Az EU hatáskör-túllépéseinek vizsgálata a tagállami alkotmánybíróságok előtt értelemszerűen azok ellenállása miatt jelenik meg, hisz a sui generis közösségi, majd uniós jogrend rendelkezései a tagállami alkotmányok fölé kerülnek a normahierarchiában. Ugyanakkor az alkotmánybíróságok saját alkotmányuk kerete szerint alakítják gyakorlatukat és tartják fenn maguk számára a hatáskört, hogy miképpen értékelik az EU vélelmezett hatáskör-túllépéseit. Legmeghatározóbb gyakorlatra ebből a szempontból a német Szövetségi Alkotmánybíróság (Bundesverfassungsgericht - BVerfG) tekinthet vissza, amely legutóbbi döntésével[1] az európai bankunió kialakítását értékelte a német alkotmány (Grundgesetz - GG) keretei között.
A hatáskör-túllépések vizsgálata különösen releváns az utóbbi években a pénzügyi és gazdasági területen, hiszen a pénzügyi, majd gazdasági világválság az EU szintjén az integráció intézményeinek újragondolását tette szükségessé - különösen, ami a bajba jutott államok "megsegíthetőségét", a pénzpiacok prudenciális felügyeletét, és a banki szereplők szanálását illeti. Ezen a területen egyrészt megélénkült az uniós jogalkotó tevékenysége - egyfajta szabályozási hullámot megindítva, másrészt új uniós szintű szereplők jelentek meg, vagy már korábban meglévő uniós szereplők kaptak megerősített hatásköröket.
A hatáskörök átlépése nem pusztán a jogközösség működése (regulációs hullám) miatt lényeges, hanem a hatalmi ágak szempontjából a jogalkotáson túl felmerült az uniós normák végrehajtásának optimális szintje is.
A pénzügyi piacok tekintetében már az ezredfordulótól nyilvánvaló volt, hogy a határokon átnyúló tevékenységet folytató piaci szereplők mérete, jelentősége és az ebből fakadó kockázat indokolttá teszi a határokon átnyúló, kellőképpen erős hatáskörökkel felruházott piacfelügyeleti szervek létrehozását. A 2007/2008-ban indult pénzügyi, majd gazdasági világválság egyértelművé tette az európai pénzpiaci felügyeleti rendszer gyengeségeit. Az ennek kapcsán született szakértői jelentés szerint a felügyeleti rendszerek széttagoltsága a jövőben sem tesz lehetővé eredményes válságkezelést. Már viszonylag korán, 2011-ben megkezdhette működését decentralizált ügynökségként az egyes pénzügyi piaci szereplők felügyeletéért felelős három Európai Felügyeleti Hatóság. Utóbbiakat, tehát az Európai Bankhatóságot, az Európai Értékpapír-piaci Hatóságot és az Európai Biztosítás- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóságot a korábbi ügynökségekhez képest igen jelentős hatáskörökkel ruházták fel (köztük egyedi aktusok kibocsátása és normatívák előkészítése), ám a napi felügyeleti feladatok ellátása továbbra is tagállami szinten maradt.
Így sem sikerült túllépni az EU-ügynökségek fő dilemmáján, hogy e szervek máig "szerződésidegenek" általános elsődleges jogi alapok hiányában. A dilemmát az jelenti, hogy "a tagállamok a közhatalom gyakorlásának jogát a (korábbi) Közösségekre csak annyiban ruházták át, amennyiben olyan közösségi szervek és intézmények járnak el, amelyeket az általuk megkötött Szerződés(ek) is elismertek, így a szükséges demokratikus legitimációval bírnak"[2]. Az Európai Unió Bírósága (EUB) esetjogában is az ügynökségekre máig mint a szakpolitikai döntéshozatal fontos, de nem önálló (csak elsősorban szakértői) szereplőire tekint, az egyénekkel szembeni közvetlen fellépés lehetőségét korlátozottan ismeri el. Az EUB az átru-
- 96/97 -
házás feltételeként a széles körű mérlegelést lehetővé tevő diszkrecionális hatáskör átruházásának tilalmát szabta meg a Meroni-ítéletben még az Európai Szén- és Acélközösség időszakában, amely utóbb doktrínává merevedett.[3] Az ESMA-ítélet a korlátozott átruházás megközelítését fenntartotta az ügynökségekre olyan szakpolitikai szereplőként tekintve, amelyek önálló döntéshozatalra nem jogosultak.[4] Míg az ügynökségek (alapításának) szerződési jogalapja általában továbbra is az EUMSz. piacharmonizációs célú 114. cikke, amelyet annak túlzottan kiterjedt ügynökségi alkalmazása miatt több szakirodalmi kritika is ért[5] - alapításuk és működésük általános szabályait soft law jellegű dokumentumok[6] rendezik. A korlátozott hatáskör-átruházás (és az együttdöntés követelménye) a létrehozásukat sokszor kikényszerítő válságkezelési hatékonyságukat alááshatja - bár az ügynökségek alapítása és működése egyre kiterjedtebb garanciarendszer biztosításával történik meg. Így elsődleges jog biztosítja a bírói jogorvoslatot harmadik félre joghatással bíró aktusaikkal szemben (EUMSz. 263. cikk), valamint az Alapjogi Charta szerinti megfelelő ügyintézéshez való jog követelményei az ügynökségi működésre is kiterjednek. A részletes alapítási és működési szabályokat pedig soft law típusú intézményközi dokumentumok mellett az alapítási rendeletek fektetik le.
Az ügynökségek szerződésidegen jogi helyzete miatt a 2010-es években több alkalommal szükséges mentőcsomagok után a "nem szerződésidegen", kellő kapacitással és elismertséggel rendelkező Európai Központi Bankot (EKB) jelölték ki az egyes nagyobb bankok közvetlen (uniós szintű) felügyeletére. Tágabb értelemben az így létrejövő bankunió három reformelemből áll: az Egységes Felügyeleti Mechanizmusból (EFM), az Egységes Szanálási Mechanizmusból (ESZM), végül a betétbiztosítási rendszer reformja képezi végső pillérét. Lévén a harmadik elem befejezése máig várat magára, valamint döntésében a BVerfG is érdemben az első két elemmel foglalkozott, így mi is az EFM és ESZM rövid bemutatására szorítkozunk.
Az Egységes Felügyeleti Mechanizmus (EFM)[7] révén közvetlen felügyeleti funkciók kerültek az Európai Központi Bankhoz (EKB) az EUMSz. 127. cikkének (6) bekezdése alapján. Így a Kormányzótanács döntés-előkészítő szerveként működik a Felügyeleti Tanács, intézményen belüli jogorvoslati fórumként pedig Felülvizsgálati Testület. Ám a kapcsolódó felügyeleti hatásköröket a bankszektor felett az uniós és a tagállami felügyeleti szintek egymással együttműködve gyakorolják. Az EKB számára a közvetlen végrehajtás lehetőségét az uniós jogalkotó az eurózóna jelentős - mint ilyen rendszerkockázatot jelentő - hitelintézetei (és pénzügyi holdingtársaságok) felett biztosítja. A többi bankét pedig a tagállami szervek látják el, de szükség esetén az EKB ezeknél is átveheti a közvetlen felügyeleti szerepkört. E feladatok ellátásához az EKB adott vizsgálati és felügyeleti hatáskörökkel rendelkezik.
Az Egységes Szanálási Mechanizmus (ESZM) megvalósításáért a kapcsolódó ESZM-rendelet[8] szerint nem az EKB felel, hanem önálló uniós ügynökségként az Európai Szanálási Testület (ESZT, Testület). Utóbbi hozza meg a krízishelyzetbe jutott pénzpiaci szereplők szanálásával kapcsolatos döntéseket, amelynek anyagi alapjaként az Egységes Szanálási Alap szolgál. A Testület krízishelyzeti szerepköre miatt az ESZT elsősorban az előzetes terveket hagyja jóvá, valamint a koordinatív együttműködésért felel, azok konkrét végrehajtása (így a szanálási terv konkretizálása) a tagállamok feladata, kivéve a (fent említett) rendszerkockázatot jelentő piaci szereplőknél, amelyeknél közvetlenül az ESZT jár el szanálási hatóságként. Összességében tehát a piaci szereplők egy meghatározott körénél tagállami szintű bankfelügyeleti és szanálási feladatokat már uniós szereplők vették át (közvetlen végrehajtás).
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
