A Szerződés Európai Alkotmány létrehozásáról (Alkotmányszerződés) az eredeti tervek szerint 2006. november 1-jén lépett volna hatályba1. A 2005. májusi francia és holland népszavazások eredményét követően megrekedt a ratifikációs folyamat. A kialakult patthelyzetben egyelőre nem közeledtek az álláspontok az új egységes szerződés, illetve az abba foglalt reformok jövőjét illetően. Egy évvel a sikertelen népszavazások után nem látható, hogy az Alkotmányszerződés és annak rendelkezései megvalósulhatnak-e a jövőben, és ha igen, milyen formában. Az Unióban a sikertelen népszavazások óta zajló folyamatok, a nemzetközi környezet változása, a közeledő európai parlamenti választások, illetve a bővítési folyamat terén mutatkozó megtorpanás ugyanakkor egyre inkább szükségessé tennék az intézményi reformok mielőbbi megvalósítását.
Az elmúlt egy évben erősödtek azok a folyamatok az Európai Unióban, amelyek a tagállamok befelé fordulásához és a kormányköziség megerősödéséhez vezetnek. A tagállamok emiatt a korábbinál markánsabban lépnek fel a Tanácsban a nemzeti álláspontok és a szűken értelmezett nemzeti érdekek mellett, és a polgárok bizalmának a megcsappanása az Unióban azt eredményezi, hogy fokozatosan visszaszorul az európai értékek mentén elkötelezett, az európai érdekek érvényre jutását elősegítő konszenzus-kultúra a tagállamok között. A szükséges intézményi reformok hiánya egyre nehézkesebbé teszi a döntéshozatali rendszert a nizzai szavazati rendszer által kínált számos blokkolási lehetőség miatt.
Az európai projekt megerősítése irányába hat ugyanakkor az a tény, hogy egyre több olyan kihívással kell szembenéznie az Uniónak, amelyekben a tagállamok hosszú távú érdekei konvergálnak. Ilyen a globális felmelegedés és a terrorizmus elleni küzdelem, az oktatás és az innováció területei, ahol a közös fellépés hiányában a tagállamok nem képesek a hatékony érdekérvényesítésére.
Megfigyelhető az Európai Parlament befolyásának erősödése is, ami elsősorban annak tulajdonítható, hogy a Tanács nem képes hatékonyan döntéseket hozni, és az érdemi viták egy jelentős része az Európai Parlamentbe tevődik át2.
Ennek tükrében ismeri fel mind több tagállam az intézményi reformok egyre sürgetőbb szükségét, ami kihat az Alkotmányszerződés ratifikációjának mielőbbi rendezésének igényére is, mivel jelenleg az Alkotmányszerződés az a dokumentum, amely vélhetően a lehető legjobb kompromisszumot tartalmazza az intézmények és a döntéshozatali rendszer reformjára. Amennyiben újra vitát nyitnának a tagállamok a reformok kérdéséről, azok az Unió hatékonysága és működőképessége szempontjából kevésbé ambiciózusra sikerülnének.
Az Alkotmányszerződés jövője egyre szorosabban összekapcsolódik a bővítési folyamat megítélésével. Több régi tagállam szerint az Unió elérte a befogadóképessége határait, ezért a bővítési folyamatot a korábbiaktól eltérően kívánják kezelni3. Ez év elején elkezdődött egy átfogó vita a bővítés jövőjéről. Az Unió jövőbeli fejlődését markánsan meghatározó vita során több tagállam arra törekszik, hogy az 1993-ban meghatározott csatlakozási kritériumok, az ún. koppenhágai kritériumok kiegészüljenek az Unió befogadó képességének feltételével.
Az elmúlt időszak folyamatai közül ki kell emelni az új tagállamok felzárkózási folyamatának lelassulását. Az új tagállamoknak a tervezettnél későbbi csatlakozása az euró-zónához, illetve a schengeni térséghez megerősítheti és tartósíthatja az Unió többsebességes jellegét és azokat a folyamatokat, amelyek a tagállamok integrációs szintbeli különbségeit tágítják várhatóan a jövőben beinduló megerősített együttműködéseken keresztül. Ezek a folyamatok megkérdőjelezik az Unió egységének hosszú távon való fenntarthatóságát.
A francia és holland sikertelen népszavazások óta nem közeledtek a tagállami álláspontok az Alkotmányszerződés ratifikációja kérdésében. A ratifikációs folyamat tekintetében az Európai Tanács 2006. júniusi ülésén elfogadott elnökségi következtetéseket kell irányadónak tekinteni. Az Európai Tanács legutóbbi ülésének döntése nyitva hagyta az Alkotmányszerződés hatálybalépésének lehetőségét, és konkrét menetrendet határozott meg, enyhítve ezáltal a ratifikáció megoldatlanságából fakadó bizonytalanságot és tehetetlenséget4.
Az Alkotmányszerződés megrekedt ratifikációs folyamatára vonatkozó párhuzamos cselekvési terv felállított egy pontos menetrendet azzal a szándékkal, hogy 2008 végéig megoldás szülessen az Alkotmányszerződés sorsáról. Az elfogadott ütemterv szerint a Római Szerződés aláírásának ötvenedik évfordulója alkalmából, 2007. március 25-én, a tagállamok állam- és kormányfői ünnepélyes nyilatkozatot írnak alá Berlinben Európa jövőjéről, amelyben a tagállamok megerősítik az európai értékek, az Unió egysége és az integráció továbbfejlesztése melletti elkötelezettségüket. 2007 június végéig az EU soros elnökségét 2007. első félévében ellátó német elnökség jelentést készít az Alkotmányszerződés ratifikációjával kapcsolatos vita állásáról. Legkésőbb 2008 végéig a francia elnökség alatt megállapodás születik az Alkotmányszerződés jövőjéről annak érdekében, hogy a 2009. évi európai parlamenti választásokig rendezni lehessen az Alkotmányszerződés sorsát.
2006 októberéig Ausztria, Ciprus, Észtország, Görögország, Lettország, Litvánia, Luxemburg, Magyarország, Málta, Olaszország, Spanyolország és Szlovénia helyezte letétbe az Alkotmányszerződés ratifikációs okmányát Rómában. Belgiumban a többszintű megerősítés folyamata szintén lezárult, de még nem helyezték letétbe a ratifikációs okmányt, Németországban és Szlovákiában az alkotmánybíróság előtt van a parlamentek által megerősített okirat. Írország, Dánia, Csehország, Egyesült Királyság, Lengyelország és Portugália a francia és a holland sikertelen referendumot követően bejelentette a tervezett népszavazás, Svédország pedig a parlamenti megerősítés elhalasztását. A finn parlament elnökségi periódusa végéig várhatóan ratifikálja az Alkotmányszerződést. 2006 végéig így várhatóan 16 tagállamban zárul le a ratifikációs folyamat. Bulgária és Románia a csatlakozási szerződésük megerősítésével egy időben ratifikálta az Alkotmányszerződést, így 2007. január 1-jéig tizennyolcra nőhet a ratifikációt lezáró tagállamok száma.
Annak ellenére, hogy ez év végéig tizenhatra nőhet az Alkotmányszerződést ratifikáló államok száma, áttörésről nem lehet beszélni mindaddig, amíg nem változik meg Franciaország és Hollandia álláspontja és megközelítése a ratifikációs folyamat vonatkozásában. Erre a 2006. november 22-i holland parlamenti választások, illetve a 2007. márciusi franciaországi elnökválasztás után kerülhet sor.
A nemzetközi szerződések hatályba léptetésére vonatkozólag a Bécsi Egyezmény 24. cikke úgy rendelkezik, hogy "a szerződés olyan módon és abban az időpontban lép hatályba, ahogyan erről maga a szerződés rendelkezik, vagy ahogyan a tárgyaló államok megállapodnak. Ha nincs erre vonatkozó rendelkezés vagy megállapodás a szerződés azt követően lép hatályba, hogy valamennyi tárgyaló állam elismerte, hogy a szerződés rá nézve kötelező hatállyal bír".
Az Alkotmányszerződés IV-447. cikkének (2) bekezdése szerint a szerződés "2006. november 1-jén lép hatályba, feltéve, hogy valamennyi megerősítő okiratot letétbe helyezték, illetve ennek hiányában az azt követő második hónap első napján, hogy az utolsó aláíró állam is letétbe helyezte megerősítő okiratát."
A hatályos közösségi jog és a nemzetközi jog vonatkozó rendelkezései alapján az Alkotmányszerződés csak akkor léphet hatályba, ha azt minden tagállam alkotmányos rendelkezései alapján megerősíti. A szerződések felülvizsgálatáról az Európai Unióról szóló Szerződés 48. cikke rendelkezik, amely kimondja: az Unió szerződéseit érintő módosítások azt követően lépnek hatályba, hogy azokat alkotmányos követelményeinek megfelelően valamennyi tagállam ratifikálta.
A jogszabályok adta kereteken túl a tagállamok jelentős politikai mozgástérrel rendelkeznek az Alkotmányszerződés hatályba lépése tekintetében. A tagállamok közös nyilatkozatot csatoltak az Alkotmányszerződéshez, amely szerint amennyiben az aláírástól számított két év elteltével az Alkotmányszerződést a tagállamok négyötöde megerősítette, és egy vagy több tagállamban nehézségekbe ütközik a megerősítés lebonyolítása, a kérdést az Európai Tanács elé terjesztik.5
Az elmúlt hónapokban újra napirendre került az Alkotmányszerződés kérdése, és útjára indult több olyan szellemi műhelymunka, amely a kialakult helyzetre kíván megoldásokat kidolgozni6.
Fel kell készülni arra a helyzetre, amelyben el kell fogadni, hogy az Alkotmányszerződés a jelenlegi formában változtatás nélkül nem léphet hatályba. A lehetséges változások két csoportját kell megkülönböztetni: a szöveg módosításai lehetnek formai és tartalmi jellegűek.
A formai változások jelenthetik az Alkotmányszerződés átnevezését pl. alapszerződéssé, vagy akár egységes római szerződéssé7. Formai módosításnak tekinthető a szöveg átszerkesztése is. Erre is több megoldás kínálkozik. Mivel az alkotmányos folyamat nem kapott közvetlen felhatalmazást a közösségi politikák átalakítására, az alkotmányozás csupán két nagy politikai területet érintett, amelyek a nizzai és a laekeni célkitűzésekből következtek. Az egyik ilyen terület az Európai Unió nemzetközi szerepvállalásának a megerősítése, tehát a közös kül- és biztonságpolitika, valamint a közös biztonság és védelempolitika reformja volt, amely összefüggött egyben a második pillér átalakításával és a pillérrendszer felszámolásának követelményével. A másik ilyen terület pedig abból az igényből fakadt, hogy a 2001. szeptember 11-i eseményeket követően a tagállamok meg kívánták erősíteni az Unió belső biztonságát a bel- és igazságügyi együttműködés elmélyítésével, amely szorosan összefüggött a harmadik pillér átalakításával, és így szintén a pilléres tagoltság megszüntetetésével.
A többi politika tekintetében néhány kisebb jelentőségű érdemi módosítás és a szükséges jogtechnikai változtatások mellett az Alkotmányszerződés átveszi az EU és EK-Szerződések vonatkozó rendelkezéseit, és egységes keretbe, az Alkotmányszerződés III. részébe foglalja az összes olyan politikai területre vonatkozó szabályozást, ahol az Unió hatáskörrel rendelkezik. A hatáskörök egyértelmű megosztása, noha kisebb változások ellenére érdemben nem módosítja a jelenlegi hatásköri rendszert, felszámolja a korábbi pillérrendszert, amely több módosítást tett szükségessé az érintett politikák rendelkezései vonatkozásában. A politikákra vonatkozó rendelkezések módosításait főként az Alkotmányszerződés első részében meghatározott átfogó intézményi és döntéshozatali reform, az új hatásköri rendszer, a jogi aktusok új rendszere, a minősített többségi szavazás és az együttdöntési eljárás kiterjesztése (rendes törvényalkotási eljárásként történő meghatározása) indokolta és tette szükségessé8. A III. rész előterjesztésére és vitájára Konvent utolsó ülésén illetve néhány nappal azt megelőzően került sor. Ezt a találkozót már a Konvent hivatalos lezárása után, és a tervezetnek a 2003. június 15-i Európai Tanács elé terjesztését követően tartotta meg a Konvent 2003. július 10-én.
Az Alkotmányszerződés III. részének leválasztása a szövegről a szükséges technikai és néhány tartalmi adaptációtól, illetve a közös kül- és biztonságpolitikát, illetve a szabadság, jog és biztonság térségét érintő rendelkezésektől eltekintve nem jelentené az Alkotmányszerződés lényeges tartalmi módosítását. Egy ilyen megoldás esetén az Unió meghatározását, az Unió intézményeit, az Unió hatásköreit, döntéshozatali rendszerét, jogi aktusait, pénzügyeit, a rugalmas integráció eszközeit, az uniós tagságot, a tagsági jogok felfüggesztését, az Unióból történő kilépést és az uniós polgárság intézményét rögzítő első, ún. alkotmányos rész, illetve az Alapjogi Chartát tartalmazó második rész, valamint a felülvizsgálati eljárás szabályait meghatározó negyedik rész képezhetné az új szöveg integráns részét.
Érdemi, tartalmi jellegű változtatás a 25 tagállam által nehezen kialkudott kompromisszum újranyitását jelenti. A szöveg újratárgyalása rengeteg veszélyt hordoz magában; új kompromisszumot kell kialakítani immár 27 teljes jogú tagállammal. Nem zárható ki, hogy az új politikai megállapodásra csak elhúzódó tárgyalások után juthatna a kormányközi konferencia, és amennyiben sikerül politikai megállapodást elérni, az várhatóan kevésbé ambiciózus eredményeket tudna csak hozni, továbbá a 2009. évi európai parlamenti választások közelsége miatti kompromisszum kényszerben sérülhetnek egyes tagállamok érdekei.
Elsősorban formai, de részben érdemi változtatásnak tekinthető az Alkotmányszerződéshez fűzött új nyilatkozatok által kínált lehetőség. Az Alkotmányszerződéshez jelenleg 50 nyilatkozat kapcsolódik; a nyilatkozatok nem rendelkeznek jogi kötő erővel, de fontos szimbolikus jelentőségű politikai állásfoglalásnak tekinthetőek, amelyek új célokat, az egyes politikákban kívánatos új továbbfejlesztési irányokat jelölhetnek meg9.
A tagállamok három csoportja különböztethető meg az Alkotmányszerződés jövőjével és ratifikációjával kapcsolatos álláspontok tekintetében. Az első csoportba az Alkotmányszerződést már ratifikált tagállamok tartoznak; a másodikba a ratifikációt népszavazással elutasító két ország: Franciaország és Hollandia; a harmadikba a ratifikációt ideiglenesen felfüggesztő országok. A három országcsoport eltérő érdekeket követ, ezek között kell megtalálni 2009 előtt a mindenki számára megfelelő, nehéz kompromisszumot.
A ratifikációt már lezárt országok számára az optimális megoldás az Alkotmányszerződés jelenlegi formájában történő hatálybaléptetése. A ratifikációt leszavazó két ország számára az állampolgárai egyértelmű véleménynyilvánítása fényében az Alkotmányszerződés jelenlegi formájában nem tűnik elfogadhatónak, ami nem jelenti azt, hogy nem törekszenek az abban foglalt reformoknak, vagy azok egy részének a megvalósítására. A ratifikációt felfüggesztő tagállamok számára mind a két megoldás, vagy azok kombinációja elvileg elfogadható, mivel részesei voltak a 2004. június 15-16-i Európai Tanácson, az Alkotmányszerződés tárgyában született konszenzusos politikai megállapodásnak, és 2004. október 29-én az állam- illetve kormányfői szinten aláírták az Alkotmányszerződést.
A ratifikációt már lezárt 15 ország, illetve a ratifikációt határozatlan időre elnapoló országok hivatalosan nem nyilvánulnak meg a kérdésben. Franciaország és Hollandia hivatalos álláspontjában nem jelentek meg új elemek az elmúlt egy évben. A választási kampányokban azonban a jelöltek ismertették főbb elképzeléseiket a ratifikáció tekintetében. Franciaországban az elnökválasztás két aspiráns jelöltje, a jobboldalon Nicolas Sarkozy, a baloldan Segolène Royal több ízben is nyilatkozott az Alkotmányszerződésről és a szükséges intézményi reformokról. Sarkozy javaslatot tett egy mini-szerződés létrehozására az Alkotmányszerződés helyett, amelyben a legfontosabb intézményi és döntéshozatali reformok kapnának helyet. Sarkozy javaslata szerint a "miniszerződésnek" az alkotmányos rendelkezéseket tartalmazó első részből és az Alapjogi Chartát felölelő második részből állna, nem tartozna a szerződéshez a politikákról szóló harmadik rész. A miniszerződést nem lenne szükséges népszavazásra bocsátani, a Nizzai Szerződéshez hasonlóan a nemzeti parlamentek ratifikálnák a szöveget10. Royal a Stabilitási és Növekedési Paktum reformját tartaná szükségesnek az Alkotmányszerződés szövegében. Hollandiában az Alkotmányszerződés kérdése nem szerepel a főbb kampánytémák között. A jelenlegi kereszténydemokrata miniszterelnök, Jan Peter Balkenende a koalícióban helyet foglaló liberális párttal egyetértésben nem írna ki új népszavazást a kérdésben. Ezzel szemben az ellenzéki munkáspárt elnöke Wonter Bos újra népszavazásra bocsátaná az Alkotmányszerződést. Bos lehetséges koalíciós partnere ugyanakkor az eurószkeptikus holland szocialista párt, amely az ellenzék győzelme esetén is kérdésessé teheti az új népszavazás kiírását11.
Az Unió soros elnökségét 2007. első félévében ellátó Németország újra kívánja éleszteni a ratifikációs folyamatot. A cél nem a ratifikációs folyamat lezárása, hanem világos menetrend meghatározása a ratifikációs folyamat folytatására, és a megoldás irányvonalainak felvázolása. A német kormány arra törekszik, hogy a 2009-ben esedékes európai parlamenti választások előtt szülessen meg az új szerződés. Angela Merkel, német kancellár ellenzi a Nicolas Sarkozy által felvetett miniszerződés gondolatát12.
Margot Walström, az Európai Bizottság alelnöke nem támogatja a miniszerződés ötletét. A Bizottság álláspontja szerint a helyzet megoldási kiindulópontjának az Alkotmányszerződés jelenlegi szövegének kell lennie. Felhívja a figyelmet a nehezen elért kompromisszum újranyitásában rejlő veszélyekre. A módosításokat azonban elkerülhetetlennek tartja a biztos, és hangsúlyozza, hogy az Unió nem engedhet meg magának egy újabb kudarcot, utalva a két sikertelen népszavazásra. Manuel Durao Barroso, a Bizottság elnöke nyilvánvalóvá tette, hogy az Unió további bővítésére csak a szükséges intézményi reformok elfogadását követően kerülhet sor13.
Az Európai Parlament 2006. május 8-án konferencia sorozatot indított el Európa jövőjéről. A konferencián a nemzeti parlamenti képviselők is részt vesznek. A májusi találkozó négy munkacsoportja négy kérdést járt körül, ezek: Az Európai Unió a világban és Európa határai; a globalizáció és az európai társadalmi és gazdasági modell; a szabadság, biztonság és jog térsége; az Unió jövőbeli forrásai. A találkozón egyetértés mutatkozott abban, hogy a Nizzai Szerződés nem jelent megfelelő kereteket az Európai Unió további bővítése tekintetében, ezért az alkotmányozás folyamatát tovább kell vinni. A konferencia sorozat 2006. december 4. és 5. között folytatódik Brüsszelben.
Az Európai Parlament három képviselője, Andrew Duff, Jo Leinen és Jens-Peter Bonde a közelmúltban felvázolta elképzeléseit az Alkotmányszerződés kérdésében. Duff szerint nem elegendő az Alkotmányszerződés szövegének formai módosítása, öt területen érdemi változtatásokra van szükség. A liberális képviselő szerint a gazdasági kormányzás, az európai szociális modell, a fenntartható fejlődés és a klímaváltozás elleni küzdelem, a bővítési politika, illetve az EU pénzügyei terén érdemi változtatásokra is szükség van. Külön záradékokat lenne szükséges csatolni azokhoz a rendelkezésekhez, amelyek a polgárokat leginkább érintik. Jo Leinen, az Európai Parlament Alkotmányügyi bizottságának elnöke szerint a szövegből való szemezgetés ("cherry-picking") nem jó megoldás, mert azáltal veszélybe kerülhet az intézmények közötti egyensúly is. Javaslata szerint a III. részből át kell emelni azokat a rendelkezéseket, amelyeket a Nizzai Szerződés nem tartalmaz, azaz az Alkotmányszerződésnek csak azokat a rendelkezéseit kell megtartani, amelyeket még nem ratifikáltak a tagállamok a Nizzai Szerződésben. Az eurószkeptikus Jens-Peter Bonde szerint a teljes munkát tiszta lappal újra kellene kezdeni. Ennek érdekében új konventet hívna össze, amelybe minden tagállam tíz küldöttet delegálhatna. Az egy évig ülésező új konvent két szövegtervezetet dolgozna ki, az egyik opció egy föderális jellegű szerződést, a másik a kormányköziség jegyeit viselő szöveget. Bonde szerint a két szöveget népszavazásra kellene bocsátani, amely során a polgárok eldönthetnék milyen típusú integrációt szeretnének14.
Fel kell készülni arra a helyzetre, hogy az Alkotmányszerződést nem lehet a jelenlegi formájában megvalósítani. Fontos aláhúzni, hogy az Alkotmányszerződést Magyarország egy átfogó kompromisszum keretében fogadta el, amely során szem előtt tartotta mind az Unió, mint saját érdekeit. Amennyiben kiemelünk rendelkezéseket a szövegből, felborulhat a nehezen kialkudott egyensúly nemcsak Magyarország, hanem a többi tagállam esetében is.
Magyarország számára az optimális megoldás az Alkotmányszerződés változatlan formában történő hatályba léptetése lenne, mivel az, mint egységes és átfogó kompromisszum, megfelel az alkotmányozó folyamatban és a magyar Európa-politika által azóta is követett magyar tárgyalási stratégia alapelveinek.
Az alkotmányozási folyamat során a magyar parlamenti képviselők, illetve a magyar kormány három alapelvre támaszkodtak. Általános konszenzus élvezte azon célkitűzést, hogy a reformoknak hatékonyabbá kell tenniük az Európai Unió működését, és meg kell teremteni annak a feltételeit, hogy a nemzetközi színtéren egységesen tudjon fellépni. Magyar részről fontos volt továbbá a tagállamok egyenjogúságának fenntartása, a szolidaritás és a belső kohézió érvényesítése és a közösségi módszer megerősítése oly módon, hogy fennmaradjon az intézmények közötti egyensúly. Specifikus magyar érdekként a politikai elit a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosításának és védelmének közösségi szintű érvényesítése mellett szállt síkra.
A magyar fellépést meghatározta az európai értékek melletti elkötelezettség. A szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és az alapvető szabadságok tiszteletben tartása és a jogállamiság elveinek hangoztatásán túl Magyarország minden olyan kezdeményezést támogatott, amely megerősíti az integráció első ötven évét meghatározó értékeket, és megteremti a további értékalapú fellépés lehetőségeit.
A magyar tárgyalási stratégia öt fő kérdésre összpontosult15.
1. Hazánk nagy hangsúlyt fektetett a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok Alkotmányszerződésben történő megfelelő megjelenítésére.
2. Biztosítani kívántuk a tagállamok egyenjogúságának elvét, amelyet első alkalommal rögzít a közösségi joganyag ("a tagállamok egyenlők az Alkotmány előtt"). E törekvésünkben osztottuk a kis- és közepes országok álláspontját a Bizottság reformja kapcsán, és ragaszkodtunk az "1 ország - 1 biztos" jövőbeni érvényesítéséhez. 2014-ig fennmarad az "1 ország - 1 szavazó biztos" elv, ezt követően a Bizottság létszámát a tagállamok számának kétharmadában határozzák meg, és az egyenjogúság elve alapján a tagállami jelöltek forgó rendszerben töltik be.
3. Magyarország fontosnak tartotta az intézményi egyensúly megőrzését. Az Alkotmányszerződés az egyensúlyt oly módon biztosítja, hogy miközben megerősíti az Európai Parlament szerepét többek között az együttdöntési eljárás általánossá tételével, addig javítja a Bizottság és a Tanács működésének hatékonyságát. Az előbbit azáltal, hogy 2014 után csökkenti a biztosok számát, az utóbbi esetében azáltal, hogy a súlyozott szavazati rendszerről áttér az ún. kettős többségre, amely szűkíti a lehetséges blokkoló koalíciók számát a Tanácsban. Így mindhárom intézmény szerepe megerősödik oly módon, hogy nem borul fel az egyensúly közöttük.
4. A védelempolitika terén, a strukturált és a szorosabb együttműködésre vonatkozó rendelkezések tartalma tekintetében Magyarország arra törekedett, hogy az európai válságkezelő képességek létrehozásának felgyorsítása mellett fenntartható legyen az integráció egységes jellege, és az európai kollektív védelem letéteményese továbbra is a NATO maradjon.
5. Az Unió egységégének megerősítése érdekében hazánk indítványozta a megerősített együttműködés feltételrendszerének módosítását hangsúlyozva az együttműködések nyitottságát, és a kívül maradók támogatását a mielőbbi csatlakozásuk érdekében.
Amennyiben változik az Alkotmányszerződés szövege, indokolt arra törekedni, hogy a megoldás szellemiségében tükrözze az Alkotmányszerződés elfogadásához vezető alkotmányos folyamat megközelítésének fő elemeit, célkitűzéseit. Ezeket a célokat és elveket a Nizzai Szerződéshez csatolt 20. számú nyilatkozat és a 2001. évi Laekeni Nyilatkozat16 tartalmazza. A Nizzai Nyilatkozat kibocsátásakor a tagállamok megnevezték azokat a kérdéseket, amelyeket szükségesnek tartottak megtárgyalni a következő intézményi reform során: az EU és a tagállamok hatáskörének precízebb elválasztása; az Unió Alapjogi Chartája státuszának meghatározása; a Szerződések egyszerűsítése; a nemzeti parlamentek európai architektúrában elfoglalt szerepe. Laekenben kiegészítették a nizzai célokat az átláthatóság, a demokrácia és a hatékonyság fokozásának célkitűzésével.
Magyarország azt az álláspontot képviselte, hogy meg kell erősíteni az Unió egységét, javítani kell működésének hatékonyságát, képessé kell tenni a fokozottabb nemzetközi szerepvállalásra. Az Alkotmányszerződés ezekre a célokra megfelelő válaszokat tudott adni. Bármilyen új megoldásnak tükröznie kell ezeket az alkotmányozó folyamatban szem előtt tartott célokat.
Továbbra is indokolt arra törekedni, hogy nyitva legyen a tagállamok számára annak a lehetősége, hogy az integráció terén továbbléphessenek, amennyiben arról egyetértés alakul ki közöttük, anélkül hogy hosszadalmas kormányközi konferenciát kelljen összehívni. Ezért az Alkotmányszerződés szövegéhez hasonlóan nem kell állást foglalni arról, hogy a kormányköziség, vagy a föderális struktúrák megerősítése felé haladjon az Unió, mert erről két évvel a kormányközi konferencia lezárása után sem alakult ki egységes megítélés a tagállamok között.
Az Alkotmányszerződés fontos újítása annak a lehetőségnek a megteremtése, hogy az integráció a jövőben bármelyik irányban elmozdulhasson, amennyiben konszenzus alakul ki a tagállamok között annak tartalmáról. Az Alkotmányszerződésnek a megerősített együttműködésre, az állandó strukturált együttműködésre vonatkozó rendelkezései, illetve a felülvizsgálati eljárás módosítása olyan egyensúlyt hoznak létre, melynek révén elkerülhető a többsebességes fejlődésből következő széttöredezés (fragmentáció). Ugyanakkor az Alkotmányszerződés megteremti annak a lehetőségét is, hogy a jövőben a rugalmas integráció keretében jelenleg működő euróövezet, illetve a schengeni együttműködésen kívül több területen is létrejöjjön a tagállamok közötti megerősített együttműködések rendszere, ami markánsabbá teheti az Unió többsebességes jellegét.
Amennyiben újra indulnak a tárgyalások, indokolt figyelemmel lenni a magyar tárgyalási stratégia alapelveire. A 2003-ban meghatározott és következetesen képviselt elvek sikerre vezettek a tárgyalásokon, és lehetővé tették, hogy Magyarország két specifikus érdekét érvényesítse. A kisebbségekhez tartozó személyek jogainak a védelme megjelent első alkalommal az elsődleges jogforrások szintjén az Alkotmányszerződés I-2. cikkében. Magyarország javaslata alapján az Alkotmányszerződés III-418. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy a megerősített együttműködésekhez később csatlakozó országokat a Bizottság és a megerősített együttműködésben résztvevő országok támogatják, az együttműködésből kívül maradó országokat pedig abban, hogy mielőbb csatlakozzanak a megerősített együttműködéshez. Ennek értelmében azok a tagállamok, amelyek részt kívánnak venni egy megerősített együttműködésben, de azt költségvetési szempontok miatt nem tudják teljesíteni, a Bizottság és a tagállamok támogatást nyújtanak a mielőbbi csatlakozásuk érdekében.
Az Alkotmányszerződés valamilyen formában történő hatályba lépése, vagy az abban foglalt reformok elmaradása esetében nehezen előre jelezhető ellentétes irányba ható integrációs és dezintegrációs folyamatok indulhatnak be az Unióban, amelynek következtében legnagyobb valószínűséggel kialakulna az integráció elmélyítését szorgalmazó országok közötti szorosabb együttműködés a megerősített együttműködéseken keresztül, továbbá a Szerződések adta lehetőségek keretein kívül is kialakíthatnának ezek az országok együttműködési formákat olyan területeken, ahol az Uniónak nincs hatásköre. Ezek az országok alkotnák a mag-Európát, az ezen kívül lévő tagállamok egyre jobban eltávolodnának az integrációs központtól. Egy ilyen forgatókönyv Magyarország, illetve az új tagállamok nagy része számára kedvezőtlen helyzetet teremtene, amelyben az Európa-politika fő célkitűzése - hasonlóan a csatlakozási tárgyalásokhoz - újból az integrációs központhoz való felzárkózás, illetve csatlakozás válna, ami meggátolná ezeket az országokat abban, hogy az Unió fejlődésének és működésének tevékeny és aktív szereplői lehessenek. ■
JEGYZETEK
* A tanulmány nem az Országgyűlés álláspontját, hanem a szerző saját véleményét tükrözi.
1 Az Alkotmányszerződés IV-447. cikk (2) szerint: "E szerződés 2006. november 1-jén lép hatályba, feltéve, hogy valamennyi megerősítő okiratot letétbe helyezték, illetve ennek hiányában az azt követő második hónap első napján, hogy az utolsó aláíró állam is letétbe helyezte megerősítő okiratát."
2 Az Európai Parlament meghatározó szerepet játszik a nagy jelentőségű belső piaci szolgáltatásokról szóló irányelv-tervezet vitájában. Az együttdöntési eljárás keretében tárgyalt tervezet jelenleg az Európai Parlament előtt van második olvasatban. A Tanács közös álláspontja tartalmazza az Európai Parlament első olvasatának legtöbb elemét. Az Európai Parlament Belső piaci és fogyasztóvédelmi bizottságában a Tanács 2006. október 23-án a Tanács közös álláspontjához beérkezett mind a 34 módosító indítványt leszavazta. Precedensértékűnek tekinthető, hogy a téma európai parlamenti raportőre és árnyékraportőre részt vehetett a Versenyképességi Tanács ülésén a tervezet tárgyalásakor.
3 A francia és a holland elutasító népszavazás okaként többen a szavazóknak az előző bővítés kapcsán megfogalmazott elégedetlenségét és félelmeit azonosítják be.
4 Az Európai Tanács 2006. június 15-16-i ülésének elnökségi következtetései az alábbi honlapon érhetők el: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/90111.pdf
5 Az Alkotmányszerződés IV-443. cikke hasonló megoldást alkalmaz az Alkotmányszerződés jövőbeli módosítása esetére, ez a rendelkezés azonban még nem tekinthető hatályosnak. Amennyiben Finnország év végéig ratifikálja az Alkotmányszerződést, 2007. január 1-jén Romániával és Bulgáriával együtt 18 ország ratifikálhatja az Alkotmányszerződést a 27 tagú Unió esetében a négyötöd 22 tagállamot jelent.
6 A legfontosabb ilyen műhely az Európai Konvent alelnöke, Giuliano Amato által vezetett ún. "Bölcsek csoportja". A 12 neves személyiségből álló csoportban helyet foglal Margot Walström az Európai Bizottság alelnöke, Danuta Hübner, regionális politikáért felelős biztos, Jean-Luc Deheane, az Európai Parlament tagja, volt belga miniszterelnök, Paavo Lipponen, volt finn miniszterelnök, Wim Kok, volt holland miniszterelnök, Wolfgang Schauble, német belügyminiszter és elődje Otto Schily, Michel Barnier, volt francia külügyminiszter és volt EU-biztos, Dominique Strauss-Kahn, volt francia pénzügyminiszter, Chris Patten, volt brit EU-biztos, Inigo Mendez de Vigo, az Európai Parlament képviselője. A testületbe a közeljövőben meghívást kap Antonio Vitorino és a balti államok, illetve a közép-európai országok egy prominens személyisége. Lásd. http://euobserver.com/9/22576/?rk=1
7 A szöveg átnevezése szerződéssé nem jelentene jogi problémát, mivel lényegében egy nemzetközi szerződésről van szó. A hivatalos elnevezés pontosan meghatározza a dokumentum jellegét, amely továbbra is egy olyan klasszikus államközi nemzetközi szerződésnek tekinthető, amely a szerződő felek közös akaratával jött létre. A szerződés aláírására, megerősítésére, hatálybalépésére és a felülvizsgálatára vonatkozó előírások a nemzetközi szerződések által alkalmazott szabályokkal megegyeznek, azzal a különbséggel, hogy a felülvizsgálat rugalmasabbá válik, azonban továbbra is a felek egyhangú akaratával lehet csak módosítani az Európai Unió új szerződését. Az Unió hatáskörei továbbra is származtatottak maradnak, azaz hatalmának mértékét és korlátait a jövőben is a tagállamok határozzák meg. Továbbra is csak olyan területeken léphet fel az Unió, amelyekben a tagállamok átruházták hatáskörüket.
8 A III. rész érdemi változásai kapcsán szükséges kiemelni, hogy a III. rész első címének (az Unió politikáira és működésére vonatkozó általánosan alkalmazandó elvek) rendelkezéseiben olyan horizontális jellegű szempontok jelennek, amelyeket az Uniónak jogalkotási és egyéb tevékenysége során figyelembe kell vennie, meg kell jelenítenie az összes politikájában és a politikák célkitűzéseinek megvalósítása során. Az egyenlőtlenség kiküszöbölését, valamint a nők és férfiak közötti egyenlőség előmozdítását és a fogyasztóvédelem, illetve a környezetvédelmi követelmények figyelembevételére vonatkozó záradékokat az EK Szerződés is tartalmazza, ugyanakkor a foglalkoztatás magas szintjének előmozdítása, a megfelelő szociális biztonság biztosítása, a társadalmi kirekesztés elleni küzdelem, az oktatás, a képzés és az emberi egészség védelme magas szintjének biztosítása, a nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy meggyőződésen, fogyatékosságon, életkoron vagy szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés elleni küzdelem új horizontális záradékok. Ezeket a jogalkotási tevékenységben megjelenítendő célokat nem tartalmazzák a jelenleg hatályos Szerződések. Ellentmondás módon az Alkotmányszerződést többen azért támadják, mert nem elég elkötelezett a szociális biztonság és a foglalkoztatás szempontjainak az érvényesítése iránt. Ugyanakkor a horizontális záradékok komoly biztosítéknak tekinthetők, amelyek megkötik a tagállamok és az uniós intézmények kezét a jogalkotás során, ugyanis az Európai Bíróság minden e horizontális záradék jellegű rendelkezésekben megjelölt céllal ellentétes jogi aktust vagy jogi aktus tervezetet a III. rész első címének cikkeire való hivatkozással megsemmisíthet. A III. rész részletes elemzéséről lásd Horváth Zoltán - Ódor Bálint: Az Európai Unió alkotmánya. Mi és hogyan változik az Alkotmányszerződés hatására? HVG-ORAC, Budapest, 2005, 7. fejezet (240-350. old.)
9 Egy ilyen megoldás szellemében merült fel még 2005 végén Angela Merkel, német kancellár felvetése egy ún. szociális nyilatkozatról, amely megerősíthetné az Európai Unió szociális jogok és az európai szociális modell melletti elkötelezettségét, és törekvését ezek továbbfejlesztésére, további megerősítésére.
10 Nicolas Sarkozy javaslatait 2006. szeptember 8-án a "Friends of Europe" és a Robert Schuman alapítvány közös rendezvényén ismertette.
A beszéd elérhető: http://www.friendsofeurope.org/download/Sarkozy_080906.pdf
11 Euobserver: Dutch PM in row with Kroes over EU constitution debate. http://euobserver.com/18/22625
12 Euobserver: Merkel says Germany ‘will not solve’ EU constitution limbo. http://euobserver.com/18/22761
13 Euobserver: Brussels to defend ‘core’ of EU constitution in treaty talks. http://euobserver.com/18/22676
14 Andrew Duff: Plan B: How to Rescue the European Constitution. http://www.notre-europe.eu/fr/axes/visions-deurope/travaux/publication/plan-b-how-to-rescue-the-european-constitution-1/index.html; Euobserver: Liberal MEP tables ‘Plan B’ for EU constitution. http://euobserver.com/18/22641
15 A magyar tárgyalási stratégiáról és célkitűzésekről lásd bővebben Ódor Bálint: Magyarország érdekei és célkitűzései az Európai Unió alkotmányozó folyamatában, in az Alkotmányszerződés előzményei és várható hatásai, Hans Seidel és Euration Alapítvány, Budapest 2004., ISBN
Lábjegyzetek:
[1] Ódor Bálint, osztályvezető, Eu Főosztály, Országgyűlés Külügyi Hivatal
Visszaugrás
