A környezet védelmének leghatékonyabb módja a jogi szabályozás során az integrált szemlélet előtérbe helyezése. Az integrált szemlélet a korábbi szektorális szabályozás felváltását szorgalmazza olyan új rendszerek kialakításával, amelyek nemcsak egyes környezeti elemek - így a föld, a víz, a levegő - védelmét szolgálják, hanem környezetünk mint egész megóvására törekednek. Az integrált szemléletű szabályozás előrelépést jelent abban az értelemben, hogy nem elkülönítetten kezeli a kibocsátásokat, hanem tekintettel van azok kölcsönhatására is.
Az Európai Unió környezetvédelmi politikája keretében először az Ötödik Környezeti Akcióprogramban került kifejezetten megfogalmazásra az integrált szemlélet előtérbe helyezése. Az Akcióprogram "prioritást ad a teljeskörű szennyezés-szabályozásnak, ami fontos része egyfelől az emberi tevékenység és a társadalmi-gazdasági fejlődés, másfelől a természeti erőforrások és a természet regenerálóképessége között fenntartható egyensúly irányába való elmozdulásnak"1. Ennek megfelelően, körültekintő előkészítés után született meg az Európai Unió 96/61/EK Tanácsi Irányelve a teljeskörű (integrált) szennyezés megelőzés és ellenőrzésről (a továbbiakban: IPPC irányelv). A jogszabály 1996-ban került kihirdetésre, de a tagállamoknak három év türelmi időt engedélyezett, hogy az uniós kívánalmaknak megfelelő nemzeti normákat megalkossák.
Az Irányelv sajátossága, hogy viszonylag kevés egzaktan megfogalmazott követelményt tartalmaz. Ehelyett azokat az általános szabályokat rögzíti, amelyek szükségesek a rendszer működéséhez. Minden tagállam saját jogrendjének, jogalkotási hagyományainak és jogalkalmazási gyakorlatának figyelembevételével tehet eleget szabályozási kötelezettségének.
Az Irányelv hatályba lépése előtt az Európai Unión belül a környezet magas szintű védelmét már több jogszabály biztosította. Az új szabályozás szervesen kapcsolódik a közösségi környezetvédelmi jogalkotás több évtizedes folyamatához. Kiteljesíti, kiegészíti az évek során kialakult rendszert, oly módon, hogy szabályai ráépülnek a korábbi rendelkezésekre, így alkalmazásának egyúttal előfeltétele is a korábbi jogszabályok alkalmazása.
A szabályozás a környezetvédelem legfontosabb alapelveinek figyelembevételével készült. Kiemelten fontos az integrált szennyezés-megelőzés szempontjából a megelőzés elve, az elővigyázatosság elve, valamint a szennyező fizet elve. A jogszabály egy komplex megelőzési és ellenőrzési rendszer bevezetését tartalmazza, amelynek az a lényege, hogy minden olyan létesítmény vagy beruházás engedélyezése során, amely jelentős hatással van a környezet állapotára, a környezet minden egyes elemének szennyezését megfelelően értékeljék, és mindegyik védelmét egyaránt figyelembe vegyék. A rendszer törekszik annak a megakadályozására is, hogy a szennyezések átterjedhessenek egyik elemről a másikra, így például a levegőből a vízbe, vízből a földbe. A direktíva kiemelten kezeli a hulladékok keletkezésének a megelőzését, illetve szorgalmazza a hulladékszegény technológiák elterjedését. A környezeti elemeket veszélyeztető tényezők vonatkozásában kiemelt fontosságot tulajdonít a szennyező anyag-, a rezgés-, a hő-, illetve a zajkibocsátás korlátozásának.
Az Irányelv olyan létesítményekre vonatkozik, amelyek jelentős hatást gyakorolnak a környezetre, így például az energiaipar, a fémgyártás, illetve fémfeldolgozás, a bányászat, a vegyipar, valamint a hulladékkezelés területére. A jogszabály hatálya alá tartozó tevékenységek és beruházások listáját kimerítően tartalmazza az Irányelv 1. számú melléklete.
Az integrált szennyezés-megelőzés és ellenőrzés rendszere a hatósági engedélyezés szabályozási módszerére épül, az Irányelv hatálya alá tartozó létesítmények üzembe helyezéséhez minden esetben valamely tagállam hatóságának engedélyére van szükség. Az Irányelv tulajdonképpen az ipari létesítmények engedélyezésének alapvető anyagi jogi, illetve eljárásjogi követelményeit tartalmazza.
Eljárásjogi tekintetben "a Tagállamoknak meg kell tenniük a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy az engedély kiadásának feltételei és eljárása teljesen koordinált legyen ott, ahol egynél több illetékes hatóság érintett, annak érdekében, hogy garantálni lehessen az eljárásban illetékes valamennyi hatóság hatékony munkáját és a teljeskörű (integrált) megközelítést"2. A fenti követelmény megvalósulhat egységes hatósági szervezet létrehozásával vagy elkülönült hatóságok egységesített döntéshozatali eljárásával. Az Irányelv eljárásjogi sajátossága, hogy a változó környezeti állapotokhoz való igazodás követelményére tekintettel előírja a kiadott engedélyek rendszeres felülvizsgálatát, továbbá lehetőséget biztosít az engedély módosítására. Az üzemeltetőnek kötelessége az engedélynek megfelelő működés folyamatos biztosítása, a hatáskörrel rendelkező hatóságok feladata pedig az engedélyben foglaltak betartásának ellenőrzése.
Az anyagi jogi követelmények elsődleges szempontja a környezeti elemek elkülönült védelme helyett azok egységes védelme. A szabályozásban mindig szem előtt kell tartani, hogy a környezeti elemeket szennyező, károsító, veszélyeztető hatások összegződnek, egymást felerősíthetik, illetve kölcsönhatásba lépnek. Az Irányelv meghatározza azokat az alapvető követelményeket, amelyeket minden ipari létesítménynek teljesítenie kell. A hatóságoknak figyelemmel kell lenni ezen követelmények megvalósulására, a szennyező anyagokra vonatkozó kibocsátási határértékek betartásának folyamatos ellenőrzésére (monitoring), a nagy távolságokra jutó, illetve országhatáron átterjedő szennyezés minimálisra csökkentésére, illetve az eljárás során a nyilvánosság részvételének biztosítására.
Az új jogi szabályozás egyik rendkívül lényeges eleme, hogy az üzemeltetőket kötelezi a legjobb elérhető technikák bevezetésére, vagyis a Best Available Technics (BAT) alkalmazására. Az Irányelv szerint a legjobb elérhető technikák "az alkalmazott tevékenységek és működtetési módszereik fejlettségének leghatékonyabb és legmagasabb színvonala, ami jelzi az adott műszaki berendezések gyakorlati megfelelőségét arra, hogy biztosítsák az elvi alapot a kibocsátási határértékek meghatározásához, amely határértékeket úgy terveztek, hogy megakadályozzák, vagy ahol ez gyakorlatilag nem lehetséges, általánosan csökkentsék a kibocsátásokat és azok hatását a környezetre mint egészre"3.
A legjobb rendelkezésre álló technika fogalmának jelentősége kettős. Egyrészt az üzemeltetők felé fennálló kötelezettség az ennek megfelelő működés, másrészt a kibocsátási határértékek megállapításának alapját képezi. A környezetvédelmi hatóságok részéről nagyfokú rugalmasságot, illetve naprakész információkat feltételez az elv alkalmazása.
A szabályozás nemcsak az új, tehát az Irányelv hatályba lépése után, az így bevezetett eljárás során engedélyezett létesítményekre vonatkozik. A jogszabály egyes - az Irányelv 5. Cikkének 2. pontjában meghatározott - rendelkezéseit folyamatosan alkalmazni kell a meglévő létesítményekre is. A tagállamok jelentős, a hatálybalépéstől számított 8 éves türelmi időt kaptak arra, hogy meglévő létesítményeiket alkalmassá tegyék a rendszernek való teljes megfelelésre.
Magyarország mint csatlakozó ország az Európai Megállapodásban kötelezettséget vállalt jogrendjének az Európai Unió szabályaihoz történő közelítésére. Ennek a kötelezettségnek keretében folyó jogharmonizációs munka során a társult országok között elsőként intézkedett ezen irányelvnek a magyar jogi szabályozásba való beillesztéséről. Az ezzel kapcsolatos feladatok megvalósításához jelentős segítséget kapott az Európai Unió Bizottságának PHARE programjának keretében.
Az irányelv magyar harmonizácójának elősegítésére több szakértői munkacsoport jött létre az Unió számos országában, így az Egyesült Királyságban, Írországban, Belgiumban, illetőleg számos magyar műszaki, közgazdasági és jogi szakember vett részt a munkában. E program eredményeinek felhasználásával alkotta meg az Országgyűlés a 2001. évi LV. törvényt az egyes törvények környezetvédelmi célú jogharmonizációs módosításáról4, és az ebben foglalt felhatalmazás alapján született meg a 193/2001. (X.16.) Korm. rendelet5 az egységes környezethasználati engedélyezési eljárás részletes szabályairól (a továbbiakban: Kormányrendelet), amely az IPPC-hez hasonló magyar rendszer bevezetéséről kíván gondoskodni.
A rendelet 2001. október 30-án hatályba lépett, rendelkezéseit az ezt követően indult eljárásokban kell alkalmazni. A meglévő létesítményekre vonatkozóan az irányelvhez hasonlóan türelmi időt állapít meg, ezeknek legkésőbb 2007. október 31-ig kell teljesíteniük a Kormányrendelet követelményeit.
Az integrált szennyezés megelőzés és -ellenőrzés magyar szabályozása során felmerül az a probléma, hogy a környezetvédelem több területén a hazai szabályozás még nincs teljesen összhangban az európai normákkal. A Kormányrendelet akkor éri el teljes mértékben a célját, ha a különböző környezeti elemekre, illetve a környezeti elemeket veszélyeztető tényezőkre vonatkozó közösségi szabályok szintén megjelennek a magyar jogban.
Az integrált szennyezés-megelőzésre és -ellenőrzésre vonatkozó magyar jogi szabályozás indoka és célja nem pusztán az Európai Unióhoz való csatlakozási szándékból eredő jogközelítési kötelezettség, hanem a környezetvédelmi hatósági engedélyezés rendszerének továbbfejlesztése, a környezeti elemek elkülönült védelmét érvényre juttató, valamint eljárási szempontból sok tekintetben széttagolt és megosztott engedélyezési rendszer integrálása. Ezt részben már megteremtette a környezeti hatásvizsgálathoz kapcsolódó környezetvédelmi engedélyezési rendszer kialakítása, ennek a folyamatnak a következő lépése a Kormányrendelet által bevezetett egységes környezethasználati engedély.
Az egységes környezethasználati engedély magyar szabályozása - hasonlóan az uniós Irányelvhez - ráépül a környezetvédelem általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény által bevezetett jogintézmény, a környezetvédelmi hatásvizsgálat, illetve környezetvédelmi engedély szabályozására, vagyis nem helyezi hatályon kívül a korábbi engedélyezési rendszert, hanem a kettőt összehangoltan rendeli alkalmazni. Jogtechnikai szempontból a szabályozás lényege, hogy a környezeti hatásvizsgálatra vonatkozó jogszabályban meghatározott rendelkezéseket az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról szóló Kormányrendeletben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
A Kormányrendelet ugyanis olyan megoldást vezetett be, hogy olyan létesítmények, illetve beruházások engedélyezésekor, amelyek mindkét jogszabály hatálya alá tartoznak, a hatásvizsgálati eljárás (környezetvédelmi engedély kiadására irányuló eljárás) eredményes lezárulása - tehát a környezetvédelmi engedélyre való jogosultságot megállapító határozat meghozatala - után, ennek folytatásaként, hivatalból megindul az egységes környezethasználati engedély kiadása iránti eljárás. Ennek a jogi megoldásnak az alkalmazhatóságát csupán a gyakorlat tudja majd megválaszolni.
Az egységes környezethasználati engedély iránti eljárás oly módon érvényesíti a környezetvédelem integrált szemléletét, hogy egy tevékenység folytatásához eddig szükséges többfajta engedély helyett - a Kormányrendelet hatálya alá tartozó tevékenységek tekintetében - egyetlen eljárásban megszerezhető engedélyt vezet be. Az eljárásban illetékes hatóságok a környezetvédelmi felügyelőségek, amelyek természetesen szakhatóságként egyéb hatóságokat is bevonnak az eljárásba. A Kormányrendelet szerint a felügyelőség hatáskörébe tartozó - külön jogszabályban meghatározott - engedélyeket megadottnak kell tekinteni, ha a környezetvédelmi hatóság az egységes környezethasználati engedély megadásáról döntött.6 Ez a megoldás, az úgynevezett "egyablakos" rendszer egyaránt megfelel az ügyfélbarát szolgáltató közigazgatás elvének és szolgálja a környezet mint egész minél hatékonyabb védelmét.
A Környezetvédelmi Minisztérium felmérése szerint az új szabályozás hatálya alá kb. 500 már meglévő cég tartozik Magyarországon. A Minisztérium már megpróbálta az érintett cégekkel felvenni a kapcsolatot, elsősorban környezetvédelmi teljesítményükről és a megfelelő műszaki színvonal eléréséhez szükséges környezetvédelmi beruházások nagyságrendjéről való tájékozódás végett. Az elérhető legjobb technikákkal kapcsolatos előírásoknak való megfelelés becsült költségei 446 milliárd Ft értékű beruházási igényt mutatnak. A Minisztérium véleménye szerint azonban ezeknek a költségeknek nagy része az egységes szennyezés-megelőzés és -ellenőrzés rendszerének bevezetésétől függetlenül, a folyamatosan megjelenő szakterületi környezetvédelmi jogszabályoknak való megfelelés, valamint a versenyképesség megtartása miatt, mindenképpen felmerül.7
Az Irányelv szabályainak a magyar jogba való átültetése jelentős lépés volt mind az uniós jogharmonizáció folyamatában, mind a környezetvédelem integrált szemléletének meghonosítása során. A jogalkotás továbbfejlesztése során azonban tekintettel kell lenni arra az európai tendenciára, mely szerint egyre inkább elválik egymástól a környezeti hatásvizsgálat, mint elsősorban tervezési eszköz, illetve az integrált szennyezés-megelőzés és ellenőrzés, mint hatósági engedélyezési eszköz intézménye.
Összegzésként kiemelendő, hogy a Kormányrendelet megalkotásával az integrált szennyezés-megelőzés és -ellenőrzés rendszerének adaptálása még távolról sem lezárt folyamat. Nincs még megfelelő részletességgel kimunkálva a Kormányrendelet talán legfontosabb elemét alkotó "elérhető legjobb technika"8 tényleges tartalma. Ennek a központi kategóriának a minél pontosabb, részletesebb meghatározása a magyar környezetvédelem egyik legsürgetőbb feladata. ■
JEGYZETEK
1 96/61/EC irányelv 2. pont
2 96/61/EC irányelv 7. Cikk
3 96/61/EC irányelv 2. Cikk 11. pont
4 Magyar Közlöny 2001/76., 2001. VII. 5.
5 Magyar Közlöny 2001/115., 2001. X. 19.
6 193/2001 (X. 19.) Korm. rendelet 8. § (1) bek.
7 Nám Andrea: Az IPPC irányelv bevezetése Magyarországon Dióhéjban az egységes környezethasználati engedélyezési eljárásról
Környezetvédelmi Minisztérium Környezeti Elemek Védelmének Főosztálya
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Gellérthegyi István, ügyvéd
Visszaugrás
