Egy olyan kérdéssel szeretnék foglalkozni - ezzel a kollegák figyelmét felhívni e terület szabályozatlanságára -, amely látszólag egyszerűnek tűnik. De első hallásra sem egyszerű a kérdésre a válasz. Ha pedig átvizsgáljuk a közjegyzői törvényt (a továbbiakban: Ktv.), rájövünk, igen szabályozatlan területre bukkantunk. (Előrebocsátom, hogy a fegyelmi eljárással és az itteni jogorvoslati lehetőségekkel nem kívánok foglalkozni, mert ez kellően szabályozva van.) A Ktv. 1999-től hatályos 62. §-a (1) bekezdésének második fordulata rendelkezik arról, hogy (az országos elnökség) "... valamint elbírálja a területi elnökség határozata ellen benyújtott jogorvoslati kérelmeket."
Igen figyelmesen elolvasva a Ktv.-t és hozzá kapcsolódó végrehajtási rendeletet, mindössze egy helyen tesz említést a jogszabály a jogorvoslati lehetőségről. A 13/1991. (XI. 26.) IM sz. rendelet - szintén 1999-től hatályos új szövege alapján - a 12/A. §-a (1) bekezdése szerint "a területi elnökségnek a közjegyzőjelölt, illetve a közjegyzőhelyettes névjegyzékbe vételét megtagadó, valamint a névjegyzékből való törlést elrendelő határozata ellen az érintett közjegyzőjelölt, közjegyzőhelyettes, és az őt foglalkoztató közjegyző a határozat kézbesítésétől számított 15 nap alatt jogorvoslati kérelmet terjeszthet elő az országos kamara elnökségéhez." Egyéb területen, így a területi elnök, területi elnökség, illetve területi kamarai közgyűlés határozata ellen semmiféle jogorvoslati lehetőség nincs. Sőt az országos elnökség határozata ellen sincs semmiféle jogorvoslati lehetőség. Az országos elnökség a fentebb említett 12/A. §-ban biztosított jogorvoslati eljárásban másodfokú szervnek tűnik csak.
A 12/A. §-ban a jogszabály személyi kérdésben ad jogorvoslati lehetőséget. De a kamarai közgyűlés (elnökség, elnök) egyéb kérdésben is hozhat a Ktv. szerint határozatot, amellyel az egyes közjegyző (helyettes) esetleg nem ért egyet. Van-e ilyenkor jogorvoslati lehetőség? (E cikk megírására egy konkrét ügy adta az ötletet, itt egy kívülálló fordult kérelemmel az elnökséghez. Sokat töprengett az elnökség, hogy a kérelem elutasítása során odaírják-e a jogorvoslati lehetőséget?)
A Ktv. alapján jogorvoslati lehetőség nincs, a végrehajtására kiadott IM rendelet szerint a fenti rendelet 12/A. §-ában írt keretet között van jogorvoslati lehetőség, és e jogorvoslati lehetőség elbírálása tartozik az országos elnökség hatáskörébe (Ktv. 62. §). Álláspontom szerint ez a ún. másodfok nem általános másodfok, hanem kizárólag a 12/A. §-ban adott jogorvoslati lehetőség másodfoka. Egyéb - tehát általános jogorvoslati lehetőség a területi szervek (ill. elnök) döntése ellen nincs.
A közjegyzői kamara, mint szakmai kamara a Ptk. szerint köztestület, így rá - egyéb eltérő jogszabályi szabályozás hiányában - az egyesületre vonatkozó jogszabályokat kell alkalmazni. E jogszabály sem ad általános jogorvoslati lehetőséget, sőt nem is foglalkozik ezzel.
(Csak mint érdekesség említem meg, hogy a régi közjegyzői törvény, az 1874. évi XXXV. törvénycikk egyáltalán nem ismer semmiféle jogorvoslati lehetőséget.)
Az igazságügyi területen megvizsgáltam még két szakmai kamarára vonatkozó jogszabályt. A végrehajtókról szóló jogszabály, a 1994. évi LIII. törvény 225. §-tól a 254/F. §-ig foglalkozik a végrehajtóval, a végrehajtó személyével, a szolgálattal, a végrehajtói kamarával, a végrehajtói irodával.
Nagy meglepetésemre, még annyi jogorvoslati lehetőség nincs a törvényben említve, mint a Ktv.-ben. Tehát a végrehajtóknál a testületi, illetve egyedi döntéssel szemben nincs jogorvoslati lehetőség. (Itt is eltekintek a fegyelmi eljárás vizsgálatától.)
Az ügyvédekről szóló - módosított - 1998. XI. törvény (a továbbiakban: Ütv.) már bőkezűbb az ügyvédekkel szemben. Nemcsak ún. személyi kérdésben ad jogorvoslati lehetőséget, hanem általánosabb jogorvoslati lehetőséget biztosít. Nézzük meg ezeket közelebbről:
- az Ütv. 107. §-ának (1) bekezdése foglalkozik a területi kamara elnökének jogkörével. Az elnök többek között fegyelmi eljárást kezdeményezhet, összeférhetetlenségi eljárást kezdeményezhet, fegyelmi büntetésnek nem minősülő figyelmeztetést alkalmazhat (ezek az ún. személyi kérdések), továbbá a feladatához tartozik a közjegyző és az alapszabály által meghatározott egyéb feladatok végzése is, a területi kamarai ügyintézői szervezet vezetése. Itt is hozhat mind személyi kérdésekben, mind pedig általánosságban, mindenkit érintő kérdésekben határozatot. A 107. §-ának (2) bekezdése szerint "a területi kamara elnökének határozata ellen a közlésétől számított 15 napon belül a területi elnökséghez fellebbezhet a területi kamarának az a tagja, akit a határozat érint. Álláspontom szerint ilyen megfogalmazás mellett a tag bármilyen kérdésben élhet a fellebbezési jogával.
- az Ütv. 106. §-ának (2) bekezdése szabályozza a területi elnökség jogkörét. Itt többek között első fokon határoz a ügyvédek kamarai felvételéről, kamarai tagságának megszüntetéséről, a kamarai felvétel iránti eljárás felfüggesztéséről, az alkalmazott ügyvédek, alkalmazott európai közösségi jogászok, az ügyvédi irodák stb. névjegyzékbe való felvételéről és törlésről, a felvételi eljárás felfüggesztéséről, az ügyvédi iroda taggyűlése határozatának felülvizsgálatáról. Itt a törvény kihangsúlyozza az elsőfokú eljárást. Másodfokú eljáró szervként működik a fenti jogszabályhely g) pontja szerint: elbírálja a területi kamara elnökének határozata elleni fellebbezést. A fentieken túlmenően még egyéb döntési területe is van a területi elnökségnek. A 106. §-ának (3) bekezdése pedig: "A területi kamara határozata ellen a területi kamara tagja a határozat közlésétől számított 15 napon belül - jogszabály, alapszabály vagy szabályzat megsértésére hivatkozással - a Magyar Ügyvédi Kamara elnökségéhez fellebbezhet. E jog nem érinti az egyes ügyekre e törvényben külön meghatározott jogorvoslati lehetőséget." Itt tehát már a széles jogorvoslati lehetőségről van szó. Sőt álláspontom szerint a fenti bekezdés első mondata egy kisegítő jellegű szabályozás. Az egyes ügyekre az ügyvédi törvényben írt különös jogorvoslati lehetőségek vonatkoznak, de ha ilyen nincs - és a határozat jogszabályt, alapszabályt vagy szabályzatot sért - ez korlátozás -, akkor is van lehetőség jogorvoslatra az első mondat alapján.
- a területi kamarai közgyűlés feladatait az Ütv. 104. §-a tartalmazza. A fenti § (4) bekezdése szerint a "közgyűlés határozata ellen a területi kamara tagja - jogszabály, alapszabály vagy szabályzat megsértésére hivatkozással - a határozat közlésétől számított 30 napon belül a közigazgatási perekre (Pp. XX. fejezet) irányadó szabályok szerint a bírósághoz fordulhat.
- az Magyar Ügyvédi Kamarai elnökség hatáskörét az Ütv. 113. §-a szabályozza. Itt a c) pont szerint másodfokon határoz azokban a kérdésekben, amelyekben a területi kamarai elnökség első fokon dönt. Szintén másodfokon bírálja el a Magyar Ügyvédi Kamara elnökének határozata elleni fellebbezéseket. Ezenkívül egyéb kérdésekben is dönt. Ütv. 113. §-ának (3) bekezdése szerint "Az elnökség határozata elleni jogorvoslatra a 104. § (4) bekezdését kell alkalmazni azzal, hogy a keresetet a területi kamara nyújtja be. E jog nem érinti az egyes ügyekre e törvényben külön meghatározott jogorvoslati lehetőséget."
Áttekintve az ügyvédi törvényben írt igen gazdag jogorvoslati lehetőséget, az is megállapítható - ellenkező, kizáró szabályt nem találtam -, hogy a kamarán belüli jogorvoslati lehetőség a másodfokú határozattal nem zárul le. Pl. felvétel kérdésében a területi elnökségi határozat támadható a Magyar Ügyvédi Kamara elnökségénél és az elnökség határozata ellen - jogszabály, alapszabály vagy szabályzat megsértésére hivatkozással - közigazgatási per indításának is helye van.
Egyéb szakmai kamaránál pl. Orvosi Kamara, nem találtam jogszabályon alapuló jogorvoslati rendszert. (Azért jogszabályon alapulót, mert egyszerűen nem találtam jogszabályt az orvosi kamaráról, kutatásaim oda vezettek, hogy csak az általuk alkotott alapszabályuk van.)
Vizsgáljunk meg, létezik-e általános, korlátozás nélkül jogorvoslati lehetőség.
Az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja." Ez egy látszólag általános jogorvoslati lehetőség lenne. De szerintem lényeges "...a törvényben meghatározottak szerint..." fordulat. Maga az Alkotmány nem ad általános jogorvoslati lehetőséget. Ennek csak kereteit teremti meg és ezt törvényben kell szabályozni. A Bírósági Határozatok 2004. évi 140. sz. jogesete ki is mondja: Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jog nem teremt közvetlen jogi lehetőséget a határozatok elleni jogorvoslat benyújtására.
Ha megnézzük a társadalmi élet bármely területét, az e területet szabályozó jogszabály határozza meg e területen a jogorvoslati rendet. Pontosan az Alkotmányban írt "...a törvényben meghatározottak szerint..." szabályozás szerint. (Pl. Pp., Be., He., államigazgatási eljárásról szóló tv. stb.)
Végül tekintsük át a helyzetet a még nem hatályos, a közigazgatási hatósági eljárásról szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbiakban: Ket.) szempontjából.
A törvény 12. §-ának (1) bekezdése szerint e törvény hatálya alá tartozó közigazgatási hatósági ügyekben a közigazgatási hatóságnak eljárása során e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni.
Mi közigazgatási ügy és melyek a közigazgatási hatóságok?
Közigazgatási ügy:
a) minden olyan ügy, amelyben a közigazgatási hatóság az ügyfelet érintő jogot vagy kötelességet állapít meg, adatot, tényt vagy jogosultságot igazol, hatósági nyilvántartást vezet vagy hatósági ellenőrzést végez;
b) a tevékenység gyakorlásához szükséges nyilvántartásba vétel és a nyilvántartásból való törlés - fegyelmi és etikai ügyek kivételével -, ha törvény valamely tevékenység végzését vagy valamely foglalkozás gyakorlását köztestületi vagy más szervezeti tagsághoz köti.
Bennünket e b) pont érdekel. A közjegyzőjelölt és közjegyzőhelyettes a névjegyzékbe történő felvétellel válik a közjegyzői kamara tagjává. A felvételi eljárás és a felvétel kérdésében hozott döntés tartozik tehát a törvény hatálybaképése után a közigazgatósági hatósági eljárási törvény hatálya alá.
Közigazgatási hatóság:
a) államigazgatási szerv,
b) helyi önkormányzati képviselő-testület,
c) főjegyző, jegyző, a képviselő-testület hivatalának ügyintézője stb.
d) nem közigazgatási feladat ellátására létrehozott egyéb szervezet, köztestület vagy személy, amelyet (akit) törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet jogosít fel közigazgatási hatósági jogkör gyakorlására.
Ez utóbbi esetben a felhatalmazást kiadó jogszabályban meg kell határozni azokat az ügyeket, amelyekben e törvény rendelkezései az irányadók.
A Ktv.-ben adott felhatalmazás alapján - igaz, hogy ezt csak IM rendelet szabályozza - a közjegyzőjelölt és közjegyzőhelyettes névjegyzékbe történő felvételével kapcsolatos eljárásban (álláspontom szerint csak ezen eljárásban!) a közjegyzői kamara - a területi kamara elnöksége - közigazgatási hatóságként jár el. Minden más, még személyes ügyben is, a kamara nem közigazgatági hatóságként jár el, tehát e törvényt nem lehet alkalmazni és ebből következik, hogy a döntés ellen - jelenleg - semmiféle jogorvoslati lehetőség nincs.
Csak megjegyzésként: igen nehéz e kérdésben pontos határt szabni, milyen tevékenység még közigazgatási hatósági tevékenység. A törvény indokolása szerint is, a jogalkalmazásban jogbizonytalanságot idézhet elő, hogy külön törvény meghatározott ügyekben nem igazgatási hatóságot is feljogosíthat közigazgatási hatósági jogkörrel. Ezek a szervek kétféle ügycsoportban járnak el: intéznek saját autonómiájuk körébe tartozó, közhatalami jellegzetességeket nem mutató ügyeket, valamint kifejezetten hatósági ügyeket. A határvonal e két ügycsoport között nehezen vonható meg.
A Ket. 71. §-a szerint a hatóság az ügy érdekében határozatot hoz. A hatóság határozata ellen önálló jogorvoslatnak van helye. Tehát a fenti névjegyzékbe történő felvétellel kapcsolatban hozott döntés ellen jogorvoslatnak van helye. (Eddig is volt.) A probléma ezekben az ügyekben - szerintem - nem is jogorvoslati lehetőséggel van, hanem azzal, hogy mely szerv bírálja el a jogorvoslatot. A Ket. 107. §-ának (3) bekezdése szerint a köztestület hatáskörébe utalt ügyben a fellebbezést törvényben vagy a köztestület alapszabályában, szervezeti szabályzatában meghatározott köztestület bírálja el, ilyen szerv hiányában az első fokon eljáró szerv határozatával szemben bírósági felülvizsgálatnak van helye.
A Ktv. megnevezi ezt a fórumot, igaz, csak olyan formában, hogy az országos elnökség .... "elbírálja a területi elnökség határozata ellen benyújtott jogorvoslati kérelmeket."
Summázva a fentieket: A Ket. a kamarai döntéshozatali eljárásban pontosan csak arra az ügyre vonatkozik, amely jelenleg is szabályozva van ügykör és fórum tekintetében. E két kérdéskörben a Ktv. az irányadó - ez levezethető a Ket. 12. §-ának (4) bekezdéséből, illetve a 107. §-ának (3) bekezdéséből -, de részletes eljárási szabályokra (hogyan kell lefolytatni az eljárást, az eljárásban az ügyfél pozicióban lévő személy jogai, kötelességei stb.) a Ket. eljárási szabályai az irányadók.
Még meg kell jegyezni, hogy a Ket. sem a Ktv.-nek, sem pedig a Ütv.-nek e kérdéskört érintő szabályait nem változtatja meg, vagy helyezi hatályon kívül. Ügykör és fórum kérdésében tehát a Ket. 12. §-ának (4) bekezdése illetve a 107. §-ának (3) bekezdésében adott felhatalmazás alapján az adott szakmai köztestületre vonatkozó törvény az irányadó, míg a részletes eljárási szabályokra a Ket.
Összefoglalva a fentieket: általános mindenre kiterjedő és mindenkit megillető orvoslati lehetőség nincs, ez a helyzet a szakmai kamaráknál is. Mindegyik szakmai kamarában (már ahol van ilyen), a reá irányadó jogszabályban írt rend szerint van jogorvoslati lehetőség. A közjegyzői kamaráknál tehát mindössze a közjegyzőhelyettesi és közjegyzőjelölti névjegyzékbe felvételt elutasító vagy a névjegyzékből való törlést kimondó döntés ellen van jogorvoslatnak helye és e szabályhoz tartozik a Ktv. 62. §-ának (1) bekezdés második fordulatában írt (országos kamarai elnökség) másodfokú hatáskör. De ez értelemszerűen csak az előző döntések felülbírálatát teszi lehetővé, és nem egy korlátlan, másodfokú szerv.
Álláspontom szerint tehát a fenti szűk körben engedett jogorvoslati lehetőségen túl egyetlen kamarai elnökségi - sőt kamarai közgyűlési - döntésnél sem kell, még személyes ügyben sem, kioktatást adni a jogorvoslati lehetőségről, mert egyszerűen ilyen nincs. Ez így nem jó - áttekintve pl. az ügyvédi kamarai szabályozást!
Természetesen az ügyvédi, illetve közjegyzői tevékenység között van lényeges különbség. A közjegyzői tevékenység meghatározott körben az állam igazságszolgáltató tevékenysége részeként jogszolgáltató hatósági tevékenység is (ilyen az ügyvédeknél nincs), és éppen ezért szigorúbb állami kontroll alá esik.
E lényeges különbség azonban szerintem nem indokolja azt a szűkszavúságot és szűkmarkúságot, ahogyan a jogorvoslati lehetőséggel a Ktv. bánik. A kamarai önkormányzati, önigazgatási tevékenység mindkét szervezetben hasonló, a feladatok, sőt az önkormányzat felépítés is - figyelemmel azonban a létszám közötti különbségre - hasonlóak, tehát indokolt lenne egy jogszabályi módosítás során átgondolni a kamara szervei (területi elnök, elnökség, választmány, országos elnökség, országos elnök) által hozott határozatok elleni jogorvoslati lehetőségek bővítését. Ez a közelebbről nem említett közelmúltban hozott kamarai döntések miatt úgy gondolom, nagyon aktuális lenne.
Megállapítható, hogy a Ket. a felvetett kérdéskört egyáltalán nem érinti, tehát ezt a Ktv.-ben kellene szabályozni.
A szabályozás követhetné az ügyvédi szabályozást: személyt érintő kérdésben mindig lehetőséget kellene adni a jogorvoslatnak (területi kamarai közgyűlési és elnökségi döntésnél az országos elnökséghez, országos elnökségi döntésnél a választmányhoz), egyéb esetekben pedig ugyanolyan jogkörben - jogszabály, szervezeti és működési szabályzat vagy egyéb szabályzat megsértésére hivatkozással -, mint az ügyvédeknél. Területi kamarai közgyűlés vagy elnökségi döntés esetén az országos elnökséghez, országos elnökségi döntés esetén a választmányhoz. Ez a karon belüli jogorvoslat lenne. Ezen módosításnak a Ktv.-n keresztülvezetése könnyebb feladat lenne. De el kellene gondolkozni azon is - és ez tűnik nehezebbnek -, hogy bizonyos másodfokú döntések ellen helye lenne közigazgatási bírósági felülvizsgálatnak is. Ez a karon kívül vinné a jogorvoslati lehetőséget és nem tudni, mennyiben terhelné a közigazgatási ügyeket terhelő bírósági tanácsokat. Ez alaposabb meggondolást igényelne. Mindenesetre e jogorvoslati lehetőségtől sem lenne szabad a közjegyzőket kizárni, hiszen - mint említettem - a kamarai munkában a két jogterületben (ügyvédi és közjegyzői) nincs olyan lényeges és alapvető különbség, amely indokolttá tenné a közjegyzők korlátozottabb jogorvoslati lehetőségét. (Ismételten hangsúlyozom, hogy a fegyelmi eljárásban írt jogorvoslatokkal nem kívánok foglalkozni.)
Gondolatébresztőnek szántam ezeket a sorokat. Jó lenne, ha a kollegák is hozzászólnának nemcsak ehhez a témához, hanem egyéb az esetleges közjegyzői törvényt érintő módosításokra is tennének javaslatokat. ■
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Tikász Attila közjegyző, Berettyóújfalu
Visszaugrás
