Jelen tanulmány a gazdasági és társadalmi működés közösségi feltételeit biztosító ún. általános érdekű szolgáltatások uniós szabályozási keretének aktuális változási folyamatát vizsgálja. Az utóbbi évtizedben egyre inkább relatívnak tűnik e téren a határvonal a piacellenes tagállami fellépések, illetve azon intézkedések között, amelyek (még) összeegyeztethetők az Európai Unió belső piaci és versenyjogi előírásaival. Nem független mindez attól a kockázattól, hogy a közszolgáltatások piacának működését közvetlen politikai érdekek befolyásolják. Így Európában az utóbbi években megvalósult centralizációs folyamatok lényeges megnyilvánulásaként több tényezőre vezethetők vissza az e téren zajló történések. A központosítás egyrészt válaszlépésként jelentkezik a válságok (elsősorban a 2008-as gazdasági és pénzügyi válság) által generált problémák kezelésére mint Görögország[1] és Magyarország[2] esetében, másrészt politikai irányváltások is megalapozhatják a váltást mint további példaként Lengyelországban. Hipotézisünk szerint mindkét említett irány érdekeltségi megfontolásokon nyugszik, és gazdasági alapú oksággal magyarázható.
Nem magától értetődő ezzel összefüggésben, hogy milyen mértékben egyeztethetők össze az általános érdekű szolgáltatások nyújtásának tagállami politikái és szabályozásai területén jelentkező közelmúltbeli tendenciák az Európai Unió által támasztott követelményekkel, illetve azok változásával[3]. Az Európai Unió Bírósága releváns eseteinek elemzése alapján nyert következtetések és más vizsgált példák rámutatnak az általános (gazdasági) érdekű szolgáltatások szabályozásának változásával összefüggő ellentmondásokra és kihívásokra. Jelen tanulmány a vázolt tendenciák nemzetközi és nemzeti szintű hátterének feltárására törekszik, valamint arra, hogy a vonatkozó európai uniós szabályozási környezetben értékelje a tagállamok mérlegelési jogkörének bővülését ezen a kiemelten fontos területen. Munkánk szemlélete a jogi és közpolitikai nézőpontot ötvözi.
A tanulmány közvetlen elméleti hátterét egyrészt az európai országok közelmúltbeli irányváltásaival foglalkozó - kutatások[4] képezik. Másrészt, a kevésbé sikerült kiszervezési megoldások eredménytelenségét az ún. visszaszervezési megoldásokkal korrigáló folyamatok különböző értelmezéseit vesszük alapul: ilyen például a "remunicipalizáció" (a közszolgáltatási feladatok önkormányzati kézbe való visszavételének politikája) koncepciója,[5] valamint az önkormányzati (gazdasági) társaságok újbóli térnyerését vizsgáló elméletek.[6] Egy korábbi tanulmányunk[7] már foglalkozott ebből a megközelítésből a központosítás magyar modelljével. Harmadrészt, az említett folyamatokat a tagállamok európai uniós jogi kötelezettségei szemszögéből is vizsgáljuk, hiszen a közszolgáltatások nyújtása az Európai Unió belső piaci szabályozásának és versenyszabályozásának hatálya alá esik.[8]
Releváns bírósági döntéseket a kutatásunk eredményeként elkészült tematikus esetjogi adatbázisból válogattuk le[9]. Az így létrejött információállomány az Európai Unió Bíróságának az uniós tagállamok közszolgáltatások nyújtására vonatkozó jogszabályi és közigazgatási gyakorlatot érintő ítélkezési gyakorlatát teljeskörűen átfogja.
- 699/700 -
Az Európai Unió joga, bár adott esetben a tagállamok jogrendszerében bevett terminusokat is használja (közszolgáltatások, közüzemi szolgáltatások), sajátos fogalmi kerettel rendelkezik. Az EU terminológiája napjainkban az általános gazdasági érdekű szolgáltatások (ÁGÉSz), általános érdekű szolgáltatások (ÁÉSz) és az általános érdekű szociális szolgáltatások (ÁÉSzSz) kategóriáin alapszik, valamint ezekkel párhuzamosan alakult ki az Európai Szociális Modell koncepciója.[10] Az elsődleges jogi dokumentumok általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról rendelkeznek, anélkül, hogy azt akár a Szerződések, akár a másodlagos uniós jog definiálná. Ugyanakkor az Európai Unió Bíróságának (EUB) esetjogát és az Európai Bizottság gyakorlatát tekintve széles körű az egyetértés abban, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatások fogalma kifejezetten gazdasági természetű szolgáltatásokra vonatkozik, amelyek tekintetében a tagállamokat, illetve az Európai Uniót meghatározott közszolgáltatási kötelezettségek terhelik, szemben más gazdasági tevékenységekkel, e szolgáltatások általános érdekű természetéből fakadóan. Az általános érdekű szolgáltatások fogalma, amely a közszolgáltatások hagyományos felfogásának leginkább megfeleltethető uniós jogi kategória,[11] szintén a gyakorlatban került kidolgozásra. E fogalom tágabb, mint az általános gazdasági érdekű szolgáltatások kategóriája, és magában foglalja mindazokat a piaci és nem piaci szolgáltatásokat, amelyeket a tagállam általános érdekűként minősít, és amelyekre nézve meghatározott közszolgáltatási kötelezettségek állnak fenn.[12]
Főszabály szerint az Európai Unió belső piaci és versenyszabályozása az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra is alkalmazandó azon esetek kivételével, amikor e szolgáltatások az alapító szerződések konkrét külön rendelkezései vagy kivételi záradékai hatálya alá esnek. Az alábbiakban röviden felvázoljuk az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokra vonatkozó jogi alapokat, beleértve azokat a rendelkezéseket is, amelyek kiemelik őket az általánosan alkalmazandó piaci szabályok hatálya alól.
a) Kiindulópont. Az Egységes Európai Okmány (EEO) 1986-os elfogadását megelőzően a közszolgáltatások nyújtása nem tartozott az európai integrációs folyamat kulcskérdései közé. A szubszidiaritás elvének megfelelően, amelyet az Európai Unióról szóló Szerződés (a továbbiakban: EUSZ) 5. cikke tartalmaz, a tagállamok abban állapodtak meg, hogy az alapvető közszolgáltatások megszervezése és finanszírozása az egyes országok saját hatáskörében marad.[13]
E megközelítés az Európai Unió piaci integrációs céljai és a nemzeti érdekek közötti egyensúly megteremtésére törekedett, ami egyben azt is jelenti, hogy a közvállalatok, állami monopóliumok, különleges és kizárólagos jogok, valamint az általános érdekű szolgáltatások tagállami szintű szabályozása mindaddig összeegyeztethető az uniós joggal, amíg a belső piaci és versenyszabályokra figyelemmel megfelelő, arányos korlátozásokat tartalmaz.[14] Ez a korai gazdasági kompromisszum az alapszerződések számos (ma is hatályos) rendelkezésében (jelenleg az Európai Unió működéséről szóló Szerződés [a továbbiakban: EUMSZ] 37., 93., 106. és 345. cikkei) is kifejezésre került, amelyek némelyike már a Római Szerződés eredeti, 1957-es szövegében is megjelent, mint a közszolgáltatások nyújtásához kapcsolódó érdekek védelmének garanciái.
Az EUMSZ 106. cikkének (1) bekezdése általánosságban rögzíti, hogy közvállalkozások és az olyan vállalkozások, amelyeknek a tagállamok különleges vagy kizárólagos jogokat biztosítanak, nem mentesülnek az uniós versenyszabályok hatálya alól. A 106. cikk (2) bekezdése ugyanakkor az általános érdekű szolgáltatások[15] tekintetében megengedi a főszabálytól való eltérést, amikor úgy rendelkezik, hogy az érintett vállalkozások csak olyan mértékben tartoznak az Európai Unió versenyjogi rendelkezései (vagyis az EUMSZ 101., 102. és 107. cikkei) hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása nem akadályozza őket a rájuk bízott közfeladatok ellátásában.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
