1. Az Emberi Jogok és Alapvető Szabadságok Védelméről szóló ún. Római Egyezmény 6. cikkelye előírta a szabálysértési ügyekben is már az alapeljárásban biztosított bírói út szükségességét. Az egyezmény ratifikációjával új irányt vett az 1992-ben megkezdett szabálysértési kodifikáció.
Az Európai Unióhoz történő mielőbbi csatlakozásunk jogharmonizációs elvárásának teljesítése és az Alkotmánybíróság határozatában[1] megfogalmazott alkotmányellenes belső jogi szabályozás feloldása érdekében az Országgyűlés 1999. június 15-ei ülésnapján elfogadta a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvényt. (Sztv.)
2. Az ügyészi törvényességi felügyelet határai és terjedelme a szabálysértési kodifikáció kapcsán szabályozást igényelt, mely egyébként a rendszerváltás óta napirenden lévő politikai és jogdogmatikai kérdés is.
A szovjet mintára megszervezett ügyészség az európai szocialista országokban a büntetőeljárási feladatok mellett általános törvényességi felügyeletet is gyakorolt az érintettek törvényességi kérelmei, közérdekű bejelentései, törvénysértésre utaló jelzései alapján, de az eljárást hivatalból is megindíthatta.
Az államigazgatástól és a bíróságtól is függetlenül működő hierarchizált ügyészség a rendszerváltással néhány volt szocialista országban (Lengyelország 1989-ben, Csehország 1993-ban, Románia 1992-ben) a végrehajtó hatalom irányítása alá került, míg Oroszországban, Szlovákiában, Bulgáriában és Magyarországon az ügyészség alkotmányos jogállásában nem következett be változás.
A nyugat-európai országokban a közigazgatás felett az általános törvényességi felügyelethez hasonló funkciókat nem az ügyészség, hanem az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, az ombudsman látja el, általában svéd mintára.
3. Hazánkban az ügyészségen keresztül alakítandó egységes büntetőpolitika érdekében az igazságügyminiszter alá rendelés az Alkotmány - kétharmados többséggel történő - módosítása hiány ában nem valósult meg, de a büntetőjogon kívüli polgári ügyészi jogosítványokat az Alkotmánybíróság határozata[2] nyomán az 1995. évi LX. törvény rendelkezéseivel szűkítették. Az államigazgatási szervek ügyészi törvényességi felügyelete azonban a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény alapján biztosított.[3]
Az államigazgatás hatósági tevékenységének ügyészi kontrollja a magyar jogrendszerben szükséges, mert ezt a
- 306/307 -
rendkívüli jogorvoslatot sem a bíróság, sem az ombudsman működése nem váltja ki. Az előbbi hivatalból nem indít eljárást, a kedvező, de törvénysértő határozat ellen az érintettek pedig nem élnek jogorvoslattal. Ily módon bírósági felülvizsgálat által a közigazgatási aktusok törvényessége csak töredék részben (kb. 5-10%-ban) ellenőrizhető. A jogállamiság keretei közötti törvényes működés azonban ennél szélesebb körben ellenőrzött hatósági tevékenységet igényel, melynek garanciája az ügyészi törvényességi felügyelet. Ahogyan a Belügyminisztérium értékelt összegzése is megállapítja, "az ügyészségek vizsgálatai minden esetben a jogalkalmazói munka segítését szolgálják".[4] Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa kizárólag az alkotmányos jogok sérelme esetén jár el és szükséghez képest alkalmazza az ügyészség jogvédő eszközeit is. Az ügyészi óvás ugyanis gyorsabb (a megvizsgálásra nyitva álló 8 nap miatt), és hatékonyabb (egyetértés esetén az ügyészi indítványnak megfelelő 8 napon belüli intézkedés - hatályon kívül helyezés vagy módosítás - megtételével) módszere a törvénysértés kiküszöbölésének, mint az ombudsmani elvi elvárások, ajánlások.
4. A szabálysértési ügyekre vonatkozó ügyészi törvényességi felügyelet újraszabályozásánál különösen a francia és a német modellre voltak tekintettel úgy, hogy a két rendszerből adódó végleteket igyekeztek kiküszöbölni, a magyar jogrendszerben érvényesülő történelmi hagyományokat pedig beillesztették az európai uniós elvárások sorába.
A német modell a szabálysértéseket önálló közigazgatási jogi intézménynek tekinti és ilyenként is szabályozza, míg a francia modellben a szabálysértés a bűncselekmény egyik típusa (kihágás). Ebből adódóan a német megoldás a legalitás elvére épülő eljárási kényszert jelent az ügyész számára, míg a francia rendszerben az ügyész az opportunitás elvére alapított eljárásban a vád célszerűségének bírája. Mindkét modell közös vonása, hogy a szabálysértési eljárás három szakaszra osztható, melynek során az ügyész a második szakaszban jut szerephez. A bírói szakot megelőző revíziós, bizonyos körben ügydöntő, illetve döntéselőkészítő fórumként az ügyész jelentős szűrő szerepet tölt be. A német rendszerben az ügyész háromféle döntést hozhat:
- orvosolja a kifogást és ezzel az ügy lezárul;
- az ügyet visszaadja az első fázisban eljáró hatóságnak további megalapozás céljából;
- ha a döntéssel egyetért, az ügy bírósági tárgyalásának előkészítéséhez szükséges intézkedéseket megteszi, majd az ügyet felterjeszti a bírósághoz."[5]
A francia szabályozás szerint az ügyészt nem köti a nyomozóhatóság vádemelési javaslata, tehát jogosult megszüntetni az eljárást vagy akár visszaadni az ügyet a nyomozóhatóságnak. Az elzárással is sújtható kihágások esetén, valamint a helyszíni bírság ellen benyújtott panasz elbírálására az ügyész képviseli a vádat a bíróság előtt.[6]
A történelmi múltból adódó jogi szabályozásunk - a Csemegi-kódex és a kihágási büntető törvénykönyv[7] - a francia modell átvételének irányába hatott, viszont az 1968. évi I. törvény által közigazgatási jogintézményként deklarált szabálysértést elbíráló több évtizedes gyakorlat megtartása a német modell átvételét igényelte. A francia megoldás alkalmazhatóságát gyengítette az a pragmatikus megfontolás, mely szerint a bírósági rendszer nem lett volna képes megbirkózni a rázúduló több tízezres szabálysértési ügyforgalommal.
5. Az Alkotmánybíróság 63/1997. (XII. 12.) számú határozata "közigazgatás ellenes" és "kriminális" cselekmények között tett különbséget, mely a szabálysértések kétarcúságára irányította a figyelmet.[8] Ennek hatásaként nem volt indokolt a szabályozást csak a francia vagy csak a német modell átvételére szorítani. Következésképpen a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény, az Sztv. - elutasítva az úgynevezett visszaterelési elmélet álláspontját, mely akár a trichotómia visszaállításával a szabálysértési jogról le kívánta választani a kriminális jellegű tényállásokat - a szabálysértések büntetőjogi kapcsolatát és igazgatási voltát egyaránt elismeri. "...A visszaterelők szándéka a szétválasztásra elméletileg ugyan indokolt lehet, de a szabálysértések tételesjogi elemzése alapján csaknem lehetetlen. Mivel az elemzések azt bizonyítják, hogy a tényállások csak a legritkábban feketék vagy fehérek, büntetőjogiak vagy igazgatás-ellenesek, nagy részük a szürke különböző árnyalataiban pompázik és egyszerre mutat büntetőjogi jellemzőket és közigazgatási relevanciát, a konkrét tényállások besorolása nem lehetséges a merev szétválasztás alapján..."[9]
6. Az új Sztv. preambulumában adott definíció szerint a szabálysértések a bűncselekményekhez képest enyhébb fokban sértik vagy veszélyeztetik a társadalom általánosan elfogadott együttélési normáit (kriminális cselekmények), vagy zavarják a közigazgatás működését (közigazgatás-ellenes cselekmények). A szabálysértési tényállások kettős
- 307/308 -
(kriminális és igazgatási) jellegének elismerése vezet annak megállapításához, hogy az új Sztv. rendelkezései valahol a német és a francia modell között találhatóak. Az eljárás szabályozott rendjére vonatkozóan azonban az Sztv. deklaráltan a német modell megoldásait vette át, az ügyész hatásköri jogosítványait azonban a kifogás elbírálására nem terjesztette ki. Ezzel a vártnál szűkebb körben tette lehetővé az ügyész szabálysértési eljárásban való részvételét.
A szabálysértés új jogintézménye ugyanakkor - mint arra a miniszteri indokolás is rámutat - megtartotta egységét, anyagi és eljárási önállóságát, így lehetővé vált a szabálysértést elbíráló közigazgatási szervek eljárására, hozott határozataira kiterjedő ügyészi törvényességi felügyelet anélkül, hogy a Magyar Köztársaság Ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény (Ütv.) rendelkezéseit módosítani kellett volna. Mindezt a szakirodalom a következő módon fejezi ki: "A kodifikáció során felmerült a szabálysértési jog önállóságának megőrzése vagy feladása. Ez a kérdés a kapcsolódó jogterületekhez, jogágakhoz való viszony, az összekötő vagy elválasztó ismérvek jelentősége, súlya alapján dönthető el. Végső soron a jogalkotó értékelésétől, döntésétől függ, hogy valamely jogsértő magatartás bűncselekményi vagy szabálysértési minősítést kap. Döntő jelentősége a közigazgatási jogtól, illetve a büntetőjogtól való elhatárolásnak van... A fenti tényezők, érvek alapján a kodifikáció a szabálysértések anyagi és eljárásjogi önállóságának fenntartása mellett kötelezte el magát."[10]
Az új szabálysértési törvény deklarálja, hogy az ügyész Ütv-ben meghatározott törvényességi felügyeleti jogait a szabálysértési hatóságok felett az Sztv.-ben szabályozott eltérésekkel gyakorolja. Ez azt jelenti, hogy az ügyészi jogosítványok tekintetében primátusa van az új szabálysértési törvénynek úgy, hogy az ügyészre vonatkozó rendelkezések alkalmazásának az Ütv.-ben szabályozott törvényességi felügyelet az eszköze.
Ennek megfelelően az ügyész jogosult:
- a szabálysértési hatóságok bármelyikénél vizsgálatot tartani, ezen túlmenően eseti ügyekben iratokat, adatokat beszerezni, felvilágosítást kérni vagy egyéb módon tájékozódni, s mindezek birtokában a szabálysértési hatóság eljárását és annak döntését értékelni;
- az ügyészségnél előterjesztett törvényességi kérelmek, közérdekű bejelentések és panaszok tárgyában eljárni;
- indítványtételi joggal részt venni a szabálysértési ügyben tartott tárgyaláson;
- utasítást adni a pénzbírságot helyettesítő elzárásra, illetőleg a szabadon bocsátásra, valamint a fogvatartás körülményeire vonatkozóan;
- büntető, fegyelmi, szabálysértési, kártérítési eljárást kezdeményezni.[11]
Az ügyészi intézkedések (óvás, felszólalás, figyelmeztetés, jelzés) közül a megalapozatlan és törvénysértő határozat hatályon kívül helyezésére irányuló óvás benyújtására csak törvényi korlátok között van lehetőség. Ezek a következők:
- a törvényességi ügyészi felügyelet nem terjedhet ki a szabálysértési hatóságnak a bíróság által felülvizsgált döntéseire;
- az elkövető terhére óvásnak csak a határozat jogerőre emelkedésétől számított 6 hónapon (elévülési időn) belül van helye;
- az óvásról egyet nem értés esetén a bíróság dönt, mivel a szabálysértési hatóság felettes szerve az egyedi szabálysértési ügyekben érdemi döntést már nem hozhat.
1. A fentiekben ismertetettek szerint a szabálysértési kodifikáció során az ügyész szűrő szerepének átvétele a német vagy a francia szabályozásnak megfelelően nem valósult meg, de a szabálysértési hatóság előtti eljárásban bevezetett új jogintézmény, a panasz elbírálása az ügyész hatáskörébe került. Ezen jogorvoslati forma alkalmazását indokolta, hogy a szabálysértési eljárásban az ügy tényállásának tisztázása, az elbírálás előkészítése, az eljárás rendjének biztosítása során keletkeznek olyan járulékos jellegű határozatok, intézkedések, amelyek ellen indokolt biztosítani a felülbírálatot.[12]
Az Sztv. 37. §-a a felettes közigazgatási szerv jogkörét csak az irányítási feladatok ellátására korlátozza, így a bíróság tehermentesítése érdekében az ügyészhez történő hatáskör telepítés kézenfekvő volt. Az új szabálysértési törvény kidolgozásánál elkészített "A" és "B" változat egyaránt az ügyészséget jelölte meg panaszfórumként azokban az ügyekben, amelyekben a közigazgatási döntés nem támadható meg a bíróság előtt.[13]
2. Az Sztv. szerint a szabálysértési hatóságnak a ruházat, csomag- és jármű átvizsgálásával, a lefoglalással, valamint a rendbírság kiszabásával kapcsolatban hozott határozatával, intézkedésével szemben az eljárás alá vont személy vagy jogi képviselője nyújthat be panaszt. A hatóságok által alkalmazott kényszerintézkedések jogszerűségének fe-
- 308/309 -
lülvizsgálata és az elővezetés jóváhagyása mellett az ügyész ellenőrzi a megszüntető határozatok törvényességét azáltal is, hogy a törvény rendelkezésének megfelelően a hozott határozatok egy példányát megküldik az ügyésznek.
Az eljárást megszüntető határozattal szemben - tekintettel arra, hogy az az eljárás alá vont személy részére kedvező döntést jelent, így - csak a sértett nyújthat be szóban vagy írásban panaszt a határozat közlésétől számított 8 napon belül. A szóban előterjesztett kérelmet jegyzőkönyvbe kell foglalni. Az elkésett vagy nem a jogosult által benyújtott kifogást a szabálysértési hatóság elutasítja. E határozattal szemben a közléstől számított három napon belül az illetékes ügyészségen lehet panaszt tenni.
A panasz tehát csak kérelemre alkalmazható rendes jogorvoslat, melynek kötött elbírálási fórumrendszere van.
A szabálysértési hatóság a panaszt - a kifogáshoz hasonlóan - megvizsgálja és ennek alapján kétféle döntést hozhat:
- ha azt állapítja meg, hogy a panasz alapos, akkor annak helyt ad és a sérelem orvoslása iránt maga intézkedik úgy, hogy a határozatát saját hatáskörben visszavonja vagy módosítja;
- ha a panaszt alaptalannak tartja, úgy az iratokat - véleményének kifejtésével - három napon belül megküldi az illetékes ügyészségnek. (Ily módon a döntési hatáskör átháramlik az ügyészre, de az átszármaztató hatály becsületsértési ügyekben - a kifogással egyezően - a bírósághoz telepített.)
A haladéktalan - három napon belüli - áttételt az indokolja, hogy a jogorvoslat igénybevétele ne vezessen az eljárás indokolatlan elhúzódásához, s ezen elvárás miatt kell az ügyésznek a panaszt 8 napon belül elbírálnia.
A szabálysértési hatósághoz hasonlóan az ügyész is kétféle döntést hozhat:
- ha a panasz alaptalan, akkor azt elutasítja;
- ha a panasz megalapozott, akkor a szabálysértési hatóság határozatát hatályon kívül helyezi, indokolt esetben a hatóságot az eljárás folytatására utasítja.
Az elutasításról a panasztevőt, a hatályon kívül helyezésről azokat kell értesíteni, akikkel a panasz alapjául szolgáló határozatot korábban közölték.
Az Sztv. 86. § (4) bekezdése nem rögzíti, hogy az ügyész döntését milyen előírások megtartásával gyakorolhatja.
A panasz megalapozottsága folytán a megszüntető határozat hatályon kívül helyezése vagy az eljárás folytatására utasítás természetszerűleg ügyészi óvás benyújtásával biztosítható, de nem szabályozott, hogy a panasz elutasítása milyen formai és tartalmi követelmények megtartása mellett jogszerű.
Amennyiben a kifogás elbírálásának analógiáját vesszük alapul, úgy a hierarchián kívül eljáró jogorvoslati szerv, a bíróság tárgyalás mellőzésével, iratvizsgálat alapján hozott végzésével szemben nincs helye fellebbezésnek, de az eljárás alá vont személy, a védő és a sértett a kézbesítéstől számított 8 napon belül tárgyalás tartását kérheti. A bizonyítási eljárás eredményeként a bíróság végzését hatályában fenntartja, vagy határozatot hoz, amelyben a szabálysértési hatóság határozatát hatályban tartja, megváltoztatja vagy hatályon kívül helyezi és az eljárást megszünteti.
A jogorvoslati rendszer lényege, hogy a sérelmet okozó határozatok felülvizsgálatára vonatkozóan jogilag szabályozott eszközrendszert biztosítson. Amennyiben tehát az Sztv. 86. § (4) bekezdése nem ad egyértelmű eligazítást a panasz ügyészi elbírálásának fórumrendszeréről, úgy - az Sztv. 91. § (1) bekezdésére figyelemmel -az Ütv. vonatkozó rendelkezései irányadóak.
Az ügyészség szervezetét és működését a legfőbb ügyész utasítása szabályozza. Ennek megfelelően, ha a helyi ügyészség első fokon kialakított állásfoglalása ellen a kérelmező újabb törvényességi kérelmet (felügyeleti törvényességi kérelem) nyújt be, az ügyészség köteles korábbi állásfoglalását saját hatáskörében - szükség esetén a tényállás további tisztázása után - érdemben felülvizsgálni. Amennyiben a felülvizsgálat eredményeként a felügyeleti törvényességi kérelmet megalapozottnak tartja, megteszi a szükséges ügyészi intézkedést, és erről a kérelmezőt értesíti. Ellenkező esetben az ügyet felterjeszti a felettes ügyészséghez.[14]
A fejlett államokra jellemző kötött jogorvoslati rendszerben csak jogszabályok állapíthatják meg a hibás döntések orvoslásának garantált fórumrendszerét is, tehát kérdésként merül fel, hogy az Sztv. 91. § (1) bekezdésében az ügyészségről szóló jogszabályokban meghatározott törvényességi felügyeleti jogok gyakorlására adott felhatalmazás alapján a panasz ügyészi elutasítása ellen benyújtható-e felügyeleti törvényességi kérelem.[15]
Tekintettel arra, hogy a kifogás elbírálására iratvizsgálat alapján hozott bírósági döntés ellen is van helye további eljárásnak, így a panasz első fokú ügyészi elutasításának megtámadására jogszabályi rendelkezéssel kellene biztosítani a felettes ügyészség jogosítványait. Ezen állásponttal szemben a Legfőbb Ügyészség jogértelmezése szerint a panaszt elbíráló ügyészi döntés ellen az Sztv. rendelkezései jogorvoslatot nem engedélyeznek. Ezt a törvényja-
- 309/310 -
vaslat indokolása ki is emelte. Ezért az ügyésznek a panasz elbírálásáról az Sztv. 86. §-a alapján hozott határozatában, illetve értesítésben nem kell, de nem is szabad a határozata ellen jogorvoslat lehetőségére utalni.[16]
A szabálysértésekről szóló új 1999. évi LXIX. törvény taxatíve felsorolja azokat az eseteket, amikor a szabálysértési hatóság az eljárást határozattal megszünteti.
A megszüntetési okok között nem szerepel a figyelmeztetés alkalmazása és a felelősségre vonás mellőzése.
A szabálysértésekről szóló korábbi 1968. évi I. törvény 48. § (1) bekezdés g./ pontja eljárás megszüntetési okként szabályozta azt az esetet is, ha a hatóság figyelmeztetést alkalmazott. Ezzel szemben az új Sztv. 22. §-a alapján a figyelmeztetés ellen az eljárás alá vont személy, törvényes képviselője vagy védője a közléstől számított 8 napon belül halasztó hatályú kifogást terjeszthet elő, tehát az ügy felülvizsgálata a bíróságtól kérhető.
Indokolt-e a bírósághoz telepített jogorvoslat, amikor a figyelmeztetéssel egyidejűleg kimondott eljárás megszüntetéssel - a határozat egy példányának megküldésével - az ügyészi törvényességi felügyelet gyakorolható lenne a törvényesség biztosítására. Az ügyészi tapasztalatok szerint a szabálysértési hatóságok figyelmen kívül hagyva az új rendelkezéseket figyelmeztetés alkalmazása esetén továbbra is az eljárás megszüntetéséről határoznak.
A figyelmeztetésre alapot adó cselekmény súlya és jellege egyébként is olyan, hogy nem igényli az eljárás lefolytatását és büntetés kiszabását. A figyelmeztetés - melynek büntetőjogi megfelelője a megrovás - büntetés helyett alkalmazható és az állam egyfajta megalkuvásának, opportunitásának eszköze, amellyel kifejezi rosszallását, rámutat a szabálysértést megvalósító magatartás helytelen voltára és felhívja az eljárás alá vont személy figyelmét, hogy a jövőben tartózkodjon hasonló cselekmények elkövetésétől.
A kialakult jogalkalmazói gyakorlat, valamint a büntetőpolitika érdeke sem erősíti azt a jogalkotói szándékot, hogy a figyelmeztetéssel sújtott szabálysértési cselekmények felülbírálata - az egyébként is leterhelt és a társadalomra nagyobb mértékben veszélyes deviáns magatartások elbírálására szakosodott - büntetőbíróság hatáskörébe tartozzon. A figyelmeztetés alkalmazására alapot adó szabálysértési cselekmény megítélése nem jelent nagyobb felelősséget és mérlegelési jogkört a szabálysértési hatóságnak, mint a felelősségre vonás mellőzésének eldöntése, melyről hozott megszüntető határozat törvényességét az ügyész felügyeli.
A felelősségre vonás mellőzése esetén még a figyelmeztetés alkalmazása is szükségtelen, mert a szabálysértés a cselekmény súlyára, az elkövetés körülményeire, illetve az eljárás alá vont személyre tekintettel annyira csekély súlyú, jelentéktelen. (Sztv. 12. §).
Az eljárás megszüntetésére alapot adó körülmények között a felelősségre vonás mellőzését az Sztv. 84. § (1) bekezdése nem veszi számba, ugyanakkor az eljárás határozattal történő megszüntetésére a felelősségre vonás feltételeinek hiánya mellett akkor is sor kerülhet, ha nem indokolt az eljárás alá vont személy felelősségre vonása. Az Sztv. ennek egyetlen esetére utal, amikor a szabálysértési hatóság elkobzást alkalmaz a felelősségre vonás mellőzésével. (Sztv. 84. § (1) bekezdés h./ pontja)
Az ügyészi tapasztalatok szerint (3 vizsgált ügyből 2 alkalommal) a hatóságok nem jogszerűen alkalmazzák a felelősségre vonás mellőzésének jogintézményét. Előfordult, hogy bizonyíték hiányában az eljárás megszüntetésére alapot adó körülmény (Sztv. 84. § (1) bekezdés b./ pontja) miatt vagy a büntetés helyett figyelmeztetés alkalmazására szolgáló feltételek (Sztv. 22. §.) esetén határoztak a felelősségre vonás mellőzéséről.
Az Sztv. 12. §-a alapján a sértettet értesíteni kell a felelősségre vonás mellőzéséről. A rendelkezés értelmezése a hozott megszüntető határozatokban egyes hatóságoknál panasz benyújtására kioktatást, míg másoknál - a figyelmeztetésnél irányadó szabályok szerint - kifogás előterjesztési lehetőséget jelent.
A szabálysértési kommentár[17] szerint a sértettet azért kell értesíteni, mert a felelősségre vonás mellőzését kimondó, az eljárást ezért megszüntető határozattal szemben a sértett panaszt tehet a szabálysértési hatóságnál. Ezzel szemben a Legfőbb Ügyészség által kiadott joggyakorlati iránymutatás alapján a felelősségre vonás mellőzése miatt panasz benyújtásának nincs helye, ezért az ilyen tárgyú esetleges panaszt az Sztv. szerint elbírálni nem kell, illetve el kell utasítani.[18] Ha a szabálysértési hatóság a felelősségre vonás mellőzéséről megszüntető határozatot hoz, akkor ügyészi intézkedés tétele akkor indokolt, ha a hatóság e határozat ellen benyújtható jogorvoslatra (panaszra) is utal határozatában.
A felelősségre vonás mellőzése esetén a jogalkotói szándék (a sértett értesítése) és a jogalkalmazói gyakorlat (a panasz lehetővé tétele) között tapasztalt ellentmondás feloldására egyértelmű törvényi szabályozás lenne indokolt.
- 310/311 -
A szabálysértési hatóságok egyre gyakrabban élnek az eljárás megszüntetésével arra hivatkozással, hogy a feljelentés adatai nem adnak elegendő alapot a felelősség megállapítására. A tényállás tisztázási kötelezettség mellőzésével hozott megszüntető határozatok megalapozatlanok, mert az Sztv. 84. § (1) bekezdés b./ pontja nem a feljelentés, hanem az eljárás adatai alapján teszi lehetővé az eljárás megszüntetését. Ha tehát a feljelentés hiányos, akkor a hatóságnak annak kiegészítése iránt kell intézkednie, megalapozott döntés csupán a feljelentés adatai alapján nem hozható. A szabálysértésekről szóló korábbi 1968. évi I. törvény 43. § (1) bekezdése egyértelműen tartalmazta, hogy ha a feljelentés hiányos, a szabálysértési hatóság a kiegészítése iránt intézkedik. Az új Sztv. 83. § (1) bekezdés a./ pontja a szabálysértési hatóságnak lehetővé teszi a mérlegelést azzal, hogy eldöntse, a feljelentés adatai adnak-e elegendő alapot a felelősség megállapítására, illetőleg az eljárás megszüntetésére, s ezzel elősegíti az eljárásoknak - a lefolytatás helyett - a megszüntetés irányába történő eltolódását.
Elméleti síkon vetődött fel a mérlegelési jogkörben hozott döntések felülbírálhatósága, de a joggyakorlat egységes annak megítélésében, hogy a mérlegelési jogkörben hozott határozatok az anyagi és az eljárásjogi szabályok megtartása vonatkozásában ellenőrizhetőek. A szabad mérlegelés joga ugyanis nem jelentheti a szabad belátás szerinti döntést, mely utóbbi kiszűrésére törvényi garanciákat kell biztosítani. A megszüntető határozatoknak az ügyész részére történő megküldésével a megalapozatlan döntések kiküszöbölhetőek. Mindazokban az esetekben tehát, amikor a megszüntető határozat a bizonyítékok mérlegelését nem tartalmazza, a mérlegelt tények nem felelnek meg a valóságnak, a döntés alapjául szolgáló tényből a hatóság helytelen következtetést vont le, illetve ha túllépte a mérlegelés jogszabályban meghatározott kereteit, úgy a határozat eljárásjogi jogszabályt sért, tehát a határozat ügyészi óvással megtámadható.
A hiányos feljelentés alapján megtenni szükséges hatósági intézkedésre vonatkozóan azonban az új Sztv.-nek - az 1968. évi I. törvényhez hasonlóan - direkt rendelkezést kellene tartalmaznia.
A jogalkalmazók egységes álláspontja szerint az új Sztv. végrehajtásra vonatkozó rendelkezései rendkívül hézagosak, hiányosak, a részletszabályokat egyes esetekben a szabálysértési kommentár tartalmazza.[19]
Különösen a kártérítés behajtásának szabályozatlansága és a közérdekű munkára, valamint az elzárásra átváltoztatás nem azonos elvek szerinti megállapítása jelent gondot.
a) A kártérítés behajtása
Ha az eljárás alá vont személy és a sértett a szabálysértési hatóság előtt a kártérítés összegében - mely az új Sztv. szerint már nincs értékhatárhoz kötve - megállapodik, illetőleg a kártérítés összege a rendelkezésre álló bizonyítékok alapján aggálytalanul megállapítható, akkor a hatóság az elkövetőt a szabálysértéssel okozott kár megtérítésére kötelezheti. (Sztv. 85. § (1) bekezdés).
A hatóság a kártérítés elbírálását akkor mellőzheti, ha az igény elbírálása a szabálysértési eljárás befejezését késleltetné. (Sztv. 85. § (3) bekezdés). A sértetti jogok gyors és eredményes védelme indokolja, hogy a kártérítési igény mellőzésére csak kivételesen kerüljön sor. Amennyiben a hatóság elhárítja a kártérítés elbírálását, úgy a határozatban a sértettet tájékoztatni kell a kártérítési igény bírósági vagy más út igénybevételével történő érvényesítési lehetőségéről. Kérdés azonban, hogy a megállapított kártérítést a kiszabott pénzbírsággal együtt a szabálysértési hatóság köteles-e végrehajtani.
Az új Sztv. 111. § (2) bekezdésében foglalt egyéb pénzösszeg nevesítésére a XII. fejezetben nem került sor, de a szabálysértési kommentár rögzíti, hogy a közvetlen letiltást a szabálysértési hatóság kártérítés esetén öt példányban állítja ki és a letiltás egy-egy példányát megküldi:
- a fizetésre kötelezett személy munkáltatójának, illetőleg a járandóságot folyósító szervnek (tértivevénnyel),
- a szabálysértési hatóság székhelye szerint illetékes adóügyi hatóságnak, azaz a helyi önkormányzat jegyzőjének,
- az elkövetőnek, illetőleg az egyéb fizetésre kötelezett személynek,
- a szabálysértési hatóság a letiltás egy példányát a szabálysértési ügy irataihoz csatolja,
- a kártérítés behajtása érdekében történő letiltás esetén a letiltás ötödik példányát a károsult részére kell megküldeni.[20]
Az Sztv. 111. § (4) bekezdése szerint, ha az adók módjára történő behajtásra nincs lehetőség, vagy az aránytalanul hosszú idővel járna, a pénzbírságot, illetőleg a helyszíni bírságot - az elkövető beleegyezése esetén - közérdekű munkára kell átváltoztatni. E rendelkezésből adódóan a jogalkotó szándéka a kártérítés behajtására nem irányult, de nemcsak az Sztv.-ben, hanem a végrehajtási rendeletekben sem találjuk meg annak rögzítését, hogy az egyéb pénzösszeg alatt a megállapított kártérítést is érteni kell.
Amennyiben a szabálysértési hatóságnak csak közvetlen letiltás útján van lehetősége a kártérítés behajtására - ahogyan ezt a kommentár tartalmazza -, úgy e vonatkozásban a törvényi rendelkezések kiegészítése szükséges.
- 311/312 -
b) A közérdekű munkára és az elzárásra átváltoztatás mértéke
Az ügyészi tapasztalatok szerint a leggyakoribb törvénysértést valósítja meg a közérdekű munka, illetve az elzárás törvénysértően megszabott tartama. Ez abból adódik, hogy míg az Sztv. 17. § (4) bekezdése szerint egynapi közérdekű munkának ötezer forint pénzbírság felel meg, addig az Sztv. 17. § (5) bekezdése alapján az elzárásra történő átváltoztatás során ezer forinttól háromezer forintig terjedő összeg helyett egynapi elzárást kell számítani. Ennek megfelelően 60.000 Ft pénzbírság 12 napi közérdekű munkára és - háromezer forintos kulccsal számolva - 20 nap elzárásra változtatható át. Ha az elkövető csak két napot dolgozik, a többit elmulasztja, akkor a maradék 50.000 Ft-ot csak 16 nap elzárásra lehet átváltoztatni.
A szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény végrehajtásáról rendelkező 11/2000. (II. 23.) BM rendelet 28. § (3) bekezdésének megfelelően a közérdekű munka időtartamát a legalább egynapi tételnek megfelelő összegű pénzbírság esetén kell megállapítani. A közérdekű munkánál és az elzárásra átváltoztatásnál alkalmazható eltérő átszámítási kulcs miatt a hatóságok gyakorlatában tapasztaltak szerint inkább 5000 Ft alatti pénzbírságot szabnak ki, mert ezzel számtani nehézségek és a közérdekű munkára irányadó sokrétű szabályok alkalmazása nélkül rendelkezhetnek a végrehajtásról. Ezzel viszont sérülnek a büntetéskiszabás elvei (Sztv. 23. §), az egyéniesítés (individualizálás) szükségessége. Megfontolandó tehát, hogy az átszámítás alapjául szolgáló egynapi tételnek megfelelő összeget egységesíteni kellene a közérdekű munkára és az elzárásra átváltoztatásnál.
Összegezve: az új szabálysértési törvénnyel kapcsolatban a joggyakorlat főként az alkalmazhatóság, az elmélet pedig elsősorban az alkotmányosság (pl.: "a ne bis in idem" elvének sérelme, a felügyeleti bírságok kollíziója) oldaláról veszi számba kifogásait.[21]
A jogalkotó feladata, hogy a fölvetett ellentmondások feloldásra kerüljenek, a szabályozás hézagait kitöltsék. Ügyelni kell azonban arra, hogy módosítások sora ne eredményezzen jogbizonytalanságot, melynél még a jogértelmezés egységesítése irányába mutató elvi állásfoglalások, iránymutatások, körlevelek is hatékonyabbnak bizonyulnak. A törvényesség ügyészi garanciája csak úgy működik eredményesen, ha a jogi szabályozás egyértelmű, stabil, előremutató, melynek reményében bízva az új Sztv. is legalább 30 évig hatályban marad. ■
JEGYZETEK
[1] A 63/1997. (XII. 12.) AB. határozat megállapította, hogy a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény 18. §-ában és a 71/A. §-ában foglalt rendelkezések, valamint a 6. § (1) bekezdésének második mondata alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket megsemmisítette.
[2] Az 1/1994. (I. 7.) AB. határozat megállapította, hogy a polgári eljárásban az ügyész általános perindítási, fellépési, fellebbezési és jogerős ítélet felülvizsgálatára irányuló általános indítványozási joga alkotmányellenes, ezért az Alkotmánybíróság az e jogok gyakorlására vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket megsemmisítette.
[3] A Magyar Köztársaság Ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény 13. § (1) bekezdése értelmében az ügyészi törvényességi felügyelet a Kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervek által kibocsátott jogszabályokra, illetőleg az állami irányítás egyéb jogi eszközeire, valamint e szervek általános érvényű rendelkezéseire és a jogalkalmazás körébe tartozó egyedi döntéseire terjed ki. Kiterjed ezen túlmenően a bíróságon kívüli, jogvitát intéző szervek egyedi döntéseire, valamint a gazdasági és egyéb szerveknek a munkaviszonnyal és a szövetkezeti tagsági viszonnyal összefüggő egyedi döntéseire, továbbá a jogszabályok felhatalmazása alapján kiadott általános érvényű intézkedéseire.
[4] Önkormányzati tájékoztató 2000. évi különszám: Kara Pál: A helyi önkormányzatok 1999. évi működésének törvényességi helyzete. IV. rész - Az ügyészségnek az önkormányzatok képviselőtestületei és hivatalai működésével kapcsolatos tapasztalatai 69.
[5] Balla Zoltán-Paulovits Mihály: A magyar szabálysértési jog kodifikációja az európai uniós csatlakozás tükrében. Magyar Közigazgatás 1999/április 199.
[6] Lásd erről bővebben: Torma András: A kisebb súlyú jogsértések elbírálásának német és francia modellje. In: Szabálysértési jog Bíbor Kiadó, Miskolc 2000. 54-59.
[7] 1878: 5. törvénycikk: a Csemegi-kódex, 1879: 40. törvénycikk: a kihágási büntető törvénykönyv.
[8] Spitz János: Gondolatok az új szabálysértési törvényről Magyar Jog 1999/november- 650.
[9] Nagy Marianna: A közigazgatási jogi szankciórendszer és az új szabálysértési törvény Jogtudományi Közlöny, 1999/október 449.
[10] Balla Zoltán-Paulovits Mihály: A magyar szabálysértési jog kodifikációja az európai uniós csatlakozás tükrében Magyar Közigazgatás 1999. április 199.
[11] A szabálysértési eljárásokban észlelt törvénysértések alapján különösen a fegyelmi eljárás ügyészi kezdeményezése jellemző, ha a mulasztás a köztisztviselő munkaköri kötelezettségének vétkes megszegésével függ össze. (pl.: az esedékes és szükséges intézkedés megtétele hiányában a szabálysértés elévült).
[12] Mészáros József: A szabálysértési hatóság előtti eljárás. In.: Új szabálysértési jogszabályok, magyarázatokkal - Hvgorac Lap- és Könyvkiadó 1999. I. kötet 187.
[13] Balla-Paulovits: i.m. 201.
[14] Az ügyészi törvényességi felügyeletről szóló többször módosított 13/1994. (ÜK. 12.) LÜ utasítás 22. §.
[15] Megjegyzés: A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 1. § (1) bekezdésének megfelelően jogszabály a törvény, törvényerejű rendelet, kormányrendelet, miniszterelnök és a kormány tagjának rendelete, államtitkári rendelkezés és az önkormányzati rendelet.
[16] Legfőbb Ügyészség Magánjogi- és Közigazgatási Jogi Főosztályának 2000. július 17. napján kiadott TLÜ. 214/2000/11. sz. körlevele 6. 2/d. pontja - Az új ügyészi feladatokra való felkészülés céljából tartott szakmai konferenciákon felvetett jogértelmezési kérdésekre adott állásfoglalásokról.
[17] Papp László: Alapvető rendelkezések. In.: Új szabálysértési jogszabályok, magyarázatokkal - hvgorac Lap- és Könyvkiadó 1999. I. kötet 59.
[18] Lásd: Legfőbb Ügyészség Magánjogi- és Közigazgatási Jogi Főosztályának 2000. július 17. napján kiadott TLÜ. 214/2000/11. sz. körlevele 2. 1/b. pontja-az új ügyészi feladatokra való felkészülés céljából tartott szakmai konferenciákon felvetett jogértelmezési kérdésekre adott állásfoglalásokról.
[19] Spitz János-Szabó Sándor: Jogalkalmazói pillanatfelvétel az új szabálysértési törvényről Magyar jog 2001/január 9.
[20] Mészáros József: A végrehajtás. In.: Új szabálysértési jogszabályok, magyarázatokkal-hvgorac Lap- és Könyvkiadó 1999. I. kötet 219.
[21] Papp László: Az új szabálysértési törvény általános jellemzése In.: Új szabálysértési jogszabályok, magyarázatokkal-hvgorac Lap- és Könyvkiadó 1999. I. kötet 20.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző főügyészségi ügyész (Nyíregyháza).
Visszaugrás
