Dieselgate, LuxLeaks, Panama-papírok, Cambridge Analytica - az utóbbi idők világméretű botrányai, amelyek, bár az élet különböző területeit érintették, mégis van bennük egy közös pont: a jogsértések leleplezésében kulcsszerepet játszó informátorok. A jogellenes tevékenységeket bejelentő személyekben rejlő lehetőség az uniós jogalkotás figyelmét is felkeltette, olyannyira, hogy az Európai Bizottság (a továbbiakban: Bizottság) 2018. április 23-án hozta nyilvánosságra az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelméről szóló irányelv-javaslatát (a továbbiakban: Javaslat). Utóbbi indokolásában a Bizottság hangsúlyozza a bejelentő személyek[1] egyre növekvő szerepét a közérdek védelmében, a munkavállalók ugyanis az információhoz való könnyebb hozzájutás miatt kiváltságos helyzetben vannak a jogsértés észlelése terén, hiszen azokról elsőként értesülnek, így elsőként is tudják "megkongatni a vészharangot", azaz értesíteni a probléma orvoslására képes személyeket. A bejelentőket megillető jelenlegi uniós védelem azonban fragmentált, egy adott tagállamban a védelem hiánya pedig nem csak ott akadályozhatja az uniós jog végrehajtását, de más tagállamokba is továbbgyűrűzhet. Egy 2017-es bizottsági tanulmány szerint a védelem hiánya következtében csak a közbeszerzés területén évi 5,8-tól 9,6 milliárd euróig terjedő összeg[2] veszik el uniós szinten.
A bejelentést tevő személyek védelmére való törekvés nem előzmény nélküli kontinensünkön. Az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban: EJEB) a 2008-ban meghozott, mérföldkőnek tekinthető Guja-ítéletében[3] az Emberi Jogok Európai Egyezményének (a továbbiakban: EJEE) 10. cikkéből, azaz a véleménynyilvánítás szabadságából vezette le a bejelentők védelmét, elismerve ezzel fontos szerepüket a transzparencia biztosításában.[4] Európai uniós szinten pedig az utóbbi időben az üzleti titkok védelméről szóló irányelv[5] kapcsán merült fel a visszaélések bejelentésének fontossága. Az irányelv szövegébe az Európai Parlament nyomására[6] került be azon szabály,[7] amely az üzleti titkok védelme alól kivételt biztosít olyan esetekben, amikor azok "felfedése a közvetlenül kapcsolódó kötelességszegés, tisztességtelen magatartás vagy jogellenes tevékenység leleplezésén keresztül a közérdeket szolgálja."[8]
A Javaslathoz készült hatástanulmány szerint a Bizottság azokon a területeken látja fontosnak a bejelentést tevő személyek védelmének bevezetését, ahol szükség van a jogérvényesítésre, utóbbira a bejelentések elmaradása alapvető hatással van, és az EU-jog megsértése a közérdekben súlyos károkat okozhat.[9] A Javaslat tárgyi hatálya alá tartoznak - többek között - az EUMSZ 101., 102., 106., 107. és 108. cikkének megsértése, valamint az 1/2003/EK tanácsi rendelet és az (EU) 2015/1589 tanácsi rendelet hatálya alá tartozó jogsértések,[10] azaz a jogalkotó az uniós versenyjogot is olyan területnek tekinti, amellyel kapcsolatban szükséges az uniós jog érvényesülésének elősegítése a jogellenes tevékenységeket és visszaéléséket bejelentő személyek védelmén keresztül. A Javaslat preambuluma szerint az ilyen személyek védelme javítja a versenyjogi jogérvényesítést.[11] De vajon ez tényleg így van? Az alábbiakban e kérdésre keresem a választ.
Elsőként fontosnak tartom dióhéjban összefoglalni a Javaslat főbb pontjait. Az 1. cikkben kerülnek felsorolásra azok a területek, amelyekkel kapcsolatban az uniós jogalkotó szükségesnek találta a bejelentést tevő személyek védelmét. A versenyjog mellett ide tartozik például a közbeszerzés, a termékbiztonság és a környezetvédelem is. A javaslat tárgyi hatálya az uniós jog megsértésére terjed ki, a tisztán nemzeti jog alá tartozó jogsértéseket nem fedi le, így az azokat bejelentő személyek a nemzeti jog alapján számíthatnak védelemre. A tagállami szabályozások e területen hiányosak és töredezettek, azonban az implementálási kötelezettség elősegítheti a bejelentők védelmének kialakítását az uniós vonatkozást nélkülöző jogsértések esetén is.[12]
A személyi hatályt rendkívül tágan került meghúzásra, így az kiterjed mind a magán-, mind a közszférában dolgozó személyekre,[13] akik munkakörnyezetben jutottak a jogsértésre vonatkozó információhoz, ebbe pedig beletartoznak az önkéntesek, a nem fizetett gyakornokok, sőt, még azok is, akiknek a munkavégzésre irányuló jogviszonya még meg sem kezdődött, ám a felvételi eljárás vagy más szerződéskötést megelőző tárgyalás során jogsértés jutott a tudomásukra.
- 22/23 -
A bejelentő személynek alapos okkal kell feltételeznie a bejelentett információk helyes voltát.[14] E szabály biztosítékot jelent a rosszindulatú vagy visszaélésszerű bejelentésekkel szemben, megvonva a védelmet azoktól, akik tudottan tesznek hamis jelentést, ugyanakkor fenntartva a pontatlanul, de jóhiszeműen bejelentést tevők védelmét. A tagállamoknak meg kell akadályozniuk a bejelentőkkel szembeni megtorlást, a védelem magas szintű biztosítása érdekében pedig a Javaslat egy széles körű megtorlás-fogalmat[15] vezet be, annak típusaira nézve pedig egy nem taxatív felsorolást ad.[16] Mentesülnek az információ közzétételével kapcsolatos - akár szerződés, akár jogszabály által előírt - korlátozásból eredő felelősség alól, akik az irányelvvel összhangban tesznek külső bejelentést vagy hoznak nyilvánosságra adatot,[17] a prima facie megtorlással kapcsolatos bírósági eljárásokban pedig megfordul a bizonyítási teher: az intézkedést alkalmazó személynek kell bizonyítani, hogy a hátrányt nem a jelentés miatt alkalmazta.[18]
A Javaslat a tagállamok kötelezettségévé tenné, hogy biztosítsák a megfelelő bejelentési csatornák és a jelentések átvételére és nyomon követésére irányuló eljárások létrehozását.[19] A kötelezettség a magán- és a közszféra alanyaira is kiterjed, azonban előbbi vonatkozásában a Javaslat csak az 50 vagy több főt foglalkoztató,[20] vagy a 10 millió eurónál nagyobb éves üzleti forgalmú vagy mérlegű jogalanyokat[21] kötelezi. Kivételt képeznek ez alól a pénzügyi szolgáltatást nyújtó jogalanyok, melyeknek méretüktől függetlenül létre kellene hozniuk a bejelentési csatornákat és eljárásokat.[22]
A tagállami hatóságoknak külső bejelentési csatornákat kellene kialakítaniuk, amelyek az adott hatóság általános kommunikációs csatornáitól elkülönülve,[23] biztonságosan és bizalmasan[24] képesek kezelni a bejelentéseket. Lehetővé kellene tenniük, hogy írásban (elektronikus és papír formátumban is),[25] telefonon keresztül[26] és személyes találkozó formájában[27] is előadhatóak legyenek a bejelentések. A hatóságoknak három - kivételesen indokolt esetben hat - hónapot meg nem haladó észszerű határidőn belül kellene visszajelezniük a bejelentő személynek.[28]
A Javaslat a belső bejelentési csatornák primátusát írja elő, tehát a jogsértést észlelőnek főszabály szerint először "házon belül" kellene jelentenie. Az indokolás szerint ez lehetőséget nyújt a probléma korai és hatékony megoldására, ugyanakkor megelőzi a jó hírnevet érintő okozott károkat, amelyek egy nyilvános közzététellel együtt járnak. A külső bejelentési csatornát használó személyt akkor illeti védelem, ha először belső bejelentést tett, ám észszerű határidőn belül nem történt válaszintézkedés.[29] Bizonyos esetekben a Javaslat mentesítené a bejelentőt a belső csatorna alkalmazásától, és megadná a lehetőséget arra, hogy az ügy egyéni körülményeinek leginkább megfelelő csatornát válassza. Azonnal a hatósághoz fordulhatna tehát a bejelentő, ha nem állt rendelkezésre belső csatorna; annak használatára nem volt köteles; a bejelentés tárgya miatt nem volt észszerűen elvárható a belső csatorna használata; alapos feltételezése szerint a belső bejelentés veszélyeztetné a hatóság vizsgálatának eredményességét; vagy uniós jog alapján jogosult közvetlenül a hatósághoz fordulni.[30] A Javaslat biztosítja továbbá a nyilvános, pl. média útján történő közzétételt választó személyek védelmét is. A Javaslat szerint a jogsértést bejelentő személyek fontos forrásai a tényfeltáró újságírásnak, megtorlástól való védelmük pedig alapvető fontosságú a tényfeltáró újságírás "őrszem" szerepének biztosításában.[31] A nyilvánosságot választó személyek akkor jogosultak védelemre, ha a jogsértést a belső és/vagy külső csatornán való jelentést követően nem orvosolták,[32] vagy pedig a bejelentőtől nem volt elvárható e csatornák alkalmazása[33] (mert pl. a jogsértés elkövetője és az illetékes hatóság összejátszanak, a bizonyítékot elrejthetik vagy megsemmisíthetik stb.[34]).
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
