A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvényt (Kbt.) elfogadásával a magyar jogalkotás megtette az első lépéseket az elektronikus közbeszerzés fokozatos bevezetése irányába. A törvény felhatalmazása alapján megszületett, s azzal egy időben hatályba lépő A közbeszerzési eljárásokban elektronikusan gyakorolható eljárási cselekmények szabályairól és az Elektronikus Közbeszerzési Rendszerről szóló 167/2004. (V. 25.) Korm. rendelet (Ekbr.) meghatározta a Kbt. szerint elektronikusan is megvalósítható eljárási cselekmények gyakorlásának módját, alapvető informatikai követelményeit, másrészt az Elektronikus Közbeszerzési Rendszert (EKR) működtető Elektronikus Közbeszerzési Szolgáltatóra vonatkozó jogi feltételrendszer megteremtésével lehetőséget nyújtott a - döntően vagy kizárólagosan elektronikus eszközök igénybevételére épülő - elektronikus közbeszerzési technikák alkalmazásához.
A rendelet - az elektronikus kapcsolattartásra vonatkozó általános szabályokon túl - önálló fejezetben rögzítette a közbeszerzési eljárás során elektronikusan gyakorolható egyes eljárási cselekmények különös szabályait, az ajánlatok és részvételi jelentkezések elektronikus úton történő benyújtásával összefüggő különös szabályokat. A rendeleti szabályozásban az EKR lényegében egy olyan központi, szolgáltató jellegű informatikai célrendszerként jelent meg, mely egyrészt a közbeszerzési eljárásokban az elektronikus úton megvalósítható eljárási cselekmények támogatására, a közbeszerzési eljárásokban részt vevő szervezetek és személyek elektronikus úton történő biztosítására céljából jön létre. A rendelet az Elektronikus Közbeszerzési Rendszer és azt üzemeltető, külön jogszabály alapján kijelölt szolgáltató működésével, a szolgáltatások igénybevételével összefüggő rendelkezéseket is meghatározta: e feladatkört - összhangban a koncesszióra vonatkozó, az elfogadásakor hatályos szabályokkal - egy, kiemelt jogi státusú szolgáltató láthatta volna el, igénybevétele az állami szervek számára kötelező lett volna.
Az állami szervek beszerzéseit segítő EKR-nek - a 167/2004-es kormányrendelet a 44/2005 Korm. rendelettel történt módosítása - nyomán 2005. november 30-ig kellett volna működését megkezdenie, addig a rendelet a gyakorlatban is alkalmazható, tényleges szabályozási tartalma az elektronikus úton történő kapcsolattartás általános és egyes különös (a közbeszerzési és tervpályázati hirdetmények közzétételére irányuló kérelmek és hirdetmények elektronikus úton történő benyújtása, a közbeszerzési eljárásokkal összefüggő információk nyilvánosságra hozatala, a dokumentumokkal összefüggő információk rendelkezésre bocsátása, a szerződés megkötése és nyilvánosságra hozatala, a Közbeszerzési Döntőbizottság értesítése hirdetmény nélküli tárgyalásos illetve egyszerűsített eljárás megkezdéséről) korlátozódott.
A szolgáltatás kialakításának műszaki illetőleg pénzügyi feltételei azonban sem a rendelet elfogadásakor, sem ma nem álltak s állnak rendelkezésére. Időközben a tevékenység a koncessziós körből kikerült: piaci alapon nyújtható szolgáltatássá vált, ez azonban az Ekbr. módosítását nem vonta magával [a rendeletet módosító 258/2005. (XII. 7.) Korm. rendelet a probléma megoldását csak (ismételten) elodázta azzal, hogy az EKR működésének megkezdéséről, s ezzel összefüggésben a kötelező igénybevételről szóló szabályok hatályba lépését 2006. december 31-re "tolta"].
A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény módosításáról szóló 2005. évi CLXXII. törvény a rugalmasság és a kellő mozgástér biztosítása érdekében és az új közösségi közbeszerzési irányelvekkel (2004/18/EK irányelv, 2004/17/EK irányelv) összhangban a magyar közbeszerzési jogba bevezette a dinamikus beszerzési rendszert és az elektronikus árverést, szabályozta azok alapvető fogalmi, működési kérdéseit.
A Kbt. új, 2006. VII. 1-jén hatályba lépő 4. § 3/A. pontja az elektronikus árlejtés fogalmát akként határozza meg,mint a közbeszerzési eljárás részét képező olyan ismétlődő folyamat, amely az ajánlatoknak a 81. § (4) bekezdése szerinti értékelését követően új, az ellenszolgáltatás mértékére, illetőleg az ajánlatnak a bírálati részszempontok szerinti egyes tartalmi elemeire vonatkozó kedvezőbb ajánlat megtételét, és az ajánlatok rangsorolását elektronikus eszköz segítségével, automatizáltan teszi lehetővé. A 2007. I. 1-jén hatályba lépő 4. § 2/C. pont szerint dinamikus beszerzési rendszernek olyan, gyakori közbeszerzések lebonyolítására szolgáló, teljes mértékben elektronikus folyamat minősül, amelynek jellemzői megfelelnek az ajánlatkérő által meghatározott követelményeknek, és amelynek működése határozott idejű, érvényességi ideje alatt bármely olyan ajánlattevő kérheti a rendszerbe való felvételét, aki, illetve amely megfelel az alkalmassági követelményeknek, nem áll a kizáró okok hatálya alatt és benyújtotta a dokumentációnak megfelelő előzetes ajánlatát.
Az elektronikus árlejtés tehát egyfajta "negatív aukció", ahol a licitálás lefelé (a kedvezőbb ajánlat) irányában folyik, a dinamikus beszerzés pedig egy komplex, áruk, szolgáltatások igénybevételi lehetőségét felkínáló folyamat. Mindkettő teljes körűen elektronizált, azaz e beszerzési technikák alkalmazásának összefüggésében az eljárási cselekmények kizárólag elektronikus eszközök vehetők igénybe. A technikák alkalmazására nézve a közösségi irányelvek további részletszabályokat állapítanak meg, a nemzeti jogba való átültetésükhöz az EU IDABC programja keretében készült munkaanyagok nyújtanak segítséget.
A részletes feltételrendszer megállapítása azonban alacsonyabb, kormányrendeleti szintű szabályozást igényel: az ehhez szükséges felhatalmazást a Kbt. biztosítja. E jogszabályoknak a feladata, hogy az irányelvi szabályozást - a közösségi jog egyéb követelményeire is tekintettel - részleteiben is átültesse a magyar jogba. Az elektronikus közbeszerzés összefüggésében nem pusztán a jogi szabályozás területén kell a megfelelő feltételrendszert megteremteni, hanem az informatikai háttér kialakítása tekintetében is, hisz a szükséges rendszer, műszaki háttér kialakításának, illetve a rendszer működtetése személyi, tárgyi feltételeinek hiányában nem történhet előrelépés. Erre is tekintettel a törvénymódosítás a dinamikus beszerzési rendszerre vonatkozó rendelkezéseknek a törvénymódosítás főszabály szerinti hatálybalépéséhez képest későbbi időpontban - 2007. január 1-jén - kerül sor. Ugyanakkor a törvénymódosítás megteremtette azokat a törvényi alapokat, amelyek a két, közösségi jogon alapuló speciális, teljes körűen elektronizált beszerzési technika a magyar jogba történő bevezetését lehetővé teszik.
A 2005. évi CLXXII. törvény az elektronikus árlejtésre és a dinamikus beszerzésre vonatkozó részletszabályok megállapítását a tárgyban megalkotandó kormányrendeletekre bízta. E kormányrendeletek célja, hogy a közösségi és magyar közbeszerzési jog teljes szabályozási környezetére figyelemmel meghatározzák a technikák alkalmazásának feltételeit, az egyes, elektronikus úton gyakorolható eljárási cselekmények pontos követelményi rendszerét. A közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény módosításáról szóló törvényjavaslattal összefüggő további feladatokról szóló 2240/2005. (X. 28.) Korm. határozat 1.e és 1.f pontjai értelmében az informatikai és hírközlési miniszter elsőhelyi felelőssége mellett, az igazságügy-miniszter és a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter bevonásával előterjesztést kell készíteni 2006. május 31-ig az elektronikus árlejtésről szóló, 2006. október 31-ig pedig a dinamikus beszerzési rendszerről szóló kormányrendeletekről.
E kettős megfelelési igény a leendő jogszabályokkal szemben általános és különös követelményeket támaszt. A nemzeti jog felől érkező, általános követelmény, hogy a beevezetésre kerülő megoldásoknak összhangban kell lennie a Kbt. rendelkezéseivel, biztosítania kell a közbeszerzési eljárásokra vonatkozó alapvető elvek érvényesülését, és - ott, ahol a Kbt. az eltérés lehetőségét nem követeli meg, vagy nem teszi lehetővé - az elektronikus írásbeliségre, elektronikus dokumentumok joghatályára vonatkozó egyéb jogszabályi előírásokkal. A közösségi jog felől érkező általános követelmény egyfelől az új irányelvekkel való tartalmi megfelelőség, másfelől a közösségi jog az áruk, szolgáltatások a Közösségen belüli szabad áramlását, a diszkrimináció tilalmát, az egyenlő elbánás elvét és az átláthatóság követelményét érvényesítő teljes eszköztárának érvényre juttatása. Különös követelmény egyfelől a Kbt. - és a végrehajtása tárgyában kiadott kormányrendeletek - az elektronikus út igénybevételére vonatkozó szabályainak érvényesítése, másfelől a két eljárási technikára vonatkozó - a közösségi jogot értelmező, de kötelező érvényű jogforrásnak nem minősülő - ajánlások, szabványosítási folyamatok eredményeinek figyelembevétele.
Tekintettel arra, hogy az új közösségi közbeszerzési irányelvek legalapvetőbb jogpolitikai célja a belső piac közbeszerzéseinek minden érintett gazdasági szereplő számára történő megnyitása volt, s ezzel a versenyképesség fokozása volt, az elektronikus beszerzési technikák (amely jellegüknél fogva a fizikai értelemben távol lévő felek közti kommunikációra épülnek) alkalmazásával összefüggő magyar követelményi rendszert úgy kell megállapítani, hogy a más tagállamokban letelepedett ajánlattevők számára az e technikák alkalmazásával zajló eljárásokban a magyar piaci szereplőkkel azonos feltételek mellett biztosítsa (azonos elbánás elve). Arra is figyelemmel kell lenni, hogy a magyar jogi szabályozás hatálya a - magyar jog szerinti - közbeszerzési eljárások ajánlattevőire kiterjed ugyan, azon, más tagállamban letelepedett szolgáltatókra nézve viszont, akik az ajánlattevő az eljárásban való részvételét technikai értelemben lehetővé tevő szolgáltatást nyújtanak (pl. elektronikus aláírás-szolgáltatások) nem. Ebből adódóan minden olyan megoldás a közösségi joggal ellentétesnek minősülne, mely a magyar közbeszerzési eljárásokban való részvétel lehetőségét a más tagállamban letelepedett ajánlattevők vonatkozásában diszkriminatív (a magyar ajánlattevőkhöz képest nehezebben, vagy egyáltalán nem teljesíthető) követelményekhez kötné.
A magyar közbeszerzési jog az elektronikus út igénybevételére vonatkozó, másodlagos eszközrendszere jelen állapotában alkalmatlan arra, hogy a speciális eljárási technikák szabályozását a fenti, komplex követelményrendszerrel összhangban lehessen kialakítani. A Kbt. - a 2005. évi módosítás után is - az elektronikus út igénybevételének lehetőségét csak "elvileg" teszi lehetővé, a részletszabályok kialakítását kormányrendeleti szinten tartja indokoltnak rendezni. Ennek elsődleges eszköze ma az Ekbr., mely elfogadásakor jogpolitikai és jogtechnikai kompromisszumok eredményeként született meg, kényszerűen átmeneti megoldásokhoz folyamodott.
Az új technikákra vonatkozó szabályok közösségi szinten egységes értelmezéséhez alkalmazásához szükséges iránymutatások 2004 tavaszán még hiányoztak, a területre vonatkozó szabványosítás még nem indult el, az elektronikus közbeszerzési rezsimeket működtető tagállamok tapasztalatai pedig lényegében a magyar rendeletben egyébként meg nem jelenő katalógus-alapú vásárlásra korlátozódtak. Mindez indokolttá tette, hogy az Ekbr. tényleges tartalma csak az elektronikus kapcsolattartás alapvető követelmény-rendszerének (mindenekelőtt a hirdetmények elektronikus úton történő szabályozásának kérdésére), illetőleg a továbblépéshez szükséges szabályozási modell kialakítására korlátozódjon.
Az Ekbr. jelen állapotában azonban már két szempontból is alkalmatlan az új beszerzési technikák "háttérszabályozásának" befogadására, de maguknak az elektronikus úton gyakorolható eljárási cselekményeknek biztosítására is: az első szempont az EKR-rendszer monopolisztikus jellegű megragadása, a második az elektronikus kapcsolattartás, elektronikus írásbeliség elektronikus aláírás használathoz való kötöttsége. Az elektronikus aláírás használatára épülő ügyintézési modellek a magyar jogban más területen sem váltották be a hozzájuk fűzött reményeket (elektronikus cégeljárás, elektronikus közigazgatási hatósági ügyintézés), sőt, a gyakorlatban az elektronikus ügyintézés elterjedésének egyik legnagyobb gátjává váltak. Az elektronikus aláírás alkalmazása mellett természetesen számos, lényeges érv szól (a fokozott biztonságú vagy minősített elektronikus aláírás alkalmazásával létrehozott elektronikus dokumentumok a magyar jogban elismert joghatályának rendezett volta, a tanúsítványhoz kapcsolódó vélelmek stb.), egy - tartósnak ígérkező - átmeneti időszakban szélesebb körű használatára ma még nem lehet szabályozási modellt alapítani.
A Kbt. szerint ajánlatkérőként fellépő szervezetek elektronikus aláírással való ellátottsága nem rendezett, s sajátos (pl. az osztrák minta szerinti) jogosítványokkal rendelkező kormányzati elektronikus aláírás-szolgáltató hiányában csak piaci alapon történő beszerzés alapján oldható meg (ennek költségvetési fedezete viszont nem biztosított). Az ajánlattevők és jogi képviselőik esetében is elmondható, hogy a magyar vállalkozások elenyésző hányada rendelkezik a (természetszerűleg a fokozott biztonságú elektronikus aláírással szemben támasztott követelményeknek is megfelelő) minősített elektronikus aláírással. Amennyiben a modell az elektronikus aláírás használatára épül, úgy elengedhetetlen pontos műszaki követelményi rendszer felállítása, a viszontazonosítás problémájának kezelése, a képviseleti célokra kibocsátott aláírások tanúsítvány-tartalmának meghatározása. Ez a közigazgatási hatósági eljárásban alkalmazható elektronikus aláírásokkal szemben felállított követelményekkel lényegében azonos mélységű szabályozási igényt vetne fel. E szabályozási rendszer egyébként a külföldi hitelesítés-szolgáltatókra nem lenne alkalmazható, amennyiben pedig az elektronikus közbeszerzési eljárásokban kizárólag az e követelményeknek megfelelő elektronikus aláírás alkalmazását követelné meg a magyar jog, úgy a Kbt., mint a közösségi jog alapelveibe ütköző módon korlátozná a más tagállamokban letelepedett vállalkozások a magyar közbeszerzési eljárásokban való részvételét.
Tekintettel arra, hogy a közbeszerzési eljárásokban elektronikus úton gyakorolható eljárási cselekmények pontosan meghatározott vagy meghatározható (saját nevükben vagy képviseleti alapon eljáró) szereplők között mennek végbe, az elektronikus aláírás használatából adódó előnyök (a továbbított tartalom kriptográfiai eszközökkel történő védelme a jogosulatlan megismerés, szándékos vagy véletlenszerű módosítások ellen, az elektronikus dokumentum ahhoz a természetes személyhez való kapcsolása, aki az aláíráshoz tartozó tanúsítványon az aláírás használójaként szerepel) más, lényegében egyenértékű módon is biztosíthatók. Különösen igaz ez a dinamikus beszerzési rendszerre és az elektronikus árlejtésre, ahol lényegében zárt, meghatározott vagy meghatározható számú szereplő közti, üzenetalapú információcserére kerül sor, s ahol az informatikai szolgáltatást magas biztonságossági követelményeknek megfelelő célrendszerek útján kell biztosítani. Egy ilyen célrendszer megteremtésére törekedett a jogalkotó az EKR koncepcionális alapjainak megteremtésével is: e koncepció azonban a fentebb tárgyalt okok miatt csak lényeges változásokkal feleltethető meg egy részről a realitásoknak, más részről az új, teljes körűen elektronizált beszerzési technikák alkalmazásából adódó jogi követelményeknek.
Az elektronikus közbeszerzés "ideális" szabályozási környezete valamennyi, a közbeszerzési eljárásokban írásbeliséghez kötött eljárási cselekmény (ide értve az eljárás során nyújtott tájékoztatásokat és a szerződés megkötését is) valamint az esetleges díjfizetési kötelezettségek elektronikus úton való teljesíthetőségét is magában foglalja. Az - első lépéseknél tartó - magyar szabályozás lehetőségeit ilyen, minden mozzanatot elektronizáló modell bevezetése vélhetően meghaladná: a Kbt. szabályaival összhangban belátható időn belül reálisan elérhető célunk a "hagyományos" és elektronikus úton gyakorolható eljárási cselekmények összekapcsolását biztosító, harmonizált, a lehetőségek függvényében újabb elemekkel bővülő szabályrendszer kialakítása lehet csak. E szabályrendszernek - az EU által támogatott korreguláció elvének megfelelően - normatív és nem normatív elemeket kell ötvöznie, építenie kell a piaci szereplők közreműködésére, felelősségvállalására.
Az elektronikus közbeszerzésre vonatkozó szabályrendszer lényegében két informatikai célrendszer-típus útján alakítható ki. Az első a hirdetmények közzétételére vonatkozó, amit a 34/2004. (III. 12.) Korm. rendelet, ill. az Ekbr. 11-12. § szerinti kör: itt a Közbeszerzések Tanácsa Titkársága keretében működő Szerkesztőbizottság és a hirdetményt feladó között zajlik információcsere. Ez, mint fentebb utaltunk rá, a hatályos szabályozás szerint is megoldottnak, az adott szabályozási környezet által biztosított lehetőségek kihasználásával hosszabb távon is működőképessé tehető. A másik egy olyan célrendszer (a mai terminológiában az EKR), mely egyrészt (a hirdetmények feladásán kívül) bármely elektronikus úton (is) gyakorolható eljárási cselekmények véghezvitelének technikai hátterét, másrészt a Kbt. szerinti közzétételi, nyilvánosságra hozatali kötelezettségek teljesítésének elektronikus módozatát (Ekbr. 13-15. §) központi információs felület kialakításával biztosítja.
A "hirdetményi célrendszer" vonatkozásában sem koncepcionális, sem alapvető normatív változás nem indokolt: biztosítani kell viszont, hogy amit az Ekbr. hatályos szabályozása az azonosítás kapcsán lehetővé tesz, a gyakorlatban is működőképessé váljon. Más a helyzet az EKR-el, amelynek külön kell és lehet is választani az eljárási cselekmények lebonyolítását segítő és közzétételi-információs funkcióit. A "cselekménykezelő" célrendszerrel szembeni követelmény, hogy biztosítsa azokat a kommunikációs eszközöket, melyek valamely beszerzés során az ajánlatkérő és ajánlattevő(k) közötti információcsere lebonyolításához (beleértve a teljes körűen elektronizált eljárási technikákat is) a Kbt. által lehetővé tett esetekben és módon szükségesek. E szolgáltatást (amennyiben az azzal szemben támasztott technikai és funkcionális követelmények kellő pontossággal meghatározásra kerülnek) lényegében bárki nyújthatja, aki e feltételrendszernek megfelel. A jelenleg az EKR-hez telepített közzétételi-információs funkciókat azonban célszerű máshova (ésszerűen az egyéb szempontokból is központi információs felületnek számító Kormányzati Portálhoz) telepíteni.
Azok a követelmények, amelyeknek a "cselekménykezelő" célrendszer(ek)nek meg kell felelniük, funkcionális értelemben alapvetően a Kbt., részleteiben a Bizottság (az új közbeszerzési irányelvekre vonatkozó) iránymutatásai alapján teljes körűen meghatározhatók. Más a helyzet a technikai követelményekkel, amelyekre nézve sem közösségi szinten egységesnek mondható megoldások, sem - minden eljárási mozzanatot kezelni tudó - szabványok nem állnak rendelkezésre. Az Ekbr. - helyesen - nem törekedett ilyen követelmények definiálására: alapelvi szinten írta azonban elő, hogy a kapcsolattartáshoz választott technikai eszközöknek a technika adott szintjén rendelkezésre kell állniuk [4. § (1) bek. a) pont]. Az új szabályozás előtt jelenleg két út áll: vagy megpróbálja a műszaki feltételrendszert egzakt módon definiálni, vagy a Kbt. és az Ekbr. alapelveivel összhangban a biztonságos és jogszerű működésének csak a legalapvetőbb, garanciális jellegű követelményeit határozza meg.
Az első esetben a jogalkotó aligha fogja a túlszabályozás és az elmerevedés csapdáját kikerülni. A felállított követelmények a működés jogszerűségének ellenőrzése is elengedhetetlen: ez olyan feladat, amely valamilyen hatósági felügyeleti rendszert feltételez. E feladat ellátását a Kbt. alapján ma nem lehet egy, meghatározott szervhez rendelni, azaz ilyen megoldás a Kbt. törvénymódosítását, hatósági felügyeleti szerv felállítását, pénzügyi hátterének biztosítását (lényegében a bürokrácia további növelését) igényelné. A második esetben a szabályozás "nyílt végű" lenne: a cselekménykezelő rendszer részletes műszaki követelményeinek meghatározását a piaci szereplőkre bízná, ám tartalmazná mindazon jogi természetű garanciákat, amelyek az ajánlatkérők és az ajánlattevők irányában a rendszer biztonságos használatát lehetővé tennék. Amennyiben az EU-n belül zajló, a technikai egységesítést előmozdító folyamatok eredményt hoznak, úgy a későbbiekben sor kerülhet kötelező technikai megoldások alkalmazására is: az ezekre való rugalmas átállást a piaci szereplők bármely állami szervnél eredményesebben és gyorsabban tudnák megoldani.
A lehetőségek közüli választás jogpolitikai, gazdaságpolitikai döntést igényel. Az elektronikus közbeszerzés megrekedt ügye csak akkor tud előre mozdulni, az új beszerzési technikák bevezetéséből és alkalmazásából a költségvetés csak akkor tud profitálni, ha ez nem jár aránytalan pénzügyi és adminisztratív terhek megjelenésével. Erre a piaci alapon, versenykörnyezetben nyújtott szolgáltatások igénybevétele adhat lehetőséget, ahol azonban bizonyos, indokolt kizárólagosságok a jövőben is fenntarthatók. A szolgáltatót az ajánlatkérő választja meg: ezek egyike a Központi Szolgáltatási Főigazgatóság által bonyolított központosított közbeszerzések köre, amely jogilag és gazdaságilag is kiemelt státussal bír. Bizonyos fejlesztési kötelezettségek, költségek természetesen az ajánlatkérői oldalon ebben a "liberalizált" modellben is fennmaradnak (a "cselekménykezelő" rendszerekhez való kapcsolódás eszközrendszere), a költségek legnagyobb részét azonban a rendszert felállítani kívánó piaci szereplők viselik.
A működés technikai feltételrendszerének meghatározását, a felállított követelményrendszernek való megfelelés tanúsítását - a jogi normák szabta legalapvetőbb keretek között, de arányos jogi felelősséggel - mindezekre tekintettel célszerű magukra a piaci szereplőkre, az érintett szolgáltatók megteremtette ipari önszabályozásra bízni. ■
Visszaugrás
