A tagállamok állam- és kormányfői 1999-ben, Helsinkiben megtartott csúcsértekezletükön kérték fel az Európai Bizottságot egy 10 évre szóló akcióprogram, sorrendben a 6. környezetvédelmi akcióprogram kidolgozására, 2000 őszéig. A Bizottság 2001. január 24-én tette le a program tervezetét1 a Tanács és a Parlament asztalára. Az akcióprogram nem csak a jelenlegi tagállamok, de a tagjelöltek számára is nagy jelentőséggel bír, hiszen a bővítésre, így Magyarország belépésére is ezen akcióprogram érvényességi ideje alatt kerül majd sor. E dokumentumnak kell megválaszolnia az olyan nagyhorderejű kérdéseket, mint hogy milyen környezeti állapotot és hogyan kell elérni, melyek a következő tíz év legfontosabb követelményei a környezetvédelemben, milyen viszonyban áll egymással a környezet, a gazdaság és a társadalom jövője az Európai Közösségben.2 Jelen munka a még végleges elfogadás előtt álló dokumentum bemutatására vállalkozik azzal a céllal, hogy a szakmai közvéleményt időben informálja. A program végleges szövege ugyan még változhat, de célkitűzései, prioritásai, az előkészítés, illetve az elfogadási folyamat során már véglegesültek.
Az Európai Közösségeket alapító szerződések eredetileg nem tartalmaztak környezetvédelmi célú rendelkezéseket, az EK így kezdetben nem rendelkezett saját környezetpolitikával. A fokozódó környezetszennyezés kihívásaira a tagállamok önállóan, egymástól függetlenül reagáltak, ami a környezetszennyezés határokat nem ismerő voltára tekintettel nem járhatott megnyugtató eredménnyel. Ezen kívül az eltérő tagállami környezetpolitikai intézkedések kereskedelmi korlátokként jelentkeztek, ellentétben álltak az EK céljával, a szabad áruforgalommal. Nyilvánvalóvá vált, hogy a környezetvédelmi integráció hiánya immár a gazdasági integráció gátja, a helyzet tehát megérett a közösségi intézkedésekre.3 Ezek meghozatalához nagyban hozzájárult az ENSZ által "Az ember és a környezet" címmel 1972-ben rendezett, Stockholmi Konferencia, a nemzetközi szintű környezetvédelmi együttműködés első nagy állomása. Ezt követően (1972 októberében) az EK tagállamainak állam- és kormányfői párizsi csúcsértekezletük záróokmányában - annak deklarálásával, hogy a gazdasági növekedés nem öncél, hanem az emberi életminőség javulását kell szolgálnia - környezetvédelmi akcióprogram kidolgozását határozták el. A mai napig öt, meghatározott időre szóló akcióprogramot fogadott el a Közösség, melyek mindegyike a korábbi program folytatása, biztosítva a közösségi célok és prioritások kontinuitását4.
Az akcióprogramok a Közösség normativitást nélkülöző dokumentumai, melyek meghatározzák a közösségi környezetpolitika céljait és prioritásait, globális összefüggéseiben és általánosságban rögzítik az adott időszakra tervezett intézkedéseket, és nem utolsósorban kijelölik a fejlődés új irányait.5
Az akcióprogramok és a Közösség környezetvédelmi tárgyú jogszabályai a nyolcvanas évek közepéig a Római Szerződés felhatalmazásának hiányában születtek, ami nem jelentett mást, minthogy a Tanács és a tagállamok képviselői a Szerződés (235., illetve 100. cikke) értelmezésével az EK céljait és feladatkörét oly módon tágították, hogy abba a környezetvédelem beleérthető legyen.6
Az akcióprogramok jogi jellegével kapcsolatban számos állásfoglalás született, melyek korántsem azonos platformon állnak, minden esetre jelzik a dokumentumok sajátos helyzetét az EK környezetpolitikájában.7
a) Az első akcióprogram (1973-1976) rakta le az EK környezetpolitikájának alapjait8. Rögzítette a célokat és alapelveket, a közösségi tevékenység általános területeit és az azokon kifejtendő konkrét intézkedések részleteit. A célok közt általánosságban a közösségi polgárok életkörülményeinek, környezetének, életminőségének javítása, a gazdasági növekedés és a környezet megőrzésének összehangolása szerepel. Konkrét célkitűzésként jelenik meg a környezetszennyezés megelőzése, csökkentése, megszüntetése, az ökológiai egyensúly és a bioszféra megőrzése, a természeti erőforrások ésszerű hasznosítása. A programban megfogalmazott alapelvek (újakkal egészülve ki, illetve részben bekerülve a Római Szerződésbe) máig hatóan jellemzik az EK környezetpolitikáját:
- a szennyezés forrásánál történő fellépés,
- a környezeti hatások figyelembevétele,
- az erőforrások ésszerű hasznosítása,
- a tudománynak és a műszaki fejlődésnek a környezetvédelem szolgálatába állítása,
- a szennyező fizet,
- egyik állam sem okozhat környezeti kárt egy másik államnak,
- együttműködés regionális, nemzetközi szinten,
- a környezetvédelem oktatása,
- a megfelelő cselekvési szint kiválasztása,
- a tagállami környezetpolitikák koordinálása és harmonizálása.
b) A második akcióprogram (1977-1981) gyakorlatilag ugyanazon területeket fogta át, mint elődje, külön hangsúlyozva a víz-, levegő- és zajvédelem, illetve az erőforrások ésszerű hasznosításának fontosságát. Az eszközök közül kiemelte a megelőzést szolgálókat. Foglalkozott ezek közt a környezeti hatásvizsgálattal, a gazdasági szabályozókkal és a környezetvédelmi információs rendszerrel. Kimondta, hogy a környezetvédelem az EK alapvető feladata.
c) A harmadik környezetvédelmi akcióprogram (1982-1986) megfogalmazása a prioritásokban bekövetkezett változást jelez: a környezetet saját jogán, és nem csak a gazdasági érdekek szolgálatában kell védeni. Megfogalmazza a környezetpolitika gazdasági-társadalmi jelentőségét: hozzá kell járulnia az EK-ban jelentkező számos probléma (munkanélküliség, infláció, energiagondok, regionális feszültségek) megoldásához. A program a környezeti követelmények (tervezésbe, döntéshozatalba való) integrálásának elsődleges eszközének tekinti a hatásvizsgálatot, mégpedig a környezethasználatok mellett a jogalkotási döntésekre is kiterjedően. Elsőként mutat rá a környezeti jogszabályok tagállami végrehajtásának problémáira.
A 3. program - akárcsak a bemutatandó 6. - terjedelmét tekintve jóval rövidebb elődeinél, azokhoz képest inkább általános célkitűzéseket tartalmaz.
d) A negyedik környezetvédelmi akcióprogram (1987-1992) kiadására röviddel az Egységes Európai Okmány (EEO) hatálybalépését követően került sor, a két dokumentumot gyakorlatilag párhuzamosan dolgozták ki. A negyedik program jelentősége éppen abban áll, hogy az EEO-ra tekintettel a közösségi környezetpolitika új szakaszát indította el.
Az EEO a RSz módosításával ugyanis alkotmányos rangra emelte a környezetpolitikát, felhatalmazási alapot adott a közösségi jogalkotásra (130R-130T cikkek, A környezet cím alatt), másrészt intenzívebbé tette a jogharmonizációs törekvéseket.
A program deklarálta, hogy a környezetpolitikának a közös politikák közt központi jelentősége van: a környezetvédelem alapvető faktor a gazdasági döntések meghozatalában és a szabályok szigorítása nem lehetőség, hanem gazdasági követelményekkel is alátámasztott szükségszerűség. A szennyezésnek az egyik környezeti elemről a másikra való átháramlásának elkerülése érdekében (amit a szektorális jellegű szabályozás nem képes elérni) integrált szennyezés-megelőzési módszerek kidolgozását tartja szükségesnek.
e) A fenntarthatóság felé című, terjedelmes, ötödik program (1993-2000, 1998-tól megújítva) ugyancsak a közösségi elsődleges jog egy fontos állomásánál született, a Maastrichti Szerződéssel, és az ENSZ által szervezett, "Környezet és fejlődés" címet viselő Rio-i Konferenciával egy időben. Ami a közösségi jogi alapokat illeti, ki kell emelni, hogy a Maastrichti Szerződés kifejezetten rendelkezett a környezetvédelmi akcióprogramokról, aminek eredményeképpen a programok kiadása ettől kezdve kötelezővé vált, mégpedig a jogszabályok megalkotására előírt rendben. Az 5. program elfogadása azonban még nem eszerint történt.
Az új programban új kihívásokhoz (gazdasági és pénzügyi unió megvalósítása, új közösségi politikák, bővülési folyamat, rohamos gazdasági és társadalmi növekedés, növekvő nemzetközi szerepvállalás) igazodó, új környezetpolitikai irányok, új szemléletmód és új eszközök jelentek meg.
Az 5. program a fenntartható fejlődés kritériumaként nevesíti az életminőség és a természeti erőforrásokhoz való folyamatos hozzáférés lehetőségének fenntartását, a tartós környezeti károsodások elkerülését. Hangsúlyozza a különböző szereplők együttműködésének fontosságát, illetve hogy az ún. megosztott felelősség elve alapján mindenkinek aktív részt kell vállalnia a környezetvédelemben (legyen szó termelőről, fogyasztóról, államról vagy önkormányzatról stb.). A közelebbről érintett gazdasági ágazatokat, illetve politikákat (ipar, mezőgazdaság, közlekedés, turizmus, energia)9 nevesíti, részletezve azok környezetvédelmi feladatait. A jogalkotás számára a következő prioritásokat fogalmazza meg: a társadalom bevonása, a végrehajtás javítása, az információs háttér fejlesztése, a gazdasági eszközök kiterjesztése, tervezés, felelősség, a társadalom tájékoztatása stb.
A program felülvizsgálatára és 2000-ig történő meghosszabbítására 1998-ban került sor (döntés formájában), részben a szigorú környezetpolitikát képviselő Ausztria, Finnország és Svédország csatlakozásának következtében, részben a kevéssé fejlett szabályozórendszerrel rendelkező tagjelöltek belépésének elősegítése miatt. A módosítás újból tárgyalja a kapcsolódó gazdasági ágazatok feladatait, megjelenítve az Agenda 2000 elképzeléseit is. Előirányozza a közösségi jogszabályok környezeti hatásvizsgálatát.10
A 6. akcióprogram előkészítése szempontjából kiemelt jelentősége van a megelőző program végrehajtására vonatkozó értékelésnek. Azok a célok - elsődlegesen a fenntarthatóság -, melyek kiállták a próbát, továbbélnek a most elfogadandó programban. A kontinuitást is biztosítani kell ugyanakkor, vagyis az új program nem helyezkedhet szögesen eltérő alapokra. Azokat a hibákat viszont, melyek az 5. programban, illetve végrehajtásában jelentkeztek, az új programnak el kell kerülnie.
Ennek megfelelően a Bizottság 1999 novemberében az 5. akcióprogram értékelésével11 indította meg a konzultációkat. Az értékelés (figyelembe véve az Európai Környezetvédelmi Ügynökség jelentését is) erős kritikával illette a környezet állapotának romlását, illetve még inkább a közösségi környezetvédelmi normák nem megfelelő tagállami érvényesítését, mint a közösségi környezetpolitika hatékonyságának mérőit. Összességében azt állapította meg, hogy a dokumentum nem érte el céljait. Érdemes az értékelés néhány elemét - melyek a másik oldalon tehát az új programmal szembeni elvárások körét bővítik - kiemelni:
- A program a fenntartható fejlődés nagyszerű képét vázolta fel, a gyakorlatban azonban keveset lépett előre az ahhoz vezető úton. Ennek oka elsődlegesen, hogy a tagállamok és az érintett szektorok részéről hiányzott a kötelezettségek egyértelmű felvállalása, illetve hogy a környezetvédelmi akcióprogramot a többi ágazat eddig kevésbé tekintette magára nézve irányadónak.
- A program nem adott elegendő szempontot (indikátorok, monitoring) végrehajtásának értékeléséhez. Az új program egyik legfontosabb feladata ezért éppen az, hogy meghatározza, milyen körülményeket, milyen módszerekkel szükséges vizsgálni, amiből a program végrehajtására vonatkozó, értékelő következtetések vonhatók le, mind a végrehajtás során, folyamatosan, mind azt követően, utólag.
- Egyes környezeti mutatók (pl. az ózont károsító anyagok mennyisége, a savasodás, a határokon túlterjedő levegőszennyezés, a vízminőség) javultak a program eredményeképp, de néhány területen (a keletkező hulladék mennyisége és veszélyessége, a kemikáliákkal járó egészségügyi kockázatok, de különösen a természetes erőforrások felhasználása) romlás tapasztalható. A vegyi anyagok, a genetikailag módosított szervezetek, a talaj, illetve a természeti erőforrások kérdése az 5. akcióprogram elfogadása óta új dimenziókba került.
- Jelentős jogszabályok (integrált szennyezés-megelőzési irányelv, levegő-minőségvédelmi keretirányelv, a természetes élőhelyekről szóló irányelv) születtek a program jegyében. Javult a jogszabályok megalapozottsága (költség-haszon elemzés, a környezeti problémák behatóbb elemzése, az érintettekkel való konzultáció révén), és fokozottabban érvényesült a szubszidiaritás (keretirányelvek).
- Az 5. akcióprogram különös figyelmet szentelt a környezetjog tagállami végrehajtásának, érvényesülésének. Az erről készült 1996-os jelentés azt mutatta azonban, hogy a közösségi környezetjog végrehajtása gyakran nem volt megfelelő. 1998-ban a Bizottság, különböző források, jelzések alapján mintegy 600 esetet regisztrált, az 1998-ban benyújtott 123 keresetből 49 környezetvédelmi tárgyú volt az Európai Bíróság előtt. A helyzet okait a Bizottság olyan tényezőkben látja, mint az anyagi és eljárásjogi normák komplexitása, az eljárásokban részt venni jogosult személyek érdekének és a környezetvédelmi közérdeknek a különbözősége, a hatóságok nem megfelelő szakmai potenciálja, a hatékony tagállami szankciórendszerek hiánya. A Bizottság javaslatot tett arra, hogy a tagállamok standardizálják a hatóságok minimális feladatkörét a környezetvédelemben, és a jövőben jobban fogja informálni a nyilvánosságot a hiányosságokról, mulasztásokról.
- A program egyik kulcstörekvése volt a környezetpolitikai eszköztár bővítése. A piac-orientált eszközök (adók, járulékok, címkék, értékesíthető jogok, betétdíjak, megállapodások stb.) feladata elérni, hogy a termelők és fogyasztók a környezeti költségeket is kalkulálják döntéseik során. Gyakran a környezetvédelmi adók a leghatékonyabbak e téren, a tagállamok azonban korántsem azonos mértékben élnek azok alkalmazásának lehetőségével, közösségi szintű intézkedések pedig nem születtek.
A kritika bizonyos szempontból maga is kritika tárgya persze. Mint a 6. akcióprogram kapcsán ez ideig egyetlen napvilágot látott tagállami állásfoglalás12 fogalmaz: "Relatíve pontosan tudjuk (már az 5. akcióprogram is tükrözte ezt), hogy milyen intézkedéseket kell hoznunk a fenntartható fejlődés elérése érdekében. A probléma ezért nem annyira maga a program, mint inkább a nem megfelelő érvényesítés. Ezért nem várható, hogy egyedül az a tény, hogy egy jobb program illetve célrendszer születik, a jobb érvényesülés irányában hat. Előrelépés csak akkor lehetséges ebben, ha a végrehajtás jogilag kötelező, ha ahhoz előnyök társulnak, illetve ha hatékonysága nő."
A Bizottság a program minél szélesebb körű megalapozása érdekében (többek közt internetes fórum keretében13) nyílt vitát kezdeményezett, melyben 2000 május végéig kérte nem csak a tagállamok hivatalos állásfoglalását, de a társadalmi szervezetek, szakmai érdekképviseletek véleményét is. A vitában a tagjelölt országok részvétele is biztosított volt.14 A javaslatok (több mint 400) feldolgozása, a program szövegének véglegesítése mintegy 2 hónappal tovább tartott a tervezettnél, ezután került sor a január 24-i kibocsátásra.
Az akcióprogram tervezetének széles nyilvánosság elé tárásának fóruma a március 24-28. között, Brüsszelben rendezett "Zöld Hét" (Green Week, Grüne Woche) volt.15 A rendezvény céljaként a puszta informáláson kívül további fejlesztési lehetőségek, ötletek gyűjtését, az érintett partnerekkel való együttműködés továbbmélyítését is megjelölték.
Az Európai Parlament 2001. május 31-én fogadta el (első olvasatban) számos módosítást tartalmazó állásfoglalását a program tervezetéről, illetve a "Cardiff-i Folyamat"16 jegyében a környezeti érdekek más ágazatokba integrálásának politikájáról és az EK fenntarthatóság-stratégiájáról.17 A Tanácsban (a Környezetvédelmi Miniszterek Tanácsában) június 8-án alakult ki a politikai megegyezés a tanácsi közös álláspont tekintetében. A véglegesítéshez a parlamenti közös álláspont kialakítása és a közös elfogadás szükséges még.
A formai újdonságok közt említendő, hogy az akcióprogramok elfogadásának módja és a dokumentumok jogi jellege is változott az idők folyamán. Míg pl. az 1. program csak nyilatkozat, addig a többi határozat formájában született. Ez utóbbi persze nem jelenti, hogy az akcióprogram kötelező18, hogy tudniillik abból közvetlenül jogok vagy kötelezettségek lennének származtathatók. A programból fakadó kötelezettségként legfeljebb a Közösség szerveinek feladatát határozhatjuk meg, ami a program végrehajtását jelenti.19 Ami pedig a 6. program újdonsága e téren: a programot immár (a Maastrichti Szerződés nyomán) nem a Tanács és a tagállamok kormányfői "fogadják el"20, arra most először (a Szerződés 175. cikkének 3. bekezdése alapján) együttdöntési eljárás keretében kerül sor, formálisan a Tanács aktusaként, de a Parlamenttel közösen.21
A Parlament környezeti érzékenysége magas fokú, ezért az eljárási szabály eleve az akcióprogramok progresszivitását, a megcélzott célkitűzések magas szintjét determinálja.22 A tagállamok kormány- és államfőinek kikerülése pedig azt jelenti a másik oldalon, hogy erősödik az akcióprogram jogforrási jellege.23
A formai újdonságok közé tartozik, hogy míg korábban a tagállamok konszenzusán múlott az akcióprogramok kiadása, ami teret engedett a tagállami szuverenitás politikai alapú érvényesítésének és az akcióprogramok jogi jellegével kapcsolatos vitáknak, addig a Maastrichti Szerződés nyomán immár kötelező az akcióprogram elfogadása.
Ugyancsak itt kell megemlíteni, hogy a program elődeinél rövidebb terjedelmű. Ugyanakkor a programhoz (az egyes szektorokra vonatkozó, a mennyiségi célokat, sajátos intézkedéseket, indikátorokat is tartalmazó) ún. "tematikus akciótervek" (vagy speciális stratégiák) kapcsolódnak, a kulcsterületeken kibontva a program koncepcióját.
Végül egy látványos különbség a korábbi akcióprogramokhoz képest: míg azok 5-6 évre szóltak, illetve az 5. program egy közbenső megújítással 8 évig volt érvényben, addig a 6. program eleve 10 évre szól.
A 6. akcióprogram címe, akárcsak elődjéé, sokat elárul a környezeti problémák megközelítésének koncepciójáról. A különböző nyelvű címváltozatok magyarra nem teljesen azonos módon fordíthatók. A német nyelvű változat (Umwelt 2010 - Unsere Zukunft liegt in unserer Hand) alapján a cím: Környezet 2010 - Kezünkben a jövőnk, míg az angolnak és a franciának (Environment 2010: Our Future, Our Choice, illetve Environnement 2010: notre avenir, notre choix) a Környezet 2010 - A mi jövőnk, a mi választásunk fordítás felel meg. Bármelyik is válik majd a hivatalos magyar fordítás sajátjává, a lényeg, hogy a címmel a Bizottság azt kívánta hangsúlyozni, hogy a környezetpolitika feladata nem a helyzet túldramatizálása. A környezetpolitikának ki kell fejeznie azt, hogy a környezet állapotának romlása ugyan valóban sötét jövőt sejtet, erre a jövőre azonban befolyással lehetünk, ha akarjuk. A környezetpolitika csak akkor válhat minél szélesebb körben elfogadottá, ha magában rejti ezt a pozitív elemet, illetve lehetőséget.24
Az akcióprogram a Bizottság szándéka szerint egy rövid, stratégiai dokumentum kell, hogy legyen. Ennek vannak közvetlen formai (ld. az előző pontban) és tartalmi konzekvenciái. Utóbbiak közül ki kell emelni, hogy a mennyiségi (kvantifikált) célkitűzések helyett inkább minőségi (vagy általános) célok jelennek meg a programban, és az azoknak alárendelt mennyiségi célok a tematikus akciótervekbe kerülnek.25 A viszonylag rövid terjedelem és a stratégiai jelleg rendeltetése, hogy a program mindenki számára világosan, érthetően fogalmazza meg a környezetpolitika lényegét, ezzel is elősegítve elfogadását, illetve azt a célt, hogy ez a politika megváltoztassa az érintettek (társadalom, fogyasztók, termelők stb.) viszonyát a környezethez.
Míg az 5. akcióprogram úgy definiálta magát, mint az Agenda 21 európai végrehajtása, addig a 6. programnak az Európai Tanács által Göteborgban elfogadott, saját "fenntarthatóság-stratégia" megvalósulásához kell hozzájárulnia. Ennek alapelve nem más, mint a dematerializáció, a gazdasági növekedés és a természeti erőforrások kiaknázásának szétválasztása, vagyis az ökológiai hatékonyság. A fenntarthatóság-modell alapvetően ökológiai, gazdasági és szociális alapokon áll, eszközei pedig az integráció (az 5. akcióprogramban meghatározott politikák tekintetében) és az ökológiai költségeket is megjelenítő árképzés.26
A (2. cikkben rögzített) legáltalánosabb célkitűzés a közösségi környezetpolitika általános kereteként a közösségi fenntarthatóság-stratégia érvényre juttatása, mégpedig a Szerződésben rögzített alapelvekre támaszkodva. Ugyancsak általános cél a másirányú politikákba történő integrálás, melynek során a gazdasági és szociális összefüggésekre is tekintettel kell lenni. A környezetpolitika ágazatközi jellegét a program külön aláhúzza annak érdekében, hogy az érintett ágazatok ne tekinthessék maguktól független, rájuk nem vonatkozó követelményrendszernek.
A konkrétabb célkitűzések közt olyanok szerepelnek, mint az üvegház-hatású gázok kibocsátásának stabilizálása; a természeti rendszerek helyreállítása; a biológiai sokféleség csökkenésének megakadályozása, nem csak az EU-ban, de világszinten; a talaj védelme az eróziótól és a szennyezéstől; a földhasználat környezeti hatásainak csökkentése és a terület-hatékony földhasználat; a környezetbe jutott, mesterségesen keletkező veszélyes anyagok egészségügyi kockázatainak csökkentése a természetes környezet kockázatainak szintjére; a természeti erőforrások felhasználásának (ökológiai) hatékonysága; a tagjelölt országok fenntartható környezethasználatának támogatása; az EU környezetpolitikai vezető szerepe világban.
A Parlament a bizottsági tervezethez képest jelentősen változtatott a szövegen. Ez elsősorban azon érhető tetten, hogy a felesleges tartalmi ismétlések kiküszöbölése és szerkesztési egyszerűsítés mellett a célok megfogalmazása következetesebbé, erőteljesebbé vált (a fent írt változat helyett a tervezetben pl. a biológiai sokféleség védelme szerepelt, lazább kapcsolat volt a fenntarthatóság-stratégiával és nem volt utalás a szerződéses alapelvekre stb.). Ezen kívül részletesen megjelentek a kiemelt területek speciális célkitűzései is a vonatkozó cikkekben.
A program stratégiai fejezetét (3. cikk) a Parlament első olvasatban jelentősen átírta, az eszköztárat konkretizálva és bővítve egyben.27 Ahol szükséges, utalok a változtatásra, a prioritást élvező területek intézkedé- seit pedig az egyes területek ismertetésénél részletezem.
Az imént vázolt célok elérése érdekében az akcióprogram a következőket vázolja fel:
a) integráció
E téren a bizottsági tervezet rendkívül általánosan fogalmazott, "intézkedések az integráció tényleges megvalósítására", jelentések az egyes szektorokba való integrálásról (ld. Cardiff), és végül "a környezeti kritériumok jobb figyelembe vétele a Közösség támogatási programjaiban". A parlamenti változat ennél jelentős mértékben konkrétabb és egyértelműbb:
- Az érintett szektorális közösségi politikákba integrálás jegyében minden szektornak saját környezetvédelmi célokkal kell rendelkeznie. Ezek gyakorlati érvényesülését a Tanács a Gazdasági és Szociális Bizottsággal rendszeresen vizsgálja.
- A Bizottság tevékenységének átszervezése annak érdekében, hogy a javaslatok előkészítése során már figyelembe vegyék a környezeti követelményeket.
- A program, a Cardiffi Folyamat és a Fenntarthatóság-stratégia végrehajtásának összehangolása, a tagállamok vezető környezetvédelmi hivatalnokainak testülete irányításával.
- A közösségi támogatási rendszerek környezeti kritériumainak kidolgozása (2002-ig össze kell állítani azon támogatások listáját, melyek hozzájárulnak a környezet terheléséhez, 2005-ig e támogatásokat meg kell szüntetni).
- Kötelező stratégiai környezeti hatásvizsgálat a Bizottság minden egyes javaslatára, az eredmény nyilvánosságra hozatala mellett.
- Az Agenda 21-hez kapcsolódó környezetvédelmi tervezés szabályainak kidolgozása.
- A helyi közösségek fejlesztésének és a környezeti menedzsmentben, igazgatásban való részvételének támogatása.
- Fokozott környezetvédelmi kutatások.
b) A környezetvédelmi jogszabályok tagállami végrehajtásának javítása
A közösségi környezetpolitika hatékonyabbá tételének legfontosabb eszköze a jogszabályok végrehajtásának biztosítása.28 Itt is jelentős a változás, a tervezetben megjelölt információáramlás, a környezetvédelmi kriminalitás és a közigazgatási gyakorlat általános kérdései helyett a következők szerepelnek a parlamenti változatban:
- A Bizottság keresetindítási joga az eddigi gyakorlatnak megfelelően megmarad.
- Az információáramlás javítása az IMPEL (a környezetjog végrehajtásának közösségi hálózata, ld. a Tanács 97/C 321/01 sz. határozatát) működése érdekében.
- A környezetvédelmi bűnözés elleni fellépés.
- A tagállam szerződésszegésének nyilvánosságra hozatala.
- Új szankcionálási lehetőségek kidolgozása az irányelveket határidőre végre nem hajtó tagállamokkal szemben.
- A tagállami engedélyezési és felügyeleti gyakorlat harmonizálásának támogatása. (A bizottsági tervezet csak a gyakorlat javításáról szólt.)
- Útmutatók készítése az új irányelvek végrehajtásának módjára a tagállamok számára.
- A Bizottság számára megfelelő anyagi és személyi feltételek biztosítása a szerződésszegési ügyek gyorsabb intézése érdekében.
- A környezet állapotát mérő rendszer fejlesztése.
- Uniós támogatást csak a megfelelő környezeti normákat érvényesítő tagállam kaphat.
c) A program fő területein speciális, szektorális stratégiák (vagy tematikus akciótervek) kidolgozása, a minőségi és mennyiségi célkitűzések rögzítésével.
d) A Közösség kutatási keretprogramja és a 6. környezetvédelmi akcióprogram összhangjának biztosítása.
e) A szennyező fizet elvének jobb érvényesítésére felhozott eszközök között találjuk a jogi eszközök túlnyomó részét. A Bizottság szándéka szerint ezek köre a korábbiakhoz képest jelentősen bővülne.29 Itt sorolja fel a program pl. a következőket: környezetvédelmi adók, járulékok és támogatások, közösségi szinten is; átruházható emissziós jogok; felelősség; fokozott termelői felelősség a hulladéktermelésért; környezetvédelmi felelősségbiztosítási kötelezettség; az önkéntes kötelezettségvállalások támogatása olyan szituációkban, amikor a jogszabályok meghozatala késik; e kötelezettségvállalások és szerződések egyúttal keretei a nyilvánosság érvényesülésének is; az önkéntes kötelezettségvállalások felülvizsgálatának, teljesítmény-értékelésének kidolgozása stb.
Az egyéb, általános környezetpolitikai eszközök közül (melyek a vállalkozásokkal való jó együttműködést, a jobb információáramlást, stb. szolgálják) csak példaképp említsünk meg néhányat. A termékek veszélyes-anyagtartalmának feltüntetése 2003-ig; a környezetvédelmi követelményekre tekintettel levő közbeszerzési politika, a környezetbarát szolgáltatások előnyben részesítésével; a környezeti költségeket is tartalmazó árak kialakítása; az Európai Beruházási Bank felhívása szigorú környezetvédelmi feltételek kidolgozására hitelnyújtáshoz; a pénzintézetek, illetve szövetségeik támogatása ilyen feltételek kidolgozásában30; közérthető információk biztosítása; minden információ megjelenítése egyetlen internetes oldalon; a környezeti tudat fejlesztése; a fenntartható fejlődés regionális programjainak támogatása; a környezetileg érzékeny területekre koncentrálás.
Itt emeli ki a program, hogy az EK keleti bővítésénél biztosítani kell, hogy az az EK környezete számára pozitív hatású legyen. 2002-ig felül kell vizsgálni a csatlakozást elősegítő támogatásokat, illetve a kohéziós alap támogatásait, hogy azok a leendő, illetve új tagállamok fenntartható fejlődését segítsék.
A stratégiai fejezet alapján világosan körvonalazódnak az akcióprogram sarokpontjai: az integráció, a közösségi jog végrehajtásának javítása, a vállalatok és polgárok aktivizálása, illetve a terület/földhasználat jobb tervezése, nem csak közösségi, tagállami, regionális, de helyi szinten is.31
Általánosságban elmondhatjuk, hogy a Bizottság stratégiája az, hogy a tagállamokkal szembeni, a közösségi jog nem megfelelő végrehajtása miatti fellépés lehetőségeit bővítse, mégpedig nem a kényszer (kereset, bírság), hanem a közvetett befolyásolás (ld. nyilvánosság, támogatási politika) eszközeivel. Ugyanez érvényes a környezetjog érvényesítésére a környezethasználókkal szemben (ld. önkéntes kötelezettség-vállalások pl.)32 A program a fogyasztókon keresztül, az információk segítségével igyekszik megragadni a termelési folyamatokat valamint az emberi életstílust és ehhez egy hatékony kommunikációs stratégiát állít fel.33 Ez másik oldalról azt jelenti, hogy a program még a korábbiaknál is nagyobb mértékben igyekszik bevonni a gazdaság és a társadalom szereplőit a fenntartható fejlődés politikájába.
Az akcióprogram a következő területeken való fellépést tekinti prioritásnak: a klímaváltozás megakadályozása, a természet és a biológiai sokféleség védelme, környezet-egészségügy, a természeti erőforrások fenntartható hasznosítása és a hulladékgazdálkodás, az EK nemzetközi szerepvállalása, végül az érintettek bevonása a környezetpolitika alakításába.
a) Klímaváltozás
A klímapoltika terén a kiindulópont a Kyoto-i Jegyzőkönyv. A Bizottság célkitűzése (4. cikk) e téren a jegyzőkönyv ratifikálása és végrehajtása. Olyan intézkedéseket helyez kilátásba, mint hogy az egyes szektorokban (a Parlament szerint - a továbbiakban P: - főleg: közlekedés, ipar, építőipar) csökkenteni kell az üvegház-hatású gázok kibocsátását; a CO2-emisszió-kereskedelem uniós rendszerének kidolgozása; a szénfelhasználás csökkentésének támogatása az energiaiparban; a megújuló energiaforrások arányának 12%-ra (P: 15%-ra) emelése 2010-ig; speciális intézkedések a közlekedés kibocsátásának csökkentésére; a háztartások energia-megtakarításának támogatása a fűtésben és hűtésben; regionális (P: és lokális) klímamodellek támogatása.
A Parlament a Bizottság által meghatározott célkitűzéseket és intézkedéseket - a tervezetet ért kritikáknak34 megfelelően - e téren is átalakította. Azokat, melyek az általános stratégiához is hozzátartoznak (pl. környezetvédelmi megállapodások támogatása, a kutatás-fejlesztés kérdése, vagy a kis- és középvállalkozásokkal való együttműködés) nem érintette, ugyanakkor számos új elemmel bővítette a programot, melyek itt is a konkretizálás és az erősítés irányában hatnak. Így az előbb említettekkel együtt mintegy 30 intézkedés közt olyanok szerepelnek, mint a nem megújuló energiaforrások támogatásának leépítése, a szénfelhasználás tekintetében konkrét határidő meghatározásával; az EK üvegház-hatású gázkibocsátásának csökkentése; 2005-ig új környezetvédelmi címke bevezetése a "zöld" energiára; a környezetbarát közlekedés támogatása, különösen a városi közlekedésben; a közlekedési igények növekedésének megakadályozása; a vasúti, vízi és tömegközlekedés preferálása; az új gépjárművek CO2-emissziójának 120 mg/km-ben maximálása legkésőbb 2010-ig; energia-szabványok kidolgozása az elektromos termékekre és járművekre; kezdeményező fellépés a nemzetközi politikában, stb. A tagjelölt országok támogatásában (ISPA, SAPARD, PHARE) is figyelembe kell venni a klímavédelem szempontjait.
b) A természet és a biológiai sokféleség védelme
Az általános céloknak megfelelően a kiindulópont a természeti rendszerek védelme és funkciójuk helyreállítása a Közösségben és az egész világon. Ehhez a tervezet 5. cikkében olyan konkrét célkitűzések kapcsolódnak, mint a természeti katasztrófák elleni tagállami fellépés koordinálása; a bányászat és az olajipar baleseteinek csökkentése; vagy a parlamenti javaslatok szerint a természeti környezet védelme a káros kibocsátásoktól és a nem megfelelő földhasználattól; a talaj védelme az eróziótól, elsivatagosodástól; a biológiai sokféleség és a táj védelme a vidéki térségekben, táj alatt értve a kultúrörökség elemeit is; a biológiai sokféleség védelme különösen az erdőkben és a tengeri környezetben.
Az alkalmazandó eszközök közt pedig olyanokat találunk, mint egy speciális talajvédelmi stratégia kidolgozása (a Parlament tartalmi pontosítása szerint: az eróziót gátló művelési módok támogatása, képzés és kutatás, stratégia pl. a hulladéklerakók terhelésének csökkentésére, a földhasználat fejlesztésére, stb.); a környezetvédelmi szempontok figyelembe vétele a halászati politikában; a fenntartható erdőgazdálkodás támogatása; az erdőkkel kapcsolatos közösségi intézkedések folytatása, különös tekintettel az erdők sokféle funkciójára (és a Parlament szerint a megújuló energia-forrásokhoz való hozzájárulásukra); megbízható erdőminősítési rendszer kidolgozása; a tengeri környezetre speciális stratégia felállítása (P: a sokféleség és az erőforrások megőrzésére megfelelő jogszabályok elfogadása, különösen a halászat, kikötők, turizmus, hajózás, stb. hatásait illetően), vagy a genetikailag módosított szervezetek kontrolljának erősítése (P: horizontális rendeletek alkotása ezek jelöléséről, ellenőrzéséről, a teljes életciklus figyelembevételével).
A parlament, a súlypontok bizonyos mértékű áthelyezésével, a már jelzett kiegészítéseken túlmenően itt is számos új elemet iktatott be a tervezet szövegébe: új eszközök kidolgozása annak biztosítására, hogy a Natura 2000 biotóp-hálózatában, de azon kívül is ténylegesen megvalósuljon a fajok védelme; a Natura 2000 kiterjesztése a leendő új tagországokra; átfogó nemzeti, regionális és helyi tervek támogatása a természeti erőforrások, a sokféleség, az élővilág fenntartására; a trópusi zónák támogatása és a fejlődő országokkal való együttműködés; a fajok állományának, genetikai helyzetének és veszélyeztetettségének felmérése; nemzetközi zöld zónák létesítése Európában; vagy a biológiai biztonságról szóló Cartagenai Jegyzőkönyv ratifikálása és végrehajtása.
c) Környezet és egészség
A program egyik újdonsága a környezetvédelem és az egészségügy szoros összekapcsolása, olyan problémák kiemelésével, mint a kemikáliák, peszticidek kockázatai, a vízvédelem, a levegőszennyezés, a zajterhelés, illetve általában a városi és egyéb lakókörnyezet biztonsága. A Bizottság maga is érzékelhetően több figyelmet szentelt a környezet-egészségügynek, mint a többi prioritásnak, de a Parlament még ezen is továbblépett. A program alapvető rendeltetése e téren az emberi egészség, illetve az egészséges ivóvíz és táplálkozás biztosítása. Ennek érdekében szükséges a tudományos megalapozás támogatása (összhangban a 6. kutatási keretprogrammal); egészségügyi és környezeti indikátorok kidolgozása; az egészségügyi szabványok és határértékek felülvizsgálata, különös tekintettel a veszélyeztetett korcsoportokra35; az újonnan jelentkező kockázati tényezők figyelemmel kísérése; a kemikáliák tesztelési rendszerének kidolgozása (P: tesztelés 2012-ig); speciális stratégia a peszticidek környezetbarát felhasználására (P: konkrétan a fenntartható mezőgazdaság módszereinek, útjainak kidolgozása, az alkalmazás ellenőrzése, a helyettesítés, a fogyasztói ismeretek bővítése, gazdaságpolitikai intézkedések bevezetése tartozik ide); a vonatkozó nemzetközi szerződések, jegyzőkönyvek végrehajtása; a peszticidek alkalmazásának javítása a fejlődő és tagjelölt országokban; a veszélyes anyagok vízbejuttatásának leállítása; a vízvédelmi szabályozás megújítása (talajvízre irányelv, a fürdővizek esetében felülvizsgálat); a levegőminőség ellenőrzésének javítása és a lakosság jobb informálása; speciális stratégia a levegőszennyezés leküzdésére (amit kivételesen maga Bizottság részletezett, a Parlament csak egy 2002-es határidőt szabott az új szabványok, nemzeti határértékek, információs rendszer kidolgozásához).
Mindehhez olyan további speciális célokat és eszközöket kapcsolt a Parlament, mint az egészséget fenyegető veszélyek jobb megértése; az előkészületben levő ózon-irányelv céljainak elérése 2020-ig; a nagy mennyiségben gyártott vegyi anyagok feltérképezése 2005-ig; a peszticidek alkalmazásának csökkentése, kockázataik mérséklése; az érintett ipari ágazatok (textil, élelmiszer, bútor, stb.) tekintetében szabványok kibocsátása; a környezetvédelmi és egészségügyi programok összehangolása; az ismeretlen hatású kemikáliák kivonása a forgalomból; a termékek veszélyes anyag-tartalmának jelölése; a növényvédő szerekre vonatkozó szabályozás felülvizsgálata; a fenntarthatóság elvének kiterjesztése (megfelelő árak útján is) mindenfajta vízhasználatra; irányelv alkotása a városi környezet védelméről; új zajvédelmi szabványok a közlekedési eszközökre stb.
d) Természeti erőforrások és hulladékgazdálkodás
A közösségi fenntarthatóság-stratégiának megfelelően az alapvető célkitűzés a gazdasági növekedés és az erőforrás-kiaknázás elválasztása egymástól, az ökológiai hatékonyság javításával. A tervezet az erőforrások védelmére speciális stratégia keretében gazdasági eszközöket, a (P: különböző források használatának környezeti hatásait összehasonlító, az erőforrás-igény csökkentésének lehetőségeit kereső) kutatások forszírozását, a rablógazdálkodást segítő támogatások leépítését irányozta elő. A Parlament ezt a fogyasztói magatartás megváltoztatásának támogatásával toldotta meg.
A hulladékgazdálkodásban termelés- (vagy termék-) integrált politika alkalmazása; a szennyvíziszapokra (P: csomagoló anyagokra, akkumulátorokra) vonatkozó normák módosítása, az építési, illetve a biológiailag lebomló hulladékok szabályozása; speciális stratégia a recycling támogatására szerepeltek eredetileg. A parlamenti konkretizáló és fejlesztési törekvés eredménye pl.: átlátható piac kialakítása a hulladékok feldolgozásában; a hulladékgazdálkodás elveinek (prioritás, közelség) érvényesítése; olyan hulladékgazdálkodási rendszerek kidolgozása, melyben a kibocsátások, a veszélyes anyag felhasználás és az üvegházgázok mennyiségének csökkentése is szempont; a PVC és hulladékainak szabályozása; a gyártói felelősség kiterjesztése a bútorok, festékek, szőnyegek előállítására is; a bányászati hulladékok szabályozása és egyben a lerakókról szóló irányelv módosítása.
e) Nemzetközi együttműködés
A program 8. és 9. cikkében szereplő nemzetközi együttműködés és az érintettek bevonásának kérdése dogmatikailag nem illeszkedik a többi kiemelt területhez.36 Míg az előbbiek ugyanis probléma-orientáltak, addig utóbbi kettő a megoldásokhoz kapcsolódik. Ennek konzekvenciája a célkitűzések megfogalmazásában is lecsapódik: hiszen mint láttuk, az előbbieknél speciális (és a Parlament által megerősített) célrendszerek jelentek meg, amivel szemben az utóbbiaknál a program csak a 2. és 3. cikkekben rögzített, általános célokra utal.
A bizottsági és a parlamenti elképzelések viszonya itt is a konkretizálás, az erősítés, a bővítés (5 helyett 12 "akció") törekvésében ragadható meg. Így került ide a környezetvédelem integrációja a közösség külpolitikájába, egy koherens környezeti és fejlődéspolitikai program kidolgozása a 2002-es johannesburgi környezetvédelmi világkonferenciára; valamint az exporthitelek és külföldi befektetések támogatásának környezetvédelmi szempontjai mellé az, hogy az EU a jövőben nem csatlakozhat környezetszennyezést indukáló nemzetközi szerződésekhez; hogy a Bizottságnak és a Tanács elnökségének tájékoztatnia kell a Parlamentet a nemzetközi konferenciák állásáról; erősebb nemzetközi együttműködés szükséges Oroszországgal, illetve a Balti- és a Földközi-tenger térségében; illetve hogy az EU aktív szerepvállalása mellett javítani kell a nemzetközi egyezmények végrehajtását.
f) A környezetpolitika alakítása az érintettek bevonásával
A Bizottság a különböző tervezetek és más kezdeményezések valamennyi előkészítési fázisát illetően az érintettek bevonását irányozta elő, a lehető legjobb intézkedések megválasztása, illetve az eredmények megnyugtató biztosítása érdekében. A környezetvédelmi társadalmi szervezetek pénzügyi támogatását nem csak folytatni, de (P:) növelni szükséges; a tagállamokban zajló környezetvédelmi kutatásokat kiemelten kell kezelni, illetve össze kell hangolni; a környezetvédelmi információs és mérőrendszereket felül kell vizsgálni annak érdekében, hogy megbízható és összehasonlítható adatok álljanak rendelkezésre (P: ezek alapján az Európai környezetvédelmi Ügynökségnek éves értékelő jelentést kell kiadnia); a földrajzi, térképészeti információs rendszerek fejlesztésének, illetve műholdas ellenőrzés alkalmazásának támogatása is szükséges.
A Parlament által fontosnak tartott kiegészítések: az információkhoz való hozzáférés biztosítása uniós és tagállami szinten, a döntéshozatalban való részvétel elősegítésére, illetve az Aarhus-i Egyezménynek megfelelően; a környezettel kapcsolatos politika, célok, általános szabályok, hatáskörök párbeszéd útján való meghatározása; a helyi hatóságok jobb információ-ellátása, különösen a városi, kulturális, illetve tájértékek hasznosítása tekintetében; a tudományos fórumok aktív közreműködésének támogatása.
Az akcióprogram számos oldalról váltott ki vitát, illetve kritikát előkészítésének, elfogadásának eddigi fázisaiban. Behatóbb vizsgálódás nélkül megállapítható mulasztás, hogy az akcióprogram elvileg 10 év programja (az 1. cikk szerint 2001. január 1. és 2010. december 31. között érvényes), elfogadásáig azonban az első év nagy része már eltelik.37 A tíz helyett tehát csak kilenc év marad az előirányzott feladatok végrehajtására, célok elérésére. További kritika tárgya lehet, hogy a program nem érzékelteti megfelelően a célok, stratégiák, intézkedések és eszközök viszonyát (pl. a kiemelt területek intézkedései közt célok is szerepelnek, átfedések vannak az általános és a speciális rendelkezések közt stb.).
A bizottsági tervezetet támadták amiatt, hogy nem tartalmaz határidőket. A parlamenti konkretizálás lényege ezért gyakran azok meghatározása volt, a feladatok nyomatékosítása érdekében (a parlamenti indokolás szerint "Fristen unterstreichen das Anliegen"). A megjelölt határidők azonban jelentős részben túlnyúlnak az akcióprogram keretein, ami az érintett intézkedések adekvát voltát teszi kétségessé.
A bizottsági elképzelések szerint a programnak stratégiai dokumentumnak kell lennie. Amikor a tervezet elkészült, egyes vélemények szerint puszta szándéknyilatkozat született, melynek nincs más rendeltetése, mint a már fennálló környezetvédelmi jogi rend érvényesítése, és minőségi célkitűzései is túl általánosak.38 Más vélemény szerint egyes területeken (pl. a hulladékgazdálkodásban) túllépte a tervezet a stratégiai jelleg kereteit, ami a gazdaság szereplőinek ellenérzését váltotta ki39. Akármelyik oldalról nézzük is, a Parlament beváltotta a hozzá fűzött reményeket, és minőségileg új dokumentumot hozott létre a bizottsági tervezet alapján. Mint láttuk az előző pontokban, ez elsősorban erősítést, konkretizálást, kiegészítést jelentett, melyek révén a 6. akcióprogram valóban előrelépést jelenthet az 5. program után, illetve nyomán.
A parlamenti átformálás a dokumentum jellegét illetően azt is eredményezte, hogy már nem mondható, hogy az akcióprogram túlnyomóan minőségi, vagy általános célokat tartalmazna, hiszen számos mennyiségi elvárás is megjelent. Ezen a ponton szűkebb tere maradt a későbbi vitáknak, politikai kompromisszumoknak, melyek a tematikus akciótervek (terület-specifikus stratégiák), jogszabály-tervezetek elfogadása során zajlanak majd.
A tervezettel szemben kifogásokat támasztottak a gazdasági érdekképviseletek is, ezek egy része a parlamenti átdolgozást követően is aktuális. Ilyen pl. az, hogy bár a program a hulladékfeldolgozás piacának átláthatóságát hangsúlyozza, nem következetes a piaci verseny tisztaságának védelmében (pl. a recycling ab ovo prioritássá emelésével, mivel az csak egy módja, és nem mindig legjobb módja a hulladékok kezelésének, vagy a bürokrácia továbbfokozásával)40.
Formai szempontból vitatható, hogy nem egyértelmű a határ az egymással tartalmi hierarchiában álló akcióprogram, a kiemelt terület speciális stratégiája és az azokat megvalósító, később kibocsátandó jogszabály között.41
Az akcióprogram elfogadásának hátralévő folyamatában várhatók még finomítások, meggyőződésem azonban, hogy - bár ezzel az Európai Közösség nem kevés kötelezettséget vállal a következő 10 évre - a Parlament módosítási indítványait a Tanács túlnyomórészt magáévá teszi majd. Ez felelne meg az EK azon törekvésének, hogy a nemzetközi környezetpolitikában vezető szerepe erősödjön.42
Az EK küszöbön álló bővítése nem szerepel önállóan az akcióprogram kiemelt területei között. Ennek magyarázata, hogy a Bizottság a bővítés nagyon is fontosnak tartott szempontjait igyekezett beépíteni a program egyes fejezeteibe. Ennek során a kiindulópont az volt, hogy a csatlakozás révén az EK összességében kedvezőbb környezeti mutatókkal rendelkezzen, mint korábban. Ehhez az érdekhez kapcsolhatók azok az elképzelések, melyek szerint a jelöltek, illetve az új tagországok támogatása a környezetvédelmi szempontokra tekintettel történjen, illetve hogy (a kevés számú és rövidtávú derogációval) a közösségi környezetjog érvényesülése tekintetében se romoljon jelentősen a közösségi átlag.
A program által felrajzolt jogfejlődési tendenciák alapján a csatlakozó Magyarországnak arra kell készülnie, hogy környezeti szempontból rendkívül rossz struktúrájú közlekedési ágazatát, energiarendszerét, mezőgazdaságát stb. (részben uniós támogatással) átalakítsa, és minden lehetséges eszközt megragadjon a társadalom környezeti érzékenységének javítására, aktivizálására. ■
JEGYZETEK
1 Az akcióprogram tervezete az EK hivatalos honlapján férhető hozzá: http://europa.eu.int/comm/environment/newprg/index.htm
2 Schrägtisch, Zeitschrift für bündnisgrüne Politik, 11-12/2000, Thema 28, 1. o., interneten:
www.gruene.de/archiv/schraeg/schr0012/28umweltpolit.html
3 Bándi Gyula: Környezetjog, 2. kiadás, Osiris, Budapest, 2000, 348. o.
4 A különböző közösségi politikák közül egyedül a környezetvédelem területén tapasztalható a programok kontinuitására való törekvés, amit az is mutat, hogy a Bizottság már a korábbi program lejárta előtt elkészíti az új tervezetét. Krämer, Ludwig: Um eine Umweltpolitik von innen bittend - Das Europäische Parlament und der Umweltschutz, ZUR 4/1994, 172. o.
5 Epiney, Astrid: Umweltrecht in der Europäischen Union, Heymanns, Köln-Berlin-München, 1997, 20-21. o.
6 A RSz 2. cikke szerint a Közösség feladata a gazdasági tevékenységek harmonikus fejlesztése, a folyamatos és kiegyensúlyozott gazdasági növekedés, az állampolgárok életszínvonalának emelése, amibe beleértették a környezet védelmét is. vö.: Streinz, Rudolf: Europarecht, 2. Auflage, C. F. Müller, Heidelberg, 1995, 278. o.
7 ld. pl a 19. és 20. jegyzetben Epiney és Krämer munkáját, melyek az itt bemutatott, általánosan elfogadottól merőben eltérő álláspontokat tükröznek.
8 Az egyes akcióprogramokra ld. részletesen: Bándi Gyula - Erdey György - Horváth Zsuzsanna - Pomázi István: Az Európai Unió környezetvédelmi szabályozása, KJK, Budapest, 1999, 28-69. o.
9 Freytag, Elisabeth: Die Umweltpolitik der Europäischen Union, in: Fischer, Klemens - Freytag, Elisabeth (szerk.): Österreich und das Umweltrecht der Europäischen Union, Ueberreuter, Wien, 1996, 70. o.
10 Fodor László: Környezetjog előadások, Bíbor Kiadó, Miskolc, 2001, 165-166. o.
11 A hivatalos értékelésről a Bizottság 1999. XI. 24-én közleményt adott ki (ezt később a Tanács 2000 márciusában elfogadta), mely az interneten a következő helyen érhető el:
http://europa.eu.int/eur-lex/de/com/cnc/1999/com1999_0543de01.pdf
12 Az Osztrák Szövetségi Mező- Erdőgazdálkodási, Környezeti és Vízgazdálkodási Minisztérium állásfoglalása az EU 6. környezetvédelmi akcióprogramjához, Bécs, 2000, június, 3. sz. melléklet. Hozzáférhető:
www.bmu.gv.at/eu_europa/umwelt/position_6.uap_deutsch.pdf
13 Melyet tagállami fórumok is kiegészítettek, pl. Ausztriában ld.: www.bmu.gv.at/eu_europa/umwelt/umweltaktionsprogramm.htm
14 Magyar részről 8 természetvédelmi szervezet juttatott el közös állásfoglalást a Bizottsághoz, ami az interneten a
www.mtsz.hu/eu/0006/hl0006d.htm címen érhető el.
15 Umwelt für Europäer, Nr. 6, 2001 március, 8-9. o., az EK hivatalos honlapján:
http://europa.eu.int/comm/environment/greenweek/grwk_de.htm"margot
16 A tagállamok állam- és kormányfői az 1998-as (június 15-16.) cardiffi értekezletükön elfogadott záródokumentumben (34. pont) arra hívták fel az illetékes tanácsokat (energia, mezőgazdaság, közlekedés), hogy készítsenek összefoglaló jelentéseket a környezetvédelem saját szektorukba integrálásának helyzetéről.
http://ue.eu.int/de/info/eurocouncil/index.htm
17 http://www.europarl.eu.int/pressroom/flash/fl010613_de1.htm; a Parlament által elfogadott szövegváltozat elérhetősége:
http://www2.europarl.eu.int/omk/OM-Europarl?PROG=REPORT&L=DE&PUBREF=-//EP//NONS- GML+REPORT+A5-2001-0175+0+DOC+PDF+V0//DE&LEVEL=5
18 Bándi, hiv. mű 348. o.
19 Zils, Hans-Peter: Die Wertigkeit des Umweltschutzes in Beziehung zu anderen Aufgaben der Europäischen Gemeinschaft: Untersuchungen zur Anwendung der Querschnittsklausel Art. 130r Abs. 2 Satz 2 EWGV im Gemeinschaftsrecht, UTR Bd. 24, Decker, Heidelberg, 1994, 49-51. o., Epiney, i. m., 20., 24. o., E szerző kimerítően elemzi az akcióprogramok jogi jellegét. Szerinte az akcióprogramnak van jogszabályi jellege: nemcsak, hogy konkrét jogszabályokat kell kiadni a végrehajtására, de azok meg is kell, hogy feleljenek az akcióprogram előírásainak. Az akcióprogrammal tehát egy kétlépcsős jogalkotás valósul meg.
20 Krämer azt emeli ki az első 5 akcióprogram értékelésekor, hogy azokat a Tanács formálisan soha nem fogadta el, hanem a "Tanács és a tagállamoknak a Tanácsban egyesült képviselői tudomásul vették", "aláhúzták azok fontosságát", stb. A Tanács mindig gondosan kerülte az "elfogadást", ami pedig a szerző szerint - akárcsak a tagállamok képviselőinek bevonása - az EEO után jogilag nem indokolható. ld. i. m. 172-173. o.
21 Bándi - Erdey - Horváth - Pomázi, i. m., 31-32. o., Newsletter des Nachhaltiges Österreich, Nr. 4., März 2000., 2. o.
22 A Parlament jelentős befolyását emeli ki e vonatkozásban Krämer, ld. i. m. 174. o., illetve hozzá hasonlóan Epiney és Furrer, ld. a köv. jegyzetet.
23 EPINEY, Astrid - Furrer, Andreas: Umweltschutz nach Maastricht: Ein Europa der drei Geschwindigkeiten?, EuR 4/1992, 369., 398. o.
24 Margot Wallströmmel készült interjú (Ein neues Programm für ein neues Jahrhundert), Umwelt für Europäer, Nr. 6, 2001 március, 3. és 5. o.
25 A célkitűzések vonatkozásában eltérő törekvések érvényesülnek a Tanácsban és a Parlamentben. A parlamenti lobbyk olyan programot szeretnének, amely az EK környezetpolitikai alapelveinek megvalósítását tűzi célul, a Tanács a minőségi és menynyiségi célok megjelenítése mellett is kiáll. ld. K. Scheele európai képviselő honlapját, www.scheele.at/meinarbeit/ausschuss_umwelt_arb01.htm
26 Newsletter "Nachhaltiges Österreich", Nr. 4., März 2000., 2. o., valamint a dokumentum hivatalos szövege:
http://ue.eu.int/de/Info/eurocouncil/index.htm
27 A bizottsági tervezet alapján készült áttekintés olvasható a szektorális célokról és az eszközökről magyarul: Fazekas István: Az Európai Unió környezetvédelmi politikája és a magyar integráció c. munkájában, Kossuth Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2001, 46-55. o.
28 Sechtes Umweltaktionsprogramm: Vorschlag der Europäischen Kommission vorgelegt, Mecklenburg-Vorpommern in Europa, Nr. 1, Februar 2001, 25-26. o., interneten:
www.mv-regierung.de/stk/doku/mv_in_europa.pdf, valamint "Wir dürfen beim Klimaschutz nicht versagen", interjú Margot Wallströmmel, Eur-op News 2/2000, környezetpolitikai melléklet, 2. o.
interneten: www.eur-op.eu.int/opnews/200/de/tsup1.htm
29 "A közösségi környezetpolitika alappillére továbbra is a modern környezetjog kell legyen." Wägenbaur, Rolf: Ein neues Aktionsprogramm für die Umweltpolitik, EuZW 7/2001, 194. o.
30 Ami majd hozzájárul ahhoz is, hogy a vállalkozások a környezetvédelmi szabályok betartását jobban dokumentálják. Magazin Sustainability, 22. 05. 2001,
www.agenturface.de/_sustainability/index_11044.htm
31 Falke, Josef: Neueste Entwicklungen im Europäischen Umweltrecht, ZUR 3/2001, 198. o., Umwelt 2010 - Unsere Zukunft liegt in unserer Hand. Umwelt für Europäer, Nr. 6., März 2001, 6. o., Wägenbaur, i. m. 194. o.
32 Umweltschutz bald freiwillig. Die Tageszeitung, 2001.02.06., 2. o., interneten: www.taz.de/pt/2001/02/06/a0083.nf/textdruck
33 Margot Wallströmmel készült interjú, vö. 24. sz. jegyzet, 5. o., Brandenburger Europa-Brief, Februar/März 2001, az interneten:
www.brandenburg.de/land/mdjbe/europa/briefe/eb0103/beb-maerz01.htm.
"A kereslet és kínálat viszonya alakíthatja a környezetbarát termelést, és a piac ökológiai irányultsága lehet a fenntartható fejlődés kulcsa."
34 Ld. Hiltrud Breyer európai képviselő véleményét, mely szerint a tervezet nem tartalmazott semmi új és konkrét elemet a Kyoto-i Jegyzőkönyv végrehajtására, ezért jogalkotási javaslatok nélküli, puszta szándéknyilatkozatként értékelhető a dokumentum. "A Zöldek ki fogják használni az együttdöntési eljárás lehetőségeit, hogy a fogatlan akcióprogramot felfegyverezzék." - nyilatkozta a parlamenti eljárást megelőzően. www.hiltrud-breyer.de/presse/pm/pm-011-01-24-umwelt.htm
35 Margot Wallström nyilatkozata szerint a szabványok kidolgozásának alapja eddig elsősorban a felnőtt férfi volt, a jövőben viszont tekintettel kell lenni a gyermekekre és az idősekre is. Ld. a 24. sz. jegyzetet.
36 Noha a bizottsági tervezet szerkesztése alapján a 6 terület azonos megítélés alá esik, nyilvánvaló a környezetvédelmi szabályozás rendszertanával való ütközés. Egyébként az utóbbi két területet sem a Parlament, sem a tervezetet értékelő kommentárok jelentős része nem tekinti a prioritást élvező kérdések közé tartozónak. Ld. a Parlament álláspontjának "rövid indokolását", Umwelt für Europäer, Nr. 6., März 2001, 3. o, Wägenbaur, i. m. 194. o., illetve ezekkel ellentétben: Falke, i. m., 199. o., Umwelt für Europäer, Nr. 6., März 2001, 6. o.
37 Mint említettem, a Bizottság jelentős késéssel terjesztette elő tervezetét. Ld. még Sylvia Voß, a német Bundestag képviselője 2001. január 25-én. tett nyilatkozatát. www.voss-naturschutz.de
38 ld. a 25. és 34. jegyzetben említett európai képviselők (Breyer, Sheele) véleményét.
39 Ökosoziales Forum Wien: Sustainable Europe, Fact-Sheet Nr. 4/Februar 2001, interneten: www.oesfo.at/wien
40 Az Osztrák Gazdasági Kamara állásfoglalásában kiemeli még, hogy a hulladék és a termék közti viszony definiálatlan, hogy a nyilvános infromációk köre nem lehatárolt a releváns adatokra, illetve hogy a fogyasztói magatartás (és nem hatalom), illetve az önkéntesség lehetőségeire nem megfelelő mértékben épít a program. Interneten:
http://wko.at/up/enet/Stellung/EU-Umweltaktionsprogramm.htm
41 Az osztrák környezetvédelemért felelős minisztérium emellett a megkettőződések, és ezek révén a döntéshozatal elhúzódásának a veszélyére hívja fel a figyelmet. ld. 12. sz. jegyzet, 4. o.
42 Különösen a klímavédelem területén rajzolódik ki az EK vezető szerepe, illetve az, hogy az EK-ban már megvalósult szabályozás a nemzetközi környezetjog elvárásainak is alapjául szolgálhat.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Fodor László, egyetemi docens, Debreceni Tudományegyetem, Jog- és Államtudományi Intézet
Visszaugrás
