Magyarországon a választójog, a választási rendszer progresszív szabályozása mindig történelmi sorsfordulókhoz: forradalomhoz, háborúhoz, vagy legutóbb, 1989-ben a politikai (és alkotmányos) rendszerváltozáshoz kapcsolódott. Több mint másfél évszázadra visszatekintve a választásokra vonatkozó magyar szabályok ritkán kerültek összhangba az európai trendekkel, azoktól általában elmaradtak, például a választásra jogosultak körének bővítése, az általános választójog bevezetése, az arányos képviselet irányába történő elmozdulás vagy a választójog egyenlősége és titkossága tekintetében. Mindazonáltal három alkalommal - a polgári átalakuláshoz, illetve a polgári demokratikus berendezkedés kialakításához kötődő történelmi korszakokban -, 1848-ban a népképviseleti rendszer, 1945-ben az arányos képviselet és 1989-ben a vegyes választási rendszer létrehozásakor olyan választójogi törvények születtek Magyarországon, amelyek európai mércével is korszerűnek bizonyultak.
Az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény az alkotmányos rendszerváltás folyamatában a kerékasztal-tárgyalásokon létrejött kompromisszumos megoldásokon alapul. A törvényt többször módosították, főként eljárási kérdésekben, azonban a választási rendszer struktúrája, meghatározó elemei érintetlenül maradtak. A választási eljárást 1997-től külön törvény szabályozza, ettől kezdve az anyagi jogi és az eljárási szabályok nemcsak technikailag különülnek el, hanem a sorsuk is eltérően alakult. Az eljárási törvény mobilis rendelkezései többször módosultak, kiegészültek, az anyagi jogot tartalmazó választási törvény pedig megőrizte intaktságát. A 2006-os választásokon már az ötödik ciklusban működött változások nélkül az egy alkalomra, az alapító választásokra szánt vegyes választási rendszer.
Az elmúlt másfél évtizedben a választási rendszer módosítására irányuló politikai és szakmai elképzelések, meg nem valósult javaslatok ismeretében joggal merül fel a kérdés, hogy az egy választásra szánt törvény miért maradhatott ilyen hosszú életű. A kézenfekvő magyarázat a pártok közötti konszenzus hiánya a módosításra vonatkozóan, a mélyebben fekvő ok pedig a rendszer előnyeinek felismerése lehet. Ugyanis sikerült egy relatíve egyensúlyos választási rendszert kialakítani, amelyben a kizárási klauzula fölé kerülő pártokra leadott valamennyi szavazat hasznosul, ami a pártok eminens érdeke. Továbbá azok az értékek, amelyeket a vegyes választási rendszer megjelenít, hosszú távra szóló demokratikus értékek:
- a választók és a képviselők közötti kapcsolat szorosabb formáinak lehetősége az egyéni választókerületi mandátumok révén;
- a kormányozhatóság biztosítása, a politikai erők koncentrálásának mechanizmusa, egy domináns, a koalícióalakítást meghatározó párt kiválasztása, a vegyes rendszer többségi ágának köszönhetően;
- a reprezentativitás igényének szem előtt tartása, arányosító szerepe a listás, kompenzációs mandátumok útján.
Ez a választási rendszer egyidejűleg több funkció betöltésére alkalmas, mind a kormányozhatóság szempontjait, mind az arányosabb képviselet követelményeit igyekszik kielégíteni. Bár a rendszer arányossága fokozható, az arányosság mindenáron való érvényesítése nem válhat öncéllá. A magyar vegyes választási rendszer előnye más - szinte teljesen arányos eredményt produkáló - vegyes rendszerekkel (mint például a német szisztéma) szemben az, hogy az egyéni kerületi mandátumok nagymértékben hozzájárulnak egy domináns, koalícióképes párt kiválasztásához. Így a választások után egyszer sem jött létre politikai patthelyzet vagy nagykoalíciós kényszer, mint legutóbb például a Cseh Köztársaságban vagy Németországban, ahol szinte teljesen arányos rendszerek működnek, Elvesztené ezt az előnyét a magyar vegyes választási rendszer, ha az egyéni kerületi mandátumokat beszámítanák az arányos elosztásba, úgy, ahogy ez a német szisztémában érvényesül. Ez esetben perszonalizált arányos rendszer jönne létre.
A jelenlegi választási rendszer más tényezőkkel (például a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményével) együtt komoly szerepet játszik a kormányzati stabilitás létrehozásában. A közép-keleteurópai régióban a rendszerváltó országok közül Magyarország volt az egyetlen, ahol az első szabad választás után a kormány végig kitöltötte a négyéves ciklust. A stabilitás mindegyik ciklus jellemzője, eddig egyszer sem került sor előrehozott választásra. Időközben a választási rendszer sokat kritizált arányossági mutatói javultak, az utóbbi ciklusokban arányosabb eredmények születtek, ami kevésbé a rendszer sajátosságaiból következik, sokkal inkább a párt-struktúrában végbement koncentráció, illetve polarizálódás következménye.
Az azonos szisztéma szerint tartott öt választás alapján megállapítható, hogy a választási rendszer - számos más folyamattal és tényezővel együtt - befolyásolta a pártstruktúra alakulását. Mindkét oldalon egy-egy nagy gyűjtőpárt dominál, a baloldalon az MSZP, a jobboldalon a több párt szövetségéből felálló Fidesz-MPSZ, amelyek 2002 óta fej-fej melletti küzdelemben a szavazatok összesen több mint
- 55/56 -
80%-át tudhatják magukénak. Az 1990-es választások után még 20-30 körüli mandátummal rendelkező, más-más okból kis támogatottságú párt volt mind a kettő. A rendszerváltó két n3gy párt, az 1990-ben győztes MDF és az akkor legnagyobb ellenzéki párt, az SZDSZ parlamenti pozíciói megváltoztak, támogatottságuk jelentősen csökkent a pártstruktúra átrendeződésével. Mindazonáltal a két párt minden választás alkalmával megszerezte a szavazatok több mint 5%-át, így folyamatosan parlamenti pártok maradtak.
E folyamat alapján a 2006-os választások előtt több elemző arra a megállapításra jutott, hogy Magyarországon az MSZP és a Fidesz MPSZ dominanciájával a pártrendszer bipolárissá vált, és a választások előtt megkötött szövetségek, illetve az integrációs folyamatok kétségessé teszik, hogy a két nagy párton kívül bejut-e más párt a parlamentbe, A választópolgárok úgy gondolták, a magyar politikai paletta színesebb annál, minthogy e kér párt lefedhesse, és négy pártot juttattak be az Országgyűlésbe. A tradíciók és a politikai kultúra a többpártiság fennmaradását valószínűsíti. 2006-ban a rendszerváltás óta most első alkalommal az előző ciklusban kormányzó párt, illetve az MSZP-SZDSZ-koalició nyerte a választásokat. A két nagy párt között a kiegyenlített listás eredmények mellett a döntést a második forduló hozta, mint az utóbbi ciklusok mindegyikében.
Az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2006. évi törvényjavaslat preambuluma a képviselők számának csökkentését és a választói akarat arányosabb megjelenítését tűzi a törvény céljául. Általában minden mérvadó párt részéről megvan a hajlandóság a parlamenti képviselők számának csökkentésére, azonban a konkrét létszámcsökkentésre vonatkozó konszenzus hiányának hátterében a pártoknak a választási rendszer átalakulását érintő, egymástól eltérő motivációi, érdekei húzódnak meg. Így bármennyire racionális döntés lenne a törvényhozás részéről a képviselői helyek számának csökkentése, a pártok az ezzel összefüggő másik kérdésre koncentrálnak, és azt mérlegelik, hogy megfelel-e érdekeiknek az egyfordulós, perszonalizált, arányos választási rendszer. Számukra fontosabb a mandátumszerzés feltételeinek saját szempontjaik szerinti biztosítása, mint a képviselők számának redukálása, amely azzal a konzekvenciával jár, hogy kevesebb képviselőjük lesz az Országgyűlésben.
Nem vitatva a kisebb parlament racionalitását, inkább gesztusértékű a képviselői létszám csökkentése. Nem valószínű, hogy ez jelentősen befolyásolná a parlamenti munka hatékonyságát vagy komoly költségmegtakarítást eredményezne. A 298 főre tervezett - de az egyéni választókerületben megszerzett, az arányos elosztás után esetenként fennmaradó mandátumok miatt változó -, növekvő létszámú Országgyűlés olyan nagyságrendet képvisel, amelynél kisebb módosításokkal a jelenlegi választási szisztéma is működőképes. A képviselők számának csökkentése esetén sem tartom indokoltnak a választási rendszer lényeges megváltoztatását, az arányosság szempontjainak való teljes alárendelését. A többfunkciós vegyes rendszer jól működik mind a stabil kormányzás, mind a reprezentativitás biztosítása tekintetében, amit a törvényjavaslat indoklása is elismer.
Reálisnak tűnik még ebben a ciklusban a kisebb parlamentről történő megegyezés, ha az nincs összekötve a választási rendszer lényeges módosításával. A jelenlegi struktúrán - a rendszer belső arányosságának fokozása érdekében - megfontolandó lenne úgy változtatni, hogy a megyei választókerületeket több megyére, egy-egy régióra kiterjedő területi választókerületek váltsák fel. Az egyéni választókerületek határait a 22/2005 (VI. 17.) AB határozat értelmében újra meg kell állapítani 2007. június 30-ig. Ez jó alkalmat teremtene az új területi választókerületek meghatározására is. A több megyét felölelő területi választókerületek nemcsak az arányosságot növelnék, hanem hozzájárulnának az egyenlőség követelményének érvényesítéséhez is azáltal, hogy nagyobb mozgásteret adnának az egyenlőbb egyéni választókerületek kialakításához, amelynek határai a területi választókerületekhez igazodnak. Ugyanis a választójog egyenlőségének követelménye az ország egész területére egységesen vonatkozik, nem megyehatárokon belül érvényesítendő kritérium. Az Alkotmánybíróság határozatában szereplő, az egyéni választókerületek közötti különbségekre vonatkozó mértékek a felső határt, a maximumot jelentik, amelyet túllépve a választójog egyenlőségének alkotmányos elve sérülne. Minthogy a választókerületek területének kialakítása, határainak megvonása a választójog egyenlősége és arányossága szempontjából garanciális jelentőségű, objektív testület re kellene bízni a választókerületek területének, népességszámának időszakonkénti, például tíz-tizenöt évenként történő felülvizsgálatát, ahogy ez az angol vagy a francia választójog intézményei között szerepel.
A választási eljárás gyakran módosított szabályai ma is számos korrekcióra szorulnak. Egyrészt még mindig nem sikerült megszabadulni a rendszerváltás
- 56/57 -
jegyeit magukon viselő megoldásoktól; ilyen örökzöld az ajánlószelvény, amelynek már egész piaca alakult ki; vagy az igazolással szavazás, amely számos visszaélésre ad lehetőséget, és ide sorolható a kampánycsend, amely szinte csak arra szolgál, hogy megsértsék. Célszerű lenne az öt ciklusban számos problémát és a jogorvoslati kérelmek zömét eredményező mindhárom intézményt kiiktatni a választási eljárásból. A választás tisztaságát jobban garantáló, illetve korszerűbb megoldások közül lehet választani, amelyek már többször megfogalmazódtak politikai és szakmai javaslatokban. Az ajánlószelvények helyett ajánlóíveket vagy kauciót kellene alkalmazni. Az igazolással történő szavazást a levélben vagy elektronikus úton történő szavazással lehetne felváltani, sőt ezek a módszerek alkalmasak a mozgóurnák kiiktatására vagy a külképviseleti szavazással kapcsolatos problémák megoldására is. A kampánycsend alkotmányos szempontból is megkérdőjelezhető intézményén túllépett a XXI. századi technika. Nincs értelme fenntartani egy precízen szabályozhatatlan, egyszersmind ellenőrizhetetlen intézményt, amely nem tudja betölteni funkcióját. A választások zavartalan lebonyolítását egyéb eszközökkel, garanciákkal is biztosítani lehet, erre utal a 39/2002. (IX. 25.) AB határozat.
A választási eljárás korrekciójára másrészt a hiányos, kimunkálatlan szabályok miatt van szükség, Ebbe a körbe tartozik a választási kampány, beleértve a médiával, illetve a kampányfinanszírozással kapcsolatos kérdéseket, Ez utóbbi elválaszthatatlan a pártfinanszírozás problémájától. A rendszer átláthatóbbá tételét célzó hiánypótló (T/237. számú) törvényjavaslatot csak üdvözölni lehet. A választási eljárási törvény kampánytevékenységre, illetve kampányfinanszírozásra vonatkozó módosítását, garanciális szabályokkal történő kiegészítését korrektnek tartom. Kiemelkedő jelentőségű a kampányszámla jogintézményének bevezetése, amely nemzetközi tapasztalatok szerint nagymértékben hozzájárul az esélyegyenlőség és a választás tisztaságának biztosításához. Más oldalról az OVB regisztrációs, illetve az Állami Számvevőszék ellenőrzési jogosítványai nyújtanak intézményes garanciát.
Az említetteken kívül a választási eljárásról szóló törvényben van még egy jogintézmény, amelyet sajnálatos módon a kezdetektől nem sikerük megfelelően szabályozni. A jogorvoslati szabályokról van szó, amelyeket a legutóbbi törvénymódosítás is érintett, azonban a más-más jogcímen egymást követő jogorvoslatok lehetősége irracionális, A jogorvoslatra vonatkozó rendelkezéseket felül kell vizsgálni.
Alkotmányos berendezkedésünk egyik neuralgikus pontja a népszavazás (referendum) intézménye. Az elmúlt tizenhat évben Magyarországon nem született meg a parlamentáris kormányzati rendszerrel konform referendumszabályozás és -gyakorlat. Az 1989-es alkotmányrevíziót megelőzően elfogadott népszavazási törvény szélesre tárta a közvetlen demokrácia kapuit, alkotmányellenesen tág teret engedve a népszavazási kezdeményezéseknek, és konfúz, pontatlan szabályokkal lehetetlenné tette, hogy a referendum funkcionálisan működjön a hatalomgyakorlás rendszerében. Az 1997-es alkotmánymódosítás és az azt követő 1998. évi III. törvény az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről nem sokat javított a korábbi helyzeten. Bár precízebbé váltak az eljárási szabályok, néhány garanciális elem beépült a rendszerbe (például nem lehet korlátlan ideig gyűjteni a kezdeményezésre irányuló aláírásokat, valamint a népszavazásra bocsátandó kérdés törvényességi-alkotmányossági kontroll alá esik stb.), azonban az anyagi jogi tartalmi problémák konzerválódtak. A korábbi koncepcionális problémákkal küzdő referendumszabályozás kritikátlan alkotmányos szintre emelése nem segítette elő a népszavazás alkotmányos helyének és szerepének tisztázását. Az új szabályozást követően sem egyértelmű a referendum funkciója, valamint a képviseleti és a közvetlen demokrácia egymáshoz való viszonya a magyar alkotmányos berendezkedésben.
A népszavazásra vonatkozó szabályozás hiányosságai - beleértve az 1993-98 közötti mulasztásos alkotmánysértést, amikor az Országgyűlés nem hozta összhangba az alkotmánnyal a népszavazási törvényt -, illetve a többnyire bukásra ítélt népszavazási kezdeményezések alkalmat teremtettek az Alkotmánybíróság számára, hogy döntéseivel alakítóan hasson a népszavazás intézményére. Mind a normakontroll, mind a jogorvoslati eljárások keretében hozott alkotmánybírósági határozatok alapján megállapítható, hogy a testület az ügydöntő népszavazással szemben alkotmányos védelemben részesíti az Országgyűlést alkotmányozó hatalomként eljáró minőségében, de ugyanez a védelem nem illeti meg képviseleti-törvényhozási minőségében. Eszerint az állampolgárok által kezdeményezett ügydöntő népszavazás nem irányulhat alkotmánymódosításra akkor sem, ha a tárgya nem szerepel az Alkotmányban explicite kizárt tárgyak között. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány alapján az egész alkotmányos berendezkedés koherenciáját védi, mivel az alkotmányos intézmények csak egymásra tekintettel alakíthatók, egyes elemei nem ragadhatók ki összefüggésrendszerükből és nem módosíthatók tetszőlegesen.
Az Országgyűlés által elfogadott alkotmánymódosítást (alkotmányrevíziót) parlamenti döntés alapján természetesen népszavazásra lehet bocsátani, ezt semmilyen szabály nem zárja ki. Érdemes lenne
- 57/58 -
megfontolni olyan alkotmányos rendelkezés bevezetését, amely a nagyobb horderejű alkotmánymódosítások referendum útján történő megerősítését írja elő. Ez lehetne a referendum egyik releváns funkciója, különös tekintettel arra, hogy az egykamarás országgyűlés mindössze egy eljárási szabály (az összes képviselő kétharmadának szavazata) alkalmazásával alkotmányozó hatalomként működhet,
A gyakorlatban politikai okok miatt nehezen teljesíthető feltételnek bizonyul a kétharmados szabály, de valójában kevés jogi garanciát nyújt az Alkotmány védelmére. Az alkotmányozó hatalom számos más ismert Formában is megvalósulhat (például külön erre a célra választott grémium önállóan vagy az Országgyűlést kiegészítő formában, vagy az alkotmánymódosításnak két különböző összetételű parlament általi megszavazása egy választás közbeiktatásával stb.). Mindazonáltal a parlamentáris kormányformától nem idegen megoldás a képviseleti szerv által kimunkált módosító javaslat referendummal való megerősítése. A népszavazási döntés vagy befejezetté tenné az alkotmánymódosítást vagy elvetné azt. Utóbbi esetben az Alkotmány megőrzi, megtartja hatályos rendelkezéseit, tehát a referendum konzervatív eszközként működik. Viszont a parlament hatáskörében marad az új javaslat meghatározása, kidolgozása.
A választópolgárok által kezdeményezett ügydöntő népszavazás funkcióját a fenti logikát követve lehet megtalálni. Ahhoz, hogy a parlamentáris kormányformával konform, érdemi és hatékony népszavazási döntések születhessenek, olyan szabályozásra van szükség, amely a referendumnak ezt a típusát népi (állampolgári) vétóvá alakítja át. Ez azt feltételezi, hogy minden ügydöntő népszavazást parlamenti döntés előz meg, mivel a referendum tárgya a parlament által elfogadott törvény hatályban tartásának vagy elutasításának a kérdése. Ha a választópolgárok többsége a törvény hatályon kívül helyezéséről dönt, az Országgyűlésnek megmarad a joga, hogy az elutasított norma helyett saját hatáskörében eljárva újat hozzon. Ez a szisztéma egyértelművé tenné a képviseleti és a közvetlen demokrácia egymáshoz való viszonyát, tisztázná a szerepeket a döntéshozatali eljárásokban és feloldaná a képviselői jogokat érintő ellentmondásos helyzetet, amely az ügydöntő népszavazást követően az Országgyűlés végrehajtói szerepére vonatkozik az Alkotmánybíróság döntése értelmében. Népi vétó esetén az Országgyűlés végrehajtó szerepe azt jelentené, hogy a hatályon kívül helyezett jogszabály helyett, esetleg több alkotmányos megoldás közül választva, új jogszabályt kell hozni. E két szubsztanciális változás után - egyrészt a választópolgárok közössége, az elektorátus az alkotmányozó hatalom részévé válna, másrészt a népi vétó lehetőséget adna a törvényhozás állampolgári kontrolljára, esetenként korrekciójára - a referendum az alkotmányos berendezkedés működőképes és hatékony intézményévé válna.
Ha a közvetlen hatalomgyakorlás legfontosabb intézményeinek lehetséges fejlődési útjairól gondolkodunk, úgy tűnik, nagyjából közmegegyezés van abban, hogy az országos népszavazás és a választási rendszer alapjait rögzítő Alkotmány módosítására - miként az alkotmányos intézményrendszer alapjait érintő egyéb változásra - politikai okokból még hosszú évekig nincs esély, ezért bele kell törődnünk a hatályos keretek tartós fennmaradásába. Ez azonban nem elegendő indok arra, hogy ne gondolkodjunk ezen alkotmányos intézmények helyzetéről, ne folytassunk vitát működésükről vagy hogy ne fejtsük ki saját értékelésünket és javaslatainkat. Épp az azonnali változás csekély esélye mentesít bennünket az alól, hogy önmagukban is legitimnek fogadjuk el azokat az érveket, amelyek csupán az egyes megoldási javaslatok elfogadásának valószínűségére vonatkoznak, semmi másra.
Azt hiszem továbbá, hogy akkor járunk el a leghelyesebben, ha a népszavazás és a választási rendszer értékelése során megkülönböztetjük egymástól a vonatkozó alkotmányjogi vitákat és az alkotmánypolitikái megfontolásokat. A különbség abban áll, hogy az utóbbiak átgondolása során nem vagyunk kötve a jelenlegi alkotmányos keretekhez, ezért, bár nyilván nem haszontalan, nem is elsődleges fontosságú, hogy az ismert közjogi problémákat történetesen hogyan oldanánk meg. Amikor a "nép" mint olyan által gyakorolható politikai jogok, vagyis a népszavazás és a választások alkotmánypolitikai megközelítését ajánlom, akkor az alkotmányos intézmények vizsgálatának legegyszerűbb (mégis ritkán alkalmazott) módjára gondolok. Eszerint először azt kellene megmondanunk, hogy
- azoknak pontosan milyen alkotmányos, politikai funkciót szánunk;
- e cél milyen strukturális és működési megoldásokkal érhető el optimálisan;
- és az egyes megoldások hogyan illeszkednek más intézményekhez az alkotmányos rendszerben.
Az alkotmánypolitika egyrészt tisztán teoretikus alapokon is alakítható, egy elképzelt ideális állapotból következően vagy egyszerűen normatív értékválasztások szerint, másrészt az alkotmányos gyakorlat, a hatalmi intézmények és eljárások tapasztalatai-
- 58/59 -
nak értékelése alapján. Ha így gondolkodunk, akkor a parlament mint képviseleti szerv, illetve a nép általi közvetlen hatalomgyakorlás közti viszony nem csupán aktuális alkotmányértelmezési vita tárgya lesz, hanem el kell döntenünk, hogy az adott (vagy egy kívánt) kormányforma keretei között milyen hatalommegosztás kívánatos.
Ami az elvi kérdéseket illeti, amennyiben a népszuverenitás eszméjét alkotmányos elvként (is) fenn kívánjuk tartani, még abban a korlátozott értelemben is, mely szerint minden közhatalom forrása a nép, nem lehetséges olyan konzekvens álláspontot kidolgozni, amely az alkotmányozást kivonhatná a közvetlen hatalomgyakorlás lehetséges köréből. Nem kétséges persze, hogy ha a demokrácia önvédelme érdekében a kormányzás néhány funkcióját, mint az adókivetést, a nemzetközi kötelezettségek teljesítését vagy a halálbüntetésről szóló döntés jogát ki akarjuk venni a nép közvetlen akaratnyilvánításának hatóköréből, akkor ezek alkotmányos tilalma, valamint e tilalom feloldásának tilalma (vagyis az alkotmánymódosító népszavazás kizárása) zárt védelmi rendszert alkot, ám ennek egyrészt az az ára, hogy el kel! vetnünk a népfelség elvének inherens tartalmát, másrészt pedig bizonyítanunk kell, hogy a kormányzásra jelentősebb veszélyt jelent a többségi elvű közvetlen hatalomgyakorlás, mint mondjuk a többség zsarnoksága a népképviseletben. Ebből nem következik, hogy a klasszikus tilalmakat nem kellene megjeleníteni az alaptörvényben, az viszont igen, hogy országos népszavazást - megfelelő támogatás alapján - az Alkotmányról is lehessen tartani.
Ha a referendumok szokásos tárgyait vizsgáljuk, azt mondhatjuk, hogy országos népszavazást - elvileg - a hatalomgyakorlás alkotmányos kereteiről, az ország nemzetközi kötelezettségvállalásaitól, valamint egyes fontosabb közpolitikai ügyekről lehet tartani (az ilyesfajta igényeket mutatják a korábbi hazai népszavazási kezdeményezések is). Ez a fajta csoportosítás mint egy lehetséges újabb szabályozás elvi alapja legalábbis nem kevésbé használható, mint a jelenlegi (az Országgyűlés hatásköre az Alkotmányba foglalt kivételekkel), és mindenképpen pontosabb.
Mint említettem, az alkotmányváltoztatás jogát nem lehet megvonni attól a néptől, amelynek felhatalmazása szükséges a törvényhozás legitim működéséhez és amelynek bizonyos döntései egyébként is kötelezők az Országgyűlésre. Am az ilyen kezdeményezés olyan súlyú, hogy azt - az Alkotmány védelme érdekében - célszerű az eljárási szabályokban is tükrözni. Gondoljunk csak bele, miféle kivételes helyzetet kíván egy új alkotmány elfogadása, vagy akár csak egyes főbb intézményeinek módosítása. Ugyan miért engednénk, hogy e konszenzus eredményeit olyan kezdeményezések veszélyeztethessék, amelyek valódi célja esetleg nem is a közös játékszabályok méltányos megváltoztatása, hanem a bármi áron való hatalomra kerülés? Igaz persze, hogy az alkotmánymódosító népszavazás eljárási szabályainak lényeges megváltoztatása, azaz a jelenlegihez képesti megszigorítása csak egy védelemre valóban méltó alkotmány érdekében célszerű.
Ami a nemzetközi kötelezettségeket illeti, aligha vitás, hogy azok vállalását nem csupán megengedően, esetleges lehetőségként kell népszavazásra bocsáthatóvá tenni, hanem ilyen módon való eldöntésük egyes esetekben - mint amilyen a NATO- vagy az EU-csatlakozás volt-kívánatos is. Eltekintve azonban bizonyos kellemetlenségektől nem világos, miért ne lehetne már vállalt nemzetközi kötelezettségek visszavonásáról referendumot kiírni - főleg akkor, ha akár az Alkotmányról is lehetne közvetlenül dönteni.
A harmadik gyakori témakört, vagyis az egyes közpolitikai döntéseket illetően az eddigi tapasztalatok nem túl kedvezők. A határon túli magyarok kettős állampolgárságáról, a külföldiek földtulajdonlásáról vagy a kötelező sorkatonai szolgálat eltörléséről kezdeményezett referendumok, bármilyen fontos kérdésekről szóltak is, alapvetően a kormány- és ellenzéki pártok közti hatalmi rivalizálás részei voltak, s azzal a hátrányos következménnyel jártak, hogy szinte lehetetlenné vált a normális szakmai és politikai vita e témákról. Elvileg ezekben az ügyekben érvényesül a népszavazásoknak az a problémája, hogy bonyolult, szakértelmet igénylő kérdések ésszerű eldöntésére a választópolgárok közössége nem alkalmas, ezért ésszerűnek látszik az ilyesfajta lehetőségek szűkítése, Végül pedig az ilyen ügyekben túl gyakran kezdeményezett, esetleg nem is túl komolyan gondolt referendumok állítólag "kifárasztják" a választópolgárokat, s ezért hosszú távon az ilyen népszavazások éppenséggel a részvétel csökkenéséhez vezetnek, Csakhogy ezek a - sokak szemében már-már alapigazságoknak tetsző - kifogások elég ingatag alapokon állnak. A népszavazás természeténél fogva - hiszen általában fontos politikai ügyekre irányul - mindig is a hatalmi versengés középpontjában áll majd. és őszintén szólva azt hiszem, a pártok az ilyen kampányban általában el is látják (mozgósító, agitáló) funkcióikat. Az olcsó demagógiával megtévesz-
- 59/60 -
tett, tudatlan nép zsarnoksága vagy legalábbis tájékozatlansága valóságos veszély, amellyel talán csak a legfontosabb törvényeknek az Országgyűlés általi eldöntéséből származó kockázatok versenyezhetnek.
Az alapvető elvi kérdések ilyen értelmű tisztázása szerintem a népszavazással kapcsolatos jelenlegi alkotmányjogi viták többségét tárgytalanná tenné, hiszen kihúzná a talajt a gyakran mondvacsinált alkotmányos kifogások többsége alól. Nem hiszem, hogy félni kellene hangos kisebbségek kiszámíthatatlan befolyásától, akár az alkotmányos alapokat érintő ügyekben is, ellehetetlenítve emiatt a közvetlen hatalomgyakorlás e fontos eszközének szerepét, kiváltképp, ha a népképviselet hosszú ideje alkalmatlannak látszik a közjogi keretek korrekciójára, illetve ha a népszavazás lehetséges tárgyköreinek kiterjesztése az eljárási feltételek lényeges szigorításával jár együtt.
Úgy vélem, az alkotmánypolitikai megközelítést a választási rendszer kapcsán is alkalmazhatjuk, feltéve, hogy nem a választásokkal kapcsolatos egyes vitatott kérdésekre keressük a választ, hanem azon gondolkodunk, milyen szempontokat lenne célszerű figyelembe venni a választási rendszer újratervezésénél. (Választási rendszeren itt a szavazás, valamint a szavazatok képviselői helyekké transzformálásának módját értem.)
Kiindulópontként azt állítom, hogy még adott politikai intézményrendszer és kultúra viszonyai mellett sem lehet azt mondani egy választási rendszerre, hogy az a "legjobb" vagy a "legrosszabb" lenne, sőt még az is az előföltevéseinktől függ, hogy melyeket tekinthetjük jónak vagy hatékonynak és melyeket nem. A választási rendszer szabályainak kialakításakor annak legfontosabb funkcióiból kell kiindulnunk. Ilyen funkció a népképviselet megvalósítása, illetve azon keresztül a törvényhozás mint közhatalmi szerv és tevékenység legitimitásának biztosítása. Ennek megvalósulását hagyományosan az arányosság érvényesülésén keresztül szokták megítélni, ami azt mutatja, hogy a törvényhozás milyen mértékben tükrözi a választók kifejezett pártpreferenciáit.
A képviselet kapcsán többféle előkérdésben kell állást foglalnunk. Ezek egy része szerencsére ma már megválaszoltnak tekinthető, s legfeljebb néhány részlet lehet vitatott. Így például lényeges, ám többé kevésbé megvalósult követelmény, hogy az ország törvényhozása a társadalom egészének legyen a képviselete. Ez az általános választójoggal megvalósult, s talán csak az lehet vitatható, hogy a szabadságvesztés büntetésüket töltők kizárása valóban indokolt-e. Több kérdés adódik a képviselet egy másik fontos elvéből, amely szerint a választási rendszert úgy kell kialakítani, hogy az a választók számára tényleges befolyást biztosítson a törvényhozás összetételére. Látszólag talán ez is egyértelmű követelmény, mégis számos dolgot kell tisztáznunk ahhoz, hogy választási rendszerünk megfeleljen neki. Kérdéses például, hogy a (nép)képviselet tulajdonképpen mit képviseljen. A leginkább elképzelhető válaszlehetőségek az alábbiak:
A képviselet lényege lehet a választók politikai véleményének, orientációinak kifejezése, megjelenítése a törvényhozásban. E felfogás erős értelmében bizonyosan az egyéni jelöltes, többségi választási rendszer mellett szolgáltat érvet, hiszen az egyéni választókerületben megválasztott képviselők vélhetően jobban kötődnek választóikhoz, ezáltal jobban biztosítható, hogy a parlament folyamatosan tükrözze a választói véleményeket, Hasonló következménye lehet a területi alapú képviseletnek, vagyis annak az értékválasztásnak, hogy a képviselők saját választókerületüket, térségüket, városukat stb. képviseljék. De a képviselet irányulhat meghatározott közösségek, csoportok reprezentációjára is. Ebben az esetben a választókerületi beosztást kell úgy alakítani, hogy a célzott közösségek képesek legyenek saját jelöltjüket bejuttatni - avagy a preferált érdekeket egy külön második kamarában kell összpontosítani.
A jelenkori parlamenti demokráciákban a választások egyéni és területi alapon vannak megszervezve, de a képviselet e kétféle alapja nem azonos típusú szempont; amíg a perszonalitás feltétlen elvi követelmény az alapvető jogok egyenlőségére épülő társadalomban, addig a területi elv nagyrészt technikai jellegű: az általános választójog mellett az összes választópolgár akarata aggregalásának az a legésszerűbb módja, ha területi egységek szerint megállapított választókerületekben fejezik ki választói akaratukat, bármilyen szavazási módszerrel történjen is az. Hogy ez mennyire nem feltétlen követelmény, azt az is mutatja, hogy például tiszta pártlistás rendszerben országos pártlisták is versenghetnek, vagy hogy egy kisebb közösségnél nem kellene ragaszkodnunk a területi elvhez.
Jóval fontosabb a személyi elv. A modern tömegdemokráciákban a képviselet alapja az, hogy minden egyén alárendeli speciális személyes viszonyain alapuló érdekeit a közösségi érdeknek. Ez azon a fikción alapul, hogy a közösségi érdek az egyéni szavazatok, politikai választások aggregációja útján al-
- 60/61 -
lapítható meg, amely módszer semleges az egyének nemi, vallási, faji stb. sajátosságai szempontjából. Az olyan választási rendszerek, amelyek ezzel szemben mégis megkísérelnek bizonyos egyéb, csak a társadalom valamely osztályára, csoportjára jellemző szempont szerinti képviseletet biztosítani, valójában egy további funkciót is el kívánnak látni: nem pusztán a közérdek megállapítását, a törvényhozás legitimációját biztosítják, hanem egyben a hatalom megosztására is irányulnak. Ezek szerint a társadalom egyes csoportjainak arányos képviseletet kell biztosítani. Ám a törvényhozás funkciója, vagy ha úgy tetszik, hatásköre általános, döntései a politikai közösség minden tagjára érvényesek és kötelezők. Ezért nem célszerű például faji vagy nemzetiségi szempontúkat érvényesíteni egy olyan testület összetételében, amelynek feladata elsősorban nem a faji vagy nemzeti csoportérdekek képviselete, illetve amely nagyrészt ilyen szempontból semleges ügyeket dönt el. Ha fordítva tennénk, meg kellene mondanunk, miért méltányosabb csak az általunk preferált csoportképző szempontokat érvényesíteni mások helyett; miért fontosabb például, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek saját jogú képviselttel jelenjenek meg, de a nagycsaládosok ne és így tovább.
De vajon milyen válaszok következnek ezekből a megfontolásokból? Következik egyrészt az, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek saját jogé országgyűlési képviseletének soha végig nem gondolt (és soha meg nem valósított) ideájától meg kell szabadulni, éppúgy, mint a korporatív képviselet egyéb lehetőségeinek illúzióitól. Azt a következtetést is levonhatjuk, hogy a területi elv valóban a választások ésszerű megszervezésének módjához kötődik. Magyarországon ugyan igen erős az egyéni választókerületben megválasztott képviselők helyi kötődése, kijáró szerepe, s politikai elvárássá vált, hogy a parlamentbe ilyen módon bekerült képviselők lobbizzanak annak a körzetnek, régiónak az érdekében, amelyben megválasztották Őket. Bár ez számos európai országban hasonlóképpen van, én ebben nem látok támogatásra érdemes értéket. A törvényhozói tisztség számos jogosítvánnyal jár és kivételes politikai lehetőségeket biztosít. Ezek azonban - a szabad mandátum alapján - azt a célt szolgálják, hogy a képviselők megfelelő módon vehessenek részt az Országgyűlés tevékenységében, amely mindenkit és minden területi egységet érint. Amennyiben a területi és szakmai érdekképviseletnek megvannak a megfelelő intézményei és mechanizmusai, akkor az ilyesfajta reprezentáció kevéssé kívánatos, hiszen a közösségi erőforrások igazságtalan elosztásához vezethet. Ezért a többségi szisztéma ezen az alapon kevéssé támogatható.
Végül megemlíthető, hogy bárhogyan értelmezzük is a képviselet kívánatos tartalmát, az arányosság követelményét nyilvánvalóan a proporcionális választási rendszerek valósítják meg legjobban, amelyek vagy pártlistás, vagy egyéni, ám többjelöltes választást alkalmaznak (bár ez utóbbi alkalmazása nem jellemző a parlamenti választások esetében). A valójában a szabad mandátum erős felfogásán alapuló ezen megfontolások alapján a listás-arányos rendszer megfelelőbb lehet, ám ebből nem következik feltétlenül, hogy el kellene vetnünk az egyéni-többségi választási rendszer részleges alkalmazását; mindenesetre annak igazolásához a hagyományos érveléshez képest más szempontok szükségesek.
A képviseleti elvhez köthető továbbá az egyenlő választójog követelménye. Ez két dolgot jelent: egyrészt mindenkinek az egységnyi szavazata azonos súllyal kerül beszámításra, másrészt pedig mindenkinek azonos számú szavazata kell hogy legyen. A jelenlegi magyar választási rendszer egyik leggyengébb része, a választókerületi beosztás egyenetlensége az előbbivel kapcsolatos. Ennek meghatározása (akár többségi, akár arányos rendszerről van szó) elvileg többféle módon történhet. A választókörzetek határai lehetnek véletlenszerűen meghúzva, csupán arra tekintettel, hogy mindegyik megközelítőleg azonos számú választópolgárt fogjon össze. Egy másik lehetőség a meglévő közigazgatási határok szerinti tagolás, míg a felosztás meghatározható úgy is, hogy bizonyos közösségek képviseletét elősegítsék (vagy megnehezítsék). Mindenesetre az egyenlő választójog szempontjából bármelyik megoldás jobb, mint az a helyzet, amely nem gátolja meg a lényegesen eltérő méretű választókerületi tagozódás kialakulását, illetve amely nem biztosít alkotmányos garanciákat a politikai szempontok érvényesítésével (gerrymandering) szemben.
A képviselet mellett a választási rendszer másik legfontosabb funkciója a kormányképes többség létrejöttének elősegítése, ezáltal a politikai rendszer stabilitásának biztosítása. Ez először is szoros összefüggésben van a pártrendszer alakulásával. Mivel többé-kevésbé ismertek azok a hatások, amelyeket a választási szisztéma az utóbbira tesz, a preferált választási rendszer sarokpontjait attól függően adhatjuk meg, hogy a pártosodást milyen mértékben, illetve milyen irányban kívánjuk befolyásolni. A több-
- 61/62 -
ségi választási rendszer a kétpárti (vagy legalábbis a két domináns váltópárton alapuló) pártrendszer fele nyomja a politikai rendszert, amely idővel kiszoríthatja előbb a kisebb, majd a közepes pártokat, míg a tiszta proporcionális szisztémák kedvezőbbek egy nyíltabb pártstruktúra, illetve egy kiegyensúlyozottabb (másrészt viszont esetleg egy széttöredezett) sokpártrendszer számára.
De más megfontolások is akadnak, Törekedhetünk nyíltabb politikusi rekrutációra (nyilván akkor, ha a politikai elitet túlságosan zárinak tartjuk), s ezért az ezt elősegítő egyéni-többségi választási rendszert kell támogatnunk, de legitim cél lehet az erős és fegyelmezett pártokból álló pártstruktúra létrehozása is, amelynek inkább a listás-arányos rendszer kedvez (amelyben a mandátum inkább a párté, s nem a képviselőé).
Végül az sem elhanyagolható szempont, hogy a választók közösségének milyen befolyást kívánunk biztosítani a végrehajtó hatalom összetételének meghatározásában. Természetesen a választások tétje nálunk is elsősorban az, hogy melyik politikai oldal alakíthat kormányt, ám ez sokpárti rendszerben csak közvetett hatásként érvényesül, hiszen az gyakorlatilag a pártok alkufolyamatának eredményeként dől el. Mint ismert, a többségi választáson alapuló kétpárti politikai rendszerben a választók lényegében közvetlenül választanak kormányt, de hasonló következményekkel járhat a megmerevedett, kétpólusú párt-struktúra. Ezzel szemben az arányos választással létrehozott többpárti törvényhozásban a kormány összetételének meghatározása a pártok erőviszonyaitól függ, ahol a választás bizonyos feltételek (kétfordulós tiszta pártlistás választás, bejutási küszöb mellőzése, korrekciós mechanizmus) esetén egyszerű közvélemény-kutatásnak látszik.
Ha mindezek az értékelési szempontok (vagy ezek egy más összetétele) köré viszonylagos konszenzust lehetne teremteni, akkor egyfelől talán világosabbá válnának a magyar választási rendszer gyenge pontjai, másfelől csökkenne a szóba jöhető" megoldások száma. Véleményem szerint a legfontosabb problémák közé a választási rendszer jól ismert aránytalansága, a pártstruktúra kétpárti, de legalábbis kétpólusú rendszer irányába való eltolása, bonyolultsága (s az ebből fakadó alacsonyabb legitimációja) és a viszonylag zárt politikai elit kialakulását elősegítő hatása tartozik. Így hát azok a várakozások, amelyek a vegyes rendszertől a két fő választási szisztéma előnyeinek azok hátrányai nélkül való maximalizálását remélték, jelentós részben nem valósultak meg. Ennek az lehet az oka, hogy nem sikerük eldönteni, hogy a hangsúly a kormányzóképes többség biztosításán vagy az arányosságon van-e, azaz hogy a választási rendszer többségi elemei korrigálják-e az arányosságból fakadó széttöredezettséget, vagy pedig fordítva, az országos lista, a bejutási küszöb vagy a mandátumátszámítás módja csökkenti-e a biztos többségből származó aránytalanságot.
Amennyiben tehát a polarizált pártrendszert kellően stabilnak tekintjük, akkor - érvényesítve a bejutási küszöb szelekciós hatását, valamint a jelöltállítás (ha úgy tetszik, a politikai rekrutáció) zárt(abb) rendjét - nagyobb súllyal merülhet fel egy tiszta, arányos választási rendszer opciója, vagy egy olyan vegyes szisztémáé, amelyben a jelenleginél kevésbé súlyosak a többségi módszer elemei.
Sajátos alkotmányos paradoxon: a választási rendszert megalkotói az 1989 nyári-őszi kerekasztal-tárgyalások során az ideológiai pólusok kompromisszumaként az átmenet levezénylésére szánták, s immár az ötödik parlamenti helyosztás áll mögöttünk. Annak ellenére van ez így, hogy sokszor megfogalmazódik a választási rendszer reformjának igénye. Az elmúlt másfél évtizedben sok elképzelés született a parlamenti bizottságokban, a tudományos műhelyekben, mindeddig eredménytelenül. Az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény alapstruktúrája, anyagi jogi része lényegében változatlan, a reformtörekvések nem tudták a szerkezetet megingatni. A hazai "jogtúlalkotási-jogalulalkotási" paradigma ismeretében különleges okokat kellene keresnünk e stabilitásra, ám a dolog magyarázata egyszerű: a választójog olyan alapvető politikai jog, amelyet korlátozni a rendszerváltozás után elképzelhetetlen, továbbfejleszteni pedig azért nehéz, mert az alapszabályozás sikeres.
Ha pusztán szervezeti törvényről lenne szó, már régen a sokadik változatával lenne dolgunk, még inkább ez lenne a helyzet akkor, ha a választásokhoz közvetlenül kapcsolódnának gazdasági érdekek. Van egy döntő alkotmányjogi körülmény is, a kétharmados szavazati kényszer: az egyes nagy politikai erőcsoportok érdekeinek harmonizálhatóknak kellene lenniük a választási rendszer kérdésében, ez pedig eddig nem látszott megvalósíthatónak. Fontos elem az is, hogy a törvény szerkezete mindmáig őrzi a 89-es kompromisszum racionalitását, vagyis a vegyes jelleg, a kétszavazatos forma, a kétfordulós megoldás, az arányossági és az aránytalansági pillérek egymáshoz való viszonya olyan belső erőket és egyensúlyokat adott a választási rendszernek, hogy a politika szereplői nehezen kockáztatják az egyszerűsí-
- 62/63 -
tésében rejlő lehetőségeket. Rövidre fogva: a rendszer stabil, szereplői a "teljesítményével" elégedettek, nincs meg az átalakítására az alkotmányos erőfölény, s bár az egyes pártok, ha kizárólag rajtuk múlna, azonnal átalakítanák szerkezetét, mivel mindegyik mást akar, törekvéseik kioltják egymást. Így marad a reformgondolkodás reformcselekvés nélkül, ami nem is baj, s hogy miért nem, azt a záró gondolatokra hagyom.
A vegyes választási rendszer háromfajta politikai kötődést jelenít meg: a pártkötődés dominanciája mellett az egyéni választókerületi képviselők körzetük politikai érdekeit is képviselik, a területi listán bejutók nem vonatkoztathatnak el a delegáló régió sajátosságaitól, az országos listáról a parlamentbe kerülő honatyák pedig az adott pártvezérkar belső politikai viszonyait reprezentálják elsősorban. A szociológiai kötődések természetesen metszik és átfedik egymást, de jelentőségük változó, időben és a politikai térben is. A politikai függőségi viszonyoknak strukturált, árnyalt rendszerével van dolgunk, amely intézményesül a pártok területi és döntéshozatali szerkezetében is. Ez az immár másfél évtizede politikailag szocializált szerkezet önmagában fontos stabilizáló erő, befolyásolja a pártok szerveződését is.
Az egyéni választókerületek ma a megyehatárokhoz igazodnak, a főváros esetében Budapest közigazgatási határához, itt azonban a kerülethatárok már nem meghatározók. A 176 egyéni képviselői kerület leginkább kistérségi/járási közigazgatási földrajzi egységekhez hasonló struktúrát modellez, és az említett határhoz való igazodási szabály miatt nagy eltéréseket takar. A 2006. évi választás adatait alapul véve azt látjuk, hogy a kerületek közötti különbségek számottevők, ami a választójog egyenlőségi elvének sérülését eredményezi. Hasonló kiinduló aránytalanságok fedezhetők fel a területi listás egységek népességszáma és mandátumszáma között. Az Alkotmánybíróság a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatban az Alkotmány 71. § (1) bekezdésébe foglalt választójog alapelvéből kiindulva[1] azt a követelményt fogalmazta meg, hogy "az egyéni választókerületekben a választásra jogosultak száma a lehető legkisebb mértékben térjen el egymástól, továbbá az egyes területi választókerületenként megszerezhető országgyűlési képviselői mandátumok száma szorosan igazodjon a választásra jogosultak számához". E követelmény meghatározásával az Alkotmánybíróság kötelezte a jogalkotót a megfelelő alkotmányos keretek kialakítására.[2]
A testület elvi éllel megfogalmazott döntése valóságos problémára vet fényt, mégpedig mindkét vonalon, mind az egyéni választókerületek, mind pedig a területi egységekhez rendelt mandátumszámok tekintetében. A 176 egyéni választókerület közötti népességi különbségek jelentősek, A legkisebb egység választópolgárainak száma a 2006. évi választás első fordulójában 27 073 volt (a Veszprém megyei 6. választókerület Veszprém központtal), ezt nem sokkal követte a 27 768 választópolgárt megjelenítő körzet (a Tolna megyei 4. választókerület Dombóvár központtal). A másik póluson a két legnagyobb körzet 67 092 és 67 026 választót számlál (a Pest megyei 4. választókerület Gödöllő központtal és a szintén Pest megyei 6. választókerület Érd központtal). A túlreprezentált körzetek főként Pest megyében találhatók (az említetteken kívül a monori, a pilisvörösvári, a szigetszentmiklósi, a ráckevei), valamint a régióközpontokban: Budapesten, Debrecenben, Győrött és Szegeden. Az egyéni kerületi választókerületek többségében, 1998-ban 40-50 000 választópolgár él. Az átlagnál mérsékelten nagyobb (50-60 000 fő) és a mérsékelten kisebb (30-40 ezer fő) kerületek száma 30, illetőleg 35, ezek a kategóriák képezik az igazi aránytalanságot, mivel a szélső értékek között kétszeres a különbség. Az extrémitásokat könnyebb kezelni, mint az átlagtól való tömeges eltéréseket, Megállapíthatjuk, hogy a több mint kétszeres különbség nem legitimálható, és a választójog állampolgári egyenlőségének elvébe ütközik.[3] Természetesen ez a követelmény csak a kiinduló feltételek tekintetében érvényesülhet, mivel a választási folyamatban a jog egyenlősége már paradigma jelleggel sérül.[4]
A területi listákkal egy-egy megyében és a fővárosban elnyerhető mandátumok száma szintén arányossági követelményeket hordoz, ami azt jelenti, hogy nem lehetnek jelentős eltérések a listás területi egységek között a kiosztható mandátumokra jutó választópolgárok száma szerint. Megállapítható, hogy a mögöttünk hagyott választásokon a regisztrált átlagtól való eltérések a területi listás mandátumok és a választók közötti viszonyban - az egyéni kerületi eltérésekhez hasonlóan - markánsak. Országos átlagban a kiosztható 152 területi listás mandátum alapján egy mandátumra 52 880 választópolgár jut. Az átlagtól való eltérések pozitív és negatív irányban is jelentősek, a szélső értékek között 40%-os különbség mutatkozik, ám a korrekció igénye csak három megyében állapítható meg.[5] A halmozott aránytalanság azonban mindenképpen meghaladja a "good practi-
- 63/64 -
ce" kritériumot.[6] Mindazonáltal meg kell jegyezni, hogy a valóságban a ki nem osztható mandátumok intézménye lényegesen nagyobb aránytalanságokat eredményezhet. Azt is látnunk kell, hogy ezek száma tendenciaszerűen csökkent a rendszerváltás utáni választásokon.[7]
*
Választási rendszerünket két területen érik a leggyakrabban kritikák. Egyfelől a törvényben meghatározott mandátumok számát tartják soknak egyes irányzatok, másrészt gyakori - elsősorban elméleti elemzők részéről megfogalmazott - bírálatok fogalmazódnak meg a rendszer aránytalansági hajlama miatt. Az első felvetés a közvélemény előtt úgy jelenik meg, hogy a parlament túlságosan nagy létszámú, nemzetközi összehasonlításban túlméretezettnek számít. Elsősorban liberális - az állam szerepét visszaszorítani törekvő - politikusok részéről fogalmazódik meg az az elvárás, hogy térjünk át egy lényegesen kisebb parkmenti modellre, amelyben a politikus képviselőket nagyobb, hatékonyabb szakértői apparátus segítheti, s ezáltal, ha a képviselet egészében nem is lesz olcsóbb, hatékonysága - a szakmaiság követelményének fokozottabb érvényesülésével párhuzamosan - növekedhetne.
A magyar parlament kétségkívül a nagyobb létszámúak közé tartozik. Ugyanakkor az is nyilvánvaló, hogy önmagában a létszám nem indokol nagyléptékű reformot egy olyan alkotmányos jelentőségű területen, mint a parlamenti választási rendszer. A költségekre való hivatkozás - összevetve a kormányzati szervezet fenntartásával és kiadásaival - nem erős érv, inkább populisztikus hivatkozásnak tekintendő. A kisebb parlament kialakítása csak akkor értelmes kérdésfelvetés, ha összekapcsolódik más fajsúlyos érvekkel, politikai énekek érvényesülésének igényével. Ilyen kérdés, hogy a jelenlegi rendszer mennyire felel meg a politikai képviselet csorbítatlan biztosítása követelményének; érvényesül-e és milyen mértékben a szavazategyenlőség elve; a politikai pártok esélyegyenlősége biztosított-e; teljes mértékben kizárható-e a választási eredmények meg nem engedhető befolyásolása; a kampányfinanszírozás menynyire átlátható; megvalósul-e a különböző politikai irányzatok társadalmi támogatással arányos megjelenítése a választási folyamat elején, kivitelezése során és a végén; és a sort hosszan lehetne folytatni. Ezek közül a képviselet politikai funkciója szempontjából a legfontosabb dimenziókkal foglalkozom, amelyek Összefoglalhatók egyetlen témakörben: a választási rendszer arányosságának kérdésében.
A nagyfokú aránytalansági hajlam a magyar választási rendszer legmarkánsabb jellemzője, amely végigkíséri az eddigi öt parlamenti választás történetét. Ez a jelenség úgy illusztrálható plasztikusan, hogy összevetjük a listás választói támogatást a végső, tényleges mandátummegoszlással. 1990-ben a győztes MDF országosan összesített területi listás támogatása 24,7% volt, ám az egyéni kerületi eredményeknek köszönhetően megszerezte az összes képviselői hely 42,5%-át. Nem véletlen, hogy a torzítás kedvezményezettje 1990-ben az MDF volt, miután megszerezte az egyéni kerületi mandátumok 64,8%-át. Ezzel a listás szavazatok alapján megszerzett támogatáshoz képest 17,76%-kal több mandátumhoz jutott. Ekkor még a második helyre szorult SZDSZ is többletet (2,4%) mondhatott magáénak. A nagyobbak nyereségének árát a kisebb parlamenti pártok fizették meg, az aránytalanság vesztesei pedig - az ekkor még 4%-os parlamenti listás küszöb miatt - a kiesett pártok voltak, a maguk Összesen 15,8%-ával.
1994-ben az aránytalansági inga a másik oldalra lengett ki: az MSZP 33%-os listás sikere 54,1 mandátumaránnyal párasuk. A paradigma tehát még egyértelműbben jelentkezett, miután az MSZP elvitte az egyéni körzetek 84,6%-át, az országos támogatáson túl 21,2%-os többletmandátumhoz jutott, és ezzel megszerezte az abszolút többséget a parlamentben. Ez a többlet a bejutott pártoknál 1,8-2,1% között veszteségként jelentkezik, ez azonban összesítve alig marad el az immár 5%-os küszöb miatt kieső pártok összesen 12,7%-ától. Az eddigi választásokon ez jelentette az aránytalansági csúcsot, önálló kormányzóképességet biztosított az egyharmados társadalmi támogatottságú pártnak. Nincs választáselméleti jelentősége annak, hogy végül is koalíciós kormány alakult.
1998-ban az aránytalanság látványosan mérséklődött, ami a pártrendszer alakulásával magyarázható. Ekkor a Fidesz volt az egyéni kerületi siker mandátum kedvezményezettje: a 29,5%-os listás eredmény "csak" 38,3%-os végső mandátumrészesedésre fordítódott. Új jelenség, hogy a listás első helyet megszerző MSZP az egyéni kerületekben bekövetkezett sikeres jobboldali együttműködés - főként az FKGP-jelöltek utolsó pillanatban levezényelt tömeges visszalépése - eredményeként a parlamenti mandátumok tekintetében a második helyre szorult, és a visszaeső SZDSZ-szel együtt elveszítette a kormányzáshoz szükséges többséget. A listás második Fidesz mandátumban mért eredménye az egyéni kerületi siker (51,1%) következtében elválik a listás támogatástól, az így mért nyeresége 8,86%. Árnyalja a helyzetet, hogy az egyéni kerületi szintre - a listák kapcsolása nélkül - a Fidesz és az MDF választási
- 64/65 -
szövetséget kötött, s bár az MDF a listás ágon nem került be a parlamentbe, társadalmi támogatását is számításba véve a Fidesz mandátum nyeresége már nem kirívóan nagy. (Az MDF a területi listás ágon országosan 2,80%-ot szerzett). Ha a választások után megvalósult Fidesz-MDF-FKGP-koalícióra vetítjük az arányossági mutatókat, azt látjuk, hogy a három kormánypárt együttes 45,43%-os listás támogatottsága az egyéni kerületi nyereséggel 55,18%-os mandátumtöbbséggé transzformálódott, vagyis a választói magatartást is befolyásoló, s ezáltal hatékony egyéni kerületi együttműködés adta meg a kormányzás lehetőségét. Ha a küszöb hatását vizsgáljuk, azt találjuk, hogy a kieső pártokra a korábbiaknál kissé kevesebben szavaztak (11,4%), ami bár kicsiny, de trendszerű elmozdulást jelez az arányosság irányába.
2002-ben az arányosság tovább javult, az eltérítés legelső kedvezményezettje, a Fidesz-MDF-szövetség a listás 41%-ot 48,7%-os parlamenti részesedésre tudta átváltani. Az aránytalansági mutatók egészében alig változnak, miközben a parlamentbe már csak három blokk - a jobboldali Fidesz-MDF választási szövetség, a baloldali MSZP és a liberális SZDSZ - szerez belépőt, és az így bekerülő négy párt alakíthat frakciót. A listás győztes MSZP aránytalansági nyeresége (4,1%) kisebb a második helyre szoruló jobboldali szövetségénél (7,6%), ami megint csak arra utal, hogy a rendszer az egyéni kerületi ágon jutalmazza a választási együttműködést. A listás megmérettetésen harmadik helyet megszerző SZDSZ igen keveset veszít támogatásához mérve, eredménye arányosnak tekinthető. A kieső pártokra jutó társadalmi támogatás arányaiban szinte teljesen azonos az előző ciklusban megfigyelttel, az elveszett szavazatok országos aránya 11,3%.
Végül a mostani, 2006. évi választásokon az aránytalansági mutató tovább finomodott: a listás első MSZP 43,2%-os támogatása már nem volt elég az abszolút többséghez. 2006-ban fordul elő először, hogy a kormány megújítja mandátumát. Az MSZP az előző ciklushoz képest kis mértékben növeli listás támogatását, s mint első helyezett, a rendszer aránytalansága miatt mandátumkedvezményezett: a képviselői helyek 49,2%-át tudhatja magáénak (ide számítva a MSZP-SZDSZ közös egyéni kerületi jelöltek közül négy szocialista politikus mandátumát), s így alig maradt el az abszolút többségtől. Az aránytalansági index ily módon 5,75%-os nyereséget jelenít meg. A második helyre szorult Fidesz-KDNP-szövetség szorosan a győztes mögött végzett 42,03%-kal, ami alig torzulva transzformálódik mandátumokká (42,5%). Ez csaknem teljesen arányos eredmény, egész csekély, alig 0,5%-os nyereséget takar. Az SZDSZ esetében a küszöb meghaladása volt a tét: a 6,5%-os listás eredmény mögött már veszteség mutatható ki az 5,18%-os mandátumarány miatt (ide számítva az MSZP-SZDSZ közös egyéni kerületi jelöltek közül két liberális politikus mandátumát). Végül az MDF összesített területi listás 5,04%-a a mandátumoknak csak a 2,85%-ára volt elég, az MDF tehát a rendszer vesztese 2,19%-os mandátumarány veszteséggel. (Meg kelt jegyezni, hogy egy mandátumot pártoktól független jelölt nyert el, a Somogyért színeiben, ám ez a szervezet nem állított területi listát.)
Röviden áttekintve az eddigi Öt parlamenti választás arányossági mutatóit, egyértelműen megállapíthatjuk, hogy a szavazatok mandátumokká történő transzformációja során az országos szinten összegezett társadalmi támogatást a választási rendszer eltorzítja: egyrészt feltranszformálja, másrészt nem juttatja teljes értékűen kifejezésre, A legnagyobb eltérések százalékos arányai a választások sorrendjében a következők: 17,8; 21,2; 8,9; 7,6 és 6. Az aránytalansági torzítás nyertese mindig az a párt, amelyik az egyéni választókerületekben a legsikeresebb, ami érthető, hiszen ebben a mezőben a "győztes mindent visz" elv érvényesül, akár egyetlen szavazattöbbséggel el lehet nyerni a mandátumot. Igaz ugyan, hogy az egyéni kerületi rendszer is lehet globálisan, vagyis országos szinten arányos, ám ez nem magából a rendszerből törvényszerűen következő eredmény, hanem véletlenszerű, esetleges, és elsősorban a bipoláris rendszerekre jellemző, Az inga hasonlattal élve a változást úgy érzékeltethetjük, hogy a kilengés egyre csillapodik. Ezt a mozgást csak a politikai rendszerben végbemenő nagyobb átrendeződések változtathatják meg, Az a paradigma érvényesül, hogy a győztes párt mindig többletet realizál, de a nyeresége attól függ, hogy a rivális milyen eredményt ér el, illetőleg hogy mekkora a kieső pártokra eső szavazatok aránya. Ha a különbség nagy, mint 1994-ben, a nyereség is tetemes, ha viszont csekély vagy negatív, a zsákmány mérséklődik.
Az egyéni kerületi siker nem válik el élesen a listás eredményektől, mivel a kétszavazatos rendszerben a választói magatartás elemzése azt mutatja, hogy a választók többsége tudatosan ugyanarra a pártra/pártjelöltre szavaz mindkét szavazólapon, ha erre a jelölés lehetőséget ad, Kivételesnek számít a tudatos szavazók körében, hogy a két szavazat az el-
- 65/66 -
sődleges és a másodlagos preferencia mentén alakul, vagy azok a jelölt személye miatt - akár a pozitív azonosulás, akár az elutasítás erős motivációja következtében - szétválnak- Ka a kér első helyezett között kicsi a preferenciális különbség, az aránytalanság kialakulása a többségi rendszer halmozódó aránytalanságával magyarázható. E körben kap jelentőséget a pártok, illetőleg az általuk megjelenített ideológiák területi beágyazottsága, ami történelmi korszakokon keresztül ható paradigma. Az adatok azt is elárulják, hogy országos összesítésben markáns a korreláció az egyéni kerületi és a területi listás eredmények között, Az ötből három választáson ugyanaz a párt szerezte a legtöbb egyéni kerületi és területi listás mandátumot, kér alkalommal pedig a területi listás eredmények között alig volt különbség. Ezt az "együtt tartást" még hangsúlyosabbá teszi, hogy a területi listás mandátumok elosztása is aránytalan.[8] Meg lehet kockáztatni, hogy a hazai választási rendszer egyik legneuralgikusabb szerkezeti eleme a területi listás ág, részben kiinduló aránytalanságai, részben a mandátumkiosztás technikái miatt.
Ugyanezt az összefüggést úgy is megközelíthetjük, hogy a rendszer arányosítási kapacitása alacsony. Hogy ez a törvény koncepciójának előkészítése során mennyire volt tudatos törekvés, ma már nehezen állapítható meg. Vannak olyan személyes vélekedések, melyek szerint a kerekasztal-tárgyalások szereplői úgy vélték - mint később kiderült, nem eléggé megalapozottan -, hogy a választásokon a struktúra inkább arányos, mintsem aránytalan parlamenti összetételt eredményez.[9] A kis hatékonyságú arányosítás a rendszer három elemének számszerű viszonyával magyarázható, azzal, hogy az egyéni kerületek száma (176) dominál, a területi listás - ténylegesen kiosztott - mandátumok száma az öt választás átlagában 132, az országos listás keret pedig - szintén átlagolva - 78; ez utóbbi keret azonban, mint láttuk. egyértelműen mérséklődő tendenciát mutat. Mivel a területi listás ág nem arányosít, hanem ellenkezőleg, tovább torzítja a képviselet proporcionalítását, a kifejezetten arányosításra, a veszteség mérséklésére szánt országos listás mandátumok már nem képesek kiegyensúlyozni az addig felhalmozott torzításokat.
Nem látom szükségesnek a választási rendszer átfogó reformját, mivel úgy vélem, a választójog a rendszerben nem szenved csorbát és a választói akarat képes az államhatalmat a választások útján befolyásolni.[10] A szabad választás a polgári demokratikus értékeknek megfelelően biztosított. Továbbá egy feltételezett átfogó reform politikai feltételei sincsenek meg, a ma létező politikai pártok a választási szisztémában berendezkedtek, és egymástól igen különbözően képzelik el annak esetleges átalakítását. Abban a kérdésben látszatkonszenzus van, hogy a képviselői helyeket számottevően csökkenteni kellene, ezen túl azonban szétválnak az utak. A balközép-centrum erők a rendszert egyszerűsítenék és arányosítanák, a jobboldali pártok a létszámcsökkentést elsősorban az arányosítási kapacitás terhére hajtanák végre, míg a jobbközép erők a listás formula szerepéi növelnék. Találkozunk azzal az elgondolással, hogy a vegyes rendszert teljes egészében fel kellene váltani egy tisztán listás, arányos formulával. Tehát elképzelésekben, sőt, kidolgozott koncepciókban sincs hiány, ám ezek összeegyeztethetősége több mint kétséges. Azt látjuk, hogy - csakúgy, mint az átfogó alkotmányozás - a választási reform kérdése újra és újra napirendre kerül, mindenféle érdemi változtatás lehetősége nélkül. Úgy tűnik, ilyen körülmények között a kialakult struktúra megváltozására - a forradalmi átalakulást nem számítva, amire csak mély társadalmi válság idején nyílik lehetőség - csak az adott szerkezet kiigazításán, javításán keresztül van mód. A parlament létszámát viszont csak akkor lehet lényegesen csökkenteni, ha valamelyik pillér kikerül a rendszerből. Ezt nem tartom járható útnak mindaddig, amíg valamelyik politikai blokk alkotmányozó erőt nem szerez a parlamentben.
Ha a három mandátumtípus fennmaradásával számolunk, csak ezek belső arányának módosításával lehet elhatározott politikai és alkotmányos elvárásoknak megfelelni, Először is azt kellene tisztázni, hogy melyek azok az értékek, elvek, amelyek realizálása szükségesnek látszik. A parlamentarizmusra épülő alkotmányos berendezkedésnek a pártok konszenzusos együttműködése és demokratikus versengése felel meg. Mint láttuk, a jelenlegi választási rendszer a képviseleti elvet csak korlátozottan juttatja kifejezésre, mivel a bekerülési küszöbön túl is restriktív, aránytalansági hajlama számottevő, A küszöb mérséklése radikálisan növelné a rendszer arányosságát, amelyet sokakkal együtt alapvető alkotmányos követelménynek vélek. Ennek 4-3 vagy akár 2%-ra mérséklése nyitottá tenné a pártrendszert és az országos listás mandátumokon keresztül megjelenítené a kisebb politikai csoportosulásokat, alkupozíciójukat nagymértékben növelné. Lehetővé válna például, hogy a környezettudatos szervezetek parlamenti erővé váljanak, és színesedne a politikai közélet egyéb - a fejlett demokráciákban jobban elterjedt - politikai irányzatok közjogi képviseletbe emelésével. Könnyebben önálló politikai erővé válhatnának a ma marginális, hátrányos helyzetű társadalmi csoportok, amelyeknek nincs érdemi politikai képviseletük. A küszöb leszállítása terén a minimális program a 4%-os szint visszaállítása lenne, mivel úgy látom, a mai parlamenti erők önszántukból - közvet-
- 66/67 -
len vagy vélt politikai érdekeiktől vezérelve - ennél messzebb nem mennének. A kiigazítás mindazonáltal akkor is elkezdődhet, ha az uralkodó politikai osztályok a bejutási küszöböt - azzal a szokásos, tudományosan nem igazolható érvvel, hogy ez a kormányzati stabilitás feltétele[11] - nem mérséklik.
A nyitva álló út az egyes pillérek arányainak megváltoztatása, illetőleg az egymáshoz való kapcsolódásuk, valamint a mandátum kiosztási módszerek átalakítása. Anélkül, hogy a részletekbe belemennénk, felvázolható az a lehetőség, hogy első lépcsőben az egyébként is szükséges és az Alkotmánybíróság által kötelezően megszabott arányosítási követelménynek eleget téve az egyéni kerületek száma csökken.[12] A területi listás ágon belül a kevésbé radikális megoldás a mandátumok arányosítása, akár a számuk csökkentése árán is, valamint a kiosztás módszerének megváltoztatása. Arra gondolok, hogy a töredékszavazatok felhasználásával a mandátumkiosztást teljes mértékben arányosítani kellene az országos listás keret igény szerinti felhasználásával. Egyszerűbben fogalmazva: az arányosítás súlypontja az országos listáról átkerülne a területi-regionális szintre. Ezen az ágon a radikálisabb megoldás a regionális beosztásra való áttérés lenne, ami egyfelől nagymértékben megkönnyítené az Alkotmánybíróság által ebben is előírt arányosítást, másfelől a nagyobb listás területi egységek kialakulásával maga a mandátumkiosztás is automatikusan kiegyensúlyozottabbá válna. Az országos kompenzációs keret funkciója és nagysága az előző módosítások függvényében alakulhatna, lehetővé válna a finomszabályozás, akár úgy is, hogy még e kereten belül is végrehajtható a képviselői helyek csökkentése. Mindeközben az országos keret arányosítási kapacitása, megfelelő mechanizmus révén, érdemibbé válhatna.
Az itt közreadott gondolatcsokor a működő rendszer sajátosságainak mérlegelése során alakult ki, és a műfaji megkötések miatt korántsem fogja át a problémák, belső ellentmondások teljes körét. Realista nézőpontból az eddigi tapasztalatok alapján elmondható, hogy ha semmi sem történik, ami a szerkezetet érintené, vagy ha csak technikai kiigazításokra kerül sor, akkor som éri veszteség az alkotmányos kereteket, nincs ugyanis sürgető, átfogó jogalkotást igénylő kényszer. Sőt, instabil, állandóan változó, viharos szerkezeti átalakulásokat elszenvedő államrendszerünkön belül kezd felértékelődni az intézményi stabilitás eszméje. A kiegyensúlyozott társadalmak képesek időtálló megoldásokat kimunkálni, olyan szervezeti és működési mechanizmusokat kialakítani, amelyek megőrzésre érdemesek és nem esnek folyton-folyvást a közvetlen napi, szűk horizontú politikai érdekek áldozatává. Ma még nyitott a kérdés: a rendszerváltás óta stabil alkotmányos intézmény, a választási rendszer lényeges átalakulására csak átfogó társadalmi válságban kerülhet sor, avagy evolúciós út is elvezet a változás kapujához? Erre a kérdésre a ma még be nem látható társadalmi-politikai fejlődés irányának ismeretében születhetne válasz. Honnan is tudhatnánk?
JEGYZETEK
[1] Az Alkotmánybíróság visszautalt egy korábbi határozatára.. A 6/1991. (II. 28.) AB határozatban a testület hangsúlyozta, hogy "a választópolgároknak az Alkotmány 71. §-ának (1) bekezdésében biztosított jogát kiemelkedően fontos politikai jognak tekinti", mert "a választópolgárok kizárólag az aktív választójog négyévenkénti gyakorlása révén tudnak befolyást gyakorolni a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv összetételére". Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint "... - éppen azért, mert különösen fontos állampolgári jogról van szó - akár az egyenlőség, akár általánosság bármiféle korlátozása csak igen jelentős elvi indokból fogadható el és egyeztethető össze az Alkotmánnyal" (ABH 1991, 19, 20). Emellett az Alkotmánybíróság döntése "figyelembe vette az Európa Tanács Velence Bizottságának 190/2002. számú véleményét, amelyben a Code of Good Practice in Electoral Matters a közöss európai választójogi örökség egyik meghatározó elemének minősíti a választójog egyenlőségét. A dokumentum szerint az egyenlőség magában foglalja a mandátumok választókerületek közötti egyenletes elosztásának követelményét." Ez - többek között - tartalmazza az a követelményt, hogy
- az egy képviselői helyre jutó választópolgárok száma tekintetében a választókerületenkénti eltérés nem haladhatja meg a 10%-ot, és semmiképpen sem lépheti túl a 15%-ot. E szabályoktól csak kivételes körülmények esetén engedhető meg az eltérés (adott területen élő kisebbségek érdekeinek védelme, szórványosan lakott terület egységének védelme érdekében);
- a képviselői helyek elosztásának rendszerét legkevesebb tízévenként újra kell vizsgálni, lehetőleg választásokon kívüli időszakokban."
[2] "Az Alkotmánybíróság - hivatalból eljárva - megállapítja: az Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő azáltal, hogy nem teremtette meg maradéktalanul az Alkotmány 71. § (1) bekezdésébe foglalt egyenlő választójog alapelvéből következő követelmények érvényesülését biztosító jogszabályi feltételeket. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának - az országgyűlési képviselők Alkotmány 20. § (1) bekezdése alapján megtartandó választását követően - 2007. június 30-ig tegyen eleget."
- 67/68 -
Ez az alkotmánybírósági rendelkezés abból a szempontból vitatható, hogy a parlament az egyéni kerületi határok megállapítását a választójogi törvényben a kormány hatáskörébe utalta. Így a követelménynek megfelelő kiigazítás - ha ez technikailag lehetséges - a kormány feladata. Az Országgyűlésnek akkor kell rendelkeznie, ha a választókerületi átrendezés kihat az egyéni választókerületek számára, akár pozitív, akár negatív irányban. Ez nyilvánvalóan csak konszenzusos úton képzelhető el az ellenzéki pártok aktív közreműködésével, Jóslatokba nem szívesen bocsátkozom, ám a választókerületi átrendezés túlmutat a puszta arányossági követel menyen és mint ilyen, már politikai érdekeket is közelebbről érint.
[3] Itt nincs mód a megoldási lehetőségek részletes taglalására, de az elmondható, hogy a megyehatárok mozgatása nélkül, a települések kerületek közötti áthelyezésével kedvezőbb arányok alakulhatnának ki, Az optimális rendezés azonban feltételezi az egyéni körzetek számának csökkentését. Így például a két Veszprém központú körzetet akadály nélkül össze lehetne vonni, és a kiigazítás hasonlóképpen megoldható Tolna megyében. A racionálisnak tűnő megoldások azonban a politikai folyamatban érdekekkel telítődnek, és ez a vetület az áralakítást könnyen zátonyra futtathatja.
[4] Így az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatában a szavazatok súlyával összefüggésben leszögezte: "A választójog egyenlősége nem jelenti és nem is jelentheti a választáskor kifejezett politikai akarat csorbítatlanul egyenlő érvényesülését. Bár az Alkotmány kinyilvánítja a választójog egyenlőséget, az állampolgári politikai akarat képviselők útján való, azaz közvetett érvényesülése természetszerűleg aránytalanságot eredményez" [3/1991. (II. 7.) AB határozat, ABH 1991, 15, 17-181.]
[5] Nógrád megyében 43 100, Pest megyében pedig 64 260 választópolgár jut egy kiosztható területi listás mandátumra; ezek a szélsőértékek. A kerületek felében pozitív, a másik felében negatív eltérés mutatkozik, de az eltérés 9 egységben 3% alatti, tehát nem számottevő. A 10% fölötti eltérést tekinti korrigálandónak a konvenció, ebbe a körbe a két említett megyén kívül csak Győr-Sopron-Moson megye tartozik. Az eltérések átlaga abszolút számban (eltekintve az előjelektől) 6,21%.
[6] Kézenfekvő megoldás ebben az esetben sem kínálkozik. Mindenesetre a kiosztható mandátumok számának átrendezésével a kirívó eltérések kiiktathatók. Így például Pest megyében 14 helyett 17 képviselői hely helyrebillentené az egyensúlyt. A másik irányban lehetne korrigálni a Nógrád megyei eltérést: itt a meglevő négy kiosztható mandátumból egyet kellene elvenni, hogy a mutató jelentősen javuljon. A jelenlegi struktúrán belüli átalakítás azonban a területi egységek nagy száma és a népesség aránytalan elosztása miatt akadályokba ütközik. A megyehatárok módosítása csak elvi lehetőség, a tényleges megoldást a regionális beosztás alapulvételére való áttérés jelentené. Ez azonban megint csak a választási reform gyökeres átalakítását feltételezi.
[7] Ez a jelenség a pártrendszer koncentrálódására, illetőleg erősödő bipolaritására vezethető vissza, hasonlóan a kiszorítási effektus mérséklődéséhez. A területi szinten ki nem osztott mandátumok száma az induláskor, 1990-ben még 32 volt, majd fokozatosan csökkent: 1994-ben 27-re, 1993-ban 24-re, 2002-ben 12-ra, 2006-ban pedig 4-re. Ez a változás markánsan jelzi a rendszerben működő belső törvényszerűségeket.
[8] Ebben az írásban nincs mód annak részletes bemutatására, hogy miként alakul ez a gyakorlatban. Elegendő arra utalni, hogy mind az öt eddigi választáson pozitív volt az első két helyezett mandátumnyerésege 1990-ben az MDF nyeresége 8,6%, az SZDSZ-é 6,9%; 1994-ben az MSZP-é 9,4%, az SZDSZ-é 2,7%; 1998-ban a Fideszé 8% az MSZP-é 6,2%; 2002-ben az MSZP-é 7,2%, a Fideszé 6,8%, végül 2006-ban az MSZP-é 5,4%, a Fidesz-KDNP-é 5,2%. A kiesők által elveszített politikai támogatás tehát a bejutók között nem arányosan oszlik szét, és ez a körülmény a rendszer globális arányosságát tovább erodálja. Különösen élesen jelentkezik ez a torzítás 2006-ban az MDF esetében: a küszöböt meghaladó 5,04%-os támogatás a területi listás ágon mindössze 1,37%-os mandátum-arányt eredményezett.
[9] Antall József a vitákban többször is hivatkozott a német mintára, és kétségtelen, hogy a német választási rendszer, részben a kiszorítási hatás alacsony szintje - amely viszont a pártrendszer megszilárdulásának terméke, tehát egyáltalán nem véletlenszerű folyamat-, részben a beépített arányosítási mechanizmus következtében csaknem teljesen arányos. Salamon László (MDF-, majd Fidesz-, jelenleg KDNP-politikus) többször nyilatkozott arról, hogy a törvényalkotók arányos rendszert vizionáltak, sőt azt is többször állította, hogy a magyar rendszer voltaképpen arányos.
[10] Ezen a területen korrekciókra van szükség, de ezek nem érintik a választási rendszerfelépítését. Így például indokolatlan megvonni a választójogot minden szabadságvesztés büntetését töltő állampolgártól. Kisebb szerkezeti arányosítások is kivitelezhetők, ha ezek nem ütköznek közvetlen politikai érdekekbe.
[11] A kormányzati stabilitást a mai alkotmányos keretben a konstruktív bizalmatlanság intézménye biztosítja, ami lehetővé teszi a kormány leváltását; anélkül, hogy idő előtt választást kelljen kiírni.
[12] Nincs különösebb elvi vagy gyakorlati akadálya annak, hogy tíz egyéni kerületek száma 150 körülire vagy akár egészen 120-ra mérséklődjön.
- 68/69 -
A választási rendszereket részben politikai, részben választástudományi szempontok alapján értékelik. Az előbbi elsősorban a pártok magatartását jellemzi, hiszen nyilvánvalóan az érdekeiknek leginkább megfelelő szisztémák létrehozására vagy fenntartására törekednek, ám gyakran tévesen ítélik meg, hogy a következő voksoláson melyik megoldás járulhat hozzá mandátumaik maximalizálásához. Ugyanakkor az elmúlt másfél évszázad tapasztalatai jelzik, hogy az egyes politikai irányzatok, társadalmi támogatottságuk mértékéből és értékrendjükből fakadóan, eleve elkötelezik magukat valamely választási rendszer mellett. A jobboldali beállítottságú és a nagyobb pártok általában a többségi formulákat preferálják, míg a baloldali és liberális erők, valamint a kisebb bázissal rendelkező szervezetek inkább az arányos képviselet elvét részesítik előnyben. Így például a második világháború után a nyugatnémet szisztéma kialakításakor a kereszténydemokraták többségi, a szociáldemokraták pedig arányos rendszer megteremtésére törekedtek, s a két álláspont kompromisszumaként 5%-os jogi küszöbbel korrigált vegyes modell jött létre. Hasonló álláspontok jelentek meg az 1970-es évek végén a spanyol választási törvény megalkotásakor is, amikor a jobboldal a többségi, a szocialisták pedig az arányos formula mellett álltak ki. Végül is a tárgyalások eredményeként olyan megállapodás született, melyben az arányos képviselet elve rendkívül kis méretű (magnitudójú) területi választókerületekkel társul, s így inkább mérsékelten aránytalan, semmint arányos szisztéma jött létre.
A választástudomány az egyes szisztémák értékelésekor leginkább a képviselet (arányosság) és a kormányozhatóság (stabilitás, hatékonyság) kritériumát alkalmazza. Emellett egyes szerzők, például Dieter Nohlen[1], további követelményeket is figyelembe vesznek. Szükségesnek tartják, hogy a választási rendszer biztosítsa a részvétel elvét, vagyis azt a lehetőséget, hogy a voksolók egyénekre is szavazhassanak, s a konkrét megoldás egyszerűségét, átláthatóságát is fontos szempontként értékelik. Végül is mindezen kritériumokat a legitimáció követelményében foglalják össze, hangsúlyozva, hogy az egyfelől az alkalmazott modell társadalmi elfogadottságát, másfelől a viszonylag magas szavazási hajlandóságot foglalja magában. Az 1989-ben Magyarországon kialakított háromelemű vegyes választási rendszert elsődlegesen e szempontok alapján értékelem, s reformjának kérdéseit is e megközelítésben tárgyalom.
A szakirodalomban napjainkra általánosan elfogadottá vált az a nézet, hogy a választási rendszert, vegyes jellege ellenére, nagyfokú aránytalansági hajlam jellemzi. Míg korábban a területi listáknak, s különösen, a kompenzációs keretnek erőteljes arányosító hatást tulajdonítottak, újabban egyértelműen elismerik, hogy ezek az elemek csak mérsékelni tudják a kétfordulós egyéni választókerületi rendszerből fakadó torzítást. A kutatások lényegében azt a mechanizmust is feltárták, melyen keresztül az aránytalanság! hajlam érvényesül, kimutatva, hogy a szavazat- és mandátumarányokat mindenekelőtt a második fordulós egyéni eredmények térítik el egymástól. Ez egyben azt is jelenti, hogy a torzítás főként az újabb voksolás győztes pártjának kedvez, amely - az abszolút többségi szisztéma általános törvényszerűségének megfelelően - elsősorban a visszalépésekben kifejeződő szövetségkötésnek, az adott politikai pólus blokkosodásának köszönheti sikerét,
E hatásmechanizmus ugyanakkor az egyes választásokon, a változó pártstruktúra és politikai magatartás következtében, eltérően működött, 1990-ben az MDF a területi listákon csupán 3,34%-kal előzte meg az SZDSZ-t, a második fordulóban azonban az egyéni körzetekben elsöprő fölénnyel körözte le vetélytársát, s ennek nyomán 70 mandátummal szerzett többet liberális ellenfelénél. E nagyfokú aránytalanságot főként az idézte elő, hogy a KDNP s részben az FKGP hívei tömegesen áramlottak át a legnagyobb jobboldali párthoz, a Fidesz szavazói viszont jóval kisebb mértékben támogatták a szabad demokraták versenyben maradt jelöltjeit. Emellett a konzervatív pólus átütő sikeréhez az is hozzájárult, hogy a szocialisták bázisának egy része, tartva az SZDSZ radikalizmusától, a "kisebbik rossz" elve alapján a Fórum mellé állt.
Teljesen másként működött az abszolút többségi formula 1994-ben, amikor az újabb fordulóban valamelyest csökkentette az MSZP előnyét. A szocialisták a második körben 9 egyéni körzetet elvesztettek, jórészt azért, mert nem rendelkeztek elegendő "tartalékkal". 1998-ban és 2002-ben a kétfordulós rendszer eredeti, klasszikus hatásmechanizmusa érvényesült; mindkét választáson a második helyezett Fidesz (az MDF-fel), élvezve a jobboldali pólus többi pártjának támogatását, az egyéni választókerületekben megfordította az eredményt, 1998-ban az első fordulóban az MSZP 113 egyéni választókerületben véglett az élen, ám végül csupán 54 körzetben jutott képviselői helyhez, 2002-ben pedig 100 első körös győztese közül 78 szerzett mandátumot. Ez egyben azt is jelentette, hogy a listás győztes, az MSZP az egyéni körzetekben vereséget szenvedett, ami 1998-ban a választások elvesztésével is együtt járt. Az idei voksoláson viszont a Fidesz-KDNP-szövetség nem tudta megismételni korábbi teljesítmé-
- 69/70 -
nyét. amit csak részben magyaráz, hogy az MDF-fel országos szinten nem jött létre választási szövetség a két forduló között. A Fórum 46 állva maradt jelöltje közül ugyanis 22 visszalépett, szavazóik azonban csak nagyon mérsékelten támogatták a legnagyobb jobboldali pártot. Végül a szociálliberális választási koalíció, mely az első fordulóban 100 körzetben végzett az élen, 107 egyéni mandátumot nyert el, az abszolút többségi ágon fokozva előnyét a jobboldallal szemben.
A vegyes rendszer egyéni választókerületi eleme tehát két alkalommal, 1990-ben és 2006-ban az első forduló listás győztesének kedvezett, az MDF-nek nagyon erősen, az MSZP-nek pedig kismértékben. Két másik esetben, 1998-ban és 2002-ben viszont az abszolút többségi formula megfordította a sorrendet, elsöprő, illetőleg mérsékelt sikert biztosítva a második helyezettnek. Mindez azt bizonyítja, hogy a rendszernek ez az ága nemcsak erőteljes torzító hatást fejt ki, hanem kiszámíthatatlanul, esetenként paradox módon működik. Ez utóbbi sajátossága abban is megnyilvánul, hogy az ezredfordulót követő választásokon ugrásszerűen megnőtt az első körös győzelmek száma, Míg 1998-ban csupán egy, 2002-ben már 45, 2006-ban pedig 66 egyéni körzetben dőlt el az elsőfordulóban a mandátum sorsa, jelezve, hogy az újabb szavazási kör fokozatosan funkcióját vesztheti. E fejlemény hátterében mindenekelőtt a pártstruktúra közismert koncentrációja húzódik meg, melyhez egyébként a választási rendszer is hozzájárult. Kiélezett politikai viszonyok között ugyanis az abszolút többségi formula nemcsak szövetségkötésre kényszeríti az egyes pólusok pártjait, hanem a "hasznos szavazat" elve alapján arra készteti a választókat, hogy pártjuk helyett blokkjuk legerősebb politikai szervezetét támogassák. Ily módon egyre kevésbé állja meg helyét az az érvelés, mely a kétfordulós rendszer legfőbb előnyét az elsődleges és másodlagos preferenciák együttes érvényesíthetőségében látja. Ezt egyébként a kétszavazatos szisztéma önmagában biztosítja, hiszen a választók az egyéni körzetekben, illetve a területi listákon más-más politikai erőre voksolhatnak, ám e lehetőséggel viszonylag kevesen élnek.
A választási rendszer aránytalansági hajlamához azonban nemcsak az egyéni, hanem a területi szint is hozzájárul. Ennek alapvető oka az, hogy a megyei választókerületek többségében viszonylag alacsony az elnyerhető mandátumok száma, ami egyértelműen a nagyobb pártoknak kedvez. A területi körzetekben megszerezhető képviselői helyek ugyanis meghatározzák azt a szavazati részesedést, amellyel az egyes pártok még mandátumhoz juthatnak, s így a választókerületek mérete a jogi küszöbhöz hasonlóan működik (a választás tudományi szakirodalomban ezt a korlátot természetes küszöbhatárnak nevezik). A választási rendszerben alkalmazott kétharmados szabályt is figyelembe véve a legkisebb magnitúdójú megyékben csak azok a listák szerezhetnek mandátumot, amelyek elnyerték a voksok 13,3 %-át, s a természetes küszöb az átlagosnak tekinthető, 6 mandátumos területi választókerületben is csaknem kétszerese az 5%-os kizárási klauzulának. Ily módon az utóbbi korlát elsősorban országos szinten fejti ki hatását, kizárva a kompenzációból azokat a politikai erőket, amelyek aggregált támogatottsága e szint alatt marad.
A területi körzetek másik sajátos vonása, az előbb már említett kétharmados szabály is erősíti bizonyos fokig az aránytalansági hajlamot, hiszen csökkentheti a listákon megszerezhető mandátumok számát, ám a helyek kiosztásának e második lépcsőjében a véletlen játszik meghatározó szerepet, s így elvileg nem feltétlenül a nagyobb pártok válnak kedvezményezettekké. Gyakorlatilag azonban ez a hatás elvesztette jelentőségét, hiszen a pártstruktúra koncentrációja következtében a kisebb támogatottságú politikai erők csak a legnagyobb méretű területi választókerületekben szerezhetnek mandátumot; az utolsó két voksoláson az SZDSZ csupán budapesti és Pest megyei listájáról küldhetett képviselő(ke)t a parlamentbe. Végezetül, mint ezt Fábián György és Kovács László Imre már az 1990-es évek közepén kimutatta, az egy mandátum megszerzéséhez szükséges szavazatszám meghatározásakor alkalmazott Hagenbach-Bischoff-módszer is valamelyest hozzájárul a területi választókerületekben érvényesülő torzításhoz.[2] E matematikai formula ugyan a Hare-kvótánál kevésbé sújtja a kisebb pártokat, ám az Olaszországban 1958-1992 között használt imperiáli módszer e szervezetek számára még kedvezőbb eredményt biztosított volna. A pártrendszer jelenlegi koncentráltsága természetesen ezt az összefüggést is elméletivé teszi, hiszen az alacsony támogatottságú politikai erők oly csekély szavazati részesedést érnek el, hogy az alkalmazott kvótától függetlenül kiszorulnak a területi választókerületi mandátumszerzésből.
Viszonylag jelentős aránytalansága ellenére a területi listás mandátumarány valamelyest mégis mérsékli az abszolút többségi formulából fakadó torzítást. Így például az idei választásokon a szisztéma egészének arányosságát kifejező Loosemore-Hanby-index az egyéni választókerületekben 15,31%-ot, a területi körzetekben pedig 10,65%-ot tett ki, míg a két ágon a torzítás mértéke együttesen 11,35% volt. Igazán érdemi korrekciót azonban csak az országos lista biztosít, melyen a töredékszavazatokat gyűjtik össze. E kompenzációs mechanizmus a megszerzett parlamenti székek számát tekintve általában a má-
- 70/71 -
sodik legerősebb pártnak kedvez, hiszen az egyéni választókerületekben e politikai előkapja a mandátumot nem eredményező voksok közül a legtöbbet. 1998-ban és 2002-ben azonban az a sajátos helyzet alakult ki, hogy a területi listás választások győztese, az MSZP az egyéni körzetekben vereséget szenvedett, s így vetélytársánál, a Fidesz-MDF-nél több kompenzációs mandátumot kapott. Sőt, az utóbbi választáson a szocialisták és koalíciós partnerük, a szabad demokraták számára az országos listás helyek biztosították a sikert. A jobboldali pártszövetség ugyanis az összesített egyéni és területi választókerületi eredmények alapján 8 fős előnyt ért el, ám a szociálliberális erők a kompenzációs mandátumokból 18-cal többet nyertek eh Ily módon a töredékszavazatokon nyugvó mechanizmus meghatározó szerepet játszott a parlamenti viszonyok alakulásában; nem véletlen, hogy a vesztes jobboldal, a választási rendszer bonyolultságát is kihasználva, kísérletet tett a töredékszavazatok fogalmának átértelmezésére, ezáltal a voksolás végeredményének megfordítására,
A kompenzációs mechanizmus arányosító hatása ugyanakkor a kisebb pártokat is kedvezően érintheti. Szavazat- és mandátumarányuk eltérését tekintve az országos lista leginkább a harmadik-negyedik (korábban harmadik-hatodik) helyen végzett pártokat preferálja; 2006-ban például az SZDSZ és az MDF az aggregált területi listás voksok 6,5, illetőleg 5,04%-át nyerte el, a kompenzációs mandátumokból viszont 17,19, illetőleg 14,06%-os arányban részesedett, A viszonylagos kiegyenlítéshez korábban az is hozzájárult, hogy az egyéni körzetekben győztes párt az országos listán az utolsó helyre került. 1990-ben az MDF (holtversenyben a KDNP-vel), 1994-ben az MSZP, 1998-ban pedig a Fidesz kapta a legkevesebb kompenzációs mandátumot, ám a pártstruktúra koncentrációja folytán az utóbbi két választáson e téren gyökeres fordulat történt. Mind 2002-ben, mind 2006-ban az Országgyűlésbe bejutott leggyengébb politikai szervezet, az SZDSZ, illetőleg az MDF szorult az utolsó helyre, parlamenti székeik többsége azonban még így is az országos listán keletkezett. A kompenzációs mechanizmus játszik tehát döntő szerepet abban, hogy a kisebb pártok, miként ezt Szoboszlai György egyértelműen kimutatta, nagyjából támogatottságuknak megfelelő arányban részesülnek a képviselői helyekből. Ez egyben azt jelenti, hogy a felülreprezentált politikai erők főként a kiesett szervezetek terhére jutnak mandátumtöbblethez.[3]
Az országos lista arányosító hatását ugyanakkor az 5%-os küszöbhatár erősen korlátozza. Hosszú ideig a kizárási klauzula meghatározó jelentőségű szelekciós mechanizmusként működött, hiszen 1990-ben három, viszonylag számottevő bázissal rendelkező pártot zárt ki a törvényhozásból, a későbbi választásokon pedig - egyetlen kivételtől eltekintve - megakadályozta, hogy új politikai erők jelenjenek meg az Országgyűlésben. A kiszorító hatás jelentősége abban is megnyilvánult, hogy 1990-ben a kizárási klauzula miatt a listás szavazatok 15,84%-a veszett el, s ez az arány még 2002-ben is 11,31% volt, Az idei választásokon viszont a kiesett pártok a voksok mindössze 3,22%-át szerezték meg, s e szavazatok kétharmadát egyetlen politikai erő, a MIÉP nyerte el. Ily módon 2006 áprilisában a szavazat- és mandátumarányok eltérítésében a jogi küszöbnek már viszonylag alárendelt 3zerep jutott, szemben a korábbi választásokkal, amikor a szisztéma egészét tekintve a torzítást első közelítésben jórészt az 5%-os határral magyarázhattuk.
Jelentős változást idéz elő a kompenzációs mechanizmus működésében az is, hogy választásról választásra csökken a kétharmados szabály miatt "felcsúszott" parlamenti székek száma. 1990-ben még 32 területi listás hely került fel az országos listára, 1994-ben azonban a kompenzációs keret már csak 27, 1998-ban 24, 2002-ben 12, 2006-ban pedig mindössze 6 mandátummal bővült. Ennek oka az, hogy a pártstruktúra koncentrálódásának egyik elemeként minden területi választókerületben radikálisan emelkedett a két legerősebb párt támogatottsága. Amennyiben ugyanis ennek mértéke túllép egy bizonyos szintet, például a 6 mandátumos körzetekben a 38,1%-ot, a meghatározó politikai erők a kétharmados határ ellenére megszerzik az összes képviselői helyet, Matematikai okokból a mandátumok inkább a nagyobb magnitúdójú területi választókerületekből "csúsznak fel"; az utolsó két választáson az érintett listák több mint 70%-a e körbe tartozott. A kompenzációs keret folyamatos szűkülése elvileg növelheti a torzító hatást; a kiváltó ok, a pártstruktúra koncentrálódása viszont ennél jóval nagyobb mértékben csökkenti az aránytalanságot, amit a Loosemore-Hanby-index időbeli alakulása is igazol.[4]
A rendszer arányosságát mérő index az első két választáson volt a legmagasabb, 1990-ben a szavazat- és mandátumarányok közötti eltérés 22,27%-ot tett ki, s a várakozásokkal ellentétben a torzítás mértéke 1994-ben alig csökkent. Ebben az időszakban a hazai vá-
- 71/72 -
lasztási szisztéma a legaránytalanabb rendszerek közé tartozott; Lijphart átfogó összehasonlító művének tanúsága szerint, egy hosszabb periódus átlagát tekintve, ennél nagyobb deviációval csak Franciaországban, Görögországban és Indiában találkozhatunk. 199S-ra azonban a Loosemore-Hanby-index értéke 12,52%-ra zuhant, így a választási rendszer a mérsékelten aránytalan kategóriába került át. Ugyanakkor e mérőszám elfedi, hogy a szisztéma paradox működése leginkább ezen a voksoláson érvényesült, hiszen - mint korábban már említettük - a listás szavazás győztese végül is vereséget szenvedett. A következő választáson a deviációs index értéke alig módosult, idén viszont 6,73%-ra esett vissza, amit részben a jogi küszöb alatt-e maradt pártok alacsony szavazataránya, s még inkább a két legnagyobb politikai erő közelítően kiegyenlített támogatottsága magyaráz. Nemzetközi, mindenekelőtt francia tapasztalatok is azt mutatják, hogy abszolút többségi formula alkalmazása esetén, amennyiben a szövetségek két alapvető politikai irányvonal mentén jönnek létre, s azok első fordulós szavazatainak összege kevéssé tér el egymástól, a szisztéma arányossági foka erősen növekedhet. Ez történt a 2006 áprilisi választásokon is, amikor a területi listákon az SZDSZ-szel kibővített baloldal a voksok 49,71, a jobboldal pedig 49.27%-át nyerte el. (A fennmaradó szavazatok túlnyomó többségét a Munkáspárt és a Centrum kapta meg). A Loosemore-Hanby-index alapján idén a választási rendszer mérsékelten arányossá vált, ezt azonban nem a szisztéma strukturális vonásai, hanem, a pártszerkezet változásai és a konkrét politikai erőviszonyok idézték elő.
Az egymást követő választásokat, mint erre már többször is utaltunk, a pártstruktúra koncentrálódása kísérte. 1990-ben a politikai mezőt még egyértelműen a sokpártiság jellemezte, ami abban is megnyilvánult, hogy a két legjelentősebb politikai erő, az MDF és az SZDSZ együttesen csak a területi listás voksok 46,12%-át szerezte meg. A hazai politikai rendszer egyik legnagyobb problémájának sokan éppen e túlzott tagoltságot tekintették, s ezért is pozitívan értékelték a választási rendszer aránytalansági hajlamát, melytől a stabil kormányzás biztosítását és a pártstruktúra "letisztulását" várták. A következő voksoláson, 1994-ben a sokpártiság még fennmaradt, sőt az országos listát állító politikai erők száma 12-ről 15-re emelkedett, a baloldalon azonban lényegében már lezajlott a koncentrálódás. Míg 1990-ben az MSZP a pólus voksainak mindössze 55,65%-át kapta meg, négy évvel később ez az arány 91%-ra emelkedett. Második mozzanatként a liberális mező átalakulása ment végbe; a négypárti választási szövetség 1994-es kudarca után az Agrárszövetség visszatért a baloldalra, a Fidesz jobboldali fordulatot hajtott végre, s a Vállalkozók Pártja is konzervatív befolyás alá került. Ily módon 1998-ban már a Liberális pólus is csaknem egyszereplőssé vált; az SZDSZ-nek az Együtt Magyarországért Unió nem volt igazi versenytársa.
Leglassabban a rendkívül tagolt jobboldali blokk egységesedése valósult meg; az 1994-re szinte teljesen szétesett pólust a liberális mezőből érkezett Fidesz szervezte újjá, kihasználva (s részben előidézve) az MDF-en és a KDNP-n belüli szakadásokat. Átmenetileg tehát egy kéttengelyű, mérsékelt és radikális csoportra tagolódó keresztény nemzeti bázis jött létre, melynek elemei a Fidesz és az FKGP 1998 májusi szövetségkötése után erőteljesen közeledtek egymáshoz. A viszonylag lassú koncentrálódási folyamat következtében 1994-ben a két legnagyobb párt csupán a listás voksok 52,73, 1998-ban pedig 62,4%-át nyerte el, jelezve, hogy a sokpártiság változatlanul fennmaradt, Döntő fordulat a polgári kormány időszaka alatt következett be, amikor az FKGP szétesése és az MDF meggyengülése nyomán a Fidesz egyértelműen a jobboldal vezető erejévé vált, s dominanciáját már csak a MIÉP viszonylag széles szavazótábora korlátozta. Ą változás nagymértékben hozzájárult ahhoz, hogy 2002-re két meghatározó párt emelkedjen ki a politikai mezőből, melyek együttesen a választók 83,12%-ának támogatását élvezték. A várakozásokkal ellentétben idén e folyamat lefékeződött; az MSZP és a Fidesz híveinek aránya "csupán" 85,24%-ra emelkedett, s az SZDSZ, illetőleg az MDF viszonylag sikeres szereplése folytán a kétpártrendszer kialakulása elmaradt.
A választási szisztéma a pártstruktúra átalakulásához annyiban járult hozzá, hogy meghatározó eleme, az abszolút többségi ág az egyes pólusokon szövetségkötésre ösztönöz, s ennek nyomán, főként a jobboldalon, aszimmetrikus koalíciók szerveződtek meg, melyek felgyorsították a blokkosodást. Ennél jóval jelentősebb szerepet játszott az egységesítésben a politikai mező túlzott polarizáltsága, mely a "hasznos szavazat" elve alapján a választókat nem annyira egy-egy párt, mint inkább egy irányzat támogatására késztette. E magatartás az 1994-es súlyos vereség után elsősorban a jobboldali beállítottságú szavazók politikai magatartását jellemezte, akik egy újabb baloldali győzelem megakadályozása érdekében, mindinkább felsorakoztak a pólust újjászervező Fidesz mögött. Később, 2002-ben és 2006-ban ez a viselkedés a baloldalon is meghatározóvá vált, tovább erősítve a pártstruktúra koncentrációját. Az egységesülés abban is megnyilvánult, hogy 1998 óta a második fordulóban többnyire már csak két jelölt állt szemben egymással, s így a továbbjutásra vonatkozó jogi szabályozás mindinkább funkcióját vesztette.
- 72/73 -
A választási rendszert tehát, a deviációs index értékének javulása ellenére, strukturális aránytalansági hajlam jellemzi, mely a szisztéma korábban már többször említett kiszámíthatatlanságával társul. Ez utóbbi sajátossága ugyanakkor gyengíti a második kritérium, a stabilizáló hatás érvényesülését. Kétségtelen, hogy az 1990-es években a választási rendszer számottevően hozzájárult a kormányozhatósághoz, amit a rendszerváltás időszakában politikusok és politikai elemzők egyaránt alapvető jelentőségű kérdésnek tartottak. Ezen az sem változtatott, hogy 1990-ben és 1998-ban már a parlamenti matematika alapján is csak koalíciós kormányok alakulhattak, hiszen általában az abszolút többségi rendszerek sem biztosítják az egypárti kormányzás feltételeit. A vegyes választási rendszer hatékonysága 2002-ben rendült meg, amikor a szocialisták és a szabad demokraták együttesen csupán 10 fős többséget szereztek. Ebben az esetben, mint már jeleztük, a szociálliberális sikert a kompenzációs mechanizmus okozta, melynek kiszámíthatatlan működése esetleg patthelyzethez is vezethetett volna.
Idén az MSZP és az SZDSZ meggyőzőbb fölényt ért el, az 1990-es évtizedre jellemző csaknem 60, sőt 1994-ben 72%-os kormányzati többség időszaka azonban nem tért vissza. Mindez azt bizonyítja, hogy a választási rendszer aránytalansági hajlama ellenére sem garantálja a stabil kormányzást, bár kétségtelen, hogy ritkábban vezet olyan patthelyzethez, mint amilyen 2006 nyarán Csehországban kialakult. Emellett a torzítás nyomán létrejött parlamenti többség egyáltalán nem jelent hasonló mértékű társadalmi támogatottságot, viszont a relatív túlsúly abszolúttá változtatása ezt az érzetet keltheti a kormánypárti politikusokban. 1990-1994 között az akkori hárompárti jobbközép kabinet úgy politizált, mintha 59,33%-os mandátumarányának hátterében nem 42,92%-os szavazati részesedés húzódna meg, s fez a magatartás bizonyos fokig a polgári kormányt is jellemezte. Viszonylag nyugodt, kiegyensúlyozott politikai viszonyok esetén a szavazat- és mandátumarányok eltérése nem okoz érzékelhető problémát, mély törésvonalak szabdalta társadalmakban viszont akár hozzá is járulhat a feszültség növekedéséhez.
A harmadik értékelési kritériumnak, az egyszerűség követelményének a választási rendszer egyáltalán nem felel meg. Bonyolultságát alapvetően a töredékszavazatokra épülő kompenzációs mechanizmus okozza, mely a kormányzó képesség, a hatékonyság elvét az arányosságéval kívánja összekapcsolni. Az országos lista sajátos működése miatt a választók alig vagy egyáltalán nem tudják követni, miként alakulnak át voksaik mandátumokká. A töredékszavazatok körüli 2002-es vira egyértelműen bizonyítja, hogy az egyszerűség, az átláthatóság hiánya is növeli a politikai manipulációk lehetőségét, hiszen nemcsak az "átlagválasztók", hanem a közéleti szereplők egy része is alig értette, mely voksok minősülnek töredékszavazatoknak s azok miként befolyásolják a választások végeredményét. Valószínű, hogy a hazai választási rendszernél csak a szavazatátruházást megvalósító szisztémák bonyolultabbak, bár kétségtelen, hogy a klasszikus német és az újabban kialakított olasz vegyes megoldás sem tűnik könnyen átláthatónak.
A választási rendszer ugyanakkor a negyedik követelményt, a részvétel elvét nyilvánvalóan teljesíti, hiszen az abszolút többségi körzetekben a szavazók egyéni jelöltekre voksolnak. E kritérium érvényesülését ugyan a preferenciális listás szavazás is biztosítja, a kormányozhatóság szempontját előtérbe helyező vegyes szisztéma azonban feleslegessé teszi e megoldást. Áttételesen, tehát a részvétel elve is hozzájárul a rendszer bonyolultságához, s e hatását a jövőben sem zárhatjuk ki, mivel a választók többsége ragaszkodik ahhoz, hogy körzetük saját képviselővel rendelkezzen.
Az Ötödik követelmény, a legitimációs kritérium a választási rendszer általános elfogadottságát és a szavazásokon való magas részvételi arányt egyaránt magába foglalja. A politikusok és a politikai elemzők egy részével ellentétben a társadalom túlnyomó többsége e kérdésben nem nyilvánít véleményt, s így hallgatólagosan elismeri a jelenlegi szisztémát. Egyedüli igénye az, hogy egyéni választókerületi jelöltekre is voksolhasson, mivel képviselőjétől a többpártrendszer körülményei között is elvárja a helyi és a területi érdekek markáns érvényesítését. Ugyanakkor a megfelelőnek ítélt részvételi arányt az érvényességi küszöbök előírásával a jogi szabályozás biztosítja, ami egyben kizárja, hogy egyéni körzeti szinten az abszolút többségi formulát az egyfordulós brit megoldás váltsa fel. Az 50, illetőleg 25%-os küszöb viszont elvileg nem garantálja, hogy a második fordulós győztes az első körben vezető jelöltnél nagyobb támogatottsággal rendelkezzen, bár ezt a mostani választási rendszer hívei egyértelműen feltételezik.
A jelentős aránytalansági hajlam, a kiszámíthatatlanság és a bonyolultság miatt az 1989-ben kialakított választási rendszert nem tekinthetjük igazán beváltnak. Kezdetben talán valóban indokolt volt, hogy a kritériumok közül a hatékonyság játsszon meghatá-
- 73/74 -
rozó szerepet, a rendszerváltás időpontjától távolodva azonban egyre inkább nyilvánvalóbbá válik, hogy a szavazat- és mandátumarányok eltérítése önmagában még a kormányozhatóságot sem biztosítja, s érzékelhetően szemben áll a választói akarat érvényesítésével. A bonyolult, háromelemű szisztémát megalkotói is csupán egy voksolás lebonyolítására szánták, felismerve, hogy hosszabb távon olyan megoldást kell kidolgozni, mely a mostaninál jobban megfelel a választási rendszerekkel szemben támasztott követelményeknek. 1991 óta ismételten napirendre is kerülnek a szisztéma reformjára irányuló törekvések, melyek egyes pártok ígéreteiben, illetőleg kormányprogramokban is megjelentek. E koncepciók általában a parlamenti létszám csökkentésének tervéhez kötődtek, amit eleinte csak a liberális politikai erők preferáltak, később viszont valamennyi politikai erő elfogadott.
A reformtörekvések jegyében először 1996-97-ben folytak hat-, majd hétparti tárgyalások, melyek a korabeli alkotmányozási folyamat eredményeire is támaszkodtak. E tanácskozásokon azonban csak az új választási eljárási törvény megalkotásáról valamint az anyagi jogi szabályozás kisebb módosításáról született megegyezés, melynek alapján a parlament 1997 őszén el is fogadta az új jogszabályt, illetőleg kiegészítette a közös és kapcsolt listákra vonatkozó rendelkezéseket. Sikertelenül zárult a választási rendszer reformját előkészítő eseti parlamenti bizottság munkája is, mely 1999 márciusában kezdte meg működését, s kisebb megszakításokkal 2000 novemberéig ülésezett. E testület a reformot a kisebb parlament létrehozásának eszközeként közelítette meg, s tevékenysége során vált nyilvánvalóvá, hogy e cél megvalósítását az egyes pártoknak a választási rendszer átalakításáról vallott eltérő nézetei akadályozzák meg. Nem vezetett eredményre 2004 elején Medgyessy Péter kezdeményezése sem, mellyel, az európai parlamenti választásokra hivatkozva, az ellenzéki politikai erők érdemben nem is kívántak foglalkozni. Végezetül megegyezés nélkül zárultak azok a négypárti tárgyalások is, melyek az SZDSZ javaslatára kezdődtek, s szintén a kisebb parlament megteremtésére, valamint ezzel összefüggésben a választási rendszer reformjára irányultak.
E kudarcsorozat annak ellenére következett be, hogy a politikai erők túlnyomó többsége két alapvetőnek látszó kérdésben azonos felfogást vallott. Minden alkalommal viszonylag gyorsan (csaknem teljes) konszenzus született a vegyes rendszer megőrzéséről, s a törvényhozás létszámára vonatkozó elképzelések sem igazán álltak távol egymástól. Két másik kérdésben viszont a politikai koncepciók egyértelműen polarizálódtak; a pártok gyökeresen eltérő álláspontot fogalmaztak meg a fordulók számáról és az arányosítás követelményéről. E sajátosság jellemezte a legutóbbi tárgyalásokat is, melynek során az MSZP, híven 1997 óta vallott felfogásához, a német választási modell bevezetését indítványozta; az SZDSZ, szintén korábbi koncepciójához ragaszkodva, a kétfordulós abszolút többségi rendszert egy nagy mandátumszámú országos kompenzációs listával kívánta korrigálni; a Fidesz pedig, 1998-ban kialakított álláspontját követve, a fennálló szisztéma keretei között törekedett a létszámcsökkentésre.
Mindhárom javaslat a vegyes rendszer megőrzését feltételezte, s az egyes pártok nézetei a létszám kérdésében sem álltak távol egymástól. Az MSZP és a Fidesz 280-290, az SZDSZ 250 fős parlamentben gondolkodott, ám később nem zárkózott el attól, hogy a törvényhozók számát csak 286 főre csökkentsék. (Közben a Fidesz, elnökének bejelentéséhez igazodva, 200 fős országgyűlést is elképzelhetőnek tartott.) Ugyanakkor az álláspontokból egyértelműen kitűnik, hogy a szocialisták erőteljes, a szabad demokraták pedig mérsékelt arányosítást igényeltek, míg a fiatal demokraták ragaszkodtak ahhoz, hogy a kisebb létszámú parlament megteremtése a szisztéma torzító hatását ne érintse. A fordulók számának kérdésében az MSZP az egy-, a Fidesz és az SZDSZ pedig a kétkörös megoldást preferálta; a szocialisták szerint a "megszemélyesített arányos képviselet" rendszerében az abszolút többségi formula feleslegessé válik, míg a fiatal demokraták elsősorban azzal érveltek, hogy az újabb megmérettetés nagyobb legitimációt biztosít a megválasztott képviselőknek, s lehetővé teszi a másodlagos preferenciák érvényesítését. Emellett a Fidesz azért is elutasította az MSZP javaslatát, mert a német modell többletmandátumokat eredményezhet, ami néhány fővel megemelheti az országgyűlés létszámát.
A tanácskozások során, a másik három politikai erővel ellentétben, az MDF gyökeresen új pozíciót képviselt. Korábbi álláspontjával szakítva az arányosság kritériumát állította előtérbe, s ennek alapján a tiszta listás modell bevezetését javasolta. E koncepciója lehetővé tette, hogy vitapartnereinél jóval radikálisabb létszámcsökkentést indítványozzon, hiszen az egyéni választókerületek nem jelentek meg a mérséklés korlátjaként. (Ezek számát ugyanis Iehe-
- 74/75 -
tetlen 145-150 alá csökkenteni, mivel ebben az esetben egy-egy körzet területe, népessége és településszáma olyan magassá válhat, hogy az már teljesen kizárja az egyéni képviselők és a választók között elvileg fennálló közvetlen kapcsolatot.) A Fórum szerint a törvényhozási feladatokat egy 150-200 képviselőből álló testület is él tudja látni, amely mellett esetleg egy második kamara is működhet; ez az elképzelés azonban csak az előzetes koncepcióban szerepelt, a tárgyalások során már nem jelent meg.
Az idei parlamenti választások után a kormány, a két koalíciós párt egyértelmű támogatásával, törvényjavaslatot nyújtott be a választási rendszer átfogó reformjáról. A tervezet az SZDSZ és az MSZP kompromisszumán alapult; a szabad demokraták elfogadták a német modellt s a vele járó egyfordulós, relatív többségi formulát, a szocialisták pedig átvették partnerük koncepciójából az országos listát. A törvényjavaslat értelmében a 298 fős parlament képviselőinek felét egyéni választókerületekben, másik felét pedig országos listán választják, ám a "megszemélyesített arányos képviselet" elvének megfelelően az egyént mandátumokat is a listás szavazati arányok alapján osztják ki. Ha valamelyik párt az egyéni körzetekben több képviselői helyet szerez, mint amennyi a listán elnyert székeinek száma, e különbözet többletmandátumo(ka)t eredményez, amelyekkel megnő a törvényhozás létszáma. E megoldás oka, mint közismert, az, hogy a relatív többségi körzetek győzteseit megválasztották, így személyüket tekintve ők kapnak először mandátumot. Ezt követően az egyes pártok által megszerzett képviselői helyek számából levonják az érintett politikai erő egyéni választókerületi mandátumainak számát, s a fennmaradó helyeket a listáról töltik be. (Ha egy párt többletmandátumhoz jut vagy a levonás után a különbség nulla, országos listás jelöltjei közül nyilvánvalóan senkit sem küldhet a törvényhozásba.)
A javasolt megoldás, miként ezt a német választási rendszer működésének több mint fél évszázados tapasztalatai mutatják, teljes mértékben megfelel az arányosság követelményének, s a mostani szisztémával ellentétben kiszámíthatóan funkcionál. Torzító hatást csupán a fennmaradt 5%-os küszöbhatár és a d'Hondt-formula alkalmazása vált ki; ez utóbbi azért, mert közismerten a legnagyobb pártnak kedvez.[5] Ugyanakkor a szisztéma elvileg a német modellnél nagyobb aránytalanságot eredményez, mivel nem veszi át azt a szabályt, amely szerint a három egyéni választókerületben győztes pártok mentesülnek a kizárási klauzula alól. (A jelenlegi német választási rendszer egyébként a "megszemélyesített arányos képviselet" elvét más technikával valósítja meg; a törvényjavaslatban szereplő megoldás leginkább az 1957-1983 között alkalmazott szisztémára emlékeztet.)
Az átvételre javasolt modell a legújabb kori német politikatörténet tanúsága szerint a stabil kormányzás kritériumát is teljesíti. Ezt nemcsak a kizárási klauzula, hanem a parlamenti pártok alacsony száma és a két legnagyobb politikai erő közelítően azonos támogatottsága is garantálja. E sajátosságok a hazai pártstruktúrát is jellemzik, s ezért indokoltan feltételezhetjük, hogy a választási szisztéma átfogó reformja nem vezet a hatékonyság érzékelhető csökkenéséhez. Természetesen a német modell koalíciós kényszerrel is társul, hiszen a győztes párt a mandátumok abszolút többségét csupán kivételes esetben szerezheti meg, ám a mostani rendszer is kizárólag egyetlen alkalommal, 1994-ben teremtette meg az egypárti kormányzás matematikai lehetőségét.
A törvényjavaslatban szereplő megoldás mellett a legerősebb érv talán az, hogy az arányosság követelményét és a részvéte] elvét egyszerre biztosítja. Az előbbi kritériumot egy tiszta listás rendszer is teljes mértékben kielégíti, ám értelemszerűen szakít az egyéni körzeti rendszerrel, melyhez a választók túlnyomó többsége jelenleg is ragaszkodik. A német modell előnyét a választáskutatók éppen abban találják meg, hogy az arányosság, a kormányozhatóság és a részvétel kritériumának egyaránt eleget tesz, mégpedig oly módon, hogy e követelmények között megfelelő összhangot teremt. Ennek ára kétségtelenül az, hogy a szisztéma viszonylag bonyolult, bár a jelenlegi háromelemű vegyes rendszernél még mindig áttekinthetőbbnek tűnik, hiszen nem igényel töredékszavazatokon alapuló kompenzációs mechanizmust. Egyébként a német modellt leginkább a többletmandátum(ok) miatt bírálják, ezek száma azonban az újraegyesítés előtt minimális volt (1965-1976 között nem is keletkezett), s a 2005. évi választásokon a jelenleg 598 fős Bundestag létszámát is csak 16 képviselővel emelte.
A választási rendszer reformja ugyanakkor, mint erre korábban már utaltunk, szorosan összefügg az olcsóbb állam, a kisebb parlament megteremtésének igényével. A német szisztéma átvétele nyilvánvalóan határt szab a mérséklésnek, hiszen az egyéni választókerületek száma nem eshet 140-150 alá. Tiszta többségi, illetőleg arányos listás megoldás bevezetése esetén akár 150-200 fős törvényhozással is számolhatunk, ám a képviselők számának radikális csökkentése sem jár érzékelhető költségvetési megtakarítással. Ezt igazán az egyfordulós rendszerre történő áttérés teszi lehetővé, mely a választási kiadásokat több milliárd forinttal is mérsékelheti, s így nem csupán szimbolikusan, hanem érdemben is hozzájárulhat az államháztartás pozíciójának javításához.
- 75/76 -
2006 nyarán a Fidesz és a KDNP egyértelműen elutasította a törvényjavaslatot, a vita során ismételten jelezve, hogy a kisebb parlament megteremtését nem kívánja összekötni a választási rendszer tényleges reformjával. (A harmadik ellenzéki párt, az MDF viszont csak az 5%-os küszöbhatárt kifogásolta, s javasolta, hogy azt 4%-ra szállítsák le.) Legfőbb ellenérvük változatlanul az volt, hogy csak a kétfordulósság biztosítja a képviselők magas szintű legitimációját és teszi lehetővé a másodlagos preferenciák érvényesítését. A parlamenti vita egyértelműen bizonyította, hogy a Fidesz és a KDNP továbbra is a jobb oldal "tartalékainak" begyűjtésével kívánja biztosítani győzelmét, vagyis 1998 és 2002 tapasztalatait veszi figyelembe, szemben az idei választási eredményekkel, Ugyanakkor a kormányzati erők nem érdekeltek egy olyan megoldásban, mely fenntartja a rendszer aránytalansági hajlamát, kiszámíthatatlanságát és bonyolultságát. E körülményekből azt a következtetést vonhatjuk le, hogy nagy valószínűséggel a jelenlegi parlamenti ciklusban sincs esély a választási rendszer reformjára, ám nem hagyhatjuk figyelmen kívül azt a közkeletű vélekedést, amely szerint a politikában bármi megtörténhet. ■
JEGYZETEK
[1] Lásd Dieter Nohlen: Választási rendszerek, választási reform. Bevezetés, in Választási rendszer, választójog és választás Kelet-Közép-Európában, Budapest, MTA Állam- és Jogtudományi Intézet - Friedrich Ebert Alapítvány, 1996, 22-23,
[2] Fábián György, Kovács László Imre: Az arányosság újabb dimenziói, Politikatudományi Szemle, 1995/2, 73-74. A Hagenbach-Bischoff-módszer a természetes hányados elvére épülő mandátumkiosztási technikák közé tartozik. Ezt az értéket, más néven az egy képviselői hely megszerzéséhez szükséges szavazatszámot, úgy kapjuk meg, hogy a listákra leadott összes érvényes voksot elosztjuk az elnyerhető mandátumok számával vagy annak megnövelt összegével. Az egyes pártok képviselői helyeinek számát a természetes hányados révén határozzuk meg. mégpedig oly módon, hogy listás voksaik számát ezzel az értékkel osztjuk el. Minden politikai erő annyi mandátumhoz jut, amennyi az osztás nyomán létrejött tizedes tört egész szám eleme, az esetleg üresen maradt helyeket pedig a legnagyobb maradvány vagy a legnagyobb átlag elve alapján töltjük be. Az egyes matematikai formulákat az osztó nagysága különbözteti meg egymástól; a Hagenbach-Bisehoff-módszer esetében ez az érték mandátumszám plusz egy, a Harc-kvótánál mandátum-szám, az imperiali formulánál pedig mandátumszám plusz kettő. A területi választókerületekben alkalmazott Hagenbach-Bischoff-módszerről részletesebben lásd az 1989. évi XXXIV. törvény 4. számú mellékletének II/3. pontját.
[3] Szoboszlai György: Tendenciák a választási rendszer működésében a 2002. évi parlamenti választások tükrében, in Trendváltozások, szerk. Bayer József, Kiss Balázs, Budapest, MTA Politikai Tudományok Intézete, 2003, 125.
[4] A Loosemore-Hanby- vagy más néven deviációs indexet ügy számítjuk ki, hogy az egyes pártok szavazat- és mandátumaránya közötti akár pozitív, akár negatív előjelű eltéréseket összegezzük, és az eredményt elosztjuk kettővel. Ha ezt az értéket kivonjuk százból, akkor kapjuk a deviációs index fordítottját, az arányossági indexet. Minél kisebb a deviációs, illetőleg minél nagyobb az arányossági index értéke, annál erőteljesebben tükrözi a választási rendszer a szavazók preferenciáit.
[5] E formula az arányos listás mandátumkiosztás osztós technikái közé tartozik, melyek lényege az, hogy az egyes listák szavazatainak összegét egy sorozat tagjaival osztjuk el, s a mandátumokat a kapott hányadosok nagysága alapján határozzuk meg. A d'Hondt-módszer esetében az első osztó egy, s ezt követően a műveletet mindig eggyel nagyobb számmal végezzük el. E technika alkalmazásakor egy táblázatot állítunk össze, melynek első sorát a listákra leadott, vagyis az eggyel osztott szavazatok alkotják. E lista szavazatai alatt egy számoszlopot képezünk; melynek első száma az adott lista szavazatainak fele, a következő szám a harmada stb. A mandátumok kiosztása úgy történik, hogy a táblázatban megkeressük a legnagyobb számot, s amely lista oszlopában találjuk, az kap egy mandátumot. A következő képviselői helyet az a lista szerzi meg, melynek számoszlopában a második legnagyobb szám megjelenik, s ezt az eljárást mindaddig folytatjuk, míg az összes mandátumot elosztjuk. Az országos listás mandátumok meghatározásakor jelenleg is ezt a módszer alkalmazzuk. Lásd az 1989. évi XXXIV. törvény 4. számú mellékletének III-IV. pontjait.
Visszaugrás
