Az európai integráció kialakulásával a hatalommegosztás új típusa jelent meg. Vertikális értelemben a tagállamok a szuverenitásuk egy részét, az abból fakadó hatáskörök gyakorlásának jogát az Unió intézményeire ruházták át. Horizontálisan, az Európai Unión belül inkább a hatáskörelosztás-kifejezést helyesebb használni, a hatalommegosztás elve kevésbé alkalmazható, mivel az Unió nem állam. Az uniós intézmények viszonyát ezért inkább a "közösségi módszer" vagy "intézményi egyensúly" fogalmakkal szokás leírni. Mindez nem jelenti azt, hogy a hatáskörök (vertikális és horizontális) megosztásánál ne jelenjenek azok a követelmények, amelyek bármely demokratikus entitással szemben követelményként állíthatóak, legyen az állam, vagy nemzetközi szervezet, vagy egy szupranacionális sui generis szervezet, mint az Európai Unió. Ilyen követelmény a "fékek és ellensúlyok" rendszerének érvényesítése, vagyis a hatalommal rendelkezők (államon belül hatalmi ágak) közötti kölcsönös függőség, ellenőrzés.
Mivel az Európai Unióban a hagyományos hatalmi ágak szerinti hatáskörelosztás, s a fékek és ellensúlyok rendszere nem vegytisztán érvényesül, demokrácia-deficitről (vagy szűkebb körben elszámoltathatóság-deficitről) szokás beszélni. Ennek lényege, hogy a tagállami végrehajtó hatalom képviselői elsősorban jogalkotó funkciót gyakorolnak az Unióban. Az Unió legitimációjának bázisát megtestesítő intézmények (a Tanács a tagállami kormányokkal, és a közvetlenül választott Európai Parlament) a jogalkotás letéteményesei, a végrehajtás uniós szintű felelőse, a Bizottság ugyanakkor csak sokszorosan közvetett legitimációval rendelkezik. A Tanács nem elszámoltatható az Európai Parlament (EP) előtt, és mint testület egyetlen nemzeti parlament előtt sem. A Bizottság és az EP kapcsolata ugyanakkor, a szerződésmódosítások következtében egyre hasonlatosabb egy parlamentáris rendszerben megszokott viszonyhoz.
2005-ben holland és belga egyetemi műhelyekben született meg az ötlet, hogy egy nemzetközi kutatásban egy modellt dolgozzanak ki az európai politikai felelősség koncepciójára, a tagállamok közös alkotmányjogi hagyományaiból építkezve. Az alapkérdés az volt, hogy a jövő Európájában hogyan szerveződhetne a politikai kontroll. Három interdiszciplináris kutatási területet jelöltek ki: politikai elszámoltathatóság az Európai Unióban; nemzeti parlamentek szerepe az európai demokráciában; és politikusok és bürokraták az Európai Bizottságban. A három területet - megfelelő sorrendben - a maastrichti, amszterdami és utrechti egyetem irányította. A kutatások eredményeit három kötetben foglalták össze.[1]
A kutatási program második konferenciájára került sor március közepén Maastrichtban a részt vevő kutatók, neves európai-jogászok, politológusok, professzorok, parlamenti és kormányzati szakértők, egyetemi oktatók részvételével. A konferencia tematikája követte a fenti három kutatási területet.
Mielőtt rátérnénk az előadások és viták összefoglalására szükséges némi terminológiai magyarázat. Az angol nyelvben két kifejezést szokás használni arra vonatkozóan, ha valaki felelős a tetteiért. A responsibility-t és az accountability-t is felelősségként szokás magyarra fordítani, és szinonimaként is használhatók, ugyanakkor az angolszász jogászok, politológusok más jelentéstartalmat tulajdonítanak a két kifejezésnek. A responsibility magába foglalja a kötelezettség, feladat jelentéstartalmat, a kötelezettség gondos ellátásának követelményét, és az elszámoltathatóságot. Az accountability tehát egy szűkebb fogalom, azt takarja, hogy az aki felelős (responsible) valamiért köteles elszámolni a teljesítésért (to be held accountable), és adott esetben vállalni a (jogi, politikai) felelősséget. Példával szemléltetve: a responsibility-t (kötelezettség, feladat) át lehet ruházni, az elszámoltathatóságot (accountability) viszont nem, a feladat delegálója ugyanis nem szabadul meg a nem (megfelelő) teljesítés következményeitől.
Dawn Oliver[2] bevezető előadásában négyféle típusú elszámoltathatóságot határozott meg abból a szempontból, hogy az milyen nor-
- 80/81 -
mán alapul, illetve, hogy milyen fórum előtt érvényesíthető. A politikai elszámoltathatóság a választott politikusokat terheli, politikai testületek előtt kérhető számon, és általában jól meghatározható az a társadalmi érdek, amelynek megsértése estén életbe lép. Ettől különbözik a közvélemény előtti elszámoltathatóság, amelynek közvetítője a sajtó. Ebben a körben a szervezett közösségek (pl.: civil szervezetek) előnyben vannak, mert ők privilegizáltan képesek érvényesíteni érdekeiket - vagyis a döntéshozókat elszámoltatni - a nem szervezett társadalmi csoportokkal szemben. A jogi elszámoltathatóság vet fel a legkevesebb problémát, hiszen a bíróságok jog által szabályozott eljárásokban döntenek az anyagi jog alapján. A negyedik típusú elszámoltathatóság a különböző ellenőrzések, felügyeletek (auditok, pl.: pénzügyi, környezetvédelmi) jelentik, amely szintén előre lefektetett normák alapján számoltat el. Oliver szerint a túl sok elszámoltathatóság is lehet legalább annyira problematikus, mint a kevés, ugyanis alááshatja a munka hatékonyságát.
Mark Bovens[3] az elszámoltathatóság általános koncepcióját az Európai Unió kontextusában is elemezte. Az európai végrehajtók közül az Európai Bizottság a szerződésmódosítások nyomán egyre inkább elszámoltatható az EP által. Az egyre szaporodó számú ügynökségek (agencies) egy jogi és adminisztratív elszámoltathatósági hálózatban működnek. A problémát velük kapcsolatban az írott jog és alkalmazott gyakorlat közötti összhang kérdésessége jelenti. A komitológiai eljárás sajátossága, hogy annak alapja delegált hatáskörök hosszú láncolata, ezen túl a résztvevők magas fokú autonómiája és a nyilvános elszámoltathatóság hiánya jellemzi őket. A Tanács esetében a nemzeti parlamentek jelentik az elszámolás fórumát, itt azonban a sok kéz problémája merül fel, ugyanis sosem a Tanács, mint testület, illetve a tanácsi döntés számoltatható el, hanem csak az egyes miniszterek az egyéni cselekedetükért az általuk képviselt tagállam parlamentje előtt.
A vitában felmerült a kérdés, hogy mi az ideális mértékű elszámoltathatóság, hiszen láthattuk, hogy állami szinten (túl) sok az elszámoltatás, európai szinten viszont hiányos a rendszer. Bovens szerint erre nem lehet általános érvényű választ adni, mindig az adott perspektívától és céltól függ az elszámoltathatóság kielégítő mértéke, arányossága.
Luc Verhey[4] előadásában kifejtette, hogy a politikai elszámoltathatóság európai fogalma nem világos. Verhey szerint az EP és a Bizottság között kezd egy parlamentarizmushoz hasonló kapcsolatrendszer kialakulni, amire bizonyíték a Jacques Santer vezette Bizottság 1999-es lemondása; az EP döntései, amelyben teljes egészében elutasított egy-egy bizottsági javaslatot;[5] és az egymást követő szerződésmódosítások.[6] Verhey ezt követően összefoglalta a kutatási projektben megfogalmazott állításait. A kiindulópontjuk az volt, hogy az elszámoltathatóság hosszú hagyománnyal rendelkezik a tagállamokban. Ennek megfelelően több tagállam alkotmányjogi jogszabályait és gyakorlatát vizsgálták meg közös elveket (ius cummune) keresve az európai elszámoltathatóság fogalmának kidolgozásához.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
