Jelenleg közel 260 millióra tehető a migránsok száma világszerte. Miközben a legtöbben biztonságos és legális keretek között változtatják meg tartózkodási helyüket, 2000 óta több mint 60 000-en veszítették életüket az illegális bevándorlás során választott sokszor életveszélyes útvonalakon. A migránsok életének megmentése, jogaik védelme és az irántuk való felelősség globális megosztása érdekében az ENSZ Közgyűlése 2016 szeptemberében elhatározta,[1] hogy egy átfogó megállapodást fogalmaz meg a nemzetközi migrációról és az azzal kapcsolatos felelősségvállalásról. 2018 júliusában az ENSZ-tagállamok véglegesítették a biztonságos, rendezett és szabályozott migrációról, illetve menekültekről szóló globális megállapodás szövegét, amelyet 2018. december 19-én 164 ENSZ-tagállam fogadott el a marokkói Marrakesben.[2]
A globális migrációs egyezmény az első ENSZ globális megállapodás, amely a nemzetközi migráció minden vonatkozása tekintetében közös álláspontokat és megközelítéseket tartalmaz, a tagállamok szuverenitásán, a felelősségmegosztáson, a megkülönböztetés tilalmán és az emberi jogok tiszteletén alapszik. A megállapodás jogilag nem kötelező erejű. Rögzíti az ún. együttműködő megközelítést, melynek célja a migráció teljes hasznának optimalizálása, valamint a migráció azon kockázatainak és kihívásainak feltérképezése, amelyeket az a származási-, a tranzit- és a célországban élőkre és közösségeikre nézve jelent.[3]
A megállapodás 23 cikkből áll, amelyek arra irányulnak, hogy hatékonyabb legyen a migráció helyi, nemzeti, regionális és globális szintű kezelése. A megállapodás célja, hogy csökkentse a káros kiváltó és rendszerszintű tényezőket, amelyek megakadályozzák, hogy az emberek a származási országaikban alakítsanak ki és folytassanak fenntartható megélhetést. Célja továbbá, hogy csökkentse azokat a kockázatokat és sebezhetőségeket, amelyekkel a migránsok a vándorlás különböző szakaszai során találkoznak. Mindezt úgy, hogy tiszteletben tartja, védelmezi és tartalmat ad emberi jogaiknak, valamint törődéssel és segítséggel látja el
- 125/126 -
őket. Célja, hogy választ adjon az államok és közösségek jogos aggodalmaira, miközben elismeri, hogy a társadalmak különböző mértékű demográfiai, gazdasági, társadalmi és környezeti változásokon mennek keresztül, amely hatással lehet a migrációra, és a migrációból eredhet. Emellett arra törekszik, hogy olyan segítő körülményeket alakítson ki, amelyek lehetővé teszik a migránsok számára, hogy emberi, gazdasági és társadalmi képességeiken keresztül gazdagítsák társadalmainkat, így segítve hozzájárulásukat a fenntartható fejlődéshez helyi, nemzeti, regionális és globális szinteken.[4]
Antonio Guterres ENSZ-főtitkár szerint a globális egyezmény megmutatja az emberséges és észszerű módját annak, hogy a migráció hasznos legyen mind a származási-, a tranzit- és a célországok, mind a migránsok számára.[5] Továbbá reményét fejezte ki azzal kapcsolatban, hogy minden ország meglátja a globális egyezmény értékét. Tekintettel arra, hogy a dokumentum nem bír kötelező erővel, a jövőbeli megvalósítása azon múlik, hogy a tagállamok mit szeretnének megvalósítani belőle és mennyit hajlandók befektetni, hogy előmozdítsák a benne foglaltakat. Ez csak a kezdete és nem a vége az emberi mobilitásról szóló nemzetközi pár-beszédnek.[6]
A migrációról szóló ENSZ egyezmény - véleményem szerint - egy 'emlékeztető' a konzulok a migránsok jogainak védelmében elvárható szerepvállalását illetően az okmányok kiállításától a büntetőjogi védelem megszervezéséig. A migránsok emberi jogairól szóló vitákban a konzulok nagyrészt láthatatlanok. A külföldön élő állampolgárok védelmében betöltött szerepüket hajlamosak vagyunk elfelejteni, pedig kiemelten kezelendők a migránsok emberi jogai védelmének fejlesztése és kezelése tekintetében. A megközelítésnek nagyon eltérő előzményei vannak. A konzuli védelem évszázadok alatt alakult ki, és a különböző államok állampolgárai védelméhez fűződő kölcsönös érdekekben gyökerezik,[7] míg az emberi jogok az 1948-as Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatából erednek, és az egyént nemzetiségre való tekintet nélkül védik.[8] Ennek egyik következménye az, hogy a nemzetközi konzuli jog a migránsok emberi jogi védelmének különálló, bár párhuzamos kerete maradt.[9] Az új évezred kihívásai azonban megteremtették azt a helyzetet, hogy a konzuli és emberi jogi jogvédelmet, valamint a rájuk vonatkozó szabályokat közelítsük egymáshoz.
A gyakorlatban a konzuli segítségnyújtás és az emberi jogok védelme gyakran közeledik egymáshoz, különösen a személyazonosító okmányok kérdésében. A születés anyakönyvezése egyben rendes konzuli funkció és A gyermekek jogairól szóló egyezmény[10] 7. cikkely (1) szerinti jog. Amikor a konzulátus anyakönyvezi és kiállítja a születési anyakönyvi kivonatot, akkor egy nemzetközileg elismert emberi jogot véd: a gyermek születésének anyakönyvezéséhez, személyazonosságának megőrzéséhez és a hontalanság elkerüléséhez való jogát.[11]
A konzuli védelem az államok joga, és minden ország nyújt bizonyos konzuli szolgáltatásokat az állampolgárai számára: jogok védelmét, személyazo-
- 126/127 -
nosság igazolását, valamint annak biztosítását, hogy a külföldi országokban a törvény előtt személyként ismerjék el őket. A konzuli tevékenység köre és tartalma nemzeti politika kérdése, nem pedig a nemzetközi jogi kötelezettségek tükröződése. Nagyon kevés kivándorló ország rendelkezik olyan erőforrásokkal, amelyek biztosítják, hogy a konzuli képviselet állampolgáraik számára elérhető legyen a világ minden részén.[12]
Jogilag azonban különbség van a konzuli és az emberi jogok védelme között. A legmagasabb bírói szinten vonakodnak a nemzetközi jog - a konzuli kapcsolatokról szóló 1963. évi bécsi egyezmény - emberi jogi jogszabályokkal egybevetett értelmezésétől.[13] Ezt a hágai Nemzetközi Bíróság 2004-ben világossá is tette. Mexikó arra kérte a Bíróságot, hogy állapítsa meg, hogy az Egyesült Államokban halálraítélt 52 mexikóitól megtagadták emberi jogaik érvényesítését, mivel az amerikai hatóságok egyetlen esetben - letartóztatás, tárgyalás, bizonyítási eljárás vagy ítélet - sem tájékoztatta őket, hogy felvehetik a kapcsolatot konzuljukkal.[14]
Az eset indokolásában[15] részletes és meggyőző volt annak a leírása, hogyan védik a konzulok a külföldi büntető igazságszolgáltatási rendszerben bíróság elé kerülő migránsok eljárási jogait. Mexikó írta le először azokat az akadályokat, amelyekkel minden migráns szembesül: idegen nyelv és kultúra, a jogrendszer ismeretének hiánya, a kitoloncolástól való félelem, valamint a családtól, barátoktól és közösségüktől való elszigeteltség. Azzal érveltek, hogy a menekültekhez képest a konzuli tisztviselők egyedülállóan jó helyzetben vannak ahhoz, hogy felvilágosítsák állampolgáraikat törvényes jogaikról. Mexikó továbbá azt is leírta, hogy az Egyesült Államokban a mexikóiak gyakran voltak kitéve diszkriminatív bánásmódnak. Akár finoman, akár nyíltan, az elfogultság gyakran megfertőzi a külföldi állampolgárokkal való bánásmódot a fogadó állam tárgyalótermeiben, börtöneiben és ügyvédi irodáiban. A konzuli tisztviselők észlelhetik a tisztességtelen elfogultság jelenlétét, és ilyen aggályaikat felvethetik a megfelelő hatóságoknál.[16]
Ítéletében[17] a Bíróság megerősítette Mexikónak a konzuli kapcsolatokról szóló Bécsi Egyezmény szerinti azon jogát (42.cikk), hogy értesítést kapjon egy állampolgára letartóztatásáról. De kifejezetten elutasította annak mérlegelését, hogy a konzullal való kapcsolattartás az állampolgárai számára emberi jog-e. Az Amerika-közi Emberi Jogok Bírósága korábban más állásponton volt[18] és a Bécsi Egyezmény szerinti konzuli kapcsolattartást a nemzetközi emberi jogi jog részeként minősítette.[19]
Ennek az ellentétes megítélésű kérdésnek az ENSZ Globális Megállapodás egyezménye új lendületet adott. A Megállapodás aláírásával az államok kötelezettséget vállaltak arra, hogy a nemzetközi joggal összhangban megerősítik a konzuli tevékenységet "a migránsok jogainak és érdekeinek mindenkori védelme érdekében". A Megállapodás felsorol néhány ilyen tevékenységet: a jogi személyazonosság igazolása, az eltűnt hozzátartozókat kereső családok és a munkaadók által kizsákmányolt migránsok segítése.[20]
- 127/128 -
A konzuli segítségnyújtást az emberi jogi törvények is védik. A migráns munkavállalók és családtagjaik jogainak védelméről szóló nemzetközi egyezmény[21] a konzuli értesítést egyéni jogként határozza meg, és jogot biztosít a migráns munkavállalóknak és családjaiknak a konzuli védelemhez és segítséghez, "ha az egyezményben meghatározott jogok sérülnek", értve ez alatt a gazdasági és az állampolgári jogokat egyaránt.[22]
Bár az egyezményt csak a tagállamok kisebbsége ratifikálta, egyes régiókban, köztük Észak- és Északnyugat-Afrikában, mégis jogi keretet teremt a migránsok számára a konzuli segítségnyújtáshoz. Így a például Nigériából, Szenegálból, Maliból vagy Szíriából - akár szabályosan, akár szabálytalanul - érkező bevándorlók jogosultak konzuljaik segítségére, ha nehézségekbe ütköznek az azonosító okmányok beszerzése során, mert például Egyiptom vagy Marokkó nemzeti anyakönyvi hatóságai megtagadják a születés, házasság vagy halálozás anyakönyvezését.
Szenegál esetében a szenegáli nemzeti jog a konzulokat a születések anyakönyvezéséért felelős hivatalos hatóságok közé sorolja.[23] Az Egyezmény ratifikálásakor Szenegál elfogadta, hogy konzuljai a nemzetközi jog szerint is kötelesek segíteni az állampolgároknak. A Szenegálból jelentő ENSZ-szakértők[24] - többek között - azt kérdezték, hogy mit tettek annak érdekében, hogy tájékoztassák a szenegáli migráns munkavállalókat és családjaikat az elérhető konzuli szolgáltatásokról, beleértve a segítségnyújtáshoz való jogot őrizetbe vétel vagy kiutasítás esetén. Hasonlóképpen a szakértők[25] arra kérték Algéria konzulját, hogy mondjon konkrét példákat a migráns munkavállalóknak és családtagjaiknak nyújtott konzuli szolgáltatásokra. Az ENSZ felhívta a figyelmet az algériai nők növekvő arányára a migráns munkavállalók között, és tájékoztatást kért a nagykövetségeken és konzulátusokon a munkaügyi kérdésekkel foglalkozó személyzet nemi szempontú érzékenységének növelésére tett erőfeszítésekről.
Gyakran fordított arányosság érzékelhető egy ország migránsainak száma és a konzulátusok jelenléte között azokban az országokban, ahol a legkiszolgáltatottabbak élnek. A Globális Megállapodás és a Bécsi Egyezmény egyaránt elismeri, hogy ha egy államnak nincs forrása vagy kapacitása - szegénység vagy konfliktus miatt - más államokkal kell együttműködniük állampolgáraik megsegítésében. Az Európai Unió tagállamai közötti együttműködés egy példa arra, hogyan működhet ez.[26]
A konzuli védelem nemzetközi keretének másik eleme A gyermek jogairól szóló egyezmény.[27] A gyermek jogairól szóló egyezményt és a Migráns munkavállalók és családtagjaik jogainak védelméről szóló nemzetközi egyezményt felügyelő ENSZ-bizottságok azt javasolták, hogy az előbbi egyik alapelvét, a gyermek mindenek felett álló érdekét integrálják a konzuli védelmi politikákba és szolgáltatásokba. Ez kiegészítené a kiskorúak érdekeinek védelmét célzó hagyományos konzuli funkciót szabályozó Bécsi Egyezmény 5. cikkének h) pontját.
- 128/129 -
Látható tehát, hogy a két jogi kötelezettség (konzuli és emberi jogi védelem) egyelőre párhuzamosan fut, de nem került összhangba. Véleményem szerint a konvergencia feltérképezése lehetne a nemzetközi emberi jogok és a nemzetközi konzuli jog szélesebb körű jogharmonizációjának első lépése. A jogharmonizáció egyik kiindulópontja pedig az lehetne, hogy a Globális Megállapodás a konzuli tevékenységet "mindenkor minden migráns jogainak és érdekeinek" védelme eszközeként értelmezze (30. bekezdés).[28]
Emberek milliói rekedtek külföldön a COVID-19 világjárvány miatt. A pandémia a történelem legnagyobb hazatelepítési műveletét indította el. Ez több összefüggésben is felmerült: a januári Vuhanból (Kína) induló charterjáratoktól kezdve a Japánban, Jokohamában kikötött Diamond Princess tengerjáró hajóról az állampolgárok hazaszállításáig, valamint a határzárral rendelkező országokban rekedt állampolgárok hazaszállítása koordinálásáig. Ennek a munkának a nagy részét a külügyminisztériumok, hazánkban a Külgazdasági és Külügyminisztérium végezte.
A konzuli szolgálatokra óriási nyomás nehezedett, és a probléma megoldása érdekében kénytelenek voltak nemzetközi szinten is együttműködni. A konzuli tisztviselőknek egészséggel, pénzügyekkel, utazással, szállással és még a magányossággal kapcsolatos kérdések özönével is meg kellett küzdeniük. Természetesen az államok saját állampolgárai hazajuttatása élvezett prioritást. De a kihívás óriási volt a hazájukon kívül rekedt turisták és rövid távú migránsok nagy száma; a fizikai távolságtartási intézkedések betartásának szükségessége; a világ számos országának korlátozott konzuli lefedettsége; legkomolyabban pedig a széles körű utazási tilalmak és határzárak miatt. A nemzeti konzuli szolgálatoknak együtt kell működniük a fogadó hatóságokkal, cégekkel (például szállodákkal és légitársaságokkal), közösségi vezetőkkel... a lista végtelen. A fogadó hatóságok különleges konzuli demarsokat (hivatalos diplomáciai megkereséseket) követeltek meg a légtérhez való hozzáféréstől, a leszállási és átutazási jogoktól, a rászoruló állampolgárok azonosítását célzó misszióktól és az indulás megkönnyítésétől a vízummentességig, vagy az utazás során ottrekedt személyek egyszerűsített vízumhosszabbítási eljárásáig.[29]
Amikor a járvány kitört, több mint 600 000 uniós polgár rekedt külföldön. Január végén Franciaország, a legszélesebb diplomáciai hálózattal rendelkező uniós ország az EU Polgári Védelmi Mechanizmusának aktiválását kérte a kínai Vuhanban tartózkodó állampolgárok hazaszállítására. Ezt a mechanizmust arra tervezték, hogy az EU-országok polgári vészhelyzetben egyesítsék erőforrásaikat és különböző szakterületeiket. A rendszer támogatja a speciális szállítási eszközök gyakorlati koordinációját és társfinanszírozza a
- 129/130 -
hazaszállítást, ha a kereskedelmi vagy nemzeti lehetőségek kimerültek.[30]
A konzuli kapacitások uniós szintű túlterheltségét tovább bonyolítja a nemzeti érdekek és adminisztratív hagyományok túlhangsúlyozása. Az EU-tagállamok véleménye a közös reagálási kapacitás fokozása, az Európai Külügyi Szolgálat (EKSZ) - és annak 143 küldöttsége - nagyobb konzuli szerepkörrel való megbízása tekintetében a legjobb esetben is vegyes képet mutat. Josep Borrell, az EU kül- és biztonságpolitikai főképviselője 2020. március 28-án kijelentette, hogy az uniós polgárok Európába való visszajuttatása 'abszolút prioritás' hangsúlyozva, hogy a próbálkozások csak az utazókat érintik, a tartósan külföldön élő uniós polgárokat nem. Az unió Polgári Védelmi Mechanizmusa 229 járatot társfinanszírozott, amelyek mintegy 70 országból több mint 57 000 uniós polgár visszatérését segítették elő. Németország a Mechanizmus legnagyobb felhasználója, 30 616 állampolgárt hozott haza uniós forrásból, megelőzve Franciaországot (5 396) és Spanyolországot (3 226). Április 20-án Josep Borrell arról számolt be, hogy 90 000 uniós polgár még mindig eltűnt, és kis csoportokban szétszórva vannak szerte a világon.[31]
Az Európai Külügyi Szolgálat a konzuli együttműködés tekintetében az uniós szolidaritás kézzelfogható bizonyítéka volt. Például az EU-tagállamok venezuelai diplomáciai képviseletei az EU-küldöttséggel és a nemzeti hatóságokkal egyeztetve biztosították a szükséges szállítási, repülőtéri és bevándorlási engedélyeket ahhoz, hogy 670 európait evakuáljanak.[32]
Mindazonáltal a konzuli együttműködési kihívások is kirajzolódtak a válságban. Ezek a nagyfokú komplementaritás biztosításától, a hazatérni nem tudó polgárok számszerűsítésétől és helyének meghatározásától az erőforrások optimalizálásáig terjedtek. Az is körvonalazódott, hogy rendkívüli helyzetben az addig megszokott, de a válságban elégtelen korlátozott konzuli készültség kapacitásbővítést tett szükségessé. A világjárvány bebizonyította, hogy sürgősen meg kell erősíteni a konzuli válságkészültséget és a menedzsment struktúrákat annak érdekében, hogy a jövőben jobban fel lehessen készülni a hasonló vészhelyzetekre.[33] A konfliktusok vagy természeti katasztrófa által sújtott országok migránsainak védelmére vonatkozó iránymutatások, a menekültekkel és migránsokkal foglalkozó magas szintű csúcstalálkozó, valamint a biztonságos, rendezett és szabályos migrációról szóló globális megállapodás révén a világ vezetői elkötelezték magukat a konzuli kapacitások és együttműködés javítása mellett a migránsok jogainak és érdekeinek jobb védelme érdekében.
A helyzet kezelésére reagálni tudó apparátus-képzés pótlására a Nemzetközi Migrációs Politika Fejlesztési Központ 2016 óta átfogó konzuli kapacitásépítési programot vezetett be. Ez utóbbi szakmai képzési programot kínál diplomaták és más konzuli alkalmazottak számára a vészhelyzetben a konzuli válaszadás erősítése és a válsághelyzetben lévő külföldön élő állampolgárok megsegítése érdekében.[34]
- 130/131 -
A COVID-19 járvány által kiváltott globális egészségügyi válság az eddigi legnagyobb megpróbáltatást jelentette a nemzeti konzuli képviseletek és az Európai Külügyi Szolgálat számára. Példátlanul sok uniós polgár rekedt harmadik országokban, és sürgős konzuli segítségnyújtásra szorult, különösen a hazaszállítás és a harmadik országokba történő egészségügyi ellátásához való hozzáférés tekintetében. A COVID előtti becslések azt mutatták, hogy közel 13 millió uniós polgár nem fér hozzá állampolgársága szerinti tagállam konzulátusához vagy nagykövetségéhez, hogy konzuli segítséget kérjen harmadik országokban.[35] Megfelelő nemzeti konzuli védelem hiányában azonban jogosulttá váltak a konzuli védelemre más országok diplomáciai és konzuli hatóságaitól, természetesen ugyanolyan feltételekkel, mint az adott ország saját állampolgárai. (EUMSZ[36] 20. cikk (2) bekezdés c) pont). Átlagosan elmondható, hogy a pandémia idején az összes tagállam konzuli hálózata gyengébb és alacsonyabb szinten működött, mint az EKSZ EU-delegációs hálózata.[37] Nevezetesen, az összes tagállamnak csak négy országban van állandó képviselete - Kínában, Indiában, Oroszországban és az Egyesült Államokban -, miközben a 27 tagállam közül csak öt országnak van képviselete a 3. országok több mint felében.[38] Így sok harmadik országban csak az EU képviselteti magát.[39]
Az EU és a tagállamok közötti konzuli koordinációra példa 2020.04.20-i nagyszabású repatriáció, amelyet a tagállamok külképviselete és az EKSZ küldöttségi hálózat koordináltak, melynek során több mint 500 000 uniós polgárt sikerült hazatelepíteni.[40] Ezen túlmenően több tagállam is szervezett repatriáló repülőutakat, melyeket az EU finanszírozott az Unió Polgári Védelmi Mechanizmusának (UCPM[41]) aktiválásával.[42] A növekvő uniós konzuli védelmi eszköztár megmutatta értékét és értelmét.
A harmadik országokban képviselettel nem rendelkező uniós polgárok száma nagy valószínűséggel növekedni fog a COVID-szerű válságok, a klímaváltozás, a népességnövekedés, a növekvő urbanizáció, háborúk és egyéb tényezők miatt.[43] Ebben a társadalmi-politikai összefüggésben a tagállamok és az EKSZ között még nagyobb szolidaritásra és tudatos koordinációra lesz szükség. Jelenleg azonban nem világos, hogy a konzuli feladatkörök összevonásának milyen formában kell megvalósulnia; és hogy ez a meglévő uniós jogi keretek között megvalósítható-e, vagy jogszabály-módosítást igényel. Ehhez értékelni kell a harmadik országokban képviselettel nem rendelkező uniós polgárok konzuli védelmét szabályozó kulcsfontosságú 2015/637/ EU irányelv[44] eredményességét a CO-VID-19-hez kapcsolódó 'konzuli válság' idején, hogy megértsük, hogyan tudnak nemzeti és uniós szinten a leginkább megfelelni a jövőbeli kihívásoknak.
Az EU-n kívüli országokban a képviselettel nem rendelkező uniós pol-
- 131/132 -
gárok konzuli védelmének biztosítását jogilag összetett, egymással összefüggő és változatos politikákból álló uniós jogi keret szabályozza, ahol a hatáskörök pontos elosztása az EU és a tagállamok között egészen a közelmúltig nehezen érthető volt a gyakorlatban.[45] Az uniós állampolgárok konzuli védelmének biztosítása továbbra is kizárólagos nemzeti hatáskörben marad. Ennek ellenére a Lisszaboni Szerződés[46] megerősítette az EU jogalkotási hatáskörét a konzuli védelem területén. A 2015/637/EU irányelv a konzuli védelemről szóló 1995. évi határozat tisztán kormányközi megközelítését[47] világos, átlátható szabályokkal váltotta fel, amelyek célja a képviselettel nem rendelkező uniós polgárok konzuli védelmének fokozása. Az irányelv konkrétan az EUMSZ 20. cikke (2) bekezdésének c) pontjában foglalt uniós polgársághoz való jogot hajtja végre, amely szerint minden uniós tagállam köteles ugyanolyan szintű konzuli védelmet biztosítani más EU-tagállamok képviselettel nem rendelkező állampolgárai számára, mint saját állampolgárai számára.[48] Ez a különleges uniós polgári jog egyedülálló az uniós polgári jogok konstellációjában, mivel kiterjeszti az állampolgárságon alapuló megkülönböztetés tilalmára vonatkozó uniós alapelv[49] alkalmazását a nem uniós országok területére.
Ezen túlmenően független státusszal rendelkezik.[50] A követelmények, amelyeket az egyénnek teljesítenie kell ahhoz, hogy előnyöket élvezhessen az uniós állampolgárságból eredően az egyenlő védelemhez külföldön: EU-állampolgársággal kell rendelkeznie; az EU-n kívül kell lennie; harmadszor, az uniós polgár nem rendelkezhet az állampolgársága szerinti tagállam képviseletével abban a harmadik országban, ahol tartózkodik, hogy konzuli védelmet kérjen. E három követelmény közül ez utóbbi okozta a legtöbb problémát a gyakorlatban a "nem képviselt" fogalmának nyitott definíciója miatt, amely a gyakorlatban olyan helyzeteket teremtett, hogy ugyanabban a harmadik országban ugyanazt az egyént bizonyos tagállamok által képviseltnek tekintették, ugyanakkor mások által nem.[51]
A konzuli védelemről szóló irányelv 2015-ös elfogadása történelmi pillanatot jelentett mind az EU, mind általában a nemzetközi szervezetek számára. Ami az uniós jogot illeti, az uniós polgárság külső és belső dimenzióit egységes szabályozási keretté egyesítette, amely konkrét előnyökkel jár az uniós polgárok számára nemcsak az EU határain belül, hanem szerte a világon. Ami a nemzetközi közjogot illeti, az irányelv által az EKSZ-re és az uniós küldöttségekre ruházott megnövekedett szerep a harmadik országokban képviselettel nem rendelkező uniós polgárok konzuli védelmében képes átformálni a nemzetközi közjog hagyományos konzuli és diplomáciai intézményeit, mivel egy nemzetközi szervezet most először rendelkezik konkrét jogosítványokkal az egyének konzuli védelmének biztosításában a megbízottai hagyományos funkcionális védelmén túl.[52]
Az EU konzuli védelmi eszköztára jelenleg különböző jogi természetű uniós jogi eszközöket (irányelveket és határozatokat) tartalmaz, különböző
- 132/133 -
szakpolitikák (EU-állampolgárság[53], polgári védelem[54], külkapcsolatok[55], humanitárius segítségnyújtás[56]) keretében, amelyek mindazonáltal ugyanazt az EU-t, az EU polgárainak védelmét szolgálják a világban.[57] A szakpolitikai koherenciát azonban nehéz elérni, ha az EU politikáinak arzenálja különböző típusú uniós szerepeket foglal magában: megosztott, támogató és különálló KKBP-t (közös kül-és belbiztonságpolitika),[58] és a konzuli védelmi irányelvnek nem célja a nemzeti konzuli védelmi jogszabályok és gyakorlatok harmonizálása. Egyelőre nincs egységes uniós állampolgári jog a konzuli védelemhez rendelten harmadik országokban, hanem uniós állampolgárság van, mely jogosult az egyenlő konzuli védelemhez, ami azt jelenti, hogy mind a 27 különböző nemzeti konzuli védelemhez való jog az állampolgár esetében egyformán érvényesül. Az uniós polgársághoz való jog pedig csak egyenlő bánásmódot követel meg a konzuli védelem tekintetében a képviselettel nem rendelkező uniós polgár és a tagállam harmadik országokban képviselt állampolgárai között. ■
JEGYZETEK
* A kutatás az Igazságügyi Minisztérium által támogatott, a "Jogászképzés színvonalának emelését célzó programok" keretén belül valósult meg.
[1] Intergovernmental Conference to Adopt the Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration. Marrakech, Morocco, 2018.12.10-11. https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N18/244/47/PDF/N1824447.pdf?OpenElement, Az Európai Parlament 2018. április 18-i állásfoglalása az ENSZ biztonságos, rendezett és szabályos migrációról, illetve a menekültekről szóló globális megállapodásai terén elért haladásról. 2018/2642, https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2018-0118_HU.html (A letöltés dátuma: 2022. 04. 02.)
[2] Az ENSZ globális egyezménye a biztonságos, rendezett és szabályozott migrációról. https://unis.unvienna.org/unis/hu/topics/migration.html (A letöltés dátuma: 2022. 04. 02.)
[3] Andreas Rasche (szerk.): The United Nations Global Compact, Achievements, Trends and Challenges. Cambridge University Press, Cambridge, 2010. 12-16.o
[4] Binal Ghosh: The 2018 Global Migration Compact: A Major Breakthrough or an Opportunity Lost or Both? Springer Nature Switzerland AG, Zürich, 2021. 45-56.o.
[5] UN Secretary-General on the Adoption of the Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration. https://www.un.org/sg/en/content/sg/statement/2018-12-19/un-secretary-general-the-adoption-of-the-global-compact-for-safe-orderly-and-regular-migration (A letöltés ideje: 2022. 04. 02.)
[6] UN Secretary General's Report. https://refugeesmigrants.un.org/SGReport (A letöltés ideje: 2022. 04. 02.)
[7] A konzuli kapcsolatokról Bécsben, 1963. április 24-én elfogadott egyezmény. https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=98700013.tvr (A letöltés ideje: 2022. 04. 02.)
[8] Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata https://www.ohchr.org/sites/default/files/UDHR/Documents/UDHRTranslations/hng.pdf (A letöltés dátuma: 2022. 04. 02.)
[9] Book 7: Laws and Regulations Regarding Diplomatic and Consular Privileges and Immunities (1958). United Nations Legislative Series. https://legal.un.org/legislativeseries/book7.shtml (A letöltés dátuma: 2022. 04. 02.)
[10] 1991. évi LXIV. törvény a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény kihirdetéséről. https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=99100064.tv (A letöltés ideje: 2022. 04. 02.)
[11] A hontalanság eseteinek csökkentéséről szóló, 1961. augusztus 30-án, New Yorkban elfogadott Egyezmény. https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=a0900015.tv://www.unhcr.org/ibelong/wp-content/uploads/UNHCR-CRC-02-UNHCR-UNICEF.pdf, Prevention and Reduction of Statelessness and Protection of Stateless Persons. No. 78 (XLVI) - 1995, (A letöltés dátuma: 2022. 04. 02.)
[12] Consular Protection of EU Citizens. European Council. Council of the European Union. https://www.consilium.europa.eu/en/policies/consular-protection/ (A letöltés dátuma: 2022. 04. 02.)
[13] 1987. évi 13. törvényerejű rendelet a konzuli kapcsolatokról Bécsben, 1963. április 24-én elfogadott egyezmény kihirdetéséről. https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=98700013.tvr
[14] International Court of Justice. Case Concerning Avena and other Mexican Nationals. Memorial of Mexico, https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/128/8272.pdf 2003.06.20.
- 133/134 -
[15] ld. uo. https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/128/8272.pdf
[16] ld uo. 312-313. pont. https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/128/8272.pdf
[17] https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/128/8272.pdf
[18] Inter-American Court of Human Rights. Advisory Opinion OC-16/99 of October 1, 1999 Requested by the United Mexican States. The Right to Information on Consular Assistance in the Framework of the Guarantees of the Due Process of Law. https://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_16_ing.pdf (A letöltés ideje:2022. 04. 02.)
[19] Vienna Convention on Consular Relations (Paraguay v. United States of America), 1998.04.03. https://www.icj-cij.org/en/case/99 Memorial of Praguay https://www.icj-cij.org/public/files/case-related/99/099-19981009-WRI-01-00-EN.pdf (A letöltés dátuma: 2022. 04. 02.)
[20] Global Compact for Migration, https://www.unglobalcompact.org, https://refugeesmigrants.un.org/migration-compact (A letöltés dátuma:2022. 04. 02.)
[21] International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families https://www.ohchr.org/EN/Professionallnterest/Pages/CMW.aspx, Az ENSZ biztonságos, rendezett és szabályos migrációról, illetve a menekültekről szóló globális megállapodásai terén elért haladás, Az Európai Parlament 2018. április 18-i állásfoglalása az ENSZ biztonságos, rendezett és szabályos migrációról, illetve a menekültekről szóló globális megállapodásai terén elért haladásról (2018/2642(RSP) (2019/C 390/09) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/HTML/?uri=CELEX:52018IP0118&from=ES (A letöltés dátuma: 2022. 04. 02.)
[22] Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye. A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának. A migrációval és a mobilitással kapcsolatos általános megközelítés. (COM(2011) 743 final) 2012/C 191/23 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/HTML/?uri=CELEX:52012AE1057&from=EN (A letöltés dátuma: 2022. 04. 02.)
[23] Unicef adatok Szenegál születési anyakönyvi szabályozásával kapcsolatban. https://data.unicef.org/crvs/senegal/ (A letöltés ideje: 2022. 04. 02.)
[24] Consideration of reports submitted by States parties under article 73 of the Convention List of issues to be taken up in connection with the consideration of the initial report of Senegal (CMW/C/SEN/1) http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2fPPRiCAqhKb7yhsjmfqI7lncfWP77c52KPhh5mwSQyc9UXIF8wBQr1huymuFYVmXvHhMcVuq5WbNrAjoevV%2bVbJrxaRUaZv3FyElrND5qW%2bwBPRVVE3SyqvjnO (A letöltés ideje: 2022. 04. 02.)
[25] Unicef jelentés Szenegál születés regisztrációs joggyakorlatáról. https://daccess-ods.un.org/tmp/3731038.57040405.html
[26] COUNCIL DIRECTIVE (EU) 2015/637 of 20 April 2015 on the coordination and cooperation measures to facilitate consular protection for unrepresented citizens of the Union in third countries and repealing Decision 95/553/EC, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32015L0637&from=EN (A letöltés dátuma: 2022. 04. 02.)
[27] A Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény. https://net.jogtar.hu/jogszabaly?docid=99100064.tv, Joint general comment No. 3 (2017) of the Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families and No. 22 (2017) of the Committee on the Rights of the Child on the general principles regarding the human rights of children in the context of international migration, https://www.refworld.org/docid/5a2f9fc34.html (A letöltés ideje: 2022. 04. 02.)
[28] Az ENSZ Globális Migrációs Egyezménye, https://refugeesmigrants.un.org/sites/default/files/1807n_final_draftj).pdf (A letöltés ideje: 2022. 04. 02.)
[29] Uniós válasz a koronavírus okozta Covid19-világjárványra. https://www.consilium.europa.eu/hu/policies/coronavirus/ (A letöltés ideje: 2022. 04. 02.)
[30] European Civil Protection and Humanitarian Aid Operations https://www.consilium.europa.eu/hu/policies/civil-protection/, https://ec.europa.eu/echo/what/civil-protection/eu-civil-protection-mechanismen (A letöltés ideje: 2022. 04. 02.), Időrendi áttekintés az uniós polgári védelmi mechanizmus. https://www.consilium.europa.eu/hu/policies/civil-protection/timeline-eu-civil-protection-mechanism/ (A letöltés ideje: 2022. 04. 02.)
[31] National consular services are stretched to the limit by COVID-19. International Centre for Migration Policy Development. https://www.icmpd.org/news/national-consular-services-are-stretched-to-the-limit-by-covid-19 (A letöltés ideje: 2022. 04. 02. ) Good stories on consular support for EU citizens stranded abroad. 2020.07.06. https://www.eeas.europa.eu/eeas/good-stories-consular-support-eu-citizens-stranded-abroaden (A letöltés dátuma: 2022. 04. 02.)
- 134/135 -
[32] EU citizens stranded in Venezuela return to Europe. 2020.04.17. https://www.eeas.europa.eu/delegations/venezuela/eu-citizens-stranded-venezuela-return-europeen (A letöltés ideje: 2022. 04. 03.)
[33] COVID-19 Identification and Monitoring of Emerging Immigration, Consular and Visa Needs. 2020.04.30. https://reliefweb.int/report/world/covid-19-identification-and-monitoring-emerging-immigration-consular-and-visa-needs (A letöltés dátuma: 2022.04.03.)
[34] National consular services are stretched to the limit by COVID-19. International Centre for Migration Policy Development. https://www.icmpd.org/news/national-consular-services-are-stretched-to-the-limit-by-covid-19 (A letöltés ideje: 2022. 04. 02.) https://www.icmpd.org/news/national-consular-services-are-stretched-to-the-limit-by-covid-19 (A letöltés dátuma: 2022. 04. 02.)
[35] Az Európai Bizottság becslései szerint 2020-ban elérné a 10 milliót azoknak az uniós polgároknak a száma, akik olyan harmadik országokba utaznak, ahol nem rendelkeznek állampolgárságuk szerinti konzulátussal és 3,3 milliót azoknak az uniós polgároknak, akik olyan harmadik országokban élnek, ahol állampolgárságuk egyáltalán nincs képviselve. Overall Figures of Immigrants in European Society. 2020.01.01. https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/promoting-our-european-way-life/statistics-migration-europe_en (A letöltés dátuma: 2022. 04. 03.)
[36] Az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT (A letöltés ideje: 2022. 04. 03.)
[37] Az EU delegációk jelenlétéről lásd. https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/area/geo_en (A letöltés dátuma: 2022. 04. 03. )
[38] Az adatok itt érhetők el. http://ec.europa.eu/consularprotection/content/home_en (A letöltés dátuma: 2022. 04. 03.)
[39] Consular Protection Outside the EU. European Commission. https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/eu-citizenship/consular-protectionen (A letöltés dátuma: 2022. 04. 03.)
[40] EEAS, 'Coronavirus: EU citizens stranded abroad, an unprecedented repatriation effort' 20.04.2020: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/77768/coronavirus-eu-citizens-stranded-abroad-unprecedented-repatriation-efforten (A letöltés dátuma: 2022. 04. 03.)
[41] EU Civil Protection Mechanism. https://ec.europa.eu/echo/what/civil-protection/eu-civil-protection-mechanismen (A letöltés dátuma: 2022. 04. 03.)
[42] EEAS 'Good stories on consular support for EU citizens stranded abroad' 7.06.2020: https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/76203/good-stories-consular-support-eu-citizens-stranded-abroadenb (A letöltés dátuma: 2022. 04. 03.)
[43] Commission Communication "Towards a stronger European disaster response: the role of civil protection and humanitarian assistance" COM(2010) 600 final. Brüsszel 2010.10.26. https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0600:FIN:EN:PDF (A letöltés dátuma: 2022. 04. 03.)
[44] A Tanács (EU) 2015/637 irányelve (2015. április 20.) a harmadik országokban képviselettel nem rendelkező uniós polgárok konzuli védelmét elősegítő koordinációs és együttműködési intézkedésekről és a 95/553/EK határozat hatályon kívül helyezéséről.
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX:32015L0637 (A letöltés ideje: 2022. 04. 03.)
[45] 2017 EU Citizenship Report.; Eurobarometer No. 430/2016 and Eurobarometer, Flash EB No 294/2010, European Union Citizenship; Eurobarometer (2010),Flash EBNo294, European UnionCitizenship, 34. https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=&ved=2ahUKEwi5qIDY2ff2AhUJ36QKHQhQC98QFnoECAgQAQ&url=https%3A%2F%2Fec.europa.eu%2Fnewsroom%2Fdocument.cfm%3Fdoc_id%3D40723&usg=AOvVaw2sPhHnc-mVQ8vsR0iOwzU8 (A letöltés dátuma: 2022. 04. 03.)
[46] Lisszaboni Szerződés az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Közösséget létrehozó szerződés módosításáról, amelyet Lisszabonban, 2007. december 13-án írtak alá https://eurlex.europa.eu/legalcontent/HU/TXT/?uri=uriserv%3AOJ.C_.2007.306.01.0001.01.HUN&toc=OJ%3AC%3A2007%3A306%3ATOC (A letöltés dátuma: 2022. 04. 03.)
[47] Decision of the Representatives of the Governments of the Member States Meeting Within the Council of 19 December 1995 regarding protection for citizens of the European Union by diplomatic and consular representations (95/553/EC) Official Journal L 314, 28/12/1995 P. 0073 - 0076. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A41995D0553 (A letöltés dátuma: 2022. 04. 03.)
- 135/136 -
[48] Ezenkívül az Alapjogi Charta a 46. cikkben rögzíti az egyenlő konzuli és diplomáciai védelemhez való jogot, hasonló tartalommal, mint az EUMSZ 20. cikke (2) bekezdésének c) pontja.
[49] EUMSZ 18. cikke
[50] C-333/13 Dano ECLI:EU:C:2014:2358. Elisabeta Dano és Florin Dano kontra Jobcenter Leipzig
A Sozialgericht Leipzig (Németország) által benyújtott kérelem. https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-333/13 (A letöltés dátuma: 2022. 04. 03.)
[51] Madalina Moraru: An Analysis Of The Consular Protection Directive: Are EU Citizens Now Better Protected In The World? Common Market Law Review, 2019/2. szám. 417-461. o.
[52] Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations, Advisory Opinion, ICJ GL No 4, [1949] ICJ Rep 174, ICGJ 232 (ICJ 1949), 11 April 194).
[53] Az EUMSZ. 23. cikkének (2) bekezdése.
[54] Az EUMSZ 196. cikke.
[55] Az EUSZ 27. cikkének (3) bekezdése és az EKSZ-határozat.
[56] Az EUMSZ 218. cikke; az EU Polgári KBVP-missziók humanitárius és mentési feladatokat is elláthatnak (EUSZ 43. cikk).
[57] Az EUSZ 3. cikk (5) bekezdése.
[58] Az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdésében és 6. cikkében, valamint az EUSZ 24. cikkében meghatározott besorolás szerint.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar.
Visszaugrás
