A helyi önkormányzati szervezetrendszer minden demokratikus jogállam egyik alapintézményét képezi, a helyi önkormányzat a közhatalom alkotmányos letéteményeseinek egyike. Ahhoz, hogy valóban letéteményes legyen és maradhasson, alkotmányos garanciákkal kell rendelkeznie. A tanulmány az alkotmányjogi panasz intézményén keresztül vizsgálja, hogy a helyi önkormányzatok jogvédelmének alkotmánybírósági gyakorlata hogyan alakult. A kutatás különösen arra a kérdésre keresi a választ, hogy a korábbi Alkotmány és az Alaptörvény eltérő szabályozása hogyan hatott a gyakorlatra. Az elemzés azt is számba veszi, hogy az Abtv. 2023. évi módosítását követően melyek azok a fő szempontok, amelyeket a helyi önkormányzatok által benyújtott valódi alkotmányjogi panaszok elbírálásakor az Alkotmánybíróságnak érdemes figyelembe vennie.
Kulcsszavak: helyi önkormányzatok jogvédelme, közhatalmi szervek, kettős arculat: a hatalomgyakorlás aktív és passzív oldalai, Alaptörvényben biztosított jogok, Helyi Önkormányzatok Európai Chartája
A helyi önkormányzati szervezetrendszer minden demokratikus jogállam egyik alapintézményét képezi,[1] a helyi önkormányzat a közhatalom alkotmányos letéteményeseinek egyike.[2] Ahhoz, hogy valóban letéteményes legyen és maradhasson, alkotmányos garanciákkal kell rendelkeznie. Ebben az összefüggésben van komoly jelentősége annak, hogy az önkormányzati jogok védelmében milyen garanciák vannak az Alkotmánybíróságnál.[3]
Az önkormányzati jogvédelem témaköre tág kategória. E címszó alatt vizsgálhatóak a helyi önkormányzatok magánjogi jogviszonyaiból eredő jogvitái és azok az esetek is, amikor a helyi önkormányzatok és szerveik vagy önkormányzati szervek és az állami szervek közötti közjogi jogvitákról van szó. Sőt, vizsgálható a jogvédelem az önkormányzati működéssel szemben az egyén számára igénybevehető eszközök oldaláról is.[4]
A tanulmánynak nem célja mindennek teljeskörű bemutatása, kifejezetten az Alkotmánybíróság önkormányzati jogvédelemben betöltött szerepére fókuszál, azon belül is az alkotmányjogi panaszokkal kapcsolatos gyakorlat áll a kutatás középpontjában.
Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény védelemének legfőbb szerve. Az Alkotmánybíróság e védelem nyújtásán keresztül biztosítja, hogy az Alaptörvény értékrendje a teljes jogrendszerben érvényesüljön. Az Alkotmánybíróság ennél fogva az a szerv, amelynek fő felelősségi köre, hogy mind a jogalkotás, mind a bírói jogalkalmazás az Alaptörvénnyel összhangban valósuljon meg. Ez a jogállási definíció ugyanakkor azt is jelenti, hogy az Alkotmánybíróságnak, a jogszabályoknak és közjogi szervezetszabályozó eszközöknek az Alaptörvénnyel való összhangja vizsgálata mellett, az Alaptörvény által felállított közigazgatási rendszert, közigazgatási szerveket is védenie kell. Az Alaptörvény ezért olyan hatásköröket állapít meg az Alkotmánybíróság számára, amelyek a fenti feladatok ellátásához kellő mozgásteret tesznek lehetővé. Természetesen a hatáskörök gyakorlása és az által az alkotmányos jogvédelem biztosítása során fennálló kötelezettségek, valamint az abban rejlő lehetőségek tartalommal való megtöltése már sok szempontból a testületen múlik.
A helyi önkormányzatok jogvédelmét egy különleges jogállási környezetben kell biztosítania az Alkotmánybíróságnak. Nem szabad ugyanis figyelmen kívül hagynia, hogy azok arculata sok szempontból kettős. Egyrészt az önkormányzat törvényes hatáskörében eljárva közhatalmat gyakorol, de egyben magánjogi jogok és kötelezettségek alanya is lehet. A feladatellátás kettős karakterű továbbá a tekintetben is, hogy
- 23/24 -
szolgáltató és hatósági (közhatalmi) feladatokat is találunk az önkormányzatoknál. Fentieken túl a helyi önkormányzatok kettős jellege megmutatkozik az államtól való elkülönülésben is, hiszen a helyi önkormányzatok jogállásának sajátossága az is, hogy a közhatalom gyakorlás aktív és passzív oldalán egyaránt megjelennek. Ezért fordulhat elő, hogy "azok a hatáskörök, amelyek a polgárokkal szemben kötelezettséget jelentenek, azok a központi állami intézményekkel szemben jogként viselkednek."[5] Varga Ádám megközelítésével értek egyet magam is, miszerint magának az önkormányzati jogvédelemnek is az az alapja, hogy "számos szempontból az önkormányzat a hatalomgyakorlás passzív oldalán van, azaz bizonyos szempontból alárendelt pozícióban helyezkedik el az államszervezeten belül".[6]
Az önkormányzati autonómia összetevőit maga az Alaptörvény határozza meg, így azok törvénnyel sem vonhatóak el, ugyanakkor ennek külön jogvédelmi mechanizmusai az Alaptörvényben nincsenek nevesítve.[7] A jogvédelmi klauzula jelenleg a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 5. §-ában kap helyet. Ezzel kapcsolatban azonban meg kell jegyezni, hogy azon túl, hogy nem alaptörvényi rendelkezés, önmagában nem is hatásköri szabály. Tehát csak akkor képezheti a jogvédelem alapját, ha a jogalkotó konkrét hatásköri szabályokat telepít az Alkotmánybíróságra.[8] A jogvédelmi eszköz lehet szubjektív, amely az alanyi jogvédelmet szolgálja, azaz az egyéni jogokat és jogos érdekeket védi; és lehet objektív, amely az egész jogrend alkotmányosságának védelmére hivatott, illetve az is előfordul, hogy egy eszközben ötvöződik mindkét funkció: az alkotmányjogi panasz például ilyen eszköz.
Álláspontom szerint az önkormányzatokat illető jogvédelem a kollektív alapjog alaptörvényi nevesítése hiányában, önmagában a hatáskörök hatékony alkotmánybírósági védelmével is megvalósítható. Ezt az állításomat igyekszem az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz terén kialakult gyakorlatának bemutatásával is alátámasztani.
A gyakorlat vizsgálata szempontjából fontos körülmény, hogy a rendszerváltozást követően létrehozott önkormányzati szabályozás erős, jogaiban bíróság által védett önkormányzati rendszert hozott létre, széleskörű autonómiát biztosítva számukra. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: régi Abtv.) alapján az Alkotmánybíróság domináns eljárása a bárki által indítványozható, utólagos absztrakt normakontrollt volt, ami egyúttal azt is jelentette, hogy a helyi önkormányzatok számára is rendelkezésre állt egy széleskörűen alkalmazható jogvédelmi eszköz. Részben talán ennek is betudható, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszok elbírálásakor igen szigorú feltételeket alkalmazott, hiszen az indítványozók számára nem volt annyira lényeges, hogy alkotmányjogi panasszal élhetnek-e.
Az Alaptörvény és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) elfogadása ugyanakkor azt eredményezte, hogy az utólagos absztrakt normakontroll eljárás többé nem volt elérhető a helyi önkormányzatok számára, helyét a kibővített alkotmányjogi panasz jogintézménye váltotta fel. Stumpf István szavait idézve: "megváltozott az alkotmánybíráskodás karaktere Magyarországon".[9] Innentől kezdve vált kiemelt jelentőségűvé a helyi önkormányzatok esetében is az indítványozói jogosultság vizsgálatának gyakorlata és annak eredménye.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
