A tanulmány elkészítésének vezérgondolata, hogy a tisztán polgári joggal foglalkozó szakemberek számára bemutatásra kerüljön az a közjog és a magánjog határán lévő közbeszerzési jogterület, melynek ismerete a közbeszerzési vonatkozású, de alapjaiban civilisztikai természetű (közigazgatási és polgári jogi) perek viteléhez - az egyre növekvő ügyszámokra figyelemmel - nélkülözhetetlenné válik.
Két külön tanulmány készült annak érdekében, hogy a tételes hazai szabályozás szerinti öt speciális közbeszerzési pertípus részletes bemutatása megtörténjen. Jelen tanulmány a közbeszerzési vonatkozású, de közigazgatási bíróságok előtt zajló - közigazgatási és polgári jogi elemeket vegyesen tartalmazó - perek gyakorlatát mutatja be, míg a következő lapszámban közbeszerzési vonatkozású, de a polgári bíróságok hatáskörébe tartozó perek szabályait elemző tanulmány kerül megjelentetésre "A közbeszerzésekkel kapcsolatos polgári perek gyakorlata (2017)" címmel.
Megállapítható, hogy a hazai jogalkotó az európai uniós kötelezettségére figyelemmel az uniós szabályokkal egyezően szabályozza a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslati kérdéseket. Ezen szabályokat nem maga a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló Európai Parlament és a Tanács 2014/24/EU számú irányelve szabályozza, hanem a klasszikus ajánlatkérők közbeszerzéseivel összefüggő jogorvoslati szabályokat a 89/665/EGK irányelv, míg a közszolgáltatók közbeszerzéseivel kapcsolatos jogorvoslatot a 92/13/EGK irányelv. Ez utóbbi két irányelvet az Európai Parlament és a Tanács 2007/66/EK számú irányelve módosította, mely egységesítette a két eljárásrendhez kapcsolódó jogorvoslat szabályait.[1],[2]
A tagállami jogalkotó feladata az olyan részletszabályok kidolgozása, melyek igazodván az EU irányelvi szekunder jogforrásaihoz, azt a célt szolgálják, hogy hatékony és gyors jogorvoslat álljon az érdekeltek rendelkezésére, ami képes arra, hogy a jogsértő helyzet megszüntetésével, és az esetlegesen okozott károk megtérítésével reparálja a sérelmeket.
A jogorvoslati fórumrendszer gyorsaságának a követelménye azt a célt szolgálja, hogy a közbeszerzési eljárás jogszerűsége még azelőtt helyreálljon, mielőtt a közbeszerzési eljárás lezáródna. A jogorvoslati fórumrendszernek hatáskörrel kell rendelkeznie egyes ideig-
- 48/49 -
lenes intézkedések megtételére, továbbá biztosítani szükséges a gyors kártérítés lehetőségét a kárt szenvedett gazdasági szereplők részére.
A hazai jogalkotás már az 1995. május 26. napján kihirdetett és 1995. november 1. napján hatályba lépett, a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény megalkotásával felállította az önálló, független, és gyors eljárásra képes - közbeszerzési jogorvoslatok lebonyolítására hatáskörrel és országos illetékességgel rendelkező - testületet, a Közbeszerzési Döntőbizottságot.[3]
A Döntőbizottság közigazgatási szervként következetesen a mindenkori államigazgatási/közigazgatási eljárási jogszabályokat mögöttes szabályrendszerként alkalmazva - a Kbt. speciális szabályaira figyelemmel - jár el a jogorvoslati eljárásokban.
Az eljárások gyorsaságát részben a rövid eljárási határidőknek és a speciális jogtechnikai szabályozásoknak köszönheti. Példálózóan az alábbiak kiemelhetők: 15 napon belüli eljárásbefejezési kötelezettség; 5 napos hiánypótlási határidő; a Döntőbizottság felhívása ellenére benyújtott beadványok, illetve félelőadások figyelmen kívül hagyásának kötelezettsége; 5-10-15 napos jogvesztő határidők a jogorvoslati kérelmek benyújtására; 5-10 napos szerződéskötési moratórium (tilalmi időszak) alkalmazása az eljárást érdemben lezáró döntések megküldésétől számítva; a jogorvoslati kérelem benyújtásának egyik jogkövetkezménye, hogy a szerződéskötési tilalom veszi kezdetét, így a valódi és visszafordíthatatlan jogsértés - a szabálytalan szerződéskötés, mely közpénz kifizetési kötelezettséget teremt - nem következhet be… etc.
A közbeszerzés közjogi jellege ellenére lényegét tekintve egy kiválasztási folyamatot meghatározó szabályrendszer, amely nem önmagáért van jelen a jogágak rendszerében, hanem végső célja az, hogy magánjogi jogviszonyok, kötelmi jogi ügyletek - szerződések - jöjjenek létre a jogalanyok között.
A közbeszerzési törvény számos - és az evolúciója folytán egy növekvő számú - olyan rendelkezést is tartalmaz, ami jogdogmatikailag sokkal inkább a polgári jog területére tartozna, mintsem közbeszerzési jogi jogágba. Ugyanakkor annak igénye, hogy egy helyen kerüljön szabályzásra minden, ami közbeszerzési jogi érintettségű, felülírja a tisztán jogdogmatikai elveken alapuló cizellált szabályozási modellt.
Hangsúlyozni szükséges a jogalkalmazók körében annak tényét, hogy közbeszerzési eljárások eredményeként létrejövő szerződésekre vonatkozó szabályokat nem kizárólagosan a Ptk. szabályai, illetve a felek diszpozitív szerződéskötési akarata határozza meg, hanem a közbeszerzési törvény, az államháztartási és az adózás rendjéről szóló jogszabályok kógens rendelkezései, valamint támogatásból megvalósuló beszerzések esetén a támogatást nyújtó szervek előírásai is.
A magánjogi szerződéses kapcsolatokba egyre jobban betörő kógens előírások kimondatlan célja az, hogy aki közpénzhez jut, annak a teljesítése csakis szigorú - esélyegyenlőséget, és versenyjogi elveket maximálisan tiszteletben tartó -, átlátható szerződéses körülmények közé legyen szorítva.
A jogorvoslati eljárások gyorsaságának alapelve mellett rendkívül fontos a döntések eredményes végrehajthatóságának a biztosítása is, mely előírás a 2007/66/EK számú irányelvi rendelkezéseken alapul.[4]
Jelen esetben nem a klasszikus közigazgatási vagy bírósági végrehajtási fogalomrendszert kell érteni a végrehajthatóság fogalma alatt, hanem azt, hogy olyan szabályozási környezetet kell teremteni, amely lehetőséget ad arra, hogy a jogszabályban feljogosított szervek képesek legyen közbeszerzési eljárás eredményeként létrejövő - egyébként magánjogi jellegű - szerződésekbe állami hatalommal - külön, és az általánoshoz képest gyorsított eljárási cselekményekkel - beleavatkozni akkor, ha ezen szerződés jogsértő közbeszerzési eljárás eredményeként jött létre.
A hatékonyságjavító irányelvi rendelkezések 2010. január 1. napjával váltak a hazai szabályozás részévé, amikor is a 2008. évi CVIII. törvénnyel módosításra került a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény. A Kbt. normaszövegében a 306/A. §-ban, az 51. cím és a X. fejezet rendelkezései között került szabályozásra a kiegészült speciális közbeszerzési semmiségi okok esetköre; az ún. "egységes perek" szabályai; a közbeszerzésekkel kapcsolatos "egyéb polgári perek"; valamint közbeszerzésekkel kapcsolatos jogsértések miatti "érvénytelenségi perek" előírásai.[5]
Ezen jogintézmények, mind a hathatós végrehajthatóság jogi feltételeit teremtették meg a hazai közbeszerzési jogban, azonban figyelemmel arra, hogy lényeges közbeszerzési jogszabálysértés esetén a felek magánjogi jogviszonyába - szerződésébe - való beavatkozás szükséges, ezt a hatáskört a jogalkotó nem telepíthette máshoz, mint az igazságszolgáltatást végző bíróságokhoz.[6] A bíróságok ilyen esetekben nem, vagy nem tisztán mint közigazgatási határozatot felülvizsgáló bíróságok jelennek meg a jogorvoslati fórumrendszerben, hanem mint polgári bíróságok is, akik hatáskörüknél fogva jogosultak arra, hogy szerződések érvénytelenségét megállapítva alkalmazzák az érvénytelenség jogkövetkezményeit, vagy akár közbeszerzési jogsértéssel okozott károk megtérítése érdekében - a jogellenesség vizsgálata nélkül - okozati összefüggés és a kár összegének eredményes bizonyítása után döntsenek polgári jogi igények megtérítéséről.
Az elméleti bevezetőt követően a tételes hazai szabályozás dogmatikáját követve azon jogintézmények részletes bemutatása történik meg, amelyek a közigazgatási bírósági szinten hozzájárulnak a hatékony és gyors jogorvoslati fórumrendszer gyakorlatbeli érvényesüléséhez.
- 49/50 -
A jogállamiság egyik klasszikus alapelve testesül meg a Kbt.[7] 169-172. §-ában lefektetett jogintézményben, miszerint a rendes jogorvoslattal nem támadható döntőbizottsági döntések (végzések, határozatok) bírósági felülvizsgálatára van lehetőség. Az eljárás kezdeményezője - felperese - a Döntőbizottság és az ügyfelek viszonylatát tekintve mindig az ügyfél, illetve az a szereplő, akire nézve sérelmes a döntőbizottsági döntés. A per alperese mindig a Döntőbizottság.
A hatáskört az illetékes Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság gyakorolja, mint valamennyi közigazgatási határozat felülvizsgálatára hatáskörrel rendelkező különbíróság. Az illetékességi szabályokat a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) közigazgatási perekben alkalmazandó speciális illetékességi szabályai tartalmazzák [326. § (14) bekezdés], mely szerint a közbeszerzésekről szóló törvény alapján indult közigazgatási perekben kizárólagosan illetékes a Kecskeméti Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság, ha az ajánlatkérő székhelye Bács-Kiskun, Békés, Borsod-Abaúj-Zemplén, Csongrád, Hajdú-Bihar, Heves, Jász-Nagykun-Szolnok, Nógrád vagy Szabolcs-Szatmár-Bereg megye területén; illetve a Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság, ha az ajánlatkérő székhelye Budapesten, valamint Baranya, Fejér, Győr-Moson-Sopron, Komárom-Esztergom, Pest, Somogy, Tolna, Vas, Veszprém vagy Zala megye területén található. Eltérő illetékességi szabályok alkalmazandóak akkor, ha a beszerzés a védelmi és biztonsági célú beszerzésekről szóló 2016. évi XXX. törvény hatálya alá tartozik, ugyanis ekkor a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság rendelkezik kizárólagos illetékességgel.[8]
A bírósági eljárást a Pp. XX. fejezet szerinti - közigazgatási perekre irányadó - különleges eljárási szabályok határozzák meg, melyek helyett várhatóan 2018. január 1. napjától a közigazgatási perrendtartásról szóló törvény (Kp.) rendelkezései szerint kell majd folytatni a jogorvoslati eljárásokat. A Pp.-től eltérő speciális eljárási rendelkezéseket maga a Kbt. határozza meg, így amit a Kbt. speciálisan nem szabályoz, úgy a Pp. rendelkezéseit kell mögöttes eljárásjogi jogszabályként irányadónak tekinteni.
A külön jogorvoslattal közvetlenül támadható végzések ellen - azok kézbesítésétől számított 8 napon belül a Döntőbizottságnál benyújtott, vagy postára adott jogorvoslati kérelmekről a bíróság nemperes eljárásban, soron kívül dönt. A bíróság számára a teljes reformatórius jogkör biztosított, így a végzéseket meg is változtathatja. A bíróság végzéseivel szemben további jogorvoslatnak nincs helye, azok a kézbesítéssel jogerőssé válnak.[9]
A Döntőbizottság érdemi döntései a Ket. rendelkezései alapján a határozatok. A Kbt. kimondja, hogy a Döntőbizottság érdemi határozata ellen fellebbezésnek, újrafelvételi eljárásnak nincs helye, ugyanakkor - ahogy fentebb már említésre került - az, akinek jogát vagy jogos érdekét a Döntőbizottság érdemi határozata sérti, továbbá mindazok akik a Kbt. 152. §-a alapján hivatalbóli eljárás kezdeményezésére jogosultak, keresettel kérheti a bíróságtól annak felülvizsgálatát.[10]
A Kbt. a rendes jogorvoslatok körét kizáró rendelkezése megegyezik Ket. 100. § (1) bekezdése szerinti szabályokkal, ugyanis a Közbeszerzési Hatóság - és az annak keretében működő Döntőbizottság - a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 1. § (3) bekezdés a) pontja alapján autonóm államigazgatási szerv. A Ket. 100. § (1) bekezdés d) pontja szerint kizárt a fellebbezés, ha az elsőfokú döntést autonóm államigazgatási szerv hozta. Ilyen esetekben a döntés bírósági felülvizsgálatának van helye a Ket. 100. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezések érelmében.
A felperes keresetében a jogerős közigazgatási határozat felülvizsgálatát részben az általános szabályokkal egyezően jogszabálysértésre hivatkozással kérheti. A keresete ilyenkor a Pp. 339. § (1) és (2) bekezdése alapján a határozat hatályon kívül helyezésére, szükség esetén a közigazgatási határozatot hozó szerv új eljárásra kötelezésére, vagy a közigazgatási határozat megváltoztatására is irányulhat. Azonban a Kbt. speciális jogalapot is biztosít a felülvizsgálatot kérő jogosultnak, amikor kimondja, hogy jogszabálysértésen túl az is felülvizsgálati indokot alapoz meg, ha a felperes szerint a Döntőbizottság nem megfelelően értékelte, esetleg minősítette a történeti tényállást. A Kbt. ezzel megnyitja a minősítési kérdésekben meghozott döntésekkel szembeni felülvizsgálati lehetőséget is.
A keresetlevelet a közigazgatási határozat kézbesítésétől számított 15 napon belül lehet kizárólag a Döntőbizottsághoz benyújtani, vagy azt kizárólag a Döntőbizottság részére postára adni. A Kbt. 170. § (2) bekezdése szerinti jelenleg hatályos törvényszöveg egy régóta vitás és egymásnak ellentmondó eltérő bírósági gyakorlatnak a végére tett pontot. E bekezdés legfontosabb változása a 2011-es Kbt.-hez képest a "vagy az ajánlott küldeményként postára adni" szövegrész beiktatása volt. A korábbi szabályozás szerint a "keresetlevelet a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül kizárólag a Közbeszerzési Döntőbizottsághoz lehet benyújtani" rendelkezést tartalmazta.
A joggyakorlatban eltérő megítélés alá esett a megtartott keresetindítási határidő törvényi előírásoknak az értelmezése, miszerint a keresetlevélnek határidőn
- 50/51 -
belül meg is kell érkeznie a Döntőbizottsághoz (anyagi jogi határidő), vagy a fővárosi megengedőbb gyakorlatot követve elegendő, ha a keresetlevelet határidőben postára adják a felek (eljárásjogi határidő).
A 4/2003. PJE határozat okfejtése nyomán a Kbt. korábbi szabályozása szerinti szövegrész anyagi jogi típusú határidőnek minősült egyes bíróságok jogértelmezése szerint, ugyanis a 4/2003. PJE határozat szerinti eljárásjogi jelleg nem következett a törvényi szabályozásból.[11] Ezen logika egyenes következményeként az a gyakorlat állt elő, hogy egyes bíróságok szerint a perindítási határidő csak akkor volt megtartott, ha a keresetlevél a döntőbizottsági határozat kézbesítésétől számított 15 napon belül megérkezett a Döntőbizottsághoz. Ennek elkésettsége esetén a bíróságok a keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül a Pp. 130. § (1) bekezdés h) pontja alapján elutasították, vagy amennyiben később - a per folyamán - észlelték a hibát, úgy a per megszüntetéséről rendelkeztek a Pp. 157. § a) pontja szerint. Ezen gyakorlat felől csak akkor tekintettek el, ha az elkésett kereseti kérelem egyben kimentési indokot is tartalmazott, miszerint a jogosult olyan menthető helyzetben volt, ami megakadályozta őt a határidőben való intézkedés megtételére.
A megengedőbb eljárásjogi határidő-számítás jogértelmezési alapját az képezte, hogy a Kbt.-beli szabályozás a Pp. 330. § (2) bekezdésétől csupán a benyújtás helyére vonatkozó eltérést szabályozott megítélésük szerint, így a Pp. 330. § (2) bekezdése szerinti általános előírás alapján, miszerint postára adás esetén a határidő megtartott, a keresetleveleket sorra befogadták a bíróságok.
Több döntés indokolása szerint a keresetlevél benyújtása perbeli cselekmény, ekként rá a Pp. szabályai az irányadóak, valamint a "bírósági eljárást megindító keresetlevél vagy kérelem késedelmes benyújtásáról szóló 4/2003. Polgári jogegységi határozat" eltérő jogszabályi előírásokra figyelemmel a perben nem alkalmazható, ugyanis a keresetlevél benyújtására a Pp. XX. fejezetében és a Kbt.-ben mint külön törvényben megállapított eltérő szabályok vonatkoznak.
A 14/2010. (XI. 8.) KK véleményben a Kúria egyértelműen állást foglalt a keresetindítási határidő eljárásjogi jellegéről. A megfelelő helyre - amely jelen esetben a Döntőbizottság - a határidő utolsó napján ajánlott küldeményként postára adott keresetlevél határidőben benyújtottnak volt tekintendő. A keresetindítási határidő eljárásjogi és nem anyagi jogi jellege felismerhető a Pp. 330. § (5) bekezdéséből is, amely a keresetlevél benyújtására megállapított határidő elmulasztása esetén az igazolási kérelem benyújtásának lehetőségét szabályozza (Főv. Tsz. 3.Kf.649.917/2013/4.).[12]
A jelenleg hatályos Kbt. 170. § (2) bekezdése megszüntette a jogbizonytalanságot azzal, hogy törvényi szinten kimondta a Kbt.-ben, hogy a határidő megtartott, ha a keresetlevelet a Döntőbizottság részére postán feladják.
A keresetlevél benyújtási helyének meghatározása kógens, melyet a bírói gyakorlat is megfelelően alkalmaz, miszerint azt kizárólag a Döntőbizottsághoz lehet benyújtani joghatályosan. Eltérő benyújtási hely esetében az iratot az eljárásjogi szabályok megtartásával áttenni köteles ugyan a Döntőbizottsághoz a téves címzett, azonban a keresetlevél elkésettsége esetén a felperes köteles viselni annak lehetséges következményeit. Jelen esetben tehát a Pp. 331. § -ának rendelkezései nem alkalmazhatóak.
Az ideiglenes intézkedések alkalmazásának legfőbb elméleti problematikája a következőkből fakad. A Pp. általános rendelkezései szabályozzák az ideiglenes intézkedés jogintézményét (Pp. 156. §). A Pp. 324. § (1) bekezdése szerint az I-XIV. fejezet rendelkezéseit a közigazgatási határozat felülvizsgálata iránti perekben az e fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. A Kbt.-ben a közigazgatási peres eljárásra előírt, a Pp. általános és különleges szabályaihoz képest eltérő rendelkezés nincs, így kijelenthető, hogy elvben fennáll a Pp. 156. §-a szerinti ideiglenes intézkedés jogintézmény alkalmazásának a lehetősége.
A gyakorlatbeli problémát az okozza, hogy a felperesek ideiglenes intézkedésként kívánják a bírósági döntés meghozatalát arra vonatkozóan, hogy a bíróság tiltsa meg a közbeszerzési eljárás eredményeként létrejövő szerződés megkötését az ajánlatkérő és a nyertes ajánlattevő között. Ilyenre akkor kerül sor, ha a döntőbizottsági eljárásban a kérelmező ügyfél olyan pozícióban van, hogy nem nyertessége miatt indított jogorvoslati eljárást, ahol számára nem született megnyugtató döntés. Ekkor közigazgatási határozat felülvizsgálata céljából pert indít, és továbbra is akadályozni szeretné az ajánlatkérő és a szerinte jogtalanul nyertes ajánlattevő között a szerződés megkötését.
A Kbt. 131. § (7) bekezdése szerinti jogszabályi rendelkezések értelmében, ha jogorvoslati kérelmet (kérelemre induló eljárás) vagy jogorvoslati kezdeményezést (hivatalból induló eljárás) nyújtanak be a Döntőbizottsághoz, akkor a közbeszerzés eredményeként megkötendő szerződést - vagy részekre történő ajánlattétel esetében a jogorvoslattal érintett részre vonatkozó szerződést - a közbeszerzési ügy befejezését eredményező határozat meghozataláig nem lehet megkötni. Ezt a jogintézményt hívja a gyakorlat "szerződéskötési moratórium meghosszabbításának". Ennek alapján a fenti esetben a szerződéskötést akadályozó félnek kedvez a törvényi rendelkezés, de amint a Döntőbizottság érdemi jogerős határozatot hozott, megszűnik a számára addig kedvező szerződéskötési tilalom.
Megjegyzendő, hogy a Döntőbizottság ideiglenes intézkedésként arra irányuló kérelem esetén jogosult arra, hogy végzéssel - a jogorvoslati eljárás ellenére - engedélyezze a szerződés megkötését [Kbt. 156. § (4) bekezdés 2. mondata].
- 51/52 -
A közigazgatási perben azonban már nem a szerződés megkötésének ideiglenes intézkedéssel való megtiltását kell kérelmezni - ha azt a joghatást szeretné elérni, hogy a közbeszerzés eredményét jelentő szerződés ne köttessen meg -, hanem a Pp. 332. §-a alapján a közigazgatási határozat végrehajtásának felfüggesztését, amelyről a bíróságnak 8 napon belül döntenie kell. (Főv. Ít. 3.Kpkf.50.292/2012/4.; Legfelsőbb Bíróság Kpkf.VI.37.974/2001/2.). Amennyiben a határozat végrehajtása felfüggesztésre kerül, úgy elvben a szerződéskötési moratórium nem ér véget, így a szerződés a nyertes ajánlattevő és az ajánlatkérő között nem jöhet létre anélkül, hogy az a Kbt. speciális semmisségi esetkörébe ne ütközne.[13]
A Pp. 335/A. § (1) bekezdése a közbeszerzésekkel kapcsolatos közigazgatási perekben is lehetővé teszi a keresetváltoztatást, mely szerint a felperes a keresetét legkésőbb az első tárgyaláson változtathatja meg. A keresetindítási határidőn belül a felperes bármilyen egyéb rendelkezését is támadhatja az alperesi határozatnak, de annak lejártát követen már csak az előadott kereseti indokok körében változtathat. A keresetindítási határidőn túl előterjesztett kérelmek, változtatások tiltott keresetváltoztatásnak minősülnek (Főv. Ít. 4.Kf.27.634/2010/8.); (Kúria Kfv.III.37.208/2012/4.).[14]
Közbeszerzési tárgyú közigazgatási perekben a bíróság hivatalból köteles vizsgálni az aktív és passzív perbeli legitimáció kérdését. Felperes az a perbeli jog- és cselekvőképességgel rendelkező személy lehet, aki jogosult a perbeli igény érvényesítésére. A Pp. 327. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási per indítására az jogosult, aki a felülvizsgálandó határozat alapjául szolgáló eljárásban ügyfél volt, vagy kifejezetten a rá vonatkozó rendelkezés tekintetében az eljárás egyéb résztvevője. Azt, hogy a közigazgatási eljárásban kit illet meg az ügyfél jogállása, a közbeszerzési perben a Kbt. speciális rendelkezései alapján kell megítélni (Főv. Tsz. 3.Kf.650.070/2013/5.) (Főv. Tsz. 3.Kf.650.009/2014/7.).[15]
Az ügyféli jogosultságot meghatározó speciális közbeszerzési rendelkezések az alábbiak:
A Kbt. 148. § (1) bekezdése értelmében a Döntőbizottság eljárása kérelemre vagy hivatalból indul.
A (2) bekezdés szerint kérelmet nyújthat be az ajánlatkérő, az ajánlattevő, közös ajánlattétel esetén bármelyik ajánlattevő, a részvételre jelentkező, közös részvételi jelentkezés esetén bármelyik részvételre jelentkező vagy az egyéb érdekelt, akinek jogát vagy jogos érdekét az e törvénybe ütköző tevékenység vagy mulasztás sérti vagy veszélyezteti. Az ajánlati, ajánlattételi vagy részvételi felhívás, a közbeszerzési dokumentumok, illetve ezek módosításának, valamint a 113. § (1) bekezdése szerinti tájékoztatás jogsértő volta miatt kérelmet nyújthat be a közbeszerzés tárgyával összefüggő tevékenységű kamara vagy érdekképviseleti szervezet is. (E bekezdésben foglaltak a továbbiakban együtt: kérelmező.)
A gyakorlat szerint az ügyfélképesség a közbeszerzési eljárásban való részvételtől vagy annak lehetőségétől függ. A jogorvoslati eljárás során azt kell megítélni, hogy a kérelem tárgyává tett jogsértő magatartás, mulasztás okoz-e a kérelmezőnek érdeksérelmet. Továbbá ez a megsértett érdek - az alapelvi rendelkezésekre is tekintettel - jogosnak tekinthető-e. A saját ajánlat érvénytelenné nyilvánítása miatt az érintett ajánlattevő ügyfélképessége egyértelműen megállapítható. (D.201/9/2016.).[16] Ugyanakkor önmagában az a körülmény, hogy a közbeszerzési eljárásban a kérelmező érvényes vagy érvénytelen ajánlatot tett, nem jelent automatikus jogosultságot az eljárást lezáró ajánlatkérői döntés vitatására. Vizsgálni kell, hogy az ajánlatkérői döntés esetleges megsemmisítése a kérelmezőre jogi kihatással van-e, azaz kerülhet-e a kérelmező kedvezőbb jogi helyzetbe. Ha az eljárást lezáró döntés megsemmisítése közvetlenül és konkrétan nem érinti a kérelmező jogi érdekét, úgy ügyfélképessége nem állapítható meg (D.1006/14/2011.).[17]
A Kbt. 152. § (1) bekezdése rögzíti, hogy a Döntőbizottság hivatalból indított eljárását a következő szervezetek vagy személyek kezdeményezhetik, ha a feladatkörük ellátása során e törvénybe ütköző magatartás vagy mulasztás jut tudomásukra:
a) a Közbeszerzési Hatóság elnöke; b) az Állami Számvevőszék; c) a kormányzati ellenőrzési szerv; d) a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős szerv; e) a Magyar Államkincstár; f) az alapvető jogok biztosa; g) a közbeszerzéshez támogatást nyújtó, illetve a támogatás felhasználásában jogszabály alapján közreműködő szervezet; h) a Kormány által kijelölt központi beszerző szerv; i) a Gazdasági Versenyhivatal; j) az európai támogatásokat auditáló szerv; k) az állami vagyon felügyeletéért felelős miniszter; l) az ügyész; m) a közbeszerzésekért felelős miniszter. (E bekezdésben foglaltak a továbbiakban együtt: kezdeményezők.)
A pertárgy értékére vonatkozó rendelkezések az eljárási illeték meghatározása szempontjából bírnak jelentőséggel. Az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvény (Itv.) 43. § (3) bekezdése szerint a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti eljárás illetéke - ha törvény másként nem rendelkezik, és a határozat nem adó-, illeték-, adójellegű kötelezettséggel, társadalombiztosítási járulék- vagy vámkötelezettséggel, verseny-
- 52/53 -
üggyel, sajtótermékkel és médiaszolgáltatással - kivéve a panaszügyeket -, elektronikus hírközléssel vagy közbeszerzéssel kapcsolatos - 30 000 forint. A 30 000 forintos kereseti illeték tehát közbeszerzési közigazgatási perben nem alkalmazható, így az illeték vagy a meghatározható, vagy a meg nem határozható pertárgyértékhez igazodik mind a kereseti, fellebbezési és felülvizsgálati eljárási illetékmértékre is figyelemmel. (Itv. 39., 42., 46., 50. §)
A per az Itv. 62. § (1) bekezdés h) pontjára tekintettel tárgyi illetékfeljegyzési jog hatálya alá esik.
A közigazgatási jogviszony sajátos jellegéből adódóan, a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata olyan személyekre is kihathat, akik a közigazgatási eljárásban részt vettek, de a peres eljárás indulásakor félként nem jelennek meg. A Pp. 332. § (5) bekezdése szerint, ha a közigazgatási eljárásban ellenérdekű ügyfél szerepelt, a bíróság értesíti őt a beavatkozás lehetőségéről. A Kbt. 171. § (3) bekezdése értelmében az ellenérdekű felet, valamint azon érdekelteket, akikre nézve a Döntőbizottság határozata rendelkezést tartalmaz, a bíróság […] értesíti a beavatkozás lehetőségéről azzal, hogy a beavatkozást az értesítés kézbesítését követő nyolc napon belül kell bejelenteni a bíróságnak, amely határidő elmulasztása esetén igazolásnak nincs helye. Az értesítésen túl a közigazgatási bíróságnak további kötelezettsége nincs. A peres eljárásban az értesítés ellenére részt nem vevő tekintetében a részvétel hiánya nem zárja ki azt, hogy rá nézve a bíróság reformatórius jogkörében eljárva döntést hozzon (Főv. Ít. 4.Kf.27.733/2006/6.).[18]
A képviselet Pp. szerinti általános és közigazgatási perekre alkalmazandó szabályai a közbeszerzéssel kapcsolatos közigazgatási perekben is irányadóak, annak ellenére, hogy a Kbt. 145. § (7) bekezdése egy speciális szabályt fogalmaz meg a Döntőbizottság előtti jogorvoslati eljárásban, miszerint a felelős akkreditált közbeszerzési szaktanácsadói, jogtanácsosi vagy ügyvédi képviselet kötelező. Ugyanakkor ezen előírás a közigazgatási perre már nem vonatkozik, így az általános szabályok érvényesülnek.
A közigazgatási perek legegyedibb sajátossága, hogy a bíróság a közigazgatási szerv által megállapított tényálláson alapuló döntést bírálja felül, de ezen jogosítványa nem parttalan, ugyanis a felülbírálat terjedelmét a felperesi kereset és alperesi ellenkérelem korlátai határozzák meg (Főv. Tsz. 3.Kf.650.176/2013/5., Főv. Ít. 3.Kf.27.334/2010/7.).[19] A közigazgatási per a közigazgatási határozat felülvizsgálatára vonatkozik, ennélfogva a közigazgatási döntéshez igazodik, így bíróság magát a közigazgatási határozatot, annak tartalmát, a megállapított tényállást, a jogi indokolást vizsgálja felül. Nem lehet része a bírósági felülvizsgálatnak olyan tény, adat, körülmény, megállapítás, amely nem volt a közigazgatási eljárásban a hatósági vizsgálat tárgya, vagy a vizsgálatnak része.
A fentiek szerint a közbeszerzési hatósághoz előterjesztett jogorvoslati kérelem tartalma mind a hatósági, mind a bírósági eljárásban kötőerővel bír (Kúria Kfv.II.37.667/2013/15.). Azonban egy helyen dogmatikailag megengedőbb a szabályozás, ugyanis a kereseti kérelem kiterjedhet még a Döntőbizottság eljárási hibáira, hiszen ezek nem lehettek tárgyai még a jogorvoslati kérelemnek.[20]
A bíróság a kérelemhez kötöttség elvét szem előtt tartva elsősorban az iratok alapján, vagy szükségképpeni bizonyítás okán megtartott tárgyaláson előadottak és beszerzett bizonyítékok alapján dönt.
A határozatszerkesztés kapcsán a Fővárosi Törvényszék 3.Kf.650.176/2013/5. számú ítéletében szabatosan kifejtette, hogy az ítélet indokolásában szükségtelen az alperesi határozat egyes részeinek szó szerinti megismétlése, ugyanis az ítéleti tényállás nem lehet azonos a közigazgatási eljárásban megállapított tényállással. Mindez annak az oka, hogy más az elbírálandó kérdés. Az ítéleti indoklásban a közigazgatási határozat lényegét, vagy annak releváns elemeit csak annyiban kell rögzíteni, amennyiben az a perben eldöntendő kérdés szempontjából szükséges, illetve elemzésre szorul. Az ítélet kapcsán ugyancsak kiemelendő, hogy szükségtelen a jogszabályok tételes szó szerinti ismertetése, sokkal inkább azok jogértelmezésére kell kiemelt hangsúlyt fektetni, főleg ha a Döntőbizottság, illetve a felperesek előadásaiból arra kell következtetni, hogy közöttük a jogértelmezés a vitás.[21]
Szintén a jogszabályok elemző bemutatását kell a bíróságnak az ítéletében szerepeltetnie akkor is, ha azt az egyszerű megállapítást teszi, hogy a Döntőbizottság döntése helyes. A bírósági döntésnek ugyanis azt az alapcélt kell érvényre juttatnia, hogy az abban szereplő döntés a felek számára érthető legyen és megnyugvást hozzon.
A Kbt. 172. § (1) bekezdése szerint a bíróság - Pp. 338. § (1) bekezdésével egyezően - az ügy érdemében tárgyaláson kívül határoz, a felek bármelyikének kérésére azonban tárgyalást tart. Tárgyalás tartását a felperes a keresetlevélben, az alperes pedig a keresetlevélre tett nyilatkozatában kérheti. Ennek elmulasztása miatt igazolásnak helye nincs. A beavatkozó tárgyalás tartását a Pp. 338. § (3) bekezdése szerint kérheti. A tárgyaláson kívüli elbírálásra vonatkozó korlátként a Pp. 338. § (5), (7) és (8) bekezdését megfelelően alkalmazni kell, miszerint nem bírálható el tárgyaláson kí-
- 53/54 -
vül az ügy, ha bizonyítás felvétele szükséges; ha a bíróság a per elbírálására már tárgyalást tűzött; illetőleg ha ügyészi intézkedés van folyamatban.
Szintén a jogorvoslat hatékonyságát segítő intézkedés az, hogy az első tárgyalást az iratoknak a bírósághoz érkezését követő harminc napon belül kell megtartani, és ha nincs szükség bizonyítási eljárás lefolytatására, vagy tárgyaláson kívüli eljárás esetén, e határidőn belül elbírálni. A határidők számításakor a hiánypótlásra fordított idő nem vehető figyelembe.[22]
A közigazgatási per bírósága alapvetően háromtípusú érdemi döntést hozhat a per lezárásaként.
Az egyik esetkör, amikor a bíróság elutasítja a keresetet, ezzel lényegében a Döntőbizottság határozatát helybenhagyja. A Pp. és a Kbt. vonatkozó rendelkezései értelmében ilyenkor a bíróság ítéletével szemben fellebbezésnek nincs helye, azonban a bírósági ítélettel szemben a Pp. szerinti rendkívüli jogorvoslatként felülvizsgálati eljárást lehet kezdeményezni a Kúria előtt.
A fellebbezés kizártsága a Kbt. 172. § (5) bekezdése rendelkezésén alapul, amikor is kimondja, hogy a "bíróság határozata" ellen fellebbezésnek nincs helye, kivéve, ha a bíróság a döntőbizottság határozatát megváltoztatja. Ezen Kbt.-beli speciális szabályozás igazodik a Pp. XX. fejezete szerinti − közigazgatási perekben alkalmazandó - főszabályához [Pp. 340. § (2) bek.], miként minden olyan közigazgatási perben meghozott "ítélet" ellen fellebbezésnek van helye, amikor a közigazgatási pert olyan elsőfokú határozat bírósági felülvizsgálata iránt indították, amely ellen közigazgatási úton nincs helye fellebbezésnek és e határozatot a bíróság törvény alapján megváltoztathatja. Azaz bírósági ítélet ellen fellebbezésnek kizárólag akkor van helye, ha a közigazgatási bíróság gyakorolja a reformatórius jogkörét, és a Döntőbizottsági határozatot megváltoztatja.
A bírói gyakorlat az imént hivatkozott Kbt. 172. § (5) bekezdése szerinti "bíróság határozata" fordulatot a bíróság "ítéletére" korlátozza csak a Pp. 340. § (1)-(2) bekezdése tartalmának egybevetésével, nem pedig valamennyi bírói végzésre, így a közigazgatási perben hozott végzésekkel szemben a fellebbezések lényegében megengedettek a joggyakorlat alapján.[23]
Fellebbezés hiányában felülvizsgálati eljárásnak lehet helye a Pp. 340/A. §-ában foglalt rendelkezés értelmében, ugyanakkor meg kell jegyezni, hogy a 340/A. § (2) bekezdés b) pontja a közbeszerzési ügyekben jogértelmezési problémát vet fel. Egyes értelmezések alapján nincs helye felülvizsgálatnak, ha a bírságot kiszabó határozatban megállapított fizetési kötelezettség az egymillió forintot nem haladja meg. A 3/2015. KMJE határozat ezt a rendelkezést úgy értelmezte, hogy a Pp. 340/A. § (2) bekezdés b) pontja csak azon ügyben zárja ki a felülvizsgálatot, amelyben a közigazgatási határozat kizárólag bírságot kiszabó rendelkezést tartalmaz, és ennek összege legfeljebb egymillió forint.
Ennek értelmében a felülvizsgálat lényegében általános jelleggel megengedett, ugyanis ritka, hogy egy határozat kizárólag bírságról rendelkezzen, és egyéb rendelkezéseket ne tartalmazzon.
A meghozható érdemi bírósági döntések második esetköre az, amikor a bíróság hatályon kívül helyező (új eljárásra kötelező) döntést hoz. Ilyen döntés esetén is kizárt a fellebbezés lehetősége a fentebb már hivatkozott Kbt. 172. § (5) bekezdése alapján.
A Kbt. 172. § (4) bekezdése szerint a bíróság a Döntőbizottság határozatát kizárólag abban az esetben helyezi hatályon kívül, ha a Döntőbizottság eljárása során a jogorvoslati eljárás lényeges és az ügy érdemére kiható szabályainak megsértésére került sor. A lényeges és az ügy érdemére kiható eljárási szabálysértések tartalmát a bírói gyakorlat már kimunkálta, és eszerint a mérce az oksági követelmény, azaz lényeges az eljárási szabálysértés, ha ennek hiányában más tartalmú döntés született volna, vagy az eljárás más eredményre vezetett volna.
A joggyakorlat több problémát vetett fel annak kapcsán, amikor a Döntőbizottság érdemi befejező döntést hozott eljárásjogi lezárás helyett, vagy éppen fordítva. A jelenlegi bírói gyakorlat az ilyen eseteket lényeges eljárási hibának minősíti, és ebből fakadóan kasszációs jogkörében eljárva, alkalmazza a Kbt. 172. § (4) bekezdését, azaz hatályon kívül helyezi a közigazgatási döntést, és új eljárásra utasítja a Döntőbizottságot.[24]
Egységes álláspontot követ a bírói gyakorlat annak megítélése kapcsán is, hogy tisztán eljárásjogi vagy anyagi jogi jogszabályok téves alkalmazása esetén is helye van-e kasszáció alkalmazásának. A törvény szószerinti értelmezése nyújt ezen probléma feloldásában segítséget. A Kbt. 172. § (4) bekezdése a "jogorvoslati eljárás lényeges és az ügy érdemére kiható szabályainak megsértésére" rendeli alkalmazni a hatályon kívül helyezés intézményét, ebből pedig az következik, hogy anyagi jogi szabályok téves alkalmazása esetén is helye lehet hatályon kívül helyező döntésnek.
Ezen probléma azonban egy újabb megoldandó jogkérdést vet fel, miszerint kötelező-e alkalmazni a bíróságnak a hatályon kívül helyezés intézményét, vagy érdemben megváltoztathatja-e a döntőbizottsági határozatot. A "Kúria szerint nem helyes az az értelmezés, hogy a közigazgatási bíróságot feltétlen megváltoztatási kötelezettség terhelné anyagi vagy eljárásjogi jogszabálysértés esetén."[25]
Közbeszerzési ügyben annak eldöntése, hogy a bíróság kasszációs jogkörben jár el, vagy a határozat megváltoztatására lát lehetőséget, a bírói mérlegelés körébe tartozik, hiszen mindkét döntéstípus megfelelő eszköze a jogszabálysértés orvoslásának, amely a közigazgatási per rendeltetése (Főv. Tsz. 3.Kf.650.147/2013/6.).[26]
A Kúria joggyakorlatában előfordult olyan eset is, amikor alacsonyabb szintű bíróság "részlegesen" helyezte hatályon kívül a Döntőbizottság határozatát. Részleges hatályon kívül helyezés elvben alkalmazható, ha olyan egymástól elkülöníthető, és egymással össze nem függő kérdésekben dönt a hatóság, amelyek
- 54/55 -
akár külön határozat tárgyai is lehetnek. Ebből következik, hogy dogmatikai értelemben nincs olyan, hogy "részleges hatályon kívül helyezés", a rendelkező rész ilyen megfogalmazása egy több döntést tartalmazó határozat megváltoztatásának tekinthető.[27]
Megoldást jelenthetne ilyen vitatott esetekben az a megközelítés, ha a bíróság az egész határozatot hatályon kívül helyezi, és azon részek tekintetében hozott döntés kapcsán, amely a bíróság is szerint is megfelelő, olyan iránymutatást adhatna az indokolásban, hogy a közigazgatási szerv a korábbival azonos döntést hozzon.
Az érdemi döntések harmadik esetköre az, ha a közigazgatási perben eljáró bíróság a Kbt. 172. § (3) bekezdése alapján mérlegelési jogkörében eljárva úgy dönt, hogy a Döntőbizottság határozatát megváltoztatja, és a Kbt. 165. § (3), (6), (8) és (9) bekezdése szerinti jogkövetkezményeket alkalmazza, mely megváltoztatási jogosultsága kiterjed akár a közigazgatási eljárásban kiszabott bírság összegének megváltoztatására is.[28]
A gyakorlat ismeri azt az esetet, amikor egyes kérelmi elemek tekintetében a bíróság elutasítja a keresetet, egyes esetekben pedig megváltoztatja azokat. A gyakorlat szerint ez megváltoztatásnak minősül, így a Kbt. 172. § (5) bekezdése szerint az egész "határozat" ellen lehetővé teszi a fellebbezést. A Kúria Kfv.III.37.795/2015/2. szám alatt meghozott határozatában mondta ki, hogy amennyiben a bíróság a határozatot megváltoztatja, úgy az ítélet egészével szemben van helye fellebbezésnek. Ez az értelmezés akkor is irányadó, ha adott esetben csak a bírság mértékét változtatja meg a bíróság, akkor is az egész ítélet ellen van helye fellebbezésnek.
A Kúria és a Fővárosi Törvényszék gyakorlatában is kialakult az az álláspont, hogy a megváltoztatási jogkört a fellebbezés nyomán eljáró másodfokú bíróság és a felülvizsgálati bíróságként eljáró Kúria is gyakorolhatja (Kfv.III.37.398/2015/11., Főv. Tsz. 3.Kf.649.898/2013/4.; 3.Kf.649.962/2013/).[29]
A jelenleg hatályos illetékességi szabályokra figyelemmel, a Kecskeméti és a Székesfehérvári Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság ítéletei elleni fellebbezések elbírálása a Kecskeméti és a Székesfehérvári Törvényszék másodfokú tanácsainak hatáskörébe tartozik. A Pp. 340. § (5) bekezdése értelmében a másodfokú bíróság az ügy érdemében tárgyaláson kívül határoz, a felek bármelyikének kérelmére azonban tárgyalást tart. A Pp. 340. § (6) bekezdése értelmében tárgyalás tartását a fellebbező fél a fellebbezésében, illetve az ellenfél csatlakozó fellebbezésének (fellebbezési ellenkérelmének) kézhezvételétől számított nyolc napon belül, a fellebbező fél ellenfele pedig a fellebbezés kézhezvételétől számított nyolc napon belül kérheti. A határidő elmulasztása miatt igazolásnak nincs helye. Ezen rendelkezések estében is érvényesül a másodfokú eljárások főszabálya, miszerint közigazgatási perben is másodfokú bírói jogorvoslati fórumként a fellebbezés tárgyaláson kívüli elbírálása az elsődleges.
Az ún. egységes per fogalmát és magát a jogintézményt a jogorvoslati eljárások hatékonyságának javításáról szóló 2007/66/EK számú irányelvi rendelkezések alapulvételével 2010. január 1. napjától tette a hazai jogrendszer részévé a jogalkotó, amikor is a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény 350. §-ának rendelkezéseként létrehozta az egységes per jogintézményét (2008. évi CVIII. törvény).
Ugyanezen hatálybalépési dátummal került beiktatásra a hazai közbeszerzési jogba a Ptk. rendelkezésein túli, speciális, csakis közbeszerzési jogban érvényesülő kibővült semmisségi okrendszer. Az akkori Kbt. normaszövegébe a 306/A. §-ban; az 51. cím és a X. fejezet rendelkezései közé kerültek beépítésre a speciális semmiségi okok.
A hatályos joganyag szerint (2015. évi CXLIII. tv. 173. §) az egységes per lényegét tekintve egy közigazgatási bíróságok előtt előforduló speciális pertípus, amelynek keretein belül az alperesi Döntőbizottság közigazgatási határozatának bírósági felülvizsgálata történik meg, mely kiegészül a Kbt. 137. § (1) bekezdés a)-c) pontjaiban deklarált érvénytelenségi okokra alapított - közbeszerzési eljárás eredményeként megkötött - szerződés érvénytelenségének megállapításával.
Az egységes per egyszerre egy közigazgatási per és egy szerződés érvénytelenségének megállapítását is lehetővé tevő polgári per egyvelege.
A Kbt. 173. § (1) bekezdése szerint a kérelmező a Döntőbizottság határozatának felülvizsgálatát, valamint a határozat alapjául szolgáló szerződés - a 137. § (1) bekezdésében meghatározott okok miatti - érvénytelenségének kimondását és az érvénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazását kizárólag ugyanazon perben kérheti. A pert a Döntőbizottság, valamint a szerződő felek ellen kell megindítani; a keresetlevelet a határozat kézbesítésétől számított tizenöt napon belül a Döntőbizottsághoz kell benyújtani, vagy ajánlott küldeményként postára adni.
Az eljárás a közigazgatási és munkaügyi bíróságok hatáskörébe tartozik, de az egységessége folytán az illetékességi szabályokra tekintettel alkalmazandó a Pp. 326. § (14) bekezdése az előző pertípusnál már bemutatottak szerint.
Az eljárás kezdeményezője a közigazgatási perekre irányadó sajátos szabályokra tekintettel mindig az ügyfél, illetve az a szereplő, akire nézve sérelmes a döntőbizottsági döntés, de semmi esetre sem a Döntőbizottság.
Annak eldöntése, hogy "a Közbeszerzési Döntőbizottság határozatának felülvizsgálata iránti per" indul-e, vagy "egységes per", azt a keresetlevél tartalma dönti
- 55/56 -
el (a felperes döntése), miszerint tartalmaz-e a Kbt. 137. § (1) bekezdése szerinti közbeszerzési szerződés semmisségének megállapítása iránti kereseti kérelmet, avagy sem. Ha tartalmaz, akkor egységes per indul, ha nem, akkor egyszerűen közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálata iránti eljárás folyik, melynek leglényegesebb szabályai fentebb már bemutatásra és elemzésre kerültek.
Ha érvénytelenség megállapítása iránti petitum is szerepel a keresetben, akkor az előzőekben bemutatott rendelkezések kiegészülnek az alábbiakkal.
Egységes perben a közigazgatási bíróság kizárólag a Kbt. 137. § (1) bekezdésének a)-c) pontjaiban taxatíve felsorolt semmiségi okok alapján állapíthatja meg a szerződés érvénytelenségét, egyéb semmiségi okok megállapítására - melyek a Ptk.-ban, de ha azok még a Kbt.-ben kerültnek is nevesítésre − ezen pertípus nem alkalmazható. Ugyancsak nem lehetséges ezen per keretein belül "egyéb polgári jogi igények" előterjesztése sem. [Kbt. 173. § (2) bek.]
Ezen egyéb - jelen perben nem megengedett - kereseti kérelmek előterjesztésére a Kbt.-ben rögzített 177. § szerinti "közbeszerzésekkel kapcsolatos egyéb polgári per" keretében van lehetőség.
A Kbt. 137. § (1) bekezdés a)-c) pontja szerint semmis a szerződés, ha azt
- a közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével kötötték meg;
- a hirdetmény nélküli közbeszerzési eljárás eredményeként úgy kötötték meg, hogy nem álltak fenn a hirdetmény nélküli eljárás alkalmazhatóságának feltételei; vagy
- a felek a szerződéskötési moratóriumra vonatkozó szabályok [Kbt. 80. § (5) bekezdés, 115. § (2) bekezdés, 131. § (6)-(8) bekezdés] megsértésével kötöttek szerződést, és ezzel megfosztották az ajánlattevőt a szerződéskötést megelőző jogorvoslat lehetőségétől, egyben olyan módon sértették meg a közbeszerzésekre vonatkozó szabályokat, hogy az befolyásolta az ajánlattevő esélyét a közbeszerzési eljárás megnyerésére.
A Kbt. 141. § (8) bekezdésének második mondata szerint:
- amennyiben a szerződés módosítására közbeszerzési eljárás jogtalan mellőzésével kerül sor, a módosítás a 137. § (1) bekezdés a) pontja alapján semmis (meg nem engedett szerződésmódosítás esete).
A Kbt. 137. § (2) bekezdése szerint - a fentebb felsorolt semmiségi okok fennállta ellenére - a szerződés nem semmis, ha az ajánlatkérő azért nem folytatott le hirdetmény közzétételével induló közbeszerzési eljárást vagy kötött közbeszerzési eljárás mellőzésével megállapodást (9-14. §, 111. §), mert úgy ítélte meg, hogy a hirdetmény nélkül induló közbeszerzési eljárás alkalmazásával vagy a közbeszerzési eljárás mellőzésével történő szerződéskötésre e törvény szerint lehetősége volt, szerződéskötési szándékáról külön jogszabályban meghatározott minta szerinti hirdetményt tett közzé, valamint a szerződést nem kötötte meg a hirdetmény közzétételét követő naptól számított tizedik napon belül.
E pertípusban - egyezően a tisztán közigazgatási felülvizsgálati perrel - a felperes az, akinek jogát vagy jogos érdekét a Döntőbizottság határozata sérti vagy a hivatalbóli kezdeményező; azonban az alperesi pozícióban többes alanyi kör érintett, ugyanis a per I. rendű alperese a Döntőbizottság, illetve további alperesek a közbeszerzési szerződést kötő felek.
A gyakorlatban ilyen perre akkor kerül sor, ha a Döntőbizottság előtti jogorvoslati eljárás kérelmezőjének vagy kezdeményezőjének jogorvoslati kérelme egészben vagy részben elutasításra került - nem ért egyet annak tartalmával -, ugyanakkor a korábbi alcímben már tételesen kifejtett szerződéskötési moratóriumra vonatkozó szabályok alakulása folytán, azoknak megfelelően, vagy azokat megszegve, de a szerződés már megköttetett. Ilyen esetben - a jogorvoslat gyorsaságának és hatékonyságának okán - egységes per keretében kérheti a kérelmező a döntőbizottsági határozat felülvizsgálatát, és a már megkötött szerződés semmisségének megállapítását a közigazgatási és munkaügyi bíróságtól.
Az egységes per vitelére vonatkozó rendelkezések megegyeznek az előző pertípus elemzése során kifejtett rendelkezésekkel, azonban a semmisség megállapításának feltételei elemzésre szorulnak.
A semmisség feltételeinek tényállásszerű megvizsgálása, és a jogkövetkezmények alkalmazása a bíróság feladata.
A Kbt. 137. § (3) bekezdése egy sajátos jogintézményt tartalmaz, miszerint a semmiségi ok ellenére megkötött szerződés esetében az érvénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazása során a bíróság a szerződést megkötésének időpontjára visszamenő hatállyal érvényessé nyilváníthatja, ha kiemelkedően fontos közérdek fűződik a szerződés teljesítéséhez. A szerződéshez közvetlenül kapcsolódó gazdasági érdek (így különösen a késedelmes teljesítésből, az új közbeszerzési eljárás lefolytatásából, a szerződő fél esetleges változásából vagy az érvénytelenségből következő kötelezettségekből eredő költség) nem tekinthető kiemelkedően fontos közérdeknek, a szerződés érvényességéhez fűződő további gazdasági érdekek pedig kizárólag akkor, ha a szerződés érvénytelensége aránytalan következményekkel járna.
Annak eldöntése tehát, hogy a szerződés teljesítéséhez kiemelkedően fontos közérdek fűződik-e, vagy olyan gazdasági érdek, ami a szerződés érvénytelenségének kimondása esetén aránytalan következményekkel járna, a bíróság mindenkori - az eset összes körülményére figyelemmel alkalmazott - mérlegelési jogkörébe tartozó kérdés.
A Debreceni Ítélőtábla Gf. IV.30.358/2012/3. számú döntésével felülbírált 7.G.15-11-040.152/19. számú nyíregyházi törvényszéki ítéletben például a bíróság nem állapított meg kiemelten fontos közérdeket a középiskolák számára leszállított taneszközök szállítására vonatkozó szerződés érvényessé nyilvánítása érdekében.
- 56/57 -
A Fővárosi Törvényszék 2.P.24/342/2015/17. számú ítéletében fejtette ki, hogy maga az a tény, hogy az ajánlatkérő alapító okirata alapján közfeladatot lát el, nem alapozza meg önmagában és automatikusan azt, hogy minden szerződése érvényes. Az ajánlatkérő a per szerinti esetben okmányirodai irodahelyiségek takarítását rendelte meg akként, hogy korábbi szerződésének sorozatos hosszabbításával rendelt meg szolgáltatást, és ezáltal jogtalanul mellőzte a közbeszerzést. [30]
Amennyiben a bíróság az egységes per keretében úgy ítéli meg, hogy alkalmazható az egyébként semmis szerződésnek a Kbt. 137. § (3) bekezdése szerinti érvényessé nyilvánítása, akkor a Kbt. 174. § (2) bekezdése szerint a bíróság - a polgári jogtól teljességgel idegen jogintézményt alkalmazva - bírságot köteles kiszabni.
A bírságolás már eleve felveti annak problémáját, hogy egy jogellenes cselekmény elkövetése folytán megindult közigazgatási eljárásban, ha egyszer már bírságot szabott ki a Döntőbizottság, összeegyeztethető-e a jogállamiság elvével, hogy ismételten bírságot szabjon ki a bíróság.
Az összeegyeztethetőség a jogalapok vizsgálata után mondható ki.
Tény az, hogy egyazon tényállás vezet mindkét bírság kiszabásához, azonban a Döntőbizottság a közbeszerzési jogsértést tekinti a bírságolásának alapjaként, addig a bíróság a szerződés érvényessé nyilvánítása okán - ezen jogalapra hivatkozással - teszi ezt meg. A duplikált szankcionálás ugyanazt a védett jogi érdeket szolgálja, miszerint a legsúlyosabb közbeszerzési jogsértések elleni fellépés hatékony és elrettentő legyen, a jogorvoslat lehetősége valódi visszatartó erővel bírjon.
Kiemelendő tehát, hogy a bíróság által kiszabandó bírság teljességgel független a Döntőbizottság által közbeszerzési jogsértés miatti kiszabott bírságtól, ugyanis ez kifejezetten a semmis szerződés érvényessé nyilvánítása miatti további szankció.
A Kbt. 174. § (2) bekezdése értelmében, ha a bíróság a közbeszerzési eljárás alapján megkötött szerződést a 137. § (3) bekezdése alapján érvényessé nyilvánítja, bírságot köteles kiszabni, amelynek összege - az eset összes körülményét figyelembe véve - legfeljebb a szerződés értékének 15%-a. Ha az érvénytelenség jogkövetkezményeinek alkalmazásakor a bíróság az ellenszolgáltatás nélkül maradt szolgáltatás ellenértékének pénzbeni megtérítését rendeli el, bírságot köteles kiszabni, amelynek összege - az eset összes körülményét figyelembe véve - legfeljebb a szerződés értékének 10%-a.
A bírság alapja "áfás" szerződés esetében a szerződés nettó értéke, abban az esetben viszont, ha az ajánlatkérővel szerződő gazdasági szereplő nem alanya az áfának, úgy a szerződés bruttó összege a bírság alapja, ekkor ugyanis nem keletkezik áfabefizetési kötelezettsége a jogalanynak, így annak összege is a bevételét képezi.
Az imént említett 174. § (2) bekezdés szerinti 10%-os bírságplafon alkalmazására akkor kerülhet sor, ha a bíróság kimondja a semmisséget, alkalmazza az érvénytelenség jogkövetkezményét, és akként rendelkezik, hogy a gazdasági szereplő által elvégzett teljesítés ellenértékét kötelessége az ajánlatkérőnek megfizetnie.
A bírságmértékek a bírói gyakorlat vizsgálata során meglehetősen eltérőek, és pusztán statisztikailag lehet irányadó zsinórmértéket megállapítani, mely számos - 70 fölötti - bírósági döntés vizsgálatát követően 2,75% mértéket mutatott a tanulmány megírásakor. Azaz a bíróságok meglehetősen visszafogottak a jogalkotó által biztosított 15/10%-os bírságplafon kereteihez képest akkor, amikor szankcionálnak.[31]
A bíróság az egységes perben az előző alcímben bemutatott, és jelen alcímben részletezett szabályokra figyelemmel az alábbi döntéseket hozhatja:
• Elutasíthatja a keresetet, mind a határozat felülvizsgálata, mind a szerződés érvénytelensége körében.
• A Döntőbizottsági határozatot megváltoztathatja - akár a bírság összegét is beleértve -, és alkalmazhatja a Kbt. 165. § (3), (6), (8), és (9) bekezdésében foglaltakat, és dönthet a szerződés érvénytelenségéről.
• Ha a Döntőbizottság eljárása során a jogorvoslati eljárás lényeges és az ügy érdemére kiható szabályainak megsértése esetén a határozatot hatályon kívül helyezheti, és ekkor az érvénytelenség kérdésében a pert megszünteti.
• Megállapíthatja a szerződés visszamenőleges érvényességét, ekkor azonban bírságot köteles kiszabni [legfeljebb 10% vagy 15%, a minimális mérték nincs meghatározva a Kbt. 174. § (2) bekezdése szerint].
A fellebbezhetőség kérdése igazodik a felülvizsgálati per szabályaihoz, miszerint a kereset elutasítása, és hatályon kívül helyező döntés esetében nincs helye fellebbezésnek, ugyanakkor a határozat megváltoztatása, illetve a szerződés érvénytelensége tárgyában hozott ítélettel szemben fellebbezésnek van helye.
A fellebbezés teljessége, részlegessége, a felülvizsgálat, a perújítás, valamint a másodfokú eljárás kapcsán felmerülő jogértelmezési kérdésekre megfelelően irányadóak az előzőekben már kifejtett rendelkezések.
Az egységes per közigazgatási per, ekként tárgyi illetékfeljegyzési jog hatálya alá esik [Itv. 62. § (1) bekezdés h) pont], ugyanakkor az Itv. 43. § (3) bekezdése megfe-
- 57/58 -
lelően alkalmazandó, miszerint a 30 000 forintos kereseti illeték közbeszerzési közigazgatási perben nem alkalmazható, így az illeték vagy a meghatározható, vagy a meg nem határozható pertárgyértékhez igazodik.[32]
Ezen tanulmányban - a bevezető gondolatoknak megfelelően - a hazai szabályozás szerinti öt speciális közbeszerzési pertípusból kettőnek a gyakorlatszempontú elemző bemutatására került sor. Ezen perek a közigazgatási és munkaügyi bíróságok kizárólagos hatáskörébe tartoznak, ugyanakkor közigazgatási és polgári jogi elemeket vegyesen tartalmaznak.
Megállapítható, hogy a hazai jogalkotó az európai uniós kötelezettségére figyelemmel, az uniós szabályokkal egyezően szabályozza a közbeszerzésekkel kapcsolatos jogorvoslati kérdéseket, melyek mind a gyorsaság és hatékonyság jegyében születtek. A speciális jogorvoslati fórumrendszer a bemutatott eszköztár felhasználásával képes arra, hogy a gyorsaság és hatékony végrehajthatóság elveket érvényre juttassa a hazai jogszolgáltatásban. A hazai jogalkalmazás és igazságszolgáltatás szereplőinek a felelőssége a jövőben az, hogy a szabályok helyes alkalmazásával az átláthatóság és a verseny tisztaságának alapelve érvényesüljön a közbeszerzési jogban.
A következő lapszámban ugyanezen szerzőtől megjelenő tanulmány az öt speciális közbeszerzési pertípusból azon háromnak az elemzésére szorítkozik majd, amelyek lefolytatása a polgári bíróságok hatáskörébe tartozik.■
JEGYZETEK
[1] Az Európai Parlament és a Tanács 2007/66/EK számú irányelve (2007. december 11.) a 89/665/EGK és a 92/13/EGK tanácsi irányelvnek a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó jogorvoslati eljárások hatékonyságának javítása tekintetében történő módosításáról; http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX%3A32007L0066; (a továbbiakban: 2007/66/EK számú Együttes Irányelv), Preambulum (1), (3), (4), (13), (18), (22), (24), (30), (34); 1-2. cikk
[2] A szerződések érvénytelenségére irányuló egységes perek tapasztalatai, az érvénytelenséges új szabályai - Ppt előadás, Szerző: Dr. Szecskó József:http://kozbeszerzes.hu/data/documents/2015/05/19/k%C3%B6zbeszerz%C3%A9si_szerz%C5%91d%C3%A9sek_%C3%A9rv%C3%A9nytelens%C3%A9g%C3%A9re_ir%C3%A1nyul%C3%B3_egys%C3%A9ges_perek_tapasztalatai_kieg.pdf
[3] 1995. évi XL. törvény a közbeszerzésekről 19. §.
[4] 2007/66/EK számú Együttes Irányelv 1. cikk: 1-2. pontja; 2. cikk: 1-3. pontja.
[5] 2003. évi CXXIX. törvény 306/A. §.; 51. cím és a X. fejezet.
[6] KARDKOVÁCS Kolos: Az eljárást lezáró szerződés megkötése. In: FRIBICZER Gabriella: Közbeszerzés. Budapest, Complex Kiadó Jogi és Üzleti Tartalomszolgáltató Kft., 2007. 459-478., 472.
[7] 2015. évi CXLIII. törvény - a közbeszerzésekről (a továbbiakban: Kbt.) 2017. január 1. napjától hatályos állapota szerint.
[10] Kbt. 170. § (1) bek.
[11] 4/2003. PJE határozat VI. pont; http://www.kuria-birosag.hu/hu/joghat/42003-szamu-pje-hatarozat; KENGYEL Miklós: Magyar polgári eljárásjog. Budapest, Osiris, 2000. 182., 226-227.
[12] DEZSŐ Attila (szerk.): Kommentár a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvényhez. A 169-172. §-hoz fűzött magyarázat alapján. 2015. évi Online változat. a Wolters Kluwer Kft. JOGTÁR, 2016. december. (a továbbiakban: Kommentár).
[13] Kommentár - 169-172. §-hoz fűzött magyarázat alapján.
[14] Kommentár - 169-172. §-hoz fűzött magyarázat alapján.
[15] Kommentár - 169-172. §-hoz fűzött magyarázat alapján.
[16] Közbeszerzési Döntőbizottság D.201/9/2016. számú határozata 12-14.
[17] Közbeszerzési Döntőbizottság D.1006/14/2011. számú határozata 5-6.
[18] Kommentár - 169-172. §-hoz fűzött magyarázat alapján.
[19] Kommentár - 169-172. §-hoz fűzött magyarázat alapján.
[20] Kommentár - 169-172. §-hoz fűzött magyarázat alapján.
[21] Kommentár - 169-172. §-hoz fűzött magyarázat alapján.
[22] Kbt. 172. § (2)
[23] Kommentár - 169-172. §-hoz fűzött magyarázat alapján.
[24] Kommentár - 169-172. §-hoz fűzött magyarázat alapján.
[25] Uo.
[26] Kommentár - 169-172. §-hoz fűzött magyarázat.
[27] Kúria Kfv.III.37.488/2013/5. sz. határozata alapján.
[28] MUDRÁNÉ LÁNG Erzsébet: A közbeszerzési eljárás a bírósági jogorvoslatok tükrében. Magyar közigazgatás, 2004/4. szám, 226-234.; 232.
[29] Kommentár - 169-172. §-hoz fűzött magyarázat.
[30] Kommentár - 173-174. §-hoz fűzött magyarázatra hivatkozással.
[31] A tanulmány alapját képező bírósági határozatok figyelembevétele mellett került meghatározásra saját kutatás eredményeként. 75 darab bírósági határozat elemzése szerinti megállapítás 2016. december 30. napján.
Lábjegyzetek:
[1] Szilágyi Norbert, bírósági titkár (Nyíregyházi Törvényszék)
Visszaugrás
