Az Egyesült Királyságban idén június 23-án tartott népszavazást követő közjogi folyamatról és abban a parlament szerepéről a helyi és nemzetközi szaksajtóban több, egymásnak is ellentmondó vélemény jelent meg. Ezek egy része nélkülözhetetlennek tartja a parlament előzetes felhatalmazó döntését vagy legalább vitáját az EU-ból való kilépés hivatalos, EUSZ 50. cikke szerinti bejelentése előtt, más vélemények szerint a kormány dönthet a parlament nélkül is a külügyek terén élvezett történelmi felségjog alapján. Az alábbi írás összefoglalja a két oldal érveit, valamint megkísérli a Brexit alkotmányjogi hátterét feltárni, elemezve a népszavazás szerepét az Egyesült Királyság alkotmányos rendszerében és a parlament hatáskörét a népszavazáson hozott döntésekkel kapcsolatban, különös tekintettel a felsőbíróság e kérdésben hozott 2016 novemberi döntésére.
Közismert, hogy az Egyesült Királyság alkotmánya voltaképpen egy gentleman's agreement, amelyet az 1688-as Dicsőséges Forradalom (Glorious Revolution) eredményeként kötöttek, és a hatalom gyakorlói - írásos rögzítés nélkül is - azóta is betartják. E "megállapodás" lényege, alapja nem a népszuverenitás, hanem a - demokratikusan választott - parlament szuverenitása (Parliamentary sovereignty), amely alapján a parlament törvényhozás útján bármit megtehet, azon kívül, hogy megkötné egy későbbi parlament kezét. Minden parlament azonos hatáskörrel rendelkezik, nincsenek minősített többségi döntések, a parlament által elfogadott minden törvény egyenrangú. A parlament döntéseit semmilyen fórum nem bírálhatja felül, a normakontroll ismeretlen intézmény.[1] A parlamenti szuverenitás doktrínája nem azt jelenti, hogy mindenről a parlamentnek kell döntenie, de azt igen, hogy a parlament mondja ki a döntő szót a döntéshozatal rendjének megállapításában.
A képviseleti demokrácia elsősége miatt ebben a helyzetben a közvetlen demokrácia kevés szerepet kap, csupán a nép kormány általi megkérdezése,
- 96/97 -
a referendum[2] fordul elő néha, a nép által kezdeményezett népszavazás egyáltalán nem ismert a szigetországban. Az Egyesült Királyságban nincs hatályban a népszavazásokat általánosságban szabályozó törvény, és írott alkotmány híján e kérdéseket alaptörvény sem rendezi. Így a referendumoknak nincs általános érvényességi és eredményességi küszöbe. A parlament törvényben, esetről esetre rendel el referendumot, ekkor dönt a népszavazás kötelező erejéről és az érvényesség feltételéről. De még ha kötelezővé teszi is az eredményt, elvileg az sem kizárt - bár erre még nem volt példa -, hogy utólag eltörölje az eredmény figyelembe vételének kötelezettségét. A brit alkotmányos hagyomány szerint a parlament valóban mindent megtehet, és ez alól a nép akaratának figyelmen kívül hagyása sem lehet kivétel.[3] Ez az eset azonban, ha jogilag nem is, politikailag mindenképpen kizárt. A gentleman's agreement része ugyanis, hogy a politikai ígéreteket be kell tartani. A jogi és politikai alkotmányosság összefonódása és a hagyomány alapján a jogi és politikai kötelem egyaránt íratlan szabályokon alapul. (Ezért sem valószínű, hogy a parlament a Brexit-referendum eredménye ellenében szavazna - de erre még visszatérünk.) Tovább árnyalja az összképet, hogy Skóciában - az 1320-as Arbroath-i nyilatkozatra visszavezetett - és legalább az 1707-es Egyesülési Törvényig (Act of Union) megszakítatlan - hagyomány szerint a szuverenitás nem a parlamenten, hanem a skót népen alapul.[4] Mivel a skótok többsége maradna az EU-ban, ez felerősítheti a további devolúciós törekvéseket, vagy elvezethet egy második függetlenségi referendumhoz is.
A közvetlen demokrácia intézménye tehát nehezen egyeztethető össze a parlament szuverenitásán, a képviseleti demokrácián alapuló angol alkotmányos felfogással. Ennek megfelelően a gyakorlatban alig kerül sor országos népszavazásra: az Egyesült Királyság történetében 2016-ig mindössze két ilyen történt, további kilenc referendum regionális szinten zajlott le. A jogintézmény ennek ellenére érdekes módon régtől fogva része az angol jog- és államelméleti gondolkodásnak. Albert Venn Dicey, az angol alkotmányelmélet nagy alakja, és a parlamenti szuverenitás "ortodox" elméletének kidolgozója 1890-ben tanulmányt írt ezzel a címmel: "Szükséges-e bevezetni a referendumot Angliában?"[5]. Dicey a referendumban egy alternatív második kamarát látott, az egyetlen lehetőséget a pártvezetők ellenőrzésére és arra, hogy formálisan is elismerést nyerjen az az elv, hogy egy törvény
- 97/98 -
csak a (képviselői által képviselt) nép egyetértésén alapulhat. Felfogásában a referendum negatív eszköz, egyfajta népi vétó (people's veto). Dicey maga is elismeri, hogy a referendum új intézmény az angol alkotmány rendszerében, eredete Svájcban keresendő.
Támogatása ellenére az 1970-es évekig Nagy-Britanniában referendumra nem került sor. Churchill ugyan 1945-ben felvetette, hogy népszavazás útján hosszabbítsák meg az általa vezetett kormánykoalíció mandátumát, ezt azonban Attlee - mint az angol hagyományoktól idegen megoldást - elvetette. A munkáspárti Attlee-t egyetértőleg idézve a konzervatív Margaret Thatcher 1975-ben a referendum ellenzőjeként "III. Napóleon, Hitler, Mussolini demagóg eszközének" nevezte az intézményt.[6]
Országos referendumra az Egyesült Királyságban 1975-ben, 2011-ben és 2016-ban került sor, mindhármat a parlament rendelte el. A két korábbi országos referendum az ideihez hasonlóan szintén alkotmányos jelentőségű kérdés körül forgott: az 1975-ösnek is az európai integráció volt a témája, a 2011-esnek pedig a választójogi rendszer reformja volt a tétje.[7] Az 1975-ös referendum eredménye nem volt kötelező, de mivel a szavazópolgárok a kormány álláspontját támogatták, nem merült fel a parlament és a választók eltérő véleményének problematikája. Ezzel szemben 2011-ben a parlament már a népszavazás előtt formálisan elfogadta a választójogi reformot bevezető törvényt, a hatálybalépés feltételéül szabva a választópolgárok támogatását - azaz itt kivételesen egy hivatalosan a parlament számára kötelező referendumra került sor. Mivel a választók a reformot (igen alacsony, 42%-os részvétel mellett) leszavazták, a törvényi reform nem következett be. A népszavazáson egyébként - a koalíciós pártok véleménykülönbsége miatt - nem volt hivatalos kormányzati álláspont valamelyik válasz mellett. 2016-ban a választók többsége a kormányálláspont (és az összes szignifikáns parlamenti párt hivatalos álláspontja) ellen szavazott.
Ezeken felül további kilenc referendumra kerül sor az egyes országrészekben a függetlenedés vagy autonómia kérdésében (először Észak-Íroszágban 1973-ban, legutóbb pedig 2014-ben Skóciában). Igaz ugyan, hogy a referendum regionálisan nem volt teljesen ismeretlen intézmény: 1920-ban Skóciában az alkoholtilalomról (azt elutasító), az 1960-as években pedig Walesben a pubok vasárnapi nyitva tartásáról tartottak referendumot.[8] 1979-ben Skóciában és Walesben nép-
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
