Az Egyesült Királyságban idén június 23-án tartott népszavazást követő közjogi folyamatról és abban a parlament szerepéről a helyi és nemzetközi szaksajtóban több, egymásnak is ellentmondó vélemény jelent meg. Ezek egy része nélkülözhetetlennek tartja a parlament előzetes felhatalmazó döntését vagy legalább vitáját az EU-ból való kilépés hivatalos, EUSZ 50. cikke szerinti bejelentése előtt, más vélemények szerint a kormány dönthet a parlament nélkül is a külügyek terén élvezett történelmi felségjog alapján. Az alábbi írás összefoglalja a két oldal érveit, valamint megkísérli a Brexit alkotmányjogi hátterét feltárni, elemezve a népszavazás szerepét az Egyesült Királyság alkotmányos rendszerében és a parlament hatáskörét a népszavazáson hozott döntésekkel kapcsolatban, különös tekintettel a felsőbíróság e kérdésben hozott 2016 novemberi döntésére.
After the referendum held in the United Kingdom on 23[rd] June this year, several contradictory opinions have been published in the domestic and international law journals about the public law procedures to be followed and the role of Parliament in these procedures. Some of these argue that Parliament must give approval or at least have a debate before the official announcement of the withdrawal from the EU according to Article 50 of the Treaty on European Union. Others claim that the government can decide without Parliament based on its historical sovereignty in foreign affairs. This paper sums up the arguments of both sides and attempts to uncover the background of Brexit in constitutional law, providing an analysis of the role of referendums within the constitutional system of the UK and the power of Parliament concerning the result of referendums, with special regard to the ruling of the High Court in November 2016.
Key words: Brexit, direct democracy, parliament, referendum, United Kingdom
Közismert, hogy az Egyesült Királyság alkotmánya voltaképpen egy gentleman's agreement, amelyet az 1688-as Dicsőséges Forradalom (Glorious Revolution) eredményeként kötöttek, és a hatalom gyakorlói - írásos rögzítés nélkül is - azóta is betartják. E "megállapodás" lényege, alapja nem a népszuverenitás, hanem a - demokratikusan választott - parlament szuverenitása (Parliamentary sovereignty), amely alapján a parlament törvényhozás útján bármit megtehet, azon kívül, hogy megkötné egy későbbi parlament kezét. Minden parlament azonos hatáskörrel rendelkezik, nincsenek minősített többségi döntések, a parlament által elfogadott minden törvény egyenrangú. A parlament döntéseit semmilyen fórum nem bírálhatja felül, a normakontroll ismeretlen intézmény.[1] A parlamenti szuverenitás doktrínája nem azt jelenti, hogy mindenről a parlamentnek kell döntenie, de azt igen, hogy a parlament mondja ki a döntő szót a döntéshozatal rendjének megállapításában.
A képviseleti demokrácia elsősége miatt ebben a helyzetben a közvetlen demokrácia kevés szerepet kap, csupán a nép kormány általi megkérdezése,
- 96/97 -
a referendum[2] fordul elő néha, a nép által kezdeményezett népszavazás egyáltalán nem ismert a szigetországban. Az Egyesült Királyságban nincs hatályban a népszavazásokat általánosságban szabályozó törvény, és írott alkotmány híján e kérdéseket alaptörvény sem rendezi. Így a referendumoknak nincs általános érvényességi és eredményességi küszöbe. A parlament törvényben, esetről esetre rendel el referendumot, ekkor dönt a népszavazás kötelező erejéről és az érvényesség feltételéről. De még ha kötelezővé teszi is az eredményt, elvileg az sem kizárt - bár erre még nem volt példa -, hogy utólag eltörölje az eredmény figyelembe vételének kötelezettségét. A brit alkotmányos hagyomány szerint a parlament valóban mindent megtehet, és ez alól a nép akaratának figyelmen kívül hagyása sem lehet kivétel.[3] Ez az eset azonban, ha jogilag nem is, politikailag mindenképpen kizárt. A gentleman's agreement része ugyanis, hogy a politikai ígéreteket be kell tartani. A jogi és politikai alkotmányosság összefonódása és a hagyomány alapján a jogi és politikai kötelem egyaránt íratlan szabályokon alapul. (Ezért sem valószínű, hogy a parlament a Brexit-referendum eredménye ellenében szavazna - de erre még visszatérünk.) Tovább árnyalja az összképet, hogy Skóciában - az 1320-as Arbroath-i nyilatkozatra visszavezetett - és legalább az 1707-es Egyesülési Törvényig (Act of Union) megszakítatlan - hagyomány szerint a szuverenitás nem a parlamenten, hanem a skót népen alapul.[4] Mivel a skótok többsége maradna az EU-ban, ez felerősítheti a további devolúciós törekvéseket, vagy elvezethet egy második függetlenségi referendumhoz is.
A közvetlen demokrácia intézménye tehát nehezen egyeztethető össze a parlament szuverenitásán, a képviseleti demokrácián alapuló angol alkotmányos felfogással. Ennek megfelelően a gyakorlatban alig kerül sor országos népszavazásra: az Egyesült Királyság történetében 2016-ig mindössze két ilyen történt, további kilenc referendum regionális szinten zajlott le. A jogintézmény ennek ellenére érdekes módon régtől fogva része az angol jog- és államelméleti gondolkodásnak. Albert Venn Dicey, az angol alkotmányelmélet nagy alakja, és a parlamenti szuverenitás "ortodox" elméletének kidolgozója 1890-ben tanulmányt írt ezzel a címmel: "Szükséges-e bevezetni a referendumot Angliában?"[5]. Dicey a referendumban egy alternatív második kamarát látott, az egyetlen lehetőséget a pártvezetők ellenőrzésére és arra, hogy formálisan is elismerést nyerjen az az elv, hogy egy törvény
- 97/98 -
csak a (képviselői által képviselt) nép egyetértésén alapulhat. Felfogásában a referendum negatív eszköz, egyfajta népi vétó (people's veto). Dicey maga is elismeri, hogy a referendum új intézmény az angol alkotmány rendszerében, eredete Svájcban keresendő.
Támogatása ellenére az 1970-es évekig Nagy-Britanniában referendumra nem került sor. Churchill ugyan 1945-ben felvetette, hogy népszavazás útján hosszabbítsák meg az általa vezetett kormánykoalíció mandátumát, ezt azonban Attlee - mint az angol hagyományoktól idegen megoldást - elvetette. A munkáspárti Attlee-t egyetértőleg idézve a konzervatív Margaret Thatcher 1975-ben a referendum ellenzőjeként "III. Napóleon, Hitler, Mussolini demagóg eszközének" nevezte az intézményt.[6]
Országos referendumra az Egyesült Királyságban 1975-ben, 2011-ben és 2016-ban került sor, mindhármat a parlament rendelte el. A két korábbi országos referendum az ideihez hasonlóan szintén alkotmányos jelentőségű kérdés körül forgott: az 1975-ösnek is az európai integráció volt a témája, a 2011-esnek pedig a választójogi rendszer reformja volt a tétje.[7] Az 1975-ös referendum eredménye nem volt kötelező, de mivel a szavazópolgárok a kormány álláspontját támogatták, nem merült fel a parlament és a választók eltérő véleményének problematikája. Ezzel szemben 2011-ben a parlament már a népszavazás előtt formálisan elfogadta a választójogi reformot bevezető törvényt, a hatálybalépés feltételéül szabva a választópolgárok támogatását - azaz itt kivételesen egy hivatalosan a parlament számára kötelező referendumra került sor. Mivel a választók a reformot (igen alacsony, 42%-os részvétel mellett) leszavazták, a törvényi reform nem következett be. A népszavazáson egyébként - a koalíciós pártok véleménykülönbsége miatt - nem volt hivatalos kormányzati álláspont valamelyik válasz mellett. 2016-ban a választók többsége a kormányálláspont (és az összes szignifikáns parlamenti párt hivatalos álláspontja) ellen szavazott.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
