A földfelszíni digitális televíziózás bevezetésének sikerét jelentősen befolyásolja az analógról a digitális műsorszórásra történő átállás üteme. Az analóg műsorszórás leállításnak azonban két alapvető feltétele, hogy sem a közönség, sem az analóg környezetben jogosultságot szerzett műsorszolgáltatók érdekei ne sérüljenek aránytalan mértékben. A műsorszolgáltatási jogosultsággal rendelkező műsorszolgáltató részéről az az igény fogalmazódik meg, hogy az Országos Rádió és Televízió Testülettel kötött műsorszolgáltatási szerződés időtartamában a műsorszolgáltatási jogosultságát a szerződésnek megfelelően gyakorolhassa. A műsorszolgáltató vállalkozásnak ez az igénye azonban ütközik a digitális átállás lehető leggyorsabb lebonyolítására vonatkozó médiapolitikai célkitűzéssel.
A hatályos szabályozás alapján a földfelszíni műsorszolgáltatási jogosultság minden esetben egy meghatározott frekvenciatartomány használatára jogosítja fel a műsorszolgáltatót. Ha pedig a műsorszolgáltatási jogosultságnak része a műsorszórási frekvencia meghatározása, akkor a frekvenciahasználati jog módosítása a műsorszolgáltatási jogosultság módosulását eredményezi. Ezt az értelmezést a médiatörvény számos rendelkezése alátámasztja. A földfelszíni rendszerű műsorszórás útján megvalósuló műsorszolgáltatásra vonatkozó pályázati felhívásnak a Nemzeti Hírközlési Hatóság által kidolgozott és a Művelődési [Kulturális] Közlönyben előzetesen nyilvánosságra hozott, a vételkörzet, a frekvenciasáv és más műszaki jellemzők által meghatározott műsorszolgáltatási lehetőségekre kell vonatkoznia [Rttv. 102. § (2)]. A pályázati felhívás minden esetben pontosan meghatározott frekvenciasávra vonatkozik [Rttv. 95. § (2)]. A pályázat alapján megkötött műsorszolgáltatási szerződés - vagy a pályázati felhívásnak a szerződés részévé nyilvánításával, vagy kifejezetten a szerződés szövegében (preambulumában) - minden esetben tartalmazza az adott műsorszolgáltatáshoz rendelt műsorszóró frekvenciát. A törvény más helyen is kifejezetten "műsorsugárzási lehetőségre vonatkozó jogosultságot" említ [Rttv. 133. § (1)]. A frekvenciacserére vonatkozó előírások pedig a frekvencia visszavonása esetén "pályázati kiírás nélkül hasonló feltételekkel más műsorszolgáltatási jogosultságot" biztosítanak (Rttv. 110. §).
A szabályozási környezet így kizárja azt a gyakorlati szempontból kézenfekvőnek tűnő, a műsorszolgáltató érdekeit is tiszteletben tartó megoldást, hogy a műsorszolgáltató egyébként változatlan tartalommal és feltételekkel az analóg frekvencia helyett a továbbiakban digitális frekvencián nyújtsa a műsorszolgáltatást. Ez az eredmény a hatályos szabályozás alapján egyoldalú aktussal nem, csak a felek egyező akaratával létrejött szerződésmódosítással valósítható meg.
A kereskedelmi műsorszolgáltatások digitális platformra helyezésével kapcsolatban a médiatörvény olyan lehetőséget is biztosít, ami nem jár a műsorszolgáltatási jogosultság visszavonásával. A rádiózásról és televíziózásról szóló 1996. évi I. törvény (Rttv., médiatörvény) egy esetben kifejezetten lehetővé teszi a frekvenciacserét, ami az analóg műsorszórásra használt frekvenciákat a műsorszolgáltatási jogosultság egyéb tartalmának módosítása nélkül teszi lehetővé.
A frekvenciacsere lehetőségét a törvény egyetlen szakaszban szabályozza: Ha a műsorsugárzási tevékenység a jogosultság érvényességi idejének lejárta előtt azért nem folytatható, mert a rádióengedélyt a frekvenciagazdálkodásról szóló 1993. évi LXII. törvény 12. §-ának (1) bekezdése alapján a jogosultnak fel nem róható okból - a Testület tájékoztatása mellett - visszavonták, a Testület a jogosultnak pályázati kiírás nélkül hasonló feltételekkel más műsorszolgáltatási jogosultságot kínál fel (Rttv. 110. §).
A frekvenciacsere közvetlen feltétele a rádióengedély visszavonása, olyan okból, ami a jogosultnak nem róható fel. Rádióengedélyre rádióberendezés, rádióállomás és rádiótávközlő hálózat üzemben tartásához van szükség (Eht. 84. §). Ezeknek az eszközöknek és rendszereknek a telepítése frekvenciakijelölés alapján történik (Eht. 84. §). A frekvenciakijelölés a rádióengedély kiadásának feltétele [6/2004. (IV. 13.) IHM r. 12. § (1)]; jogerős frekvenciakijelölés, valamint a beruházás igazolt befejezését követően nyújtható be rádióengedély iránti kérelem.
A médiatörvény szerint a műsorszórási célú frekvenciát az NHH a műsorszolgáltatási jogosultsággal rendelkező vagy a vele szerződött távközlési szolgáltató számára jelöli ki. A műsorszóró adó frekvenciakijelölési határozata tartalmazza a frekvencialekötési díjat, a műsorszóró adó üzemeltetésének műszaki feltételeit és előírásait, az ORTT-nek a műsorszolgáltatási jogosultsággal kapcsolatos döntése számát, a döntés meghozatalának időpontját, valamint a Testület által meghatározott, a műsorszolgáltatásra vonatkozó feltételrendszert (Rttv. 104. §).
Műsorszóró adó részére az NHH rádióengedélyt a műsorszolgáltatási jogosultság érvényességi idejének lejártáig ad ki. A rádióengedély tartalmazza a műsorszóró adó üzemeltetésének műszaki feltételeit és előírásait, a Testület döntésének számát, a döntés meghozatalának időpontját, valamint a Testület által meghatározott, a műsorszolgáltatásra vonatkozó feltételrendszert (Rttv. 104. §).
A rádióengedély visszavonásának feltételeivel kapcsolatban a médiatörvényben hivatkozott Ftv. már nincs hatályban, ami a rendelkezés minden értelmezésében igen nagy kockázatot jelent. A rádióengedély visszavonására vonatkozó hatályos szabályozást a polgári frekvenciagazdálkodás egyes hatósági eljárásairól szóló 6/2004. (IV. 13.) IHM rendelet szabályozza. A hivatkozott jogintézményt a mindenkori hatályos szabályozás alapján alkalmazni alkotmányosan, a jogbiztonság szempontjából egyáltalán nem aggálytalan, ugyanakkor a hatályon kívül helyezett rendelkezésekre történő hivatkozás is sérti a jogbiztonságot. A hatályon kívül helyezett jogszabályra történő hivatkozás a rendelkezés alkalmazása során súlyos értelmezési kockázatot jelent; nem kalkulálható, hogy a bíróság alkalmazza-e az adott jogintézmény hatályos szabályozását tartalmazó jogszabályt.
A médiatörvényben hivatkozott rendelkezés releváns pontjai szerint a rádióengedélyt vissza kell vonni, ha
- a Frekvenciasávok Nemzeti Felosztási Táblázata módosul;
- a nemzetközi kötelezettségek miatt a rádióengedély alapjául szolgáló frekvenciát más célra kell felhasználni.
A hatályos szabályozás alapján a rádióengedély visszavonását az Eht. és a 6/2004. (IV. 13.) IHM rendelet szabályozza; az Eht. 68. § (6) bekezdése jogsértő magatartás esetén, az IHM rendelet 22. § (2) bekezdése pedig "a jogosultnak fel nem róható okból" történő visszavonást szabályozza. A rendelet szerint a hatóság a rádióengedélyt visszavonja, ha jogszabály, különösen jogszabállyal kihirdetett nemzetközi kötelezettségvállalás módosulása ezt szükségessé teszi, illetve ha a műsorszolgáltatási vagy más frekvenciahasználati jogosultság megszűnt.
A rádióengedély visszavonását megalapozó nemzetközi kötelezettségvállalás lehet a műsorszóró frekvenciák nemzetközi koordinációját rögzítő genfi egyezmény. Az RRC06 Rádiótávközlési Értekezlet, illetve az ott 2006. júniusában elfogadott, Magyarországra nézve kötelező egyezmény azonban az UHF-sávban 2015-ig, a VHF-sávban 2020-ig írja elő az analóg sugárzás leállítását. Önmagában tehát a genfi egyezmény nem teszi elkerülhetetlenné a rádióengedély visszavonását. Az egyezmény alapján zajló további koordinációban, kétoldalú tárgyalások során viszont születhetnek olyan kötelezettségvállalások, amelyek érinthetik a kereskedelmi műsorszolgáltatók által használt frekvenciákat.
A rendelet a rádióengedély visszavonását nem csak nemzetközi kötelezettségvállalás alapján, hanem általában a jogszabályi környezet változása alapján is lehetővé teszi. A jogalkotó tehát kifejezett nemzetközi kötelezettség nélkül is elfogadhat olyan jogszabályt, amely érinti a kereskedelmi televíziók frekvenciáinak felhasználását. Ez a jogszabály szükségszerűen érinti a műsorszolgáltatási szerződést is; az ilyen jogszabállyal kapcsolatos polgári jogi és alkotmányossági megfontolások a későbbiekben kerülnek bemutatásra.
A frekvenciacsere során felajánlott új műsorszolgáltatási jogosultságnak a törvény szerint a szolgáltató részére az eredeti jogosultsághoz hasonló feltételeket kell biztosítania. A rendelkezés alapján nem egyértelmű, hogy mikor, mely szempontok alapján teljesül a feltételek hasonlósága.
- Biztosan nem érinti a frekvenciacsere a műsorszolgáltatási szerződésben a szolgáltatóra, a műsorszolgáltatás alapvető adataira, valamint a műsorszerkezetre vonatkozó feltételeket.
- A jogalkotó feltehetően a vételkörzet hasonló nagyságát és földrajzi elhelyezkedését tartotta szem előtt. A feltételek hasonlóságának követelményét az eredetitől kis mértékben eltérő vételkörzet-nagyság, illetve ellátott lakosság-szám is kielégíti, azonban általánosságban nem határozható meg annak az eltérésnek a nagysága, ami még megfelel a törvény előírásának. A vételkörzet módosulása a műsorszolgáltatási díj mértékének módosítását is szükségessé teszi.
- A "hasonló feltételek" követelményével kapcsolatos legfontosabb értelmezési kérdés, hogy az kiterjed-e a szolgáltatás gazdasági feltételeinek, a piaci környezetének a hasonlóságára. A frekvenciacsere intézményét a törvény alapvetően műszaki, frekvenciagazdálkodási kérdésnek tekinti, a digitális átállás esetében azonban a frekvenciacsere egyúttal a gazdasági mozgástér jelentős változásával is járhat. Az analóg környezethez hasonló gazdasági feltételek digitális környezetben nem biztosíthatók. Álláspontom szerint a hasonló gazdasági/piaci feltételek kötelezettsége csak akkor áll fenn, ha a műsorszolgáltató egyébként igényt támaszthat a jogosultság megszerzéskor kalkulált piaci körülmények fenntartására, illetve a körülmények változása esetén kártérítésre. Ha ilyen igényt a szolgáltató nem támaszthat, akkor a frekvenciacsere során sem kell figyelemmel lenni az eredetihez hasonló piaci körülmények fenntartására.
A frekvenciacserének műszaki értelemben biztosan az eredetihez hasonló feltételeket kell biztosítania a műsorszolgáltató számára. Ez végső soron azt jelenti, hogy a műsor hasonló minőségben, hasonló nagyságú és földrajzi elhelyezkedésű vételkörzetben hasonló nagyságú közönséget ér el. Digitális sugárzásra való átállásnál ez csak akkor teljesülhet, ha az analóg sugárzás leállításáig az adott vételkörzetben a műsorhoz földfelszíni műsorszórás útján hozzájutó közönség közel 100%-a a digitális jelek vételére alkalmas eszközzel is rendelkezik. A hasonló feltételek biztosítása véleményem szerint ennél szűkebben, pusztán a vételkörzet formális méretére vonatkoztatva nem értelmezhető. A digitális frekvenciacsere e feltétel miatt alapvetően szükségessé tenné egy - rövid, néhány hónapos - átmeneti simulcasting időszak beiktatását. Mivel azonban a frekvenciacsere a rádióengedély - és így a frekvenciahasználati jog - visszavonásával indul, ezért az nem értelmezhető akár több hónapig elhúzódó, párhuzamos sugárzást is magában foglaló folyamatként. A korábbi kutatások során ráadásul arra a következtetésre jutottunk, hogy a párhuzamos digitális sugárzás a médiatörvény keretei között új műsorszolgáltatási jogosultságot jelent, e jogosultság pedig a törvény alapján jogszerűen nem szerezhető meg.
A frekvenciacsere intézménye a digitális átállás lebonyolítására tehát csak akkor lehet alkalmas, ha kiküszöbölhető a simulcasting időszak, ugyanakkor továbbra is hasonló nagyságú közönség fér ténylegesen hozzá az adott műsorhoz. A Digitális Átállás Stratégiája [ld. 1014/2007. (III. 13.) Korm. határozat a televíziózás és a rádiózás digitális átállásának kormányzati feladatairól, (a továbbiakban: DÁS)] alapján felvázolható egy olyan átállási menetrend, ami teljesíti e feltételeket. A DÁS a közszolgálati műsorok analóg sugárzásának gyors, a végső átállási határidő előtti leállításával számol. A közszolgálati műsorszolgáltatások esetében a médiatörvény alapján sincs jogi akadálya a simulcastingnak, így a gyors átállás a hatályos szabályozási keretek között lebonyolítható. Annak eredményeként - mint az analóg sugárzás leállításának feltétele - viszont az érintett háztartások közel 100%-a rendelkezik már digitális vevőkészülékkel. E folyamatra ráépülhet a kereskedelmi szolgáltatások analóg sugárzásának leállítása, mivel ez jelentősen megkönnyíti a kereskedelmi televíziók frekvenciáinak cseréje során a "hasonló feltételek" követelményének teljesítését, egyúttal elkerülhetővé teszi a kereskedelmi műsorszolgáltatások párhuzamos sugárzását. A DÁS alapján a közszolgálati műsorszolgáltatások teljes átállása legkorábban 2010 januárjára valósítható meg, azonban akár 2012 januárjáig is elhúzódhat. Minél gyorsabban valósul meg a közszolgálati műsorok digitális átállása, annál hamarabb teljesíthető a kereskedelmi szolgáltatások frekvenciacseréjével kapcsolatban a "hasonló feltételek" követelménye. Ha azonban 2012 januárjáig húzódik a közszolgálati analóg leállás, akkor a kereskedelmi szolgáltatók frekvenciacseréje elveszti a relevanciáját.
Az itt vázolt menetrend jogilag tehát kivitelezhető, ténylegesen azonban jelentősen szűkíti a digitális frekvenciacsere lehetőségét.
A médiatörvény frekvenciacserére vonatkozó rendelkezése nem szabályozza a műsorszolgáltató kártalanítását. Ennek oka alapvetően az, hogy a jogalkotó szerint a frekvenciacsere eredményeként a műsorszolgáltatót nem éri kár. Ez azonban nem jelenti azt, hogy más - hírközlési - jogszabály alapján, illetve a műsorszolgáltatási jogviszony, mint polgári jogi jogviszony alapján az általános felelősségi szabályok szerint ne lehetne helye kártalanításnak/kártérítésnek.
A kártalanítással/kártérítéssel kapcsolatban az Eht. a következő rendelkezést tartalmazza: Ha a frekvenciahasználati jog visszavonására jogszabály, különösen jogszabállyal kihirdetett nemzetközi kötelezettségvállalás módosulása következtében került sor, a jogosultat kártérítés illeti meg a központi költségvetés terhére, amely nem terjed ki az elmaradt haszonra [Eht. 84. § (8)].
E rendelkezés a "frekvenciahasználati jog" visszavonása esetére helyez kilátásba kártérítést (valójában inkább kártalanítást). Az Eht. más rendelkezéseiben különbséget tesz a "rádiófrekvenciák használati joga" és a "frekvenciahasználati jogosultság" között; e fogalmak tartalma a szabályozás alapján nem teljesen egyértelmű. Értelmezési nehézséget az okoz, hogy a törvény nem teszi egyértelművé, hogy a "frekvenciahasználati jog" kifejezést a "rádiófrekvenciák használati joga" vagy a "frekvenciahasználati jogosultság" szinonimájaként alkalmazza. E kérdés jelentőségét az adja, hogy csak ennek tisztázásával határozhatók meg azok az esetek, amikor a jogosultat kártérítés illeti meg.
A törvény indokolása és a vonatkozó rendelkezések alapján a frekvenciahasználati jog azonos a rádiófrekvenciák használati jogával, és ezekhez képest szűkebb jelentése van a frekvenciahasználati jogosultságnak. A "frekvenciahasználati jogosultság" - az Eht. és különösen a 78/2006. (IV. 4.) Korm. rendelet alapján - a frekvenciahasználati jognak az a típusa, amit a jogosult frekvencia-árverés vagy -pályázat útján szerez. "Rádiófrekvenciák használati joga" alapulhat ezen kívül frekvenciakijelölésen és rádióengedélyen.
Az Eht. alapján kártérítés illeti meg tehát azt is, akitől frekvenciakijelölésen és rádióengedélyen alapuló frekvenciahasználati jogot vontak vissza. A médiatörvény szerint a frekvenciakijelölés alanya a műsorszolgáltatási jogosultsággal rendelkező vagy a vele szerződött távközlési szolgáltató. Abban az esetben, ha a maga a műsorszolgáltató a frekvenciakijelölés alanya, a kártérítés is őt illeti. Ha viszont a műsorszolgáltatóval szerződött távközlési szolgáltató a frekvenciakijelölés alanya, akkor a kártérítés is a hírközlési szolgáltatót illeti. A kár azonban ebben az esetben is alapvetően a műsorszolgáltatót éri. Ebben az esetben a műsorszolgáltató a műsorszórási tevékenységet részére a továbbiakban nem végző műsorszórótól tarthat igényt kártalanításra, a műsorszórót a központi költségvetés terhére megillető kártérítés mértéke pedig megegyezik a műsorszolgáltatót megillető kártalanítás mértékével.
A műsorszolgáltatónak járó kártalanítás keretében elsősorban a digitális műsorszórással járó költségek megtérítésének igénye merül fel. E költségek különösen a digitális jeltovábbításhoz szükséges eszközök beszerzéséből, illetve intézkedések megtételéből erednek; a kár mértékét ugyanakkor csökkentheti a műsorszórás ellenértékeként fizetendő díj csökkenéséből eredő költségcsökkenés.
A szóba jöhető kár mértékét jelentősen korlátozza, hogy a médiatörvény szerint frekvenciacserére egyébként is csak az eredetihez hasonló feltételek biztosítása mellett kerülhet sor. A korábbiak szerint a digitális frekvenciacsere esetében ez csak akkor teljesül, ha az eredetileg elért közönség méretével közel azonos méretű közönség ténylegesen, megfelelő digitális vevőkészülékkel hozzáfér a műsorhoz. Ebben az esetben a műsorszolgáltatót tényleges, a szolgáltatás reklámpiaci értékét csökkentő kár nem éri. Sőt az így megvalósuló digitális frekvenciacsere a műsorszolgáltatási díj csökkentésének igényét sem támasztja alá.
A frekvenciacsere kockázatát döntő mértékben befolyásolja, hogy a műsorszolgáltatási jogviszonyból - akár a médiatörvény, akár a műsorszolgáltatási szerződés alapján - levezethető-e az országos kereskedelmi műsorszolgáltatóknak az az igénye, hogy a műsorszolgáltatás időtartama alatt lényegében változatlan piaci körülmények között működhessenek. 1996-ban a szolgáltatók vélelmezhetően olyan piaci környezettel kalkuláltak, illetve olyan piaci környezethez igazították pályázati ajánlatukat, amelyben nem számoltak más országos, ingyenes terjesztésű kereskedelmi televíziók indulásával. Ezt alapozhatták különösen arra, hogy analóg környezetben nem áll rendelkezésre további országos földfelszíni televíziók indulásához szükséges műsorszórási kapacitás.
A médiatörvényből azonban a változatlan piaci körülményekre vonatkozó igény nem vezethető le. Ezt a következő érvek támasztják alá:
- A médiatörvény nevesíti ugyan a Kereskedelmi 1-es és Kereskedelmi 2-es országos földfelszíni műsorszolgáltatások pályáztatását (Rttv. 129. §), de kifejezetten nem zárja ki további országos földfelszíni jogosultságok pályáztatását. Megfelelő terjesztési kapacitások rendelkezésre állása esetén a Testület a hatályos szabályozási környezetben is kiírhat országos pályázatot. 1996-ban ráadásul már látható volt, hogy a digitalizáció néhány éven belül a földfelszíni kapacitásokat, a frekvenciagazdálkodást is érintő változásokat hoz.
- Pályáztatás nélkül sem kizárt akár országos vételkörzetű földfelszíni műsorszolgáltatás indulása, hálózatba kapcsolódás útján. A Testület a médiatörvény alapján nincs abban a helyzetben, hogy megakadályozza akár országos vételkörzetű földfelszíni hálózat kialakulását, mivel a hálózatba kapcsolódás törvényi feltételeinek teljesítése esetén köteles módosítani az érintett szolgáltatók műsorszolgáltatási szerződését [Rttv. 108. § (3)]. Még ha a műszaki és a gazdasági lehetőségek a hálózatba kapcsolódó műsorszolgáltatások versenyképességét korlátozzák is, a törvény alapján nem zárható ki a valódi konkurenciát jelentő hálózat kialakulása.
- A Testületnek gyakorlatilag nincs befolyása arra, hogy a földfelszíni platformon kívül milyen műsorszolgáltatások indulnak és működnek. Sem a médiatörvény elfogadásakor, sem az országos kereskedelmi televíziók műsorszolgáltatási szerződésének megkötésekor nem volt kalkulálható, hogy hogyan fejlődik a kábeles és műholdas műsorszolgáltatási piac, és annak milyen hatása lesz a földfelszíni televíziók piaci helyzetére. Jogilag tehát kezdettől nem volt kizárható a más platformokon működő országos versenytársak megjelenése, még akkor sem, ha a kábelhálózat lefedettsége nem éri el az országos földfelszíni televíziók vételkörzet-nagyságát, és a műholdas platform a fogyasztók többsége számára ténylegesen csak rövid ideje vált az egyéb terjesztési módok tényleges alternatívájává.
A jogszabályi környezet alapján tehát összességében nem alapozható meg a földfelszíni országos kereskedelmi televíziók igénye egy meghatározott piaci pozíció fenntartására. Ilyen igény legfeljebb a műsorszolgáltatási szerződés megkötésekor fennálló műszaki és gazdasági környezetből származhat, amely környezetnek ugyanakkor alapvető jellemzője a dinamikus fejlődés. Ennek az érvelésnek egy esetleges befektetésvédelmi eljárásban is döntő jelentősége van. A befektetésvédelmi eljárások kockázatát jelentősen csökkenti a műsorszolgáltatási szerződésekben kikötött kizárólagos joghatóság: a pályázati felhívásban nyilvánosságra hozott műsorszolgáltatási szerződés-tervezet 12.5 pontja szerint bármely vita eldöntésére, amely a jelen Szerződésből vagy azzal összefüggésben, annak megszegésével, megszűnésével, érvényességével vagy értelmezésével kapcsolatban keletkezik, kivéve a Szerződés 11. Fejezetében foglaltak alapján az ORTT által hozott határozatokkal kapcsolatos jogvitákat, a Szerződő felek alávetik magukat a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara mellett szervezett Állandó Választottbíróság kizárólagos döntésének. E rendelkezés más rendes- vagy választottbírósági eljárás lefolytatását kizárja.
A kártalanítás mértékével kapcsolatban figyelembe kell továbbá venni az Eht. vonatkozó rendelkezését is: a törvény szerint az nem terjed ki az elmaradt haszonra. Az előző pont alapján az Eht. kártérítési rendelkezése a műsorszolgáltató kárigényére is kiterjed, a rendelkezés így a kár mértékére vonatkozóan is irányadó. ■
JEGYZETEK
* A tanulmány az Országos Rádió és Televízió Testület Alkalmazott Kommunikációtudományi Intézete megbízásából készült.
Visszaugrás
