarország kormányzati rendszerei a történelmi jogalkotás folyamatában. In: Petrétei József (szerk.): Emlékkönyv Bihari Ottó egyetemi tanár születésének 80. évfordulójára. Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar - MTA RKK Dunántúli Tudományos Intézete, Pécs, 2001. 354-356; 358-359; 363-364. Schmidt Péter: A magyar kormányzati rendszer közjogi buktatói. Jogtudományi Közlöny. 2007. 6. sz. 257-258. Az ezzel ellentétes álláspontról Mezey Barna: Alkotmányos vagy parlamentáris monarchia? In.: Fűrész Klára és Kukorelli István: (szerk.): Ünnepi kötet Schmidt Péter egyetemi tanár 80. születésnapjára. Rejtjel Kiadó. Budapest, 2006. 167-170. Wiener György: A többségi elv és a bizalmi kérdés a 48-as forradalom kormányzati rendszerében. Jogtörténeti Szemle. 2006. 4. sz. 27-32. Wiener György: A többségi elv és a bizalmi kérdés a dualizmus kormányzati rendszerében. Jogtörténeti Szemle. 2007. 3. sz. 68-88.
[3] Az MSZMP KB határozata a Központi Bizottság és a Politikai Bizottság munkarendjéről, munkamódszereiről, a KB munkabizottságainak, munkaközösségeinek és apparátusának feladatköréről (1988. november 22.) In.: Vass Henrik: (szerk.): A Magyar Szocialista Munkáspárt határozatai és dokumentumai. 1985-1989. Interart Stúdió. 1994. 505.
[4] Az MSZMP Központi Bizottságának állásfoglalására az alkotmány egyes rendelkezéseinek módosításáról (1988. november 22.) In: Vass Henrik: (szerk.): i.m 514-515.
[5] A Magyar Népköztársaság új alkotmányának szabályozási koncepciója. Budapest, 1988. november 30. In: Kilényi Géza: (szerk.): Egy alkotmány-előkészítés dokumentumai (Kísérlet Magyarország új Alkotmányának megalkotására, 1988-1990.) Államtudományi Kutatóközpont. Budapest, 1991. 138-139; 153; 161; 167.
[6] Kilényi Géza: (szerk:) i.m: 153-154.
[7] Magyarország alkotmányának szabályozási elvei. Budapest, 1989. január 30. In: Kilényi Géza (szerk.): i.m. 225-226; 228; 236-237; 272-273; 281.
[8] Kilényi Géza: (szerk.): i.m: 277.
[9] Kilényi Géza: (szerk.): i.m: 276; 280.
[10] Az alkotmánynak az 1989. május 29-én benyújtott alkotmánymódosító törvényjavaslat 11. §-ával megállapított 30/A. § (2) bekezdés e) pontja; 13. §-ával megállapított 33. § (2) bekezdése.
[11] A rendszerváltás programja. Elfogadta a Szabad Demokraták Szövetsége Közgyűlése, 1989. március 19., április 16. 30-33. A hivatkozott részt Tölgyessy Péter írta.
[12] Az I/1. számú munkabizottság ülése 1989. augusztus 2. (Jegyzőkönyv). In: Kalmár Melinda - Révész Béla (szerk.): A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ban. Hatodik kötet A Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások politikai munkabizottságainak jegyzőkönyvei. Új Mandátum Budapest, 2000. 97-98.
[13] Az I/1. számú munkabizottság ülése 1989. július 31. (Jegyzőkönyv). In: Kalmár Melinda - Révész Béla (szerk:) i.m. 93; 95; Az I/1. számú munkabizottság ülése 1989. augusztus 2. (Jegyzőkönyv). In: Kalmár Melinda - Révész Béla (szerk.): i.m. 99; 104.
[14] Az Ellenzéki Kerekasztal ülése 1989. augusztus 29. In: Bozóki András (főszerk): A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ban. Harmadik kötet. Magvető. Budapest, 1999. 623-642.
[15] A Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások középszintű politikai egyeztető bizottságának 1989. augusztus 30-ai ülése. In: Bozóki András (főszerk.): i.m. Negyedik kötet. 19-21; Az I/1. munkabizottság ülése 1989. szeptember 5. (Jegyzőkönyv) In: Kalmár Melinda - Révész Béla (szerk.): i.m. 156.
[16] Az I/1. munkabizottság ülése 1989. szeptember 7. (Jegyzőkönyv) In: Kalmár Melinda - Révész Béla (szerk.): i.m. 161-162.
[17] A Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások középszintű politikai egyeztető bizottságának 1989. szeptember 11-ei ülése In: Bozóki András (főszerk.): i.m. 311.
[18] A Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások középszintű politikai egyeztető bizottságának 1989. szeptember 11-ei ülése In: Bozóki András (főszerk): i.m. 311.
[19] Témakörünket a megállapodás alábbi pontjai érintették:
"2/b Az 1946. évi I. számú törvénynek megfelelően helyreállítandó a köztársasági elnök eredeti státusa.
2/c Módosítandó a kormány hivatalba kerülésének eljárása oly módon, hogy a választás csak a miniszterelnök személyére vonatkozzék, a minisztereket pedig a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezze ki.
2/f A felek az ország kormányozhatóságának érdekében feltétlenül szükséges mértékig kiterjesztik a köztársasági elnök jogát a parlament feloszlatására.
2/g Abszolút többséget kell megkívánni a miniszterelnök megválasztásához, de ugyanígy az ellene benyújtandó bizalmatlansági indítvány elfogadásához is.
2/h A felek egyetértenek abban, hogy a bizalmatlansági indítvány jogintézményét a fentieken túlmenően is át kell alakítani oly módon, hogy az egyes miniszterekkel szemben ne, hanem csak a miniszterelnökkel szemben legyen előterjeszthető bizalmatlansági indítvány konstruktív bizalmatlansági indítvány formájában." Az MDF és az SZDSZ 1990. április 29-ei pártközi megállapodása. In: Bihari Mihály: (szerk.): A többpártrendszer kialakulása Magyarországon 1985-1991. Kossuth Könyvkiadó. Budapest, 1992. 262-263.
[20] Tordai Csaba álláspontja szerint a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye önmagában még nem biztosítja a kormányzati stabilitást "... ha a parlamenti ellenzék - bár nem tud megállapodni egy új kormányfőben - leszavazza a költségvetést, a kormány nemigen tehet mást, mint hogy lemond. A parlamenti többség elolvadásával tehát az ellenzék ki tudja kényszeríteni a kormány távozását. Nem is beszélve arról, hogy létezik a magyar alkotmányban nem konstruktív bizalmatlansági indítvány is, mivel a többségbe került ellenzék feloszlathatja a parlamentet, amivel - az új választások nyomán - megszűnik a kormány megbízatása." Tordai Csaba: A Harmadik Köztársaság alkotmányának születése. In: Bozóki András (szerk.): A rendszerváltás forgatókönyve. Kerekasztal-tárgyalások 1989-ben Tanulmányok. Hetedik kötet. Új Mandátum. Budapest, 2000. 497. A 2008 tavaszán kialakult politikai helyzet inkább azt a felfogást erősíti, amely szerint e jogintézmény kedvező feltételeket teremt a viszonylag tartós kisebbségi kormányzáshoz. Az SZDSZ távozása nyomán május 1 óta kisebbségben működő szocialista kabinettel szemben eddig sem konstruktív bizalmatlansági indítványt, sem a ház feloszlatására irányuló javaslatot nem nyújtottak be, bár ebben az is közrejátszott, hogy három független képviselő miatt nemcsak a kormány, hanem a szabaddemokratákkal kiegészült ellenzék sem rendelkezik többséggel a parlamentben. Ezek a fejlemények azonban még nem cáfolják Tordai álláspontját, hiszen a kabinet sorsát a 2009. évi költségvetési törvényjavaslatról (illetőleg a ház feloszlatását célzó népi kezdeményezésről) történő szavazás döntheti el.
[21] Részletesebben. Tordai Csaba: i.m. 496. A szerző tanulmányában Tölgyessy Péter, Kukorelli István és Kutrucz Katalin szóbeli közlésére hivatkozott, s emellett arra is felhívta a figyelmet, hogy a háromoldalú tárgyalásokon Antall József következetesen kiállt a miniszterek egyéni politikai felelőssége mellett, melynek érvényesítését a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye lényegében kizárja.
[22] Az alaptörvényt módosító 1997. évi LIX. tv is érintette a kormány alkotmányos státusát, amikor a megbízatás megszűnésének eseteit a miniszterelnök választójogának elvesztésével, illetőleg összeférhetetlenségének megállapításával egészítette ki, s emellett bevezette az ügyvezető miniszterelnök fogalmát. E változások azonban a parlamentáris kormányzati rendszer jogintézményei szempontjából másodlagos jelentőségűek, s ezért behatóbb elemzést nem igényelnek.
[23] Medgyessy Péter lényegében ultimátumot intézett az SZDSZ-hez, követelve, hogy erősítsék meg tisztségében, vagy augusztus 26-ig teremtsék meg az új miniszterelnök megválasztásának feltételeit.
[24] Részletesebben Bragyova András: Mikor szűnik meg a miniszterelnök megbízatása? Népszava. 2004. augusztus 30. 15.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, Debreceni Egyetem (Debrecen).
Visszaugrás
