Publikáció lezárva: 2005. szeptember 15. (átdolgozva: 2006. július 6.)
Szélmalomharc. Ekként jellemeztem két éve a Ket. kodifikációja kapcsán megjelent tanulmányomban1 azt a küzdelmet, amely az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (Áe.) tárgyi hatályának koncepcionális megoldását fent kívánta tartani - és alapvetően fenn is tartotta - a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényben (Ket.) is. A magyar Országgyűlés és az azt előkészítő szakértők heroikus küzdelemben, a jogalkotás alacsony színvonalával szemben, a jogalkotó jogállamhoz méltó "magatartása" érdekében, valójában a jogalkalmazás törvényességének és hatékonyságának kárára tartották fenn - legalábbis elvben - a közigazgatási eljárási kódex primátusát. A Ket. elfogadott szövegében a törvény kogenciája azonban még inkább csak fikció, nem önmagában az Áe. esetében tapasztalt ezt lerontó jogalkotói és jogalkalmazói gyakorlat várható folytatódása miatt, hanem már magában a Ket. szabályaiban is kitapinthatóan. E sommás vélemény rövid és töredékes kifejtése ennek a publikációnak a tárgya.2
A Ket. általános szabályai és a különös eljárási szabályok jelenlegi és várhatóan jövőbeni állapota szerint is a Ket. hatálya kapcsán továbbra is 5+3 féle hatályról beszélhetünk.3
1. Kivett eljárásról beszélünk, amikor a Ket. szabályai még mögöttesen sem érvényesülnek az adott eljárásban [Ket. 13. § (1)]
2. A Ket. mögöttes jogszabályként alkalmazandó, melynek két típusa különíthető el:
a) Amikor meghatározott - ám jellemzően absztrakt módon megfogalmazott - eljárások tekintetében a Ket. szubszidiárius hatályú [Ket. 13. § (2)]. A Ket. feladta azt a korábbi Áe. szerinti szabályozási módot, hogy részben ügykörök (absztraktabb), részben meghatározott tárgyú jogszabályokban foglalt eljárások (konkrétabb) tekintetében mondta ki az Áe. mögöttességét. Az új szabályozás egyféle és a két szabályozási módot látszólag ötvöző - azonban még tárgy szerint meghatározott ügyeknél is absztraktabb és elvétve konkrétabban is meghatározható, így komoly jogalkalmazási feladatot is jelentő - szabályozást választott, melynek lényege, hogy bizonyos tárgyak szerint meghatározott eljárásokat jelölt meg, anélkül, hogy legtöbb esetben a konkrét joganyagra egyértelműen következtetni lehetne.
b) Teljesen új a Ket.-ben megjelenő másik szabályozási mód, hogy bizonyos tárgy szerint meghatározott ügyekben meghatározott kérdések tekintetében engedi meg az eltérést (Ket. 14. §), egyebekben nem, illetve egészen pontosan csak akkor, ha maga a Ket. eltérést enged (korlátozott szubszidiaritás).
A Ket. quasi kógens hatályú esetei [Ket. 13. § (3)-(4)], mely azért jelent quasi kógenciát, mivel valójában közelebbről meg nem határozott ügyekben és így szinte általános érvénnyel a Ket. bizonyos vonatkozású (Unió jogi aktusa, nemzetközi szerződés) szub-szidiaritását rögzíti, további három csoportra osztható:
Amikor a Ket. szabályainak kb. 2/3-a4 kógensen érvényesül az eljárásban, azoktól eltérni nem lehet.
A Ket. maga enged eltérést szabályainak kb. 1/3 részében, melyektől a Ket. kógens hatálya alá tartozó jogszabályok eltérhetnek. Ez azonban több csoportra osztható aszerint, hogy a jogforrási hierarchia mely szintjén lehet eltérő szabályokat alkalmazni.
Látni fogjuk, hogy várhatóan továbbra is fennmarad azon különös eljárási szabályokat tartalmazó ún. "ön-felhatalmazó" jogszabályok, melyekben maga a különös szabályozás tartalmazza a felhatalmazást a Ket. egyébként kógensen érvényesülő szabályaitól való eltérésre, ellentétbe kerülve ezáltal a Ket. 13. § (3) bekezdésében megfogalmazottakkal.
- 1. Vannak olyan eljárások, melyek nem tartoznak eleve a Ket. hatálya alá, mégis kiterjeszti külön jogszabály a Ket. jellemzően kógens hatályát ezekre az eljárásokra. A szakirodalom ugyanakkor ezek megítélésében megoszlik.
- 2. A szakirodalom bizonyos alkotmányjogi megfontolásokból nem tárgyalta, de a Ket. hatályával kapcsolatosan a kivett eljárások körében megjelenik és ebből is láthatóan idetartozó kérdésként vethetők fel azok az eljárások, melyeket egyértelműen nem államigazgatási eljárásnak tekintenek5, hanem az alkotmányból következő speciális eljárásoknak, amelyeket azonban a közigazgatási szervezetrendszer speciális (ad hoc) vagy állandó apparátusai bonyolítanak le, és hoznak lényegében egyedi döntéseket. E kérdéskör az Áe. esetében még nyitott volt, a Ket. szabályozásának érdeme, hogy e körben felmerülő bizonytalanságok a kivett eljárások tekintetében alkalmazott szabályozással lezárulni látszanak. - 3. A Ket. szabályait kiegészítő szabályok, melyek két csoportja közé tartozik, amelyek általános felhatalmazáson [Ket. 13. § (4)], és amelyek további konkrét felhatalmazáson alapulnak. Az utóbbi három esetkör azért nem tartozik közvetlenül a Ket. és a különös eljárási szabályok viszonyának elemzéséhez, mert a Ket. ezen eljárások vagy eljárási szabályok tekintetében tulajdonképpen nem tartalmaz rendelkezést. Kivétel talán ez alól a Ket. konkrét felhatalmazásán alapuló kiegészítő szabályok, melyeknek egyik jellemző és az Áe.-hez képest új típusú csoportja azok, amelyek bizonyos jogintézményeket szabályoznak, annak tartalma és garanciális szabályai azonban már a Ket. által elvileg kógensen meghatározottak. Ezek a Ket. tárgyi hatályával összefüggő kérdések azonban további - a gyakorlat számára is élő - jogdogmatikai állásfoglalást kívánnak, ezért rövid elemzésük terjedelmi korlátok miatt jelen rövid tanulmányban nem lehetséges. Egyedül a kiegészítő szabályokkal fogunk foglalkozni röviden.
A kivett eljárások közzé tartoznak - többek között - az olyan speciális eljárásfajták, amelyeket korábban az Áe. nem tárgyalt és szakirodalmi vita tárgyát képezte azok megítélése. Ezek az egyéb olyan "alkotmányos eljárások", vagy ad hoc, illetve kvázi közigazgatási szervek eljárása, amelyeket a jogirodalom, de a gyakorlat is nem sorolt a közigazgatási ügyek közé, ekként az Áe. alkalmazására sem látott jellemzően lehetőséget, noha a közigazgatási ügy alaki fogalmába akár bele is férnének. Abban különböznek azoktól az esetektől, amikor a Ket. hatályának kiterjesztéséről, jogszabály általi közigazgatási üggyé való minősítéséről van szó, hogy a Ket. közigazgatási ügy fogalmának mindenben megfelelnek. Ilyen a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (Vet.), valamint ilyen a 2004. XXIX. törvénynek a közérdekű kérelmekkel, panaszokkal és bejelentésekkel kapcsolatos eljárást szabályozó részei7. Ez utóbbi az Alkotmányban biztosított panaszjog törvényi szabályozása, mely problémakör szintén külön elemzés tárgya lehetne, amely azonban szintén nem tartozik jelen tanulmány szorosan vett témájához. A Vet.-tel kapcsolatosan azonban rá szeretnék mutatni arra, hogy az Áe. szabályozása idején milyen problémákat vetett fel ennek a törvénynek az alkalmazása, melynek ha mögöttes szabálya lett volna az Áe., sok probléma kiküszöbölhető lett volna. Csak egy egyszerű példa: A Vet. 77. § (1) bekezdése meghatározza, hogy ki nyújthat be panaszt, majd a panaszt elbíráló határozattal szembeni jogorvoslathoz nem határozza meg, ki terjesztheti azt elő. Ha például a helyi választási bizottság saját döntése elleni panaszt elbíráló határozat ellen kér jogorvoslatot, az igen hosszadalmas dogmatikai okfejtést kíván, miért nincs erre lehetőség. Ugyanakkor az Áe. ügyfél fogalma alapján a gyakorlat ebben a kérdésben már kialakította a megoldást, az lényegében átvehető lenne (BH 1992/431). A Ket. alkotói már érzékeltek valamit, mert a Vet.-et is a félreértések elkerülése végett megjelölték a kivett eljárások között, az ahhoz kapcsolódó, illetve ahhoz hasonló egyéb eljárásokkal együtt,8 egyértelművé téve - nehogy a jogalkalmazó tévedésbe essen -, hogy ezek a Ket. hatálya alól kivett eljárások, tehát egyáltalán nem alkalmazhatók annak szabályai. Persze a Ket. kommentárok továbbra is hangsúlyozzák, hogy a bevétel a bizonytalanságok elkerülése végett történt, maguk sem voltak arról meggyőződve, hogy ezeket az eljárásokat szükséges-e megjelölni, mivel azok megítélésük szerint "nyilvánvalóan" nem közigazgatási ügyek, a Ket. közigazgatási ügy fogalmába sem vonhatók, hanem közvetlenül az Alkotmányon alapuló sui generis szabályok. Ebben a vitában nem szeretnék állást foglalni, mindenesetre megállapítható, hogy ezeknek a szabályoknak a töredékessége nem biztosítja a Ket. mögöttes alkalmazása nélkül a jogilag korrekt garanciákat is biztosító eljárást, lényegében feloldhatatlan joghézagokkal jár. Nyilvánvaló, hogy egyetlen olyan eljárást sem célszerű a Ket. hatálya alól kivenni, amelynek szabályozása nem teljeskörű, csak a főbb mozzanatok körében meghatározott.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
