2006 szeptember 28-án Szlovénia fővárosában, Ljubljanában nemzetközi konferenciát rendeztek: "A nemzeti és európai bíróságok szerepe a nemzetközi közjog és az Európai Unió jogának alkalmazásában" címmel.[1]
A konferencia egy négyállomásos sorozat részét alkotta. Holland, belga, szlovén és magyar egyetemek (Universiteit van Amsterdam, Katholieke Universiteit Leuven, Univerza v Ljubljani, Pécsi Tudományegyetem) - mint "régi" és "új" uniós tagországok intézményei - fogtak össze, hogy megpróbáljanak reményeik szerint teljes képet festeni három jogterület, a nemzetközi jog, az Európajog és a nemzeti jogok kapcsolatrendszeréről.
2005 szeptemberében Amszterdam szervezte meg az első fordulót, "A nemzetközi közjog európaizálódása: a nemzetközi jog helyzete az Európai Unióban és a tagállamokban" címmel.[2] A ljubljanai konferenciát követő harmadik tanácskozás házigazdája 2007 májusában Pécs lesz. A pécsi Állam- és Jogtudományi Kar szervezésében megrendezésre kerülő konferencián a tervek szerint az emberi jogokra fókuszálva boncolgatják az előadók az alapkérdést, azaz a nemzeti jogok, a nemzetközi jog és az Európajog egymásra hatását. A nemzetközi együttműködés záró eseményére a belgiumi Leuven városában kerül sor.
Annak érdekében is, hogy kedvet csináljunk a májusban Karunk által megrendezésre kerülő konferenciához, és felkeltsük az érdeklődést e konferenciasorozat, és annak pécsi állomása iránt, a szlovén eseményen elhangzott előadások fontosabb gondolatait, tételeit, téziseit szeretnénk közreadni.
Májusban pedig tisztelettel várunk az előadásokra minden kedves érdeklődőt a Nemzetközi- és Európajogi Tanszék nevében.
A konferencia első Paneljén - amely "A nemzetközi közjog és az Európai Unió jogának alkalmazása az alkotmánybíróságokmunkájában" címet viselte - prof. dr. Jan Wouters, a Leuveni Nemzetközi Jogi Intézet igazgatója elnökölt.
1. A nyitóelőadást prof. dr. Mirjam Skrk, a Szlovén Köztársaság Alkotmánybíróságának alelnöke tartotta meg, "A nemzetközi közjog alkalmazása: a Szlovén Alkotmánybíróság gyakorlata" címmel. Mirjam Skrk mindenekelőtt azt tartotta fontosnak hangsúlyozni, hogy Szlovéniában valamennyi bíróság és számos állami hatóság köteles a nemzetközi jog alkalmazására a szlovén nemzeti jog alapján. Mindazonáltal a Szlovén Köztársaság Alkotmánybírósága a bírói hatalom legfelsőbb fóruma, az alkotmányosság, a legalitás, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelmezője. Mint ilyen, az Alkotmánybíróság játssza a legfontosabb szerepet a nemzetközi jog és a szlovén nemzeti jogrend viszonyában. Eltekintve más hatásköreitől, az Alkotmánybíróság biztosítja az Alkotmány formális értelmezését, és az ő jogosítványai közé tartozik a nemzetközi egyezmények vizsgálata.
Az alapvető (de nem egyedüli) rendelkezést, mely a nemzetközi jog és a szlovén nemzeti jog viszonyát rendezi, az Alkotmány 8. cikke tartalmazza, mely szerint a szlovén jogszabályoknak meg kell felelniük a nemzetközi jog általánosan elfogadott alapelveinek, és a Szlovéniát kötő nemzetközi egyezményeknek. A 8. cikk leszögezi továbbá, hogy a ratifikált és közzétett nemzetközi egyezményeket közvetlenül kell alkalmazni. Mirjam Skrk véleménye szerint az Alkotmánynak ez a rendelkezése teret enged mind a monista, mind a dualista elképzelésnek, ami a nemzetközi jognak a szlovén nemzeti jogrendszerben elismert helyét illeti. Elviekben a 8. cikk a nemzetközi jog szupremáciájára alapoz. Az Alkotmánybíróság obiter dictum elismerte a nemzetközi jog elsőbbségét valamennyi nem alkotmányos karakterrel bíró nemzeti norma felett, kivéve magát az Alkotmányt.
Az Alkotmány 8. cikke a nemzetközi jog két forrását fedi le, nevezetesen a "nemzetközi jog általánosan elfogadott alapelveit" és az egyezményeket. A "nemzetközi jog általánosan elfogadott alapelvei" közé tartoznak a nemzetközi jog általános alapelvei, a (művelt nemzetek által elismert) általános jogelvek és a nemzetközi szokásjog szabályai. Az Alkotmánybíróság esetjogában a nemzetközi jognak ezt a forrását mint a "nemzeti jog részét" alkalmazza. Az Alkotmánybíróság többek között az 1944-es Katonai Bíróságok döntéseinek alkotmányosságát vizsgáló határozatában (No. U-I-6/93, 1994. április 1.)
- 139/140 -
hivatkozott a "művelt nemzetek által elismert általános jogelvekre". Egy másik, az ún. "elrabolt gyermekek" ügyben az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, vajon a Legfelsőbb Bíróság önkényesen, önhatalmúlag járt-e el, amikor úgy döntött, hogy a Német Szövetségi Köztársaság nem perelhető szlovén bíróságok előtt a második világháború során elrabolt és erőszakkal Németországba hurcolt gyermekek ügyében. Az Alkotmánybíróság megerősítette a Legfelsőbb Bíróság álláspontját, miszerint nem született (még) a nemzetközi szokásjognak olyan szabálya, amely alapján Németország immunitása a szlovén bíróságok előtt érinthető lenne a német katonák által a háború során elkövetett iure imperii aktusok miatt (No. Up-13/03, 2001. március 8.)
Szlovéniában a Nemzetgyűlés által törvény formájában ratifikált egyezmények rangban megelőzik a többi törvényeket. A kormány által rendeleti formában ratifikált nemzetközi megállapodások pedig szintén magasabb szinten állnak, mint más átlagos rendeletek és más általános aktusok (Alkotmány 153. cikk: A jogi aktusok összhangjáról, illetve Alkotmány 160. cikk 1. bekezdés: Az Alkotmánybíróság joghatóságáról).
Az Alkotmány 160. cikkének 2. bekezdése szerint az Alkotmánybíróság joghatósága kiterjed a nemzetközi szerződések alkotmányosságának vizsgálatára (vélemény formájában), a ratifikációs eljárás keretében, a Köztársasági Elnök, a Kormány vagy a Nemzetgyűlés képviselői egyharmadának javaslata alapján (azaz az Alkotmánybíróság jogosult a szerződések a priori felülvizsgálatára). A Nemzetgyűlést köti az Alkotmánybíróság véleménye. Mindeddig a Bíróság négy véleményt fogalmazott meg e jogkörében eljárva. A Bíróság mérföldkőnek számító, a Társulási Megállapodás alkotmányosságát vizsgáló Véleményében (No. Rm-1/97, 1997 június 5.) arra a következtetésre jutott, hogy a Megállapodásnak bizonyos rendelkezései, melyek az uniós polgárok számára földvásárlást engedélyeztek Szlovéniában, alkotmányellenesek. Következésképpen az Európai Megállapodás ratifikációjára csak azután került sor, miután az Alkotmánynak a külföldiek tulajdoni jogaira vonatkozó 68. cikkét módosították aszerint, hogy az már megengedi a külföldiek számára a földtulajdonszerzést Szlovéniában, ha egy nemzetközi megállapodás így rendelkezik, a viszonosság elve alapján.[3] A nemzetközi egyezmények ratifikáció előtti felülvizsgálatára vonatkozó hatáskörének keretében az Alkotmánybíróság további három kétoldalú szerződést vizsgált meg: a Horvátországgal a határokon átívelő együttműködésről kötött megállapodást, a szintén Horvátországgal a Krsko-i Atomerőműről kötött szerződést, valamint a Szlovénia és a Szentszék közötti, jogi kérdéseket rendező megállapodást. Ezekben az esetekben a Bíróság úgy találta, hogy a kérdéses szerződéses rendelkezések egyike sem alkotmányellenes; így a Nemzetgyűlés megítélésétől függött, ratifikálja-e a szerződéseket vagy sem. Hangsúlyozandó, hogy a Bíróság a nemzetközi szerződések ratifikációt megelőző felülvizsgálatára vonatkozó hatáskörének keretében saját doktrínát fejlesztett ki. Gyakorlatában jó néhány érdekes alkotmányos és nemzetközi jogi természetű kérdéssel szembesült, s adott e kérdésekre megfelelő válaszokat.
Az Alkotmánybíróság kifejlesztette esetjogát a szerződések ratifikációt követő alkotmányosságának (és törvényességének) vizsgálatára vonatkozóan is (vagyis a nemzetközi egyezmények indirekt, közvetett vagy a posteriori felülvizsgálatára vonatkozóan). Az Alkotmányban nincs azonban erre irányuló kifejezett felhatalmazás.
Az Alkotmánybíróságnak a szerződések alkotmányosságának (és törvényességének) ratifikációjuk utáni vizsgálatára vonatkozó gyakorlata a Szlovénia és Horvátország között, a katonai nyugdíjakról kötött bilaterális szerződést ratifikáló rendeletről való döntéssel (No. 147/94, 1994 november 30.) kezdődött, mely szerződést a korábbi Végrehajtó Tanács (ma a Kormány) erősített meg. Az Alkotmánybíróság közelmúltbéli határozatában (No. U-I-376/02, 2005 március 24.), melyben a Szlovénia és Horvátország közötti Halászati Kódexet megerősítő rendeletet vizsgálta, a Bíróság kimondta, hogy nincs hatásköre az ilyen rendeletek törvényességének felülvizsgálatára, de az Alkotmánnyal való megfelelőségét vizsgálat alá vonhatja. Ez a 2005. évi határozat a Bíróság véleményében beállt változást tükröz a ratifikált szerződések nemzeti jogrendszerben betöltött hierarchiájára vonatkozóan. A Halászati Kódexre vonatkozó határozatában ugyanis a Bíróság elmozdult a szigorú dualista megközelítéstől, mely szerint a Kormány által ratifikált szerződések rangban a törvények alatt állnak, és ezért legalitásuk vizsgálat tárgya lehet. A Bíróság, épp ellenkezőleg, az ilyen szerződéseket a törvényekkel egy szintre helyezte.
Szlovéniának az Európai Unióhoz történő csatlakozása az Alkotmánybíróság jövőbeni gyakorlata elé számos kihívást állított. Mindazonáltal leszögezhető, hogy a nemzetközi jog és a nemzeti jog közötti érintkezésben játszott kulcsszerepéből a Bíróság nem veszített és nem veszít. Ellenkezőleg, az Alkotmánybíróság új feladatokkal szembesül: az uniós szerződések (különösen a módosító szerződések és a bővítésről döntő szerződések) nemzeti jogban betöltött szerepének kérdésével. Előbb vagy utóbb döntenie kell, van-e hasonlóképp hatásköre ezeknek a szerződéseknek a felülvizsgálatára, avagy nincs.
2. A konferencia második előadója prof. dr. Ciril Ribiéié, a Szlovén Köztársaság Alkotmánybíróságá-
- 140/141 -
nak bírája volt, aki "Az Európai Unió jogának alkotmánybíróságok általi alkalmazása az új uniós tagállamokban" címmel tartott előadást. Prof. Ribiéié előadását azzal a felütéssel kezdte, hogy mint alkotmányjogász, számára komoly csapást jelent, ha a nemzeti alkotmányokat úgy kezelik, mintha azok pusztán helyi törvények volnának, és semmi többek. Mintha az alkotmányok az Unió bármely kerethatározatánál kisebb jelentőséggel bírnának. Semmint hogy úgy tekintenének rájuk, mint az EU kiemelkedő fontosságú alapköveire, melyek alapján az egyes államok belépnek, és benn maradnak az Unióban.
Mint alkotmánybíró, kellemetlenül érinti, ha a nemzeti alkotmánybíróságok szerepét lebecsülik, alulértékelik, ahelyett hogy úgy tekintenének rájuk, mint az európai jog fejlődésének meghatározó tényezőire. Vannak ugyanis olyan vélemények, amelyek szerint az alkotmánybíróságokat vissza kellene szorítani egy (passzív) rendes bírósági szerepkörbe: kövessék vakon az uniós normák közvetlen és elsőbbségi alkalmazásának elvét, tekintet nélkül arra, hogy az adott uniós jogforrás megfelel-e a nemzeti alaptörvénynek vagy sem.
Ribiéié véleménye szerint szövetségi és egyenlőségen alapuló együttműködést kell biztosítani az Európai Unió Bírósága, az Emberi Jogok Európai Bírósága és a nemzeti alkotmánybíróságok között, kapcsolatukat nem határozhatja meg a klasszikus hierarchikus, alá-fölérendeltségi viszony.
Nem lehetetlen, hogy az Európai Unió Bírósága majdan úgy dönt, hogy az alkotmánybíróságok (mint a legmagasabb szintű rendes bíróságok) kötelesek előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezni, valamint az Európai Bíróság értelmezését követni, tekintet nélkül a nemzeti alkotmányi rendelkezésekre. Sőt még akár büntetheti is az Unió a tagállamot, ha annak Alkotmánybírósága elmulasztja az előzetes döntésre irányuló kérelem benyújtását az Európai Bíróság előtt. Másrészt azonban az alkotmánybíróságok is ragaszkodhatnak ahhoz az állásponthoz, hogy alkotmányellenesnek minősítenek és megsemmisítenek uniós normát végrehajtó belső jogi aktust.
Az előadó szerint a fenti két lehetőség közt kell megtalálni a megoldást. E két szélsőséges út bármelyikének követése ugyanis a bíróságok közti ütközéshez vezet. Ha egy alkotmánybíróság szembesül az európai és a nemzeti jog közötti konfliktussal, meg kell tennie mindent annak érdekében, hogy az alkotmány és a törvények értelmezése ne vezessen ellentmondáshoz a nemzeti és az európai jog között. A másik oldalról pedig: ha az Európai Unió Bírósága emberi jogok védelmét érintő kérdésekkel szembesül, a Bíróságnak az Európai Unió jogát a tagállamok nemzeti jogainak, különösen alkotmányainak (valamint az Emberi Jogok Európai Egyezményének és az Európai Emberi Jogi Bíróság esetjogának) fényében kell értelmeznie. Ha az Európai Unió a szabadság térsége kíván lenni, egyúttal hatékonyan kell korlátoznia és büntetnie e szabadságot sértő jogsértő magatartásokat. Ma azonban ez az ideális állapot még meglehetősen messze van.
Az Igazságügyi Minisztérium adatai szerint Szlovénia nagyobb fegyelemmel hajtja végre az uniós tagállamok által neki címzett letartóztatási és kiadási kérelmeket, mint azok az államok, amelyektől Szlovénia kér hasonlókat; általánosságban, valamint ha saját állampolgáraikat érinti a kérelem. Ez nem logikus és nem korrekt. A határátlépés Olaszország, Ausztria és Magyarország felé továbbra is ellenőrzés alatt áll, a schengeni területhez való csatlakozás újra el lett halasztva. Szlovéniának az euróövezethez való betagozódása hamarosan megvalósul[4], de az európai piac szlovén munkavállalók előtti nyitottsága továbbra is meglehetősen távoli cél marad. Ilyen körülmények között kérdéses, hogy Szlovéniától és más újonnan csatlakozott országoktól elvárhat-e az Unió nagyobb fegyelmet a kötelezettségek teljesítése terén, mint más tagállamoktól.
2005 áprilisában meglehetősen kritikus reakciókat váltott ki Prof. Ribiéié-nek az az írása, amely szerint az Európai Unió jogának (vagy az uniós jogot végrehajtó nemzeti jogszabályoknak) a felülvizsgálatakor az alkotmánybíróságok előtt három lehetséges megoldás kínálkozik: 1) negatív vagy passzív, 2) semleges és 3) pozitív vagy aktív megközelítés. Az tűnik ki az alkotmánybíróságok legutóbbi döntéseiből, melyek az államok saját állampolgáraik kiadatásának kérdését, valamint az európai letartóztatási parancsra vonatkozó Kerethatározatot érintették, hogy az alkotmánybíróságok mind a három megközelítést magukévá tették.
A negatív vagy passzív megközelítésre példa a Cseh Alkotmánybíróság döntése (közzétéve 2006 május 5-én), amely elutasította képviselők és szenátorok egy csoportjának kérelmét annak a törvénynek az alkotmányossági felülvizsgálatára vonatkozóan, amely a Kerethatározatot a cseh jogrendszerbe ültette. Szintén a negatív hozzáállásra példa a Belga Alkotmánybíróság döntése (2005 július 13.), amely az Európai Unió Bíróságánál előzetes döntéshozatali eljárást kezdeményezett a Kerethatározat érvényességére vonatkozóan.
Semleges megközelítést tükröz a Lengyel Alkotmánybíróság határozata (2005 április 27.), amely a Kerethatározatot átültető nemzeti büntetőeljárási törvény és a Lengyel Alkotmány egymásnak való ellentmondásosságát mondta ki.
Pozitív vagy aktív megközelítésre a Német Alkotmánybíróság döntése (2005 július 18.) hozható fel példaként, mely alkotmányellenesnek minősítette a Ke-
- 141/142 -
rethatározatot a német jogrendszerbe átültető nemzeti törvényt.
A Belga Alkotmánybíróság mindazonáltal úgy fogalmazta meg az előbb említett ügyben a kérdését, hogy abban komoly aggodalmának és kételyének adott hangot a Kerethatározat uniós jogi érvényességére vonatkozóan. Lényegében ezt pusztán passzív hozzáállásnak nem lehet minősíteni. A Belga Alkotmánybíróság nem korlátozta azonban magát pusztán kérdésfeltevésre. Az Európai Unió Bíróságának felvetette azt a problémát is, vajon konzisztens-e a Kerethatározat saját természetével. Az Európai Uniót létrehozó Szerződés 34 (2) b cikkelye szerint ugyanis a kerethatározatok az uniós tagállamok rendelkezéseinek harmonizációját célozzák meg.
A Lengyel Alkotmánybíróság olyan (semleges) álláspontra helyezkedett az Európai Parancsot végrehajtó jogszabály inkonzisztenciájával kapcsolatban, amiből, mint a leginkább lehetséges megoldás, a Lengyel Alkotmány módosítása következik (és nem a Kerethatározaté) - egy halasztó hatályú 18 hónapos határidő mellett. Ez a megoldás részben azonban már a passzív megközelítést jellemzi.
Általánosan elfogadott - nem csupán az Európai Unió Bírósága, de az európai alkotmánybíróságok által is - hogy a nemzeti jog, beleértve a nemzeti alkotmányt is, amennyire lehetséges, az uniós jognak megfelelően értelmezendő. De hogyan vihető ez végbe, ha mindez nem lehetséges, ha a nemzeti alkotmányok (mint például a Lengyel Alkotmány) nem engednek ilyen értelmezést?
Még a Német Szövetségi Alkotmánybíróság döntése is értelmezhető úgy, mely nem ütközik a Kerethatározattal (ez aktív megközelítés lenne), amikor megsemmisíti a Német Európai Letartóztatási és Kiadatási Törvényt. Csak annak a módnak a vizsgálatára korlátozza ugyanis magát, melynek keretében a törvény kísérletet tett a kerethatározat német jogrendbe való átültetésére. Az Alkotmánybíróság (5 igen és 3 nem szavazattal elfogadott) döntésének fenti lehetséges értelmezése elleni érvek lelhetők azonban fel: a) a döntés indoklásában, az ott kifejtettekben, b) a különvélemények lényegi gondolataiban, különösen Gerhardt bíró véleményében, aki szerint az Alkotmánybíróságnak úgy kell értelmeznie az alkotmányt, hogy azzal ne sérüljön az uniós jog, c) és azokban a kritikákban, melyek szerint a döntés ellentétes az Európai Unió Bíróságának a korábban a Pupino-ügyben (105/03) kifejtett véleményével.
Úgy tűnik, az Európai Alkotmány elfogadásában beállt patthelyzet legkedvezőtlenebb hatása különösen az emberi jogok védelme terén jelentkezik. Valóban fontos megvárni az Európai Alkotmány elfogadását, hogy az EU csatlakozhasson az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez, és alárendelje hatáskörét az Európai Emberi Jogi Bíróságnak? Ez a lépés hozzájárulhatna a tagállamok közötti bizalmatlanság csökkentéséhez, különösen, ha saját állampolgáraik kiadásáról van szó.
Ha megvizsgáljuk a Szlovén Alkotmány 3.a cikkét, az ún. Európai Cikkelyt, két elemének viszonyára érdemes figyelmet szentelnünk. A cikkely első alkotóeleme az a rendelkezés, mely szerint a nemzetközi szervezetek jogi aktusait és döntéseit Szlovéniában "e szervezetek jogi rendelkezéseinek megfelelően kell alkalmazni". Azért került be az Alkotmányba ez a rendelkezés, hogy megerősítést nyerjen az európai jog közvetlen és elsőbbségi alkalmazásának és a nemzeti normákkal szembeni elsődlegességének alapelve. A második alkotóelem azt hangsúlyozza, hogy Szlovénia olyan nemzetközi szervezetekhez csatlakozik, amelyek az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartásának, a demokráciának és a jog uralmának elvén nyugszanak.
Az Európai Cikkely elfogadásakori vitákból vonható le az a következtetés, hogy e rendelkezés nem pusztán deklaratív jellegű. Ez olyan bázis, amelynek alapján az Alkotmánybíróság különleges esetekben beavatkozhat, ha az emberi jogok vagy alapvető szabadságok sérelmet szenvednek (aktív megközelítés).
Fenti rendelkezés céljának elemzésénél meg kell említeni az Alkotmánybíróság korábbi elnökének, Franc Testennek a javaslatát: szerinte helyesebb lenne a "Solange" (amíg) kifejezés használata a hivatkozott értékek (emberi jogok, jog uralma, demokrácia) esetében: Szlovénia olyan nemzetközi szervezetekhez csatlakozik, és addig marad tagjuk, amíg ezeket az értékeket tiszteletben tartják.
A "Solange" (amíg) kifejezés, a Német Szövetségi Alkotmánybíróság jól ismert döntéséből kölcsönvéve, pontosabban hangsúlyozná a kívánt célt, miszerint az Európai Cikkely alapján Szlovéniának adott a lehetőség, hogy megkérdőjelezzen vagy akár megtagadjon uniós döntések vagy normák alkalmazását, ha azok ellentétesek az alkotmányosan meghatározott emberi jogi védelmi szinttel.
Se a "Solange" kifejezés használatára vonatkozó javaslat, se az uniós normáknak az Alkotmánybíróság általi speciális felülvizsgálati eljárásának intézményesítésére irányuló elképzelés nem nyert elfogadást. Annak ellenére, hogy az Európai Cikkely idézett rendelkezése úgy értelmezendő, mint egyfajta kivételes biztosíték, amely kizárólag rendkívüli esetekben alkalmazható, az emberi jogok védelmére (aktív megközelítés).
Nehéz abban állást foglalni, vajon a Kerethatározatot végrehajtó törvény ilyen kivételes fellépésre indokot ad-e. Tény azonban, hogy a Kerethatározat nagyon pontosan és nem csupán általánosságban határozza meg a letartóztatási és kiadatási parancs szabá-
- 142/143 -
lyait, így a törvényhozónak nagyon kicsi lehetősége marad az autonóm szabályozásra. Ráadásul a Kerethatározatot átültető törvény sehol sem utal emberi jogi kérdésekre vagy az Európai Emberi Jogi Egyezményre. Valamint gyorsított eljárásban került sor az elfogadására, anélkül, hogy valós vitára kerülhetett volna sor a Nemzetgyűlésben. A törvény és a Kerethatározat mögött tehát gyenge eljárási garanciák állnak. Nem lesz egyszerű a Szlovén Alkotmánybíróságnak találnia megfelelő ügyet és döntenie a Kerethatározatot átültető törvény alkotmányosságáról a szlovén jogrendben. Már két lehetőséget mindenesetre elszalasztott a Bíróság.
3. A harmadik előadást prof. dr. dres. h.c. Jochen Abr. Frowein, a Max Planck Intézet (Összehasonlító Közjogi és Nemzetközi Jogi Intézetének) munkatársa tartotta "Kölcsönhatás a nemzetközi közjog valamint az Európai Unió joga és a német alkotmányjog között a Német Alkotmánybíróság esetjogában" címmel. Prof. Frowein bevezetésében elmondta, hogy a Német Szövetségi Alkotmánybíróság akkor kezdte el esetjogának kifejlesztését, amikor Németország egy speciális megszálló rezsim alatt állt. A nemzetközi jog ebben az időszakban kiemelkedő szereppel bírt. Berlin jogi státusa fontos kérdése volt az 1950 és 1990 közötti esetjognak.
Frowein a nemzetközi egyezmények és az alkotmányjog kapcsolatának elemzésére rátérve kiemelte, hogy a német jogrendszerben a nemzetközi egyezmények hatályba lépéséhez formális jóváhagyás szükséges a törvényhozástól. A német törvényhozásnak e feladata keretében kifejtett lépései az Alkotmánybíróság ellenőrzése alá kerülhetnek. A Bíróság pedig már a kezdetektől gyakorolja ezt a hatáskörét. Az ellentmondásokat elkerülendő, amennyire lehetséges, a Bíróság kifejlesztette azt a szabályt, amely szerint a német alkotmányjogot, a lehetőséghez mérten, összhangban kell értelmezni a nemzetközi jogból fakadó kötelezettségekkel. A német belső jogi rendben, ellentétben a több más országban érvényesülő nézettel, a nemzetközi szerződések nem állnak magasabb szinten a törvényeknél.
Ha a nemzetközi egyezmény megkapja a német törvényhozástól a formális hozzájárulást, egyértelmű, hogy a szerződés is keletkeztethet egyéni jogokat.
A nemzetközi szokásjog és az alkotmányjog viszonyára áttérve Frowein a német alkotmány 25. cikkére hívta fel a figyelmet, melynek értelmében a nemzetközi szokásjog szabályai fölötte állnak a törvényeknek a német jogban. Ennek a szabálynak a rögzítése világos döntés volt 1949-ben, hangsúlyozva a nemzetközi jogrendszer német elfogadását.
A Német Szövetségi Alkotmánybíróságnak a 25. cikkel kapcsolatos esetjoga meglehetősen korlátozott.
Sajnálatosan a Bíróság néhány esetben vonakodott elfogadni, hogy a nemzetközi szokásjog által keletkeztetett egyéni jogok alkalmazhatók lennének a német jogrendszerben.
Prof. Frowein előadásában kitért az Európai Unió joga és a német alkotmányjog kapcsolatának elemzésére is. Megjegyezte, hogy a Német Alkotmánybíróság a Római Szerződések által elindított új jogi rend elismerését is meglehetősen nehézkesen tette meg. A közösségi jog elsőbbségét csak 1971-ben fogadta el egyértelműen az Alkotmánybíróság. A "Solange"-ügy speciális fenntartást teremtett az elsőbbség vonatkozásában. Ez a fenntartás azonban nem bírt valós jelentőséggel. Mindenesetre a Bíróság álláspontjában kifejtettek az uniós intézmények feletti egyfajta ellenőrző szelepnek tekinthetők.
1992 óta a német alkotmány 23. cikke a Német Szövetségi Köztársaság kötelezettségévé teszi az Európai Unió rendszerében való együttműködést. Feltételeket is állít azonban az uniós jogrend elé, miszerint annak demokratikusnak kell lennie, tiszteletben kell tartania a rule of law, a joguralom (rechtsstaatlich) követelményét, valamint a szubszidiaritás alapelvén kell nyugodnia. S ezen túl az alapvető jogok védelmét is biztosítania kell.
Frowein előadásában végezetül az Emberi Jogok Európai Egyezménye és a német alkotmányjog kapcsolatáról szólt. Véleménye szerint az Egyezmény ugyan formálisan csak egy nemzetközi szerződés, jelentőségét tekintve azonban messze túlmutat egy egyszerű szerződés keretein. Ezt maga az Alkotmánybíróság is elismerte. A Német Alkotmánybíróság meglehetősen tágan értelmezi azt az alapelvet, miszerint a német jogot az Egyezménnyel összhangban kell értelmezni. Hangsúlyozza azt a vélelmet, melynek értelmében a törvényhozás nem kíván az Európai Egyezménnyel ellentétesen cselekedni. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint alkotmányos panasz nem alapulhat az Egyezményen. Megjegyzendő azonban, hogy a német alkotmány 3. cikke szerinti egyenlőséghez való jog sérülhet, ha az Emberi Jogok Európai Bíróságának esetjogát nem veszik figyelembe. Rögzítették ugyan ezt az alapelvet, de a gyakorlatban nem játszik jelentős szerepet.
A szuverenitással kapcsolatos, szerencsésnek épp nem nevezhető vitát indított el az Alkotmánybíróság 2004. október 14-i döntése (Görgülü). A Bíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága ítéletének végrehajtása korlátozható, a szuverenitás elvére hivatkozva. Az adott esetben azonban a Bíróság teljes mértékben elfogadta, hogy az ítélet kötelező érvényű. Kritizálható tehát a Német Alkotmánybíróságnak az Európai Uniót, illetve az Emberi Jogok Európai Egyezményét érintő gyakorlata. Az azonban nem vitatható, hogy a Bíró-
- 143/144 -
ság fennállása során esetjogában mindvégig nagymértékben tiszteletben tartotta az európai és a nemzetközi jogot.
4. A negyedik előadó, prof. dr. Marc Bossuyt, a Belga Alkotmánybíróság bírája "A nemzetközi jog és az Európai Unió jogának kölcsönhatása Belgium Alkotmánybíróságának gyakorlatában" címmel tartotta meg értekezését. Prof. Bossuy előadásának nyitásaként leszögezte, hogy a Belga Alkotmánybíróság hatáskörének gyakorlása során figyelembe veszi a nemzetközi jog azon normáit, beleértve az Európai Közösség aktusait, melyek Belgiumra kötelező erővel bírnak. A Bíróság vizsgálja azt is, hogy a törvényhozók által alkotott, a nemzetközi szerződéseket jóváhagyó törvények megfelelnek-e az Alkotmánynak. A Bíróság 1989 óta, amikor először került sor hatáskörének kiterjesztésére, úgy tartja, hogy az egyenlőség és a diszkrimináció tilalmának alapelve valamennyi, az Alkotmányban vagy a Belgiumra kötelező erővel bíró nemzetközi szerződésekben rögzített jogra és szabadságra vonatkozik. A Bíróság hatáskörének 2003-ban történő második kiterjesztését követően pedig rögzítette, hogy a nemzetközi szerződési rendelkezések által elismert olyan garanciák, amelyek hasonló hatással rendelkeznek, mint az alkotmányos emberi jogi rendelkezések, oszthatatlan egészet, elválaszthatatlan egységet alkotnak.
Ami az európai közösségi jogot illeti, a Belga Alkotmánybíróság feladatai közé tartozik megvizsgálni, vajon a törvényhozási aktusok megfelelnek-e az európai közösségi jognak. Így a testület megerősíti a közösségi jog elsőbbségét a nemzeti törvényi rendelkezések felett. Az EK Szerződés 234. cikkének megfelelően az Alkotmánybíróság mind ez idáig öt ügyet utalt az Európai Unió Bírósága elé. A luxemburgi Bíróság kettő, közösségi irányelvek értelmezésére vonatkozó ügyben már ítéletet hozott (az általános orvosi gyakorlat keretében végzett speciális képzés tárgyában, valamint a rabságban születő és tenyésztett vadmadarak kérdését illetően). A másik három eset - egy az európai letartóztatási paranccsal, egy a pénzmosással és egy a flamand biztosítási rendszerrel kapcsolatos ügy - még függőben van. Utóbbiak egy rendelet értelmezésére, egy kerethatározat, valamint egy irányelv érvényességére vonatkoznak.
A Belga Alkotmánybíróság döntéseit nagyban befolyásolja a strasbourgi Európai Bíróságnak az Európai Emberi Jogi Konvenció által elismert emberi jogokra vonatkozó értelmezése is. A Konvenció 53. cikkének megfelelően az Alkotmánybíróság például csupán akkor fogadja el egy alapvető jog korlátozását, ha annak mind az Alkotmányban, mind az Egyezményben elismert megfelelő alapja van. Lelkiismeretesen kötve magát tehát a strasbourgi Európai Bíróságnak és az Európai Unió Bíróságának gyakorlatához, az Alkotmánybíróság Belgium nemzetközi kötelezettségeinek ellenőrző szerveként működik.
Az Alkotmánybíróságnak a törvényhozási normák alkotmányosságának felülvizsgálatára vonatkozó hatásköre kiterjed a nemzetközi szerződéseket megerősítő aktusokra is. Ennek keretében a Bíróság kiterjeszti ellenőrzését a jóváhagyott szerződés tartalmára is, de csakis szigorú korlátok között. Nemzetközi szerződést megerősítő norma megsemmisítésére irányuló kérelmet 60 napon belül kell benyújtani a norma közzétételét követően (szemben a bármely egyéb jogszabály esetén irányadó 6 hónappal). Az Alkotmánybíróságra vonatkozó 2003-ban elfogadott törvény kizárta a lehetőségét annak, hogy a Bíróság elé előzetes kérdést nyújthassanak be az Európai Unió alapszerződéseivel vagy az Európai Emberi Jogi Egyezménnyel, illetve utóbbi jegyzőkönyveivel kapcsolatosan.
Megoldatlan probléma, hogy a rendes bíróságok és törvényszékek miként kezeljék azokat a törvényhozási aktusokat, melyek feltételezhetően sértik az önvégrehajtó nemzetközi szerződések azon rendelkezéseit, amelyek az Alkotmány emberi jogi rendelkezéseivel hasonlatosak. Javaslat született arra, hogy a bírók előzetes kérdést intézzenek az Alkotmánybírósághoz mindakkor, ha azzal szembesülnek, hogy törvény vagy rendelet olyan alapvető jogot sért, amelyet hasonló módon védenek mind az Alkotmány emberi jogi rendelkezései, mind nemzetközi szerződési rendelkezések.
A második Panel témája "Az európai jognak az új tagállamok nemzeti bíróságai előtt történő alkalmazása" volt, az elnöki tisztet Prof. dr. Peter Grilc töltötte be.
1. A Panel első előadója dr. Klemen Podobnik, a Ljubljanai Egyetem Jogtudományi Kara Gazdasági Jogi Tanszékének docense volt, előadása az "Az EK-Szerződés 81. és 82. cikkének alkalmazása az új EU-tagállamok bíróságai által, az EK versenyjogának reformjával összefüggésben" címet viselte. Dr. Podobnik az európai uniós versenyjog nemrégiben lezajlott reformjának hatásáról értekezett, amely - álláspontja szerint - érdemi változásokat hoz a nemzeti bíróságok és hatóságok e jogterületre vonatkozó szerepét illetően. E fórumok ugyanis közvetlenül alkalmazhatják (sőt bizonyos eseteken kötelesek közvetlenül alkalmazni) az EK-Szerződés bizonyos rendelkezéseit, amelyek alkalmazását eleddig az Európai Bizottság monopolizálta. A Bizottság mostanáig féltékenyen őrködött a versenyjogot érintő felügye-
- 144/145 -
leti jogai fölött, ezért tűnhet némileg meglepőnek az a két másodlagos jogforrás, amelyek részben más álláspontra helyezkednek. Az 1/2003 és a 139/2004 sz. határozatok egyaránt foglalkoznak az antitröszt és egyesülési szabályok érdemi és eljárási kérdéseivel, valamint - és ez a leglényegesebb - egy új, decentralizáltabb eljárási rendet is kialakítottak. A Bizottság kihangsúlyozta, hogy a reform indoka nemcsak az volt, hogy csökkentsék a versenyjogi esetek hátralékát, hanem az is, hogy közös európai versenyjogi kultúra jöjjön létre. Az említett célokra tekintettel a tagállami bíróságok és versenyjogi hatóságok új hatáskörökkel gazdagodtak. A közösségi jog értelmében a nemzeti bíróságok, amennyiben olyan, a versenyt potenciálisan torzító magtartásokat vizsgálnak, amelyek károsan befolyásolhatják a tagállamok közötti kereskedelmet, kötelesek alkalmazni az EKSz 81. és 82. cikkét. Ez a nemzeti bíróságok számára kialakított új pozíció azonban az előadó szerint éppen a közös versenyjogi kultúra kialakulása ellen is hathat, elsősorban azért, mert e fórumok gyakran nem képesek az antitröszt ügyekben felmerülő összetett és bonyolult gazdasági kérdések megfelelő "kibogozására".
2. A második hozzászóló Marko Sorli, a szlovén Legfelsőbb Bíróság alelnöke volt, aki "Az európai uniós büntetőjog alkalmazása tagállami és közösségi bíróságok előtt, különös tekintettel a bírói ítéletek kölcsönös elismerésére" címmel tartott előadást. Sorli alelnök utalt az Európai Tanács 1999 október 15-16-án Tamperében tartott ülésére, amely helyeselte a bírói ítéletek kölcsönös elismerését, mivel a testület véleménye szerint ez az elv mind a polgári jog, mind a büntetőjog területén a bírói együttműködés sarokkövévé válhatna az Európai Unióban. Az előadó szerint az ítéletek kölcsönös elismerésének számos előnye van a hagyományos nemzetközi együttműködéssel szemben, különösen egy olyan térségben, ahol a személyek alapvetően szabadon mozoghatnak a tagállamok között. Az ítéletek kölcsönös elismerése elvének alkalmazása eredményeképpen a bírói döntések végrehajtása felgyorsulhat és hatékonyabbá válhat. A tamperei csúcs konklúzióival összhangban 2002 június 13-án megszületett az Európai Letartóztatási Parancsról, mint bírói eszközről szóló kerethatározat.
Marko Sorli ezután az Európai Bíróság harmadik pillérbeli szerepét elemezte. Ez a kérdéskör több, határkőnek tekinthető jogesetben is felmerült, így többek között a Gözutok/Brügge-, illetve a Pupino-ügyekben. A Pupino-ügyben az Európai Bíróság kimondta, hogy az értelmezési kötelezettség elvét (mely szerint a tagállami jogot a közösségi jogi irányelvek fényében kell értelmezni), a harmadik pillérben is megfelelően alkalmazni kell: a nemzeti jogot az Európai Unióról szóló Szerződés VI. címe keretében elfogadott kerethatározatok fényében kell értelmezni. Az Európai Bíróság arra a következtetésre jutott, hogy az EKSz 10. cikkében foglalt lojalitási klauzulának (amely a tagállamok együttműködési kötelezettségéről rendelkezik) a szabadság, biztonság és igazság térsége tekintetében is érvényesülnie kell, és ebből vezette le az értelmezési kötelezettség alkalmazhatóságát. A Bíróság kimondta, hogy "A nemzeti jog alkalmazása során az annak értelmezésére hivatott, kérdést előterjesztő bíróságnak mindent meg kell tennie azért, hogy e feladatát a kerethatározat szövege és célja alapján lássa el annak érdekében, hogy elérje a kerethatározat által kívánt eredményt, és ily módon megfeleljen az EU 34. cikk (2) bekezdés b) pontjának." A kerethatározatok kapcsán az előadó hangsúlyozta, hogy azok nem rendelkezhetnek közvetlen hatállyal - hatályosulásukhoz tagállami implementációra van szükség. Az Európai Letartóztatási Parancsról szóló kerethatározatot a szlovén jogrendszerbe a 2004 március 24-én elfogadott törvény ültette be.[5] A tagállami bíró feladata bírói ítéletek kölcsönös elismerésének megvalósítása, de emellett az egyének jogainak védelméről is gondoskodnia kell. Az ítéletek kölcsönös elismerésének azonban előfeltétele a tagállamoknak egymás jogrendszerébe és jogi aktusaiba vetett bizalma.
Az előadó kiemelte, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye egyre nagyobb hatást gyakorol a közösségi jogra, egyrészt az EUSz 6. cikk (2) bekezdése alapján, de - közvetetten - az Európai Unió Alapjogi Chartáján keresztül is. (A Charta ugyanis - kötelező hatályának hiánya ellenére - kétségtelenül hatással bír az Európai Unió jogrendszerére.) Az említett kerethatározat szövegében tisztán kivehetően megjelenik az a törekvés, hogy a jogszabály belül maradjon az egyezmény által kijelölt kereteken. Az Európai Letartóztatási Parancsról szóló kerethatározat preambuluma és 1. cikke kimondja ugyanis, hogy tiszteletben kell tartani az EUSz 6. cikkében és az Alapjogi Chartában lefektetett alapvető jogokat - az említett cikk és a Charta pedig kifejezetten hivatkozik az Emberi Jogok Európai Egyezményére. Ezen felül garanciát jelenthet az is, hogy a Letartóztatási Parancsot a különböző tagállami eljárásoknak megfelelően kell érvényesíteni, amelyek szintén felülvizsgálhatók az Egyezménynek való megfelelőségük szempontjából.
A szlovén Legfelsőbb Bíróság alelnöke zárásként utalt arra, hogy szükséges lenne megfelelő szinten tisztázni, hogy milyen minimumstandardokat kell garantálni annak érdekében, hogy az ítéletek kölcsönös elismerése jól funkcionálhasson.
3. A harmadik előadást "Munkajog az új EU-tagállamokban: az európai standardok jelenlegi és potenciális hatása az új tagállamok jogára" címmel Prof. dr.
- 145/146 -
Polonca Koncar, a Ljubljanai Egyetem Jogtudományi Kara Munkajogi Tanszékének vezetője tartotta. Koncar professzor először általánosságban beszélt az európai és a tagállami munkajogról. Többek között elmondta, hogy az európai munkajog "lassan de biztosan", elsősorban közösségi irányelvek által fejlődik. A tagállamoknak, mint az említett irányelvek elsődleges címzettjeinek, át kell ültetniük jogrendszerünkbe a direktívákat - e téren specialitás, hogy a munkajogi irányelvek átültetése bizonyos esetekben megvalósulhat kollektív szerződések által is, amennyiben meghatározott feltételek fennállnak. A tagállami jog, így a munkajog alapján is a tagállami bíróságok előtt eljárások indulhatnak, a közösségi jog számára nagyon fontos tehát a hatékony tagállami (rendes és rendkívüli) jogorvoslatok megléte.
Az Európai Bíróság különböző jogi eszközökkel igyekszik elősegíteni a közösségi jog tagállami ef-fektivitását. Ide sorolhatjuk a közvetlen hatály és az elsődlegesség (szupremácia) elvét, az értelmezési kötelezettség doktrínáját (azaz az irányelvek "közvetett hatályát") és a tagállamok kártérítési felelősségét az irányelvek nem vagy nem megfelelő átültetése okán. A Bíróság külön hangsúlyozta, hogy az előzetes döntéshozatali eljárás, amelynek célja, hogy biztosítsa a közösségi jog egységes értelmezését, a közösségi munkajog kapcsán is kiemelkedő fontosságú.
A szlovéniai helyzetet értékelve az előadó megjegyezte, hogy a bírák még keresik a "helyes irányokat" az új jogi környezetben, jogosan merülnek fel tehát kétségek azzal kapcsolatban, hogy készek-e a közösségi jog szabályait egységesen és teljességükben alkalmazni, továbbá az is kérdéses lehet, hogy mely munkaügyi bíróságok fordulhatnak a Európai Bírósághoz előzetes kérdéssel.
A harmadik Panelben - prof. dr. Erika de Wet, az Amszterdami Nemzetközi Jogi Központ professzora által elnökölt - Panelben "Az EU-tagság tagállamokra gyakorolt jogi hatásai" kerültek elemzésre.
1. E Panelben elsőként Prof. dr. Estrid Epiney "Az EU-tagság hatása a nemzetközi jog alkalmazására a tagállami jogokban" című előadása hangzott el. Epiney professzorasszony szerint a nemzetközi egyezmények "közösségiesítése" felvet bizonyos újszerű jogi problémákat, ugyanis ezáltal nemzetközi megállapodások ágyazódhatnak be olyan jogi normákba, amelyeket közvetlenül kell alkalmazni a tagállamokban. Ez problémákat vethet fel bizonyos tagállamokban, főként azokban, amelyek a nemzetközi jog-belső jogviszonyának dualista felfogását követik. Kitért arra, hogy az Európai Bíróság felülvizsgálati hatásköre még nemzetközi megállapodások vonatkozásában is meglehetősen kiterjedt. A Közösség által kötött nemzetközi megállapodásokból eredő kötelezettségek teljesítése során a tagállamok kötelesek a közösségi intézményekkel, különösen az Európai Bizottsággal széles körben konzultálni, és az intézményeket minden szükséges információval ellátni.
Az EU-tagság ezáltal jelentős hatással van (vagy lehet) a nemzetközi jognak a belső jogban történő alkalmazására. A közösségeket kötelező nemzetközi jog a tagállamok szempontjából - jogi hatásait tekintve - egyre inkább hasonlóvá válik a közösségi joghoz. Az Európai Közösség széles körű nemzetközi szerződéskötési kompetenciáira tekintettel Epiney professzor úgy véli, hogy a jövőben valószínűleg két nagy normacsoportot kell majd alkalmazniuk a tagállamoknak: saját belső jogukat, és a közösségi jogot, amelybe már a "közösségiesített" nemzetközi jogot is bele kell majd érteni.
2. A harmadik Panel második előadását dr. Komanovics Adrienne, a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Nemzetközi- és Európajogi Tanszékének adjunktusa tartotta, "Információszabadság az Európai Unióban" címmel. Komanovics Adrienne kifejtette, hogy az Európai Unió állampolgári támogatottsága csak akkor biztosítható, ha a szervezet a demokrácia, az emberi jogok tiszteletben tartása és a jogállamiság elvein alapul. E követelményekbe ágyazódva jelentkezett a kilencvenes évek elejétől egyre erősebben az igény arra, hogy az Unió működése nyitott és átlátható legyen. Az uniós transzparencia egyik eleme az információszabadság (a dokumentumokhoz való hozzáférés joga, a közérdekű adatok nyilvánossága), amely hozzájárul az Unió demokráciadeficitjének ledolgozásához, csakúgy, mint a hatékony európai közigazgatás megvalósításához.
Az Európai Unió tekintetében az információszabadság viszonylag rövid múltra tekinthet vissza. Bár a Maastrichti Szerződés előkészítése során történtek kísérletek egy általános jogalap EK-Szerződésbe való illesztésére, ekkor még csak egy, a Maastrichti Szerződéshez fűzött nyilatkozatot sikerült elfogadni, amelyben a tagállamok felkérték a Bizottságot, hogy 1993-ig terjesszen elő jelentést a közösségi dokumentumokhoz való hozzáférés javítása céljából. Ennek végrehajtására 1993 decemberében a Tanács és a Bizottság elfogadott egy közös Magatartási Kódexet a dokumentumok nyilvánosságáról, amelyet a következő hónapokban a Tanács és a Bizottság egy-egy határozata követett (az úgynevezett Hozzáférési Határozatok). A két határozat lefektette a tanácsi illetve a bizottsági dokumentumokhoz való hozzáférés jogát, meghatározta a hozzáférés aló-
- 146/147 -
li kivételeket, továbbá a követendő eljárást. A határozatoknak, amelyeket a két intézmény önigazgatási jogkörében fogadott el, rendkívül sok hiányossága volt. A viszonylag szűkre szabott anyagi szabályokat a Tanács és a Bizottság megpróbálta megszo-rítóan értelmezni, ezáltal korlátozni a nyilvánosság terjedelmét. Az "utolsó csepp" az ún. Solana Határozat volt, amely állítólagos NATO-követelésekre további kivételeket illesztett be a Tanács határozatába, bizonyos dokumentumokat pedig egyszerűen kivett a határozat hatálya alól.
Az előadó megemlítette továbbá az Ombudsmannak a nyilvánosság érdekében tett lépéseit, így pl. a dokumentumokhoz való hozzáféréssel kapcsolatos saját kezdeményezésű vizsgálatát. Az Ombudsman elé kerülő panaszok 22%-a transzparenciával kapcsolatos, ideértve az információszolgáltatás megtagadását.
Az Amszterdami Szerződést az előadó a nyitottság felé tett jelentős lépésként értékeli: a Szerződés szabályozta a dokumentumokhoz való hozzáférést, lépéseket kezdeményezett a jogszabályok minőségének javítása érdekében (lásd a 39. sz. nyilatkozatot), és egyszerűsítette a szerződéseket. Az Uniós Szerződés módosított 1. cikke utal arra, hogy a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz legközelebb kell meghozni, az EK-Szerződésbe pedig beillesztettek egy új rendelkezést (255. cikk), amelynek értelmében bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy jogosult az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz hozzáférni. Az információszabadság általános elveit és korlátait rendeletben kellett megállapítani az Amszterdami Szerződés hatálybalépésétől számított két éven belül. Végül a Szerződés azt is előírta, hogy a fent említett három intézmény saját eljárási szabályzatában rögzítse a dokumentumaihoz való hozzáférésre vonatkozó különös rendelkezéseket. Ennek a 255. cikknek az a jelentősége, hogy az információs szabadság immáron szerződésbeli jogalapot kapott, tehát elsődleges jogforrásban szerepel. A végrehajtásra irányuló jogszabályokat pedig az együttdöntési eljárás keretében kell elfogadni, amely eljárásban a Parlament társjogalkotóként szerepel.
Az Amszterdami Szerződés a fenti általános rendelkezéseken túl még egy külön rendelkezést iktatott be a Tanács - a Közösség jogalkotó szervének - vonatkozásában. Az EKSZ 207. cikkének (3) bekezdése értelmében amikor a Tanács jogalkotói minőségében jár el, a szavazások eredményét és a szavazás indokolását, valamint a jegyzőkönyvben rögzített megjegyzéseket minden esetben nyilvánosságra kell hozni. A fentiek alapján (habár az előírthoz képest egy hónap késéssel) 2001 május 30-án fogadták el az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/ EK rendeletet.
Komanovics Adrienne azzal is foglalkozott, hogy mit hozhat a jövő az uniós információszabadság számára. A jelenleg bizonytalan sorsú Alkotmányszerződés előkészítése során ugyanis az egyik fő célkitűzés éppen a demokrácia, az átláthatóság és a hatékonyság növelése volt. Az Alkotmány rendelkezései alapján a dokumentumokhoz való hozzáférés alapvető jognak tekinthető. Először is a transzparencia követelménye a bevezető - mondhatni az alapelvi - rendelkezések (I. Rész) között szerepel olyan más, fontos rendelkezések mellett, mint pl. az Unió célkitűzései és alapvető értékei. Az uniós intézmények, szervek és hivatalok munkájának átláthatóságáról szóló I-50. cikk egész pontosan az Unió demokratikus működéséről szóló VI. Címben található. Másodszor, az Alapjogi Charta - amelynek a polgárok jogait tartalmazó V. Címe külön is nevesíti ezt a jogot - az Alkotmány integráns részét képezi.
Ami gyakorlati szempontból talán a legfontosabb, az Alkotmány horizontálisan kiterjeszti az elvet: már nem csak három intézmény, hanem az Unió összes intézményének, szervének és hivatalának dokumentumait lefedi az átláthatóság elve. A három érintett intézményen kívül önigazgatási jogkörében számos egyéb közösségi szerv is rendelkezik irataik nyilvánosságáról, de az Alkotmány elsődleges jogforrásban rögzíti ezt a követelményt, ami - hatályba lépése esetén - minőségi változást jelent.
A negyedik Panel - szintén Erika de Wet elnöklete alatti - Panel előadói "A nemzetközi jog tagállami és európai bírói fórumok által történő alkalmazása" problémakörét érintették.
1. Elsőként Vasilka Sancin, a Ljubljanai Egyetem Jogtudományi Kar Nemzetközi Jogi Tanszékének tanársegédje tartotta meg "A nemzetközi jog Európai Bíróság által a közösségi jog részévé nyilvánított elemeinek alkalmazása a tagállami bíróságok által" című előadását. Az Európai Közösség nemzetközi kapcsolatainak joga többrétegű, amely különböző tényezők együtthatása folyományaként alakul. Ilyen tényezők az Európai Bíróság széles körű joghatósága, a közvetlen hatály elvének differenciált alkalmazása, a nemzetközi jogi szabályok alkalmazásának alternatív módszerei, illetve a nemzeti bíróságok vonatkozó szerepének növekedése.
Vasilka Sancin megvizsgálta, hogy az Európai Bíróság milyen különböző jogalapokra támaszkodva
- 147/148 -
nyilatkozhat a nemzetközi jog európai jogra gyakorolt hatásairól. Ide sorolja az EKSz 300. cikk (6) bekezdésére alapozott előzetes tanácsadó vélemény intézményét, a 234. cikken alapuló (igen gazdag esetjogot produkáló) előzetes döntéshozatali eljárást, a 226. cikk szerinti szerződésszegési eljárást, a Közösség kártérítési felelősségére vonatkozó, az EKSz 288. cikkére figyelemmel meghozott döntését vagy a 307. cikk alkalmazása koncepciójának továbbfejlesztését. Az előadó szerint ma már léteznek a nemzetközi jognak olyan területei, amelyekben a nemzeti bíróságok egyre nagyobb jelentőséggel bírnak. Ezek közé sorolja az EU tagállamok által még a csatlakozás előtt megkötött nemzetközi egyezmények értelmezését, az úgynevezett "vegyes" nemzetközi megállapodások bizonyos aspektusainak vizsgálatát, illetve a közös kereskedelmi politika alkalmazását azokban az esetekben, amikor a kereskedelempolitika és a külpolitika interakcióiról van szó (annak megítélése kapcsán, hogy a tagállamoknak biztosított diszkrecionális jogkör keretében az EKSz 133. cikkétől való eltérés szükséges és arányos volt-e).
A nemzetközi jog tagállami bíróságok általi alkalmazása fokozásának viszont előfeltétele, hogy a Közösségen belül megegyezés legyen a vonatkozó együttműködésről. Az Európai Közösségek modellje lehet Sancin szerint a legjobb példa annak igazolására, hogy a változó elkötelezettségek és prioritások milyen hatást gyakorolhatnak a bírák együttműködési hajlandóságára. A tagállami bíráknak a közösségi jogi normák alkalmazására vonatkozó hajlandósága nagymértékben növekedett az utóbbi években, akárcsak a közösségi intézményekbe vetett bizalom, nagyjából egy időben annak a felismerésnek a széles körű kibontakozásával, hogy a tagállami gazdaságokat minél inkább egyensúlyba és összhangba kellene hozni. Ez azonban igazán csak a régebbi tagállamokról mondható el, az új tagállamokban e folyamat még várat magára. Az EU-tagállamok összetett és gyakran jelentősen eltérő alkotmányos előírásai korántsem könnyítik meg azt, hogy tagállamok bíróságai egységesen viszonyuljanak a nemzetközi jog és a belső jog alkalmazásának kérdéséhez. Az előadó nyitva hagyta a kérdést, hogy vajon a nemzetközi jog "európaizálódása" tisztább választ adhat a bíróságoknak erre a kérdésre.
Hogy az összeütközések elkerülhetőek és a gyakorlati problémák megoldhatók legyenek, az előadó álláspontja szerint fokozott figyelmet kellene fordítani (tagállami, európai és nemzetközi szinten egyaránt) a nemzetközi jog és az európai jog mélyreható oktatására a bírák szakképzése során, illetve biztosítani kellene, hogy a bíróságok rendelkezésére álljon egy megfelelő nemzetközi- és európajogi szakértői állomány a kiemelkedően bonyolult, nehezen feloldható nemzetközi- és európajogi problémák felmerülése esetére.
Vasilka Sancin szerint a tagállami bíróságok és az Európai Közösségek Bírósága közötti, az említett területekre vonatkozó fokozottabb együttműködésnek különböző pozitív hatásai lehetnek, így például: nemzetközi jog értelmezése koherensebbé válhatna, csökkenhetne a nemzeti bíróságokra nehezedő időteher, növekedne a jogbiztonság nemzetközi szinten, valamint a nemzetközi jog alkalmazásának és végrehajtásának effektivitása is erősödne.
2. A Panel (és a konferencia) utolsó előadását dr. Misa Zgonec-Rozej, LL. M., szintén a Ljubljanai Egyetem Jogtudományi Kar Nemzetközi Jogi Tanszékének tanársegédje tartotta, "A Biztonsági Tanács határozatainak nemzeti és uniós bíróságok általi felülvizsgálata" címmel. Rögzítésre került, hogy az ENSZ Biztonsági Tanácsa az Egyesült Nemzetek Alapokmányának VII. fejezete értelmében széles körű jogosítványokkal rendelkezik, fegyveres és nem fegyveres rendszabályokat foganatosíthat a nemzetközi béke és biztonság fenntartása, illetve helyreállítása érdekében, ha úgy találja, hogy a békét és biztonságot fenyegetik, megsértik a békét, vagy ha agressziót állapít meg. Legutóbb folytatott gyakorlatában, különösen az ENSZ terrorizmussal szembeni küzdelme keretében, a Biztonsági Tanács szankciókat alkalmaz magánszemélyekkel szemben. Ezek a szankciók természetes személyek alapvető jogait érinthetik, és sérthetik a nemzeti alkotmányok, illetve nemzeti jogi normák, valamint közösségi jogszabályok által védett emberi jogi standardokat. Ez a gyakorlat heves vitát váltott ki arra vonatkozóan, gyakorolható-e ellenőrzés a BT hatalma felett, illetve lehetőség van-e bírói felül vizsgálatot gyakorolni a Biztonsági Tanács - VII. fejezeten alapuló - kötelező döntései felett.
Nemzetközi szinten csupán korlátozott lehetőség van a BT által kiszabott szankciók bírói felülvizsgálatára. Az ENSZ Nemzetközi Bírósága csak indirekt, közvetett bírói ellenőrzést gyakorolhat tanácsadó véleményein keresztül, valamint az államok által elé vitt vitákban. A Nemzetközi Bíróságnak a BT határozatok jogszerűségére és érvényességére, illetve az Alapokmánnyal és az általános nemzetközi joggal való megfelelőségére vonatkozó bírói döntései ezért csak korlátozott hatással rendelkeznek, hiszen vagy csupán ajánlás jelleggel bírnak, vagy csak a részes feleket kötelezik. Kérdés tehát, hogy nemzetközi szintű megfelelő bírói kontroll hiányában vajon a nemzeti és az uniós bíróságok hozhatnak-e a BT határozatokat felülvizsgáló kötelező döntéseket, ha magánszemélyek alapvető jogaik sérelme miatt panaszt terjesztenek eléjük.
Habár ez a panel főként a nemzetközi jog nemzeti jogi, illetve nemzeti bíróságok általi alkalmazá-
- 148/149 -
sára fókuszál, a bírói felülvizsgálat kérdését mind a nemzeti, mind az uniós bíróságok esetében vizsgálnunk kell. Ennek oka, hogy a Biztonsági Tanács által foganatosított bizonyos rendszabályok, mint például a gazdasági és pénzügyi szankciók, az Európai Unió/Európai Közösségek hatáskörébe eshet, és mint ilyenek, uniós/közösségi intézmények - nevezetesen a Tanács és a Bizottság - általi végrehajtást nyernek, többnyire rendeletek útján, melyek valamennyi uniós tagállamban közvetlen alkalmazhatók s közvetlen hatállyal bírnak. Nemzetközi szinten az ENSZ tagállamok, és nem az EU/EK felelősek az Alapokmány alapján rájuk háruló kötelezettségek teljesítéséért. A Biztonsági Tanács "europaizált" határozatainak végrehajtása azonban az EU/EK feladata. Az Európai Unió bíróságai bizonyos feltételek mellett így hatáskörrel rendelkezhetnek a magánszemélyek által benyújtott panaszok tekintetében, melyek az "europaizált", uniós/közösségi rendeletekbe beépített BT-szankciókat vitatják. Mindezek miatt, a tény ellenére, miszerint az uniós bíróságok továbbra is regionális európai bíróságoknak tekintendők, ebből a szempontból "belsőnek" számítanak, ellentétben a regionális strasbourgi Emberi Jogi Bírósággal.
A 2005-ben Amszterdamban megtartott konferencián Nikolaos Lavranos foglalkozott a szankciók és a bírói felülvizsgálat kérdésével. Következtetése értelmében nem beszélhetünk a két kategória közötti "szerelemről első látásra", mivel "az Európajog szintjén a bírói felülvizsgálat gyakorlatilag elérhetetlen, következésképpen a nemzeti bíróságok tűnnek az utolsó reménynek, ők képesek gyakorolni egyedül a nemzeti alkotmányjog és / vagy az Európai Emberi Jogi Bíróság gyakorlatában kikristályosodott jog által rájuk testált feladatot, azaz garantálni a bírói felülvizsgálat lehetőségét", és ezáltal biztosítani és ellenőrizni az Európai Emberi Jogi Bíróság által támasztott jogi kötelezettség teljesítését. Lavranos azonban a bírói felülvizsgálat kérdését elsősorban a hatáskör szemszögéből válaszolja meg, középpontba állítva (a) egyrészt a locus stan-di elemzését a BT szankcióit végrehajtó uniós/közösségi rendeleteknek az Európai Unió Bírósága, illetve az Elsőfokú Bíróság előtt történő kifogásolása szempontjából, másrészt (b) az uniós bíróságokhoz való fordulás lehetőségét az EU "autonóm" szankcióinak - a II. (Közös Kül- és Biztonságpolitika) és III. pillér (Bűnügyi Ügyekben való Rendőrségi és Igazságügyi Együttműködés) keretében született szankcióinak - bírói felülvizsgálata érdekében.
Misa Zgonec-Rozej előadásában inkább a BT szankciók nemzeti és uniós bíróságok általi bírói felülvizsgálatának materiális aspektusára helyezte a hangsúlyt. Ami az uniós bíróságokat illeti, nem szabad elfeledkeznünk arról, hogy a célzott szankciók, vagy a közvetlenül a magánszemélyeknek címzett szankciók szerepe jelentősen megnövekedett. A magánszemélyek, természetes személyek az EK Szerződés 230. cikke értelmében eljárást indíthatnak, és így az EU-bíróságok előtt e szankciók jogtalanságát kétségbe vonhatják. Ezt mutatja az EU-bíróságok legutóbbi gyakorlata is, melynek során szembesültek magánszemélyek olyan panaszaival, melyekben kifogásolták a BT-határozatokat végrehajtó, vagyonukat befagyasztó EU/EK-szankciókat. Ami pedig a nemzeti bíróságokat illeti, érdemes átgondolni, hogy vajon a nemzeti bíróságok, a nemzetközi és az európai szintű korlátozott lehetőségek mellett, képesek-e valójában bírói felülvizsgálatot biztosítani akár az EU/EK másodlagos jogalkotása által beépített, akár az államok által közvetlenül végrehajtott szankciók tekintetében, alkotmányi vagy más elvárásoknak megfelelően.
Két kérdést kell megválaszolni. Az első: a nemzeti és az uniós bíróságok biztosíthatnak bírói felülvizsgálatot a Biztonsági Tanácsnak az Alapokmány VII. fejezete alapján kirótt szankciókat tartalmazó döntései tekintetében? Azaz, mivel a bírói felülvizsgálat nem elérhető nemzetközi szinten, meg kell vizsgálni, vajon a nemzeti vagy az uniós bíróságok magukra vállalhatják-e a BT hatáskörgyakorlásának ellenőrzését, illetve felülvizsgálhatják-e az államokat kötelező BT-döntések jogszerűségét, törvényességét vagy érvényességét. A válasz a következő: a nemzeti és az uniós bíróságok nem rendelkeznek hatáskörrel arra vonatkozóan, hogy közvetlenül vizsgálják a BT-határozatokat az Alapokmány vagy a nemzetközi jog alapján. Van azonban hatáskörük arra, hogy esetlegesen vagy közvetetten vizsgálják a BT döntéseinek jogszerűségét, hiszen a BT-határozatokat végrehajtó nemzeti vagy uniós/közösségi eszközök jogszerűségének felülvizsgálata hatáskörükbe tartozik nemzeti alkotmányaik, nemzeti joguk vagy a közösségi jog alapján.
A következő kérdés: milyen határa lehet a jogszerűség lehetséges vizsgálatának, és milyen hatásai lehetnek? Vizsgálhatják-e a nemzeti és az uniós bíróságok a BT határozatainak Alapokmánnyal és a nemzetközi joggal való megfelelőségét, vagy arra korlátozódik hatáskörük, hogy csupán a nemzeti, illetve az uniós/közösségi végrehajtó aktusokat vizsgálják a közösségi jogrend vagy a nemzeti alkotmányok, a nemzeti jog fényében, amikor magánszemélyek keresetükben azt állítják, megsértette alapvető jogaikat egy BT-határozatot végrehajtó uniós/közösségi vagy nemzeti jogi norma? Továbbá, a nemzeti és az uniós bíróságok kimondhatják-e, hogy egy BT-döntés jogszerűtlen, érvénytelen vagy alkalmazhatatlan, vagy csupán annyit tehetnek, hogy eltör-
- 149/150 -
lik, vagy hatálytalanítják a BT-határozatot végrehajtó nemzeti vagy EU/EK normát? A kérdésre adott válasz: a nemzetközi jog szempontjából a Biztonsági Tanács döntései bírói felülvizsgálatának lehetősége a következő korlátozásokkal kell, hogy szembenézzen. Az Alapokmány 25. cikke értelmében "az Egyesült Nemzetek tagjai megegyeznek abban, hogy a BT határozatait az Alapokmánynak megfelelően elfogadják és végrehajtják". A 48. cikk 2. bekezdése ehhez hozzáteszi, hogy "a BT határozatait az Egyesült Nemzetek tagjai közvetlenül és olyan nemzetközi szervezetekben kifejtett tevékenységük útján hajtják végre, amelyeknek tagjai". Vagyis a tagállamoknak nincs lehetőségük egyoldalúan saját kezdeményezésükre megakasztani, vagy felfüggeszteni a BT által kiszabott kényszerítő eszközöket.
Az Alapokmány csak határozatlanul írja körül a Biztonsági Tanács hatáskörét és annak határait. A VII. fejezet alapján a BT széles diszkrecionális jogkörrel rendelkezik a béke veszélyeztetése fennállásának meghatározásában és a megfelelő eszközök kiválasztásában, melyekkel fenntartható vagy visszaállítható a nemzetközi béke és biztonság. Kötelességei teljesítése során a Biztonsági Tanácsnak az Alapokmánynak megfelelően kell eljárnia, figyelemmel különösen az Egyesült Nemzetek céljaira és alapelveire. A BT-nek az Alapokmány keretei között kell tevékenykednie, és a nemzetközi jog alapvető szabályai, különösen a ius cogens fényében. Ráadásul bizonyos döntései, mégpedig az Alapokmány 39. cikke szerinti határozatai, politikai megfontolásokkal bírnak, s ilyenformán nem lehetnek bírói felülvizsgálat tárgyai.
A nemzetközi jog oldaláról megközelítve a kérdést: az Egyesült Nemzetek tagállamainak az Alapokmány VII. fejezete alapján a BT által hozott döntéseiből fakadó kötelezettségei megelőznek minden más nemzetközi szokásjogon vagy nemzetközi egyezményen alapuló kötelezettséget, beleértve az Európai Emberi Jogi Bíróság gyakorlatát, valamint az EK Szerződést, az egyetlen kivétel csupán a ius cogens szabályai. A jogszerűség vélelme így a BT határozatai mellett áll. Ezenfelül a BT döntései szintén megelőzik a nemzeti jogból fakadó minden egyéb kötelezettséget. Az államok kötelesek eleget tenni a BT döntéseinek, még akkor is, ha azok ellentétesek a nemzeti joggal, tekintet nélkül arra, hogy az alkotmányról vagy más jogi normáról van-e szó. A nemzetközi szerződések jogáról szóló 1969. évi Bécsi Egyezmény 27. cikke világosan leszögezi, hogy "egyetlen részes fél sem hivatkozhat belső jogának rendelkezéseire annak igazolásául, hogy elmulasztotta a nemzetközi egyezményt teljesíteni."
A nemzeti jog szempontjából: az államok felelősséggel tartoznak a magánszemélyek alapvető jogainak védelméért, és ezért biztosítaniuk kell, hogy az európai és a nemzetközi emberi jogi standardokból eredő kötelezettségeket - melyek általában az alkotmányba vagy más törvényhozási aktusba bekerülnek - teljes mértékben tiszteletben tartsák. Kiemelendő, hogy nemzeti szinten, még ha az adott állam "monistának" is tekinthető, a nemzeti alkotmányok rendszerint felülkerekednek a nemzetközi jogon és egyezményeken, beleértve a Biztonsági Tanács határozatait is. Felmerül tehát a kérdés, milyen szereppel bírjanak az uniós/közösségi és a nemzeti bíróságok az "Alapokmányon alapuló szankciók végrehajtására irányuló kötelezettségek hatékony teljesítése és az egyéni jogokat védő alapvető jogi elvek védelme" kettős követelményének összeegyeztetésében?
Megjegyzendő, hogy a gyakorlatban a nemzeti és az EU/EK bíróságok számtalan formában belebocsátkoznak a Biztonsági Tanács döntéseinek bírói felülvizsgálatába. Az előadás során feltett kérdések megválaszolása érdekében az EU/EK bíróságok és néhány nemzeti bíróság gyakorlata még további vizsgálatra és értékelésre vár, az általuk nyújtott bírói felülvizsgálat pozitív és negatív hatásait tekintve, különösen a nemzetközi jog szempontjából. Előzetes következtetésként megjegyzendő, hogy habár korlátozottnak tűnik a nemzeti és az EU/EK bíróságok általi bírói felülvizsgálat hatóköre és hatása, a nemzeti és az uniós/közösségi bíróságok komoly és fontos határokat és korlátokat állítanak fel a Biztonsági Tanács esetleges önkényes döntései elé, melyek indokolatlanul sérthetik a Közösségek és a nemzeti jogi rendszerek által oltalmazott alapvető jogait a magánszemélyeknek. ■
JEGYZETEK
[1] A szlovéniai konferencián a Nemzetközi- és Európajogi Tanszékről dr. Komanovics Adrienne, dr. Csapó Zsuzsanna, dr. Mohay Ágoston, valamint Szabó Brigitta külügyi és marketing ügyintéző vettek részt Karunkról.
[2] Amszterdamban az Állam- és Jogtudományi Kar három tanszékéről hatan képviselték egyetemünket. A Nemzetközi- és Európajogi tanszékről dr. Szalayné dr. Sándor Erzsébet, dr. Komanovics Adrienne, dr. Pánovics Attila, dr. Csapó Zsuzsanna, az Alkotmányjogi Tanszékről dr. Chronowski Nóra, valamint a Polgári Jogi tanszékről dr. Nemessányi Zoltán. Dr. Chronowski Nóra a konferencián előadást tartott "The impact of Europeanisation from the perspective of the new member states" címmel.
[3] Ezt az alkotmányi rendelkezést később módosították, mielőtt Szlovénia belépett az Európai Unióba. Az Alkotmány 68. cikke jelenleg akként rendelkezik, hogy külföldiek szerezhetnek földtulajdonjogot törvényben vagy a Nemzetgyűlés által ratifikált nemzetközi szerződésben rögzített feltételek szerint.
[4] 2007 január 1. óta Szlovénia is csatlakozott az euró-övezethez.
[5] Zakon o evropskem nalogu za prijetje in predajo
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd.
[2] A szerző PhD-hallgató.
Visszaugrás
