Az amerikai ügynökségi modell sajátossága, hogy az ügynökségek egyszerre látnak el jogalkotói, hatósági jogalkalmazói, és bírói funkciókat. A hatalmi ágak elválasztása elvének amerikai értelmezése alapján a törvényhozó hatalom kizárólagos birtokosa a Kongresszus, amely e hatalmát nem ruházhatja át. Ebből adódóan az ügynökségi normaalkotás folyamatosan az elméleti viták középpontjában áll. Az alapvető indoka annak, hogy az ügynökségek jogalkotó hatásköre vagy bármely más diszkrecionális jogköre ennyire ellentmondásos kérdéssé vált az amerikai közigazgatási jogtudományban, az ügynökségek legitimitása és ellenőrizhetősége körüli problémákban rejlik. Az ügynökségek egyre növekvő jelentősége arra enged következtetni, hogy egy "fej nélküli, negyedik hatalmi ág" van kialakulóban, amely alapvetően alakítja át a végrehajtó hatalom és a törvényhozó hatalom viszonyát.
A tanulmány célja, hogy az Egyesült Államok ügynökségeinek jogalkotási hatáskörét vizsgálja a hatalmi ágak elválasztása és egyéb alkotmányos korlátok tükrében. Annak ellenére, hogy az amerikai bírói gyakorlat és a közigazgatás-tudomány több mint száz éve próbálja feloldani az ügynökségek térnyerésének és a hagyományos alkotmányos elveknek a konfliktusát, a mai napig újra és újra a viták kereszttüzébe kerül az ügynökségi jogalkotás és jogalkalmazás. Elég csak említeni, hogy az utóbbi pár év legjelentősebb amerikai jogszabályai - az egészségügyi reformcsomag (Patient Protection and Affordable Care Act) és a pénzügyi felügyeleti reformcsomag (Dodd-Frank Act) - kapcsán is felmerült az ügynökségek jogalkotásának megengedhetősége.
Az európai parlamentáris kormányzati formáknál megszokotthoz képest, a közigazgatás jogalkotói tevékenysége máshogy merül fel az amerikai közigazgatási jogban. A parlamentáris rendszerekben - így hazánkban is - teljesen megszokott, hogy a közigazgatás bizonyos szereplői (pl. Kormány) eredeti jogalkotói hatáskörrel rendelkeznek. A hatalmi ágak elválasztásának rendszere nem követeli meg az egyes hatalmi ágak funkcióinak teljes elhatárolását. Ezzel szemben az amerikai prezidenciális rendszerben a törvényhozó és a végrehajtó hatalom elválasztása valóban érvényesül.[1] Az amerikai közigazgatási jogban minden jogalkotói hatalom a Kongresszust illeti meg, így az ügynökségek normaalkotásához minden esetben kongresszusi felhatalmazásra van szükség, amely azonban ebben a rendszerben értelmezhető hatáskör-átruházásként is.[2]
A tanulmány első felében az ügynökségekre vonatkozó általános szabályok kerülnek bemutatásra, ezt követően pedig jogalkotási hatáskörük terjedelmével és alkotmányos hátterével foglalkozunk a szövetségi Legfelsőbb Bíróság esetjogának tükrében.
1. Amerikai közigazgatási jog alatt többnyire a szövetségi közigazgatási szervezetrendszert és közigazga-
- 569/570 -
tási jogot értjük, mivel a közigazgatási jogi rendszerek államról államra változnak. Az amerikai Alkotmány értelmében a szövetségi kormányzat csak korlátozott jogosítványokkal rendelkezik, amelyeket az Alkotmány I. cikkének 8. §-a sorol fel. Minden egyéb hatáskör a X. alkotmány-kiegészítés értelmében a tagállamok számára van fenntartva. Ennek megfelelően az egyes tagállamok szabadon határozhatják meg közigazgatási rendszerüket, így a szövetségi közigazgatási jogban kialakított alapelvek egy része más tartalommal jelenik meg a tagállami közigazgatási jogokban. A szövetségi közigazgatási jog alapvető forrásai a szövetségi Alkotmány, az 1946. évi Közigazgatási Eljárási Törvény (Adminsitrative Procedure Act, a továbbiakban: APA), illetve a szövetségi Legfelsőbb Bíróság vonatkozó esetjoga.
Az Alkotmány nem szól az ügynökségekről, annak ellenére, hogy már az első Kongresszus is létrehozott ügynökségeket külügyi, hadi és költségvetési tárcák formájában.[3] Az Alkotmány három intézmény között osztja meg az államhatalmat, amelyeket "alkotmányos szervek"-ként is szoktak említeni: ezek a Kongresszus, az Elnök, illetve a bíróságok.[4] Ügynökségek alatt általában olyan szerveket értenek, amelyek magukba foglalnak "minden hatóságot és kormányzati működési egységet, kivéve az Alkotmány által létrehozott szerveket".[5] Látható, hogy ez a definíció nagyon tág, és sok különböző szervtípust ölel fel, köztük az Elnök alá rendelt minisztériumokat, központi hivatalokat és az Elnöktől független autonóm szerveket is. Fontos ezen a ponton hangsúlyozni, hogy az amerikai ügynökség-fogalom lényegesen különbözik az európai fogalomtól. Míg Európában az ügynökségi típusú szervek általában csak a közigazgatás egy alkotóelemét jelentik,[6] addig az Egyesült Államokban minden közigazgatási szervet ügynökségnek tekintenek. A fenti definíció negatív meghatározás, amely nem sokat árul el az ügynökségekről, mindössze elhatárolja azokat az alkotmányos intézményektől. Hasonlóan fogalmaz az APA is, bár a törvényi fogalom nem mentes a bizonytalanságoktól. Az APA 551. §-a értelmében ügynökség "az Egyesült Államok kormányzatának bármely hatósága, függetlenül attól, hogy más ügynökség felügyelete alatt áll, ide nem értve a Kongresszust, és a bíróságokat...". Meglepő módon az APA 551. § nem tesz említést az Elnökről.
Tekintve, hogy az ügynökségek nem az Alkotmány által létrehozott szervek, így a közigazgatási szervezetrendszer kialakításának joga a Kongresszust illeti. Ezt a hatáskörét a Kongresszus az Alkotmány I. cikkének 8. bekezdésében található "Necessaty and Proper" klauzulából meríti, amely felhatalmazza a törvényhozást "olyan törvények megalkotására, amelyek szükségesek és megfelelőek a fenti hatáskör (...) érvényesítése érdekében".[7] Az ügynökségek típusai és száma folyamatosan bővült az állami funkciók fejlődésével, különösen a modern jóléti állam kialakulásával. Mostanra a szövetségi közigazgatásban foglalkoztatottak száma meghaladja az Egyesült Államoknak az Alkotmány elfogadásakori lakosságszámát.[8]
Az ügynökégi rendszer fejlődése mögött az a gondolat húzódik meg, hogy hatékonyabb különös hatáskörű, szakértő szervezetekre bízni az összetett társadalmi-gazdasági kérdések kezelését, mint teljes mértékben meghagyni ezeket az általános hatáskörű Kongresszus és a bíróságok fennhatósága alatt.[9] Felix Frankfurter már 1927-ben hangsúlyozta, hogy a "kormányzatnak a modern társadalmi igényekre adott sokrétű válaszai lassanként életre hívnak egy olyan joganyagot, amelyet már nem a törvényhozók írtak, és nem az általános bíróságok érvényesítenek és vizsgálnak felül".[10]
2. Annak ellenére, hogy ez a tanulmány elsősorban nem az ügynökségek szervezeti kérdéseivel foglalkozik, mégis érdemes kiemelni, hogy a Kongresszus két módon alakíthat ügynökségeket. Egyrészt létrehozhat független ügynökségeket, mint például a különböző szabályozó hatóságok (pl.: Federal Trade Commission), amelyek bizonyos függetlenséget élveznek a végrehajtó hatalmat megtestesítő Elnökkel szemben, másrészt alapíthat végrehajtó ügynökségeket, amelyek jobban integráltak a végrehajtó hatalomba (pl.: Department of Health and Human Services).[11] A két ügynökségtípus közti különbségek - többek között - az elnök kinevezési és felmentési jogköreiben fejeződnek ki. Ugyanakkor a független ügynökségek sincsenek hermetikusan elválasztva az elnöki hatalomtól, és viszont: a végrehajtó ügynökségek felett is létezik kongresszusi felügyelet. A jogállásbeli különbségeknek azonban sem jogalkotási eljárási, sem jogalkalmazási szempontból
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
