Csapó Zsuzsanna[1]: Európa biztonságpolitikai architektúrája (JURA, 2004/2., 10-26. o.)

I. Bevezetés

"Mentől gyengébbeknek érezzük magunkat, annál inkább keressük vigasztalásunkat azon öntudatban, hogy sorsunk közös minden emberével."

(Eötvös József)

A II. világháború után útjára indult nagy vállalkozás, az európai integrációs folyamat kezdeti szűk, szektorális jellegét (ld. 1951: Montánunió) levetkőzve lépésről lépésre a gazdaság egészére kiterjedő szupranacionális együttműködést létesített tagállamai között. A vámuniót közös piac követte, majd a közös piacot felváltotta az egységes belső piac, mely aztán a gazdasági unió megteremtésében teljesedett ki. Az integráció azonban itt sem állt meg, szép fokozatosan kirajzolódott a politikai unió váza is, bel- és igazságügyi együttműködéssel, és! közös külpolitikával.

Az 1950-es években az európai közösségek megszületése felett bábáskodó Robert Shumann, Jean Monnet vagy akár Henry Spaak legmerészebb álmaikban sem remélhették, kezdeményezésük alig fél évszázad múltával annyira sikeresnek, időtállónak és eredményesnek bizonyul, hogy az abban részt vevő tagállamok szuverenitásuk egy olyan meghatározó eleméről, mint a biztonság- és védelempolitika irányítása is hajlandók részére lemondani.

Márpedig napjainkra realitássá vált az Európai Biztonság- és Védelempolitika. Az ESDP (European Security and Defence Policy) keretei immár adottak.

Az ESDP kialakulása természetesen jelentős változásokat indukált. Tagadhatatlanul új alapokra helyezte Európa biztonságpolitikai architektúráját. Hatására átértékelődött mind a NATO, mind az EBESZ szerepe, jelentősége, feladatvállalása a térségben.

Mi jellemzi tehát napjaink Európájának biztonsági felépítményét?

II. A biztonság fogalmának mai értelmezése, új típusú felfogása

A biztonság fogalma napjainkra átértékelődött. Klasszikus felfogása új elemekkel bővült.

Biztonság, security, Sicherheit, sicurezza, sécurité, seguridad. Gazdag Ferenc etimológiai fejtegetéseit alapul véve[1] biztonság fogalmunk gyökerei a latin securitas kifejezésben keresendők. A szóösszetételt részeire bontva a következőkre jutunk. "Sine" = nélkül, "cura" = gond, gyötrelem, aggodalom. "Sine cura" = gondtalanul.[2] Biztonságban élni így annyit tesz: veszély, fenyegetettség nélkül élni.

Egyéni biztonságunkat, "gondtalanságunkat" fenyegető veszélyhelyzetek számtalan forrásból fakadhatnak. Éppily sokszínű a nemzetekre, államokra, régiókra, vagy akár a nemzetközi közösség egészére fenyegetést jelentő biztonsági kockázatok palettája.

Épp e biztonsági kockázatok változása, pontosabban az új instabilizáló veszélyforrások megjelenése eredményezte napjainkra a securitas kifejezés újszerű tartalommal való feltöltődését.

Korábban a biztonság kizárólag katonai, politikai, katonapolitikai kérdés volt. Egy ország (külső) biztonságát,[3] stabilitását más államok agressziós törekvései, expanzív politikája, birodalomépítési tervei, hódító kísérletei fenyegették. A biztonságpolitikának ("csupán"?) erre az egyetlen tényezőre kellett koncentrálnia.

Napjainkra azonban a kockázatok száma meghatványozódott, tartalmuk és természetük átalakult, eddigi egyértelmű irányultságuk összetettebbé vált: új és bonyolult helyzetet teremtve a biztonságpolitikai szakemberek, szakpolitikusok számára.

Ma már a biztonság ugyanis nem csupán katonai aspektusokat vet fel. A politikai mellett gazdasági, társadalmi, környezetvédelmi, emberi jogi, humanitárius elemekkel egészült ki.[4]

III. Európa biztonságpolitikai építményének szűkebb (hagyományos) és tágabb (új típusú) modellje[5]

A biztonság fogalmának napjainkban történő átalakulásával, az új kockázati tényezők megjelenésével és jelentőségük egyre erősödő növekedésével függ össze Európa biztonságpolitikai struktúrájának közelmúltbeli átalakulása, kibővülése.

A II. világháború után kirajzolódó biztonságpolitikai modell 3 szervezetre épült. Kontinensünk (helyesebben Nyugat-Európa) biztonságát egy triász - hol együttműködése, hol egymásmellettisége, hol ellenhatása - határozta meg. Ma is ez a 3 szervezet bír kiemelkedő jelentőséggel, ők az építőkövei Európa hagyományos, szűkebb körű biztonságpolitikai

- 10/11 -

építményének. A triász tagjai: 1. az 1949-es alapítású Észak-atlanti Szerződés Szervezete, azaz a NATO, 2. az 1975-ben megalakuló Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet (EBEÉ), majd 1994-től Szervezet, azaz az EBESZ, 3. illetve az európai integrációs védelmi kezdeményezések, az 1954-ben életre hívott Nyugat-európai Unió (NYEU) és a jelenleg is formálódó Európai Biztonsági és Védelmi Politika, azaz az ESDP.[6]

Miután azonban ma már nem beszélhetünk a biztonságról mint kizárólag katonai problémákat felvető tényezőről, Európa biztonsági architektúráját is érdemes tágabban értelmezni. Az új típusú modellben - a klasszikus háromszereplős vázzal szemben - olyan, első látásra a biztonsági kérdéseket még távolról sem érintő intézmények, együttműködések, formák kapnak helyet, amelyek elsődleges feladatuk ellátásával, funkciójuk beteljesítésével közvetve, de sok esetben közvetlenül is, egyúttal hozzájárulnak kontinensünk stabilitásához is.

Hogyan épül fel ez a többszereplős modell? Melyek összetevői? 1. NATO, 2. EBESZ, 3. ESDP, 4. Európa Tanács, 5. szubregionális, kisrégiós politikai együttműködések, 6. bilaterális szerződések.[7]

A szélesebb értelemben vett biztonsági modellben tehát meghatározó tényezőknek számítanak - a NATO, EBESZ, ESDP mellett - az Európa Tanács, a szubregionális kooperációk és a bilaterális kapcsolatok is. Miért? Mi indokolja ezt?

Európa Tanács: Az 1949-ben létesült Európa Tanács biztonságteremtő, -építő és -megőrző funkcióját nagyon egyszerű alátámasztani. A strasbourgi székhelyű, kormányközi alapon működő[8] szervezet legfőbb szerepe ugyanis: az emberi jogok védelme. Az pedig mára már kétségtelenné vált: a stabil belpolitikai helyzet éppúgy, mint a kiegyensúlyozott külkapcsolatok előfeltételezik valamennyi - biztonságot és együttműködést, semmint káoszt és konfrontációt igénylő - állam esetében az emberi jogok respektálását. Az e fölött őrködő szervezet így válik biztonsági tényezővé (is) Európában.

Szubregionális együttműködések: Egy térség, egy ország, az ott élő lakosság biztonsága nem kizárólag államok közötti, nagypolitikai színtéren szavatolható. Eredményes lehet és célravezető (és nagyon sokszor hatékonyabb is) a csak határokkal - de nem kulturálisan, nyelvileg, történelmileg - elválasztott régiók, szubrégiók együttműködése. Az ezer szállal egymáshoz kapcsolódó területek, a szomszédos, bár más országbeli városok, a közös gyökerekkel rendelkező, de a határ ellenkező oldalán élő emberek közti gazdasági, kulturális, kereskedelmi stb. kapcsolatok építése, fejlesztése egyben a biztonság garanciája is.

Bilaterális megállapodások: Az európai országok biztonságukat nem csupán multilaterális keretek között - a NATO, az EBESZ stb. egyik tagjaként - biztosíthatják. Kétoldalú megállapodások is garanciaként szolgálhatnak a stabilitáshoz. Ezekben a bilaterális szerződésekben lehetőség van az egyéni érdekek, sajátosságok, specifikumok érvényesítésére, a problémák megoldásának részletezésére, árnyaltabb kezelésére, és így a hatékonyság növelésére.

Célom a szűkebb, háromszereplős modell vizsgálata, az Európai Biztonság- és Védelempolitika, a NATO és az EBESZ viszonyának bemutatása, szerepük értékelése kontinensünk stabilitásában.

IV. Az európai biztonság- és védelempolitika és az Észak-atlanti Szerződés Szervezete (ESDP - NATO)

IV/1. A NATO mint biztonságpolitikai intézmény

1. 1949-1989: Az Észak-atlanti Szerződés Szervezete 1949-ben, a hidegháború kezdetén azzal a célzattal jött létre, hogy Nyugat-Európa és Észak-Amerika fölé védelmi ernyőt húzzon a Szovjetunióval és az állandó kommunista fenyegetést jelentő keleti blokkal szemben. A szövetségbe tömörült államok saját biztonságuk zálogát látták a szervezetben.

A NATO-tagállamokat veszélyeztető, védelmüket próbára tevő potenciális erőbehatásra egyértelműen a Szovjetunió irányából számítottak. A kétpólusú világrendben az Észak-atlanti Szerződés Szervezete töltötte be a nyugati blokk katonai, biztonságpolitikai szervezetének szerepét.

2. 1989 - : A tagadhatatlanul a hidegháborús hisztéria szülte intézmény a Szovjetunió felbomlásával, a fagyos légkörben egymásra acsarkodó keleti és nyugati tömbök szembenállásának megszűnésével elvesztette eredeti létjogosultságának alapját. Ellenségképe eltűnésével azonban a védelmi szervezet nem vált a múlt relikviájává. Alkalmazkodva a kor követelményeihez, az ugyan eltérő irányultságú, de hasonló kihívásokhoz, az újszerű biztonságpolitikai körülményekhez a NATO mint biztonságpolitikai intézmény ma is meghatározó intézménye a nemzetközi béke és biztonság fenntartásának, és ezen belül különösen Európa stabilitásának. Hisz igaz ugyan, hogy megszűnt a bipoláris világrend - minden velejárójával együtt -, maradtak és születtek viszont új biztonsági kockázatok.

Tény és való, hogy a szervezet kénytelen volt át-

- 11/12 -

értékelni számos ponton addigi koncepcióját, új stratégiát kidolgozni, új utakat keresni, új feladatoknak megfelelni, mindezzel azonban mit sem veszített szerepéből. Alapvető feladata továbbra is a transzatlanti térség biztonságának garantálása maradt, viszont az ezt biztosítani hivatott eszközök közül a katonai mellett egyre nagyobb hangsúly helyeződött a politikai eszközökre is (sőt a gazdasági vagy akár a környezeti szempontokra).[9] A katonai kérdések is másképp merülnek immár fel. Pl. amíg a hidegháború alatt észvesztően gyűrűzött a fegyverkezési spirál - a minél több és minél rombolóbb eszközökben látva a biztonság zálogát -, addig ma épp a fegyverzetkorlátozást, a leszerelést tekintik stabilizáló tényezőnek, preventív eszköznek a konfliktusok megelőzésére.

Napjainkra megfogalmazódott az új biztonság- és védelempolitika három egymást kiegészítő eleme: 1. párbeszéd, 2. együttműködés 3. és a kollektív védelmi képesség fenntartása.[10]

3. Melyek a NATO alapító dokumentumának biztonságpolitikai rendelkezései? A Washingtoni Szerződés - híres 5. pontja mellett - számos további, a védelem és a biztonság kérdését érintő cikkelyt tartalmaz:[11]

A felek már a Preambulumban eltökéltségüket fejezték ki együttes védelmük, valamint a béke és biztonság fenntartására irányuló erőfeszítéseik egyesítésére.

Az 1. cikkben kötelezték magukat a nemzetközi viszályok békés eszközökkel olyan módon történő rendezésére, hogy a nemzetközi béke és biztonság, valamint az igazságosság ne kerüljön veszélybe, továbbá vállalták az Egyesült Nemzetek céljaival össze nem férő erőszak alkalmazásának, ill. erőszakkal való fenyegetésnek az elutasítását.

A 3. cikk értelmében a Felek külön-külön és együttesen, folyamatos és hathatós önsegély és kölcsönös segítség útján fenntartják és kifejlesztik egyéni és kollektív védelmi képességüket fegyveres támadással szemben.

A 4. cikk előírja a Felek tanácskozási kötelezettségét, ha egyikük területi épségét, politikai függetlenségét vagy biztonságát veszély fenyegeti.

Az 5. cikkben a Felek megegyeztek abban, hogy egyikük vagy többjük ellen, Európában vagy Észak- Amerikában intézett fegyveres támadást valamennyiük ellen irányuló támadásnak tekintenek, és megegyeznek abban, hogy ez esetben mindegyikük az ENSZ Alapokmányában elismert jogos egyéni vagy kollektív védelem jogát gyakorolva támogatni fogja a megtámadott Felet vagy Feleket azzal, hogy egyénileg és a többi Féllel egyetértésben azonnal megteszi azokat az intézkedéseket - ideértve a fegyveres erő alkalmazását is -, amelyeket a békének és a biztonságnak az észak-atlanti térségben való helyreállítása érdekében szükségesnek tart.

A 7. cikk szerint az előbbi rendelkezések nem érintik az Egyesült Nemzetek Biztonsági Tanácsának elsődleges felelősségét a nemzetközi béke és biztonság fenntartásáért.

4. E rendelkezésekből adódóan az észak-atlanti szerveződés lényege, az alapkoncepció a következő: Ha a NATO-országok bármelyikét fegyveres támadás éri, a többi köteles automatikusan védelmére kelni. Azaz a "szövetség oka", a casus foederis[12] nem más, mint valamely tagállam ellen irányuló külső támadás: ekkor lépnek életbe az euroatlanti szervezet alapító szerződésében rögzített és vállalt szövetségi kötelezettségek. A tagállamok védelmi potenciálja így összeadódik, a közös fellépés nagyobb hatékonysága pedig vitathatatlan. A biztonság oszthatatlan. A védelem kollektív.[13]

5. A transzatlanti védelmi szövetség nemzetközi jogi alapja: Az ENSZ Alapokmányának 51. cikke. Az Egyesült Nemzetek Szervezetét 1945-ben (4 évvel a NATO létrejötte előtt) San Franciscóban megalapító szerződés VII. fejezetében, mely a béke veszélyeztetése, megszegése vagy támadó cselekmények esetében foganatosítható eljárásról rendelkezik, kivételként elismeri az erőszak tilalmának általános elve alól az egyéni vagy a kollektív önvédelem jogát.[14] A NATO alapja e "természetes" jog létezése, elfogadása.

(Az önvédelem jogát nem kizárólag az ENSZ-et alapító nemzetközi szerződés konstituálja. Az erőszakkal való fenyegetés, illetve az erőszak alkalmazásának tilalma alól - mely szabály ugyancsak a nemzetközi jog egy feltétlen érvényesülést kívánó, imperatív szabálya (vagyis nemzetközi ius cogens) - kivételt képező egyéni, illetve kollektív önvédelem joga a nemzetközi jog általános elveinek is egyike.)[15]

Az ENSZ Alapokmány VII. fejezetében rögzített jogra, a kollektív, illetve az egyéni önvédelem jogára mint alapra épülő NATO nem más, mint a következő - a VIII. fejezetben - szabályozott regionális szervezet, mely az Egyesült Nemzetek céljaival és elveivel összhangban "a nemzetközi béke és biztonság fenntartásának regionális jellegű tevékenységre alkalmas kérdéseivel foglalkozik".[16]

IV/2. NATO - ESDP

Hogyan alakult a transzatlanti kapcsolat, azaz hogyan változott a NATO hozzáállása, és az USA álláspontja az önállósuló európai biztonság- és védelempolitika kapcsán? Mi jellemzi a NATO és az önálló(suló) európai biztonság- és védelempolitikát napjainkban? Ezekre a kérdésekre ad választ a következő gondolati egység.

A) Miként formálódott, változott a NATO állás-

- 12/13 -

pontja az önállósuló európai biztonság- és védelempolitikával összefüggésben?

1. A NATO és az európai biztonságpolitika (helyesebben a megteremtésére irányuló kezdeményezések) már a kezdetekkor összefonódtak. Kialakulásuk jószerivel egy időben zajlott le, egymást feltételezve, egymást kiegészítve formálódott a két szerveződés.

Mindegyikük bölcsőjének, alapdokumentumának egy szerződés tekinthető: az 1948-ban aláírt Brüsszeli Megállapodás. Ezt az Öthatalmi Szerződést tekintették ugyanis alapnak 1949-ben a NATO-t felállító Washingtoni Szerződés megfogalmazói, és ehhez a megállapodáshoz nyúltak vissza 1954-ben is, a NYEU megalapításakor.

Az euroatlanti és a nyugat-európai biztonsági szervezetek egymásra hatása már kialakulásuk idején is tetten érhető volt. Nyugat-Európa öt állama ugyan sikeresen tető alá hozott 1948-ban egy közös védelmi szövetséget, a Nyugati Uniót, de az akkori világpolitikai helyzetben, a szovjet fenyegetettség légkörében ez az új intézmény édeskevésnek bizonyult. A Szovjetunióval mint szuperhatalommal szemben csak egy olyan szövetség lehetett hatékony ellenpont, amely tagjai közt tudhatja a másik óriást, az Egyesült Államokat. Ezért alakult meg 1948 után, 1949-ben a NATO védelmi-katonai szervezete.

2. A Nyugati Unió (majd a Nyugat-európai Unió) hatása a NATO szervezeti struktúrájának kialakítására vitathatatlan. A korábban életre hívott W(E)U kétségtelen mintául szolgált az Észak-atlanti Szervezet intézményrendszerének felvázolásakor.

Tagadhatatlan példának okáért a hasonlóság a NATO évente kétszer külügyminiszteri, ill. állam- vagy kormányfői szinten összeülő Észak-atlanti Tanácsa és a Brüsszeli Szerződés Szervezete szintén külügyminiszterekből álló Konzultatív Tanácsa között. Szembetűnő az egyezés a WEU és a NATO Főtitkári posztjai között is. Könnyen felismerhető, hogy az Észak-atlanti Szervezet tagállamainak vezérkari főnökeiből álló Katonai Bizottság felállításánál a WEU Állandó Katonai Bizottsága, ill. a Vezérkari Főnökök Bizottsága megoldását tekintették kiindulópontnak. A Nyugat-európai Unió fonteinebleau-i központú Főparancsnoksága szintén sok egyezést mutatott a NATO operatív parancsnokságaival, különösen a SHAPE-pel, a casteau-i európai parancsnoksággal.

3. A két szerveződés párhuzamos fejlődésének következő momentumára 1950-ben került sor. Ebben az évben az amerikai Eisenhower tábornokot nevezték ki az európai NATO-egységek első főparancsnokává (SACEUR).[17] Ezzel egy időben a Brüsszeli Szerződés aláírói között döntés született arról, hogy a Nyugati Unió katonai szervezetét a NATO-ba integrálják. Ezt a nagy horderejű lépést - ami akár megkérdőjelezhette volna az önálló európai védelmi szövetség létjogosultságát is - az a később állandó jelleggel jelentkező dilemma indokolta, van-e értelme Európában megkettőzni a katonai kapacitást, párhuzamos struktúrákat működtetni a NATO-ban és a Nyugati Unióban. Ekkor a vita még egyértelműen a duplikációt ellenzők javára dőlt el. Se a megfelelő anyagi háttér nem állt rendelkezésére a Brüsszeli Szerződés Szervezete tagállamainak (melyek a II. világháború kataklizmája után inkább gazdaságuk talpra állításán próbáltak serénykedni, semmint túlzott katonai kiadásokkal tetézni az újjáépítés amúgy is tetemes költségeit), se igazából a kellően egységes politikai akarat nem kristályosodott még ki. Láng Péter szerint Nyugat-Európa tagállamai ekkor még bőven megelégedtek a Brüsszeli Szerződés Szervezetének szimbolikus értelmével, demonstrálva vele az USA felé elkötelezettségüket saját védelmük biztosítására, egyúttal igényt tartva mégis az amerikai támogatásra.[18]

Bár 1950-ig sem vonták sokan kétségbe, a Nyugati Unió katonai szárnyának integrálásával csak még világosabb lett: a NATO lesz a meghatározó biztonságpolitikai tényező mind Nyugat-Európában, mind az Észak-atlanti térségben. Arra természetesen vigyáztak a Brüsszeli Ötök, szervezetük önállóságát ne veszítse el a katonai struktúra beolvasztásával.

Az 1950-es lépéssel Európa letette a voksát a NATO elsőbbsége mellett. Hosszú időre egyértelműsítették, hogy az európai védelmi, biztonságpolitikai elképzelések megfogalmazói transzatlanti keretben gondolkodnak. A NATO az elsődleges, az európai törekvések nem kívánnak konkurálni vele. Partnerségre, együttműködésre törekednek, nem elhatárolódásra. Nyugat-Európa önálló kezdeményezései legfeljebb csak az Észak-atlanti Szervezet európai szárnyának erősítését célozzák, a NATO európai pillére hatékonyságának növelésére hivatottak.[19]

4. A Brüsszeli Szerződés 1954-es módosítása, a Nyugati Unió Nyugat-európai Unióvá válása a transzatlanti kapcsolatokra is kihatással volt.

Már a NYEU létrejötténél is közrejátszottak NA-TO-szempontok. Amerika sürgette Nyugat-Németország újrafelfegyverzését - félve egy, a Korea megosztottságából fakadó távol-keleti krízishez hasonló válság kirobbanásától Európában.[20] Sokan ekkor a NATO-ban látták a németek militarizálása elleni legjobb biztosítékot, végül mégis az tűnt jobb megoldásnak, ha a problémát első lépésként a Brüsszeli Szerződés módosításával, és a Nyugat-európai Unió létrehozatalával oldják meg. A főpróba aztán 1954-ben sikeresnek bizonyult, így 1955-ben a NATO kapui is megnyíltak az NSZK előtt.

Ennél jóval fontosabb kérdés azonban, milyen kapcsolat alakult ki a NYEU és a NATO között, mi-

- 13/14 -

lyen feladatmegosztásban dolgoztak, mi jellemezte a két védelmi szervezet egymás mellett élését.

5. A WEU Európa biztonságának garantálásában egyértelműen statisztaszerepre volt ítélve. A nyugat-európai biztonságpolitika a NATO-ra épített. Voltak ugyan a WEU-nak sikeres akciói (Saar-vidék), eredményesen kezelt feladatai (fegyverzetellenőrzés), a NATO árnyékában mégis csak marginális jelentőségű szervezet maradt. Legalábbis a '80-as évekig, amikor megpróbáltak új életet lehelni a szerveződésbe.

6. Az 1980-as évek végén bekövetkezett változások mind a NATO, mind a NYEU számára új helyzetet teremtettek.

A kelet-nyugati szembenállás megszűnésével, a Szovjetunió szétesésével, a Kelet- ill. Kelet-Közép Európában lezajlott rendszerváltásokkal, a Varsói Szerződés felbomlásával, a kommunista fenyegetés megszűnésével sokakban felmerült a kérdés: van-e, lehet-e továbbra is a hidegháború-szülte NATO-nak indokoltsága a bipoláris világrendben.

Míg az Észak-atlanti Szervezet önmaga újradefiniálásával volt elfoglalva a világpolitika megváltozott légkörében, a sokáig inaktív NYEU-nak épp ekkor kínálkozott az esély a kiemelkedésre. A kelet-európai átalakulás által felszínre hozott problémák, a nacionalista villongások, a nemzetállamok születése, egyszóval az új biztonsági kockázatok új feladatokat adtak a Nyugat-európai Uniónak, amely - élve a lehetőséggel - kezdett magára találni.

Sőt - ahogy Láng Péter rámutat erre - egy komparatív előnye is megmutatkozott a NYEU-nak a NATO-val szemben. Míg az észak-atlanti biztonsági szervezet - elviekben - szigorú területi behatároltságú, addig a NYEU-nál nem mutatkozik ez a kötöttség.[21]

A formálódó európai védelmi politika kacérkodott azzal a gondolattal, hogy a NATO alternatívájaként mutatkozzék meg. Kezdte levetkőzni addigi "európai pillér" jellegét. Úgy tűnt, a NYEU inkább fog számítani az Európai Közösségek védelmi karjának, mint a NATO európai szárnyának. Végéhez látszott közeledni a NYEU évtizedes ingázása a NATO és az EU között: a védelmi szervezet az Unió mellett kezdte meg a lehorgonyzást.

B) Hogyan változott az USA álláspontja az önállósuló európai biztonság- és védelempolitika kapcsán?

Az USA szerepének külön hangsúlyozása azért tűnik indokoltnak, mert dominanciája, meghatározó jelentősége vitathatatlan az Észak-atlanti Szövetségben. Balázs Péter megfogalmazásában: a NATO-nak az USA "nem egyszerűen tagja, hanem a szövetség vezető ereje".[22]

1. A II. világháború után átrendeződött világrendben hamar kétségtelenné vált, hogy Európának létszüksége az Egyesült Államok támogató segítsége.

A nagyhatalmi státusukat elvesztő európai államoknak mind gazdaságuk újjáépítéséhez, mind stabilitásuk felépítéséhez és megőrzéséhez, sőt függetlenségük és területi integritásuk megvédéséhez elengedhetetlen volt az amerikai szuperhatalmat maguk mögött tudniuk. Az USA európai jelenléte, befolyása, a folyamatokra gyakorolt ráhatása így vitathatatlanná és állandósulttá vált az öreg kontinensen.

Amerika mindenkori véleménye, hozzáállása, igenlésének vagy nemtetszésének kifejezése - mint sok más területen - a biztonság- és védelmi kérdésekben is döntő alakító, formáló tényezőnek bizonyult.

2. Washington már az európai védelempolitika születésénél hallatta hangját. Üdvözölte ugyan a Franciaország és Nagy-Britannia között 1947-ben kötött, a német militarizmus újjáéledése elleni összefogásként értékelhető Dunkerque-i védelmi megállapodást, de a bilateralista kapcsolatok helyett inkább a regionális együttműködést javasolta. Az Amerikától származó, a Riói Paktumhoz hasonlatos, multilaterális biztonságpolitikai összefogást, védelmi szövetséget megcélzó ötlet 1948-ban a Brüsszeli Megállapodásban öltött testet. Az Öthatalmi Szerződésben Franciaország és Nagy-Britannia mellett már Hollandia, Luxemburg és Belgium is részt vett (eleget téve ezzel az amerikai regionális elképzeléseknek).

Az USA, élén Truman elnökkel, azért is fogadta örömmel a védelmi kérdések közös kezelése irányába tett európai lépéseket, mert - az amerikai izolacionizmust támogató csoporttal szemben - könnyebb volt a belpolitikai színtéren elfogadtatni az európai elkötelezettséget az azzal járó nem csekély kiadásokkal, ha érezhető volt Európa igyekvése is e téren.[23] "Segíts magadon, és Amerika is megsegít", vallhatták ekkor az Egyesült Államokban.

Tisztában voltak ezzel az európai politikusok is, ezért nem hagyták, hogy az Öthatalmi Szerződés csupán papíron létezzék: hamar felállításra kerültek és funkcióba léptek az új védelmi szerveződés intézményei. Az Egyesült Államok szerepét mutatja, hogy amerikai megfigyelők (kanadaiak mellett) már a kezdetektől helyet kaptak a kizárólag európai, nyugat-európai biztonságpolitikai unió fő szerveiben. Jogkörük pedig megegyezett a brit, francia, holland, luxemburgi és belga képviselőével.[24]

A Brüsszeli Szerződéssel felállított Nyugati Unióban azonban sem az európaiak nem láttak elég biztosítékot biztonságuk garantálására, sem Amerika nem tartotta elegendőnek az európai kontinensen ellenlábasa, a Szovjetunió kiegyensúlyozására alkalmasnak az új szervezet. Az európaiaknak szükségük volt egy olyan szervezetre, amelyben az USA is részt vesz, az Egyesült Államoknak pedig egy olyan szövetségre, mely hatékony fegyver lehet a szovjet terjeszkedés feltartóztatására.

- 14/15 -

Ezért született meg alig egy évvel a Brüsszeli Szerződés után a NATO, az Észak-atlanti Szerződés Szervezete.

A NATO életre hívásával persze nem vesztette el létjogosultságát Nyugat-Európa különutas együttműködése.

3. Amerika nemcsak bábáskodott a Nyugati Unió születése felett, de nem csekély - természetesen csak közvetett - szerepe volt az európai védelmi elképzelések továbblendítésében is, konkrétan a Brüsszeli Szerződés módosításában, a Nyugat-európai Unió létrejöttében.

Az Egyesült Államok ugyanis erősen szorgalmazta Nyugat-Németország újrafelfegyverzését, ebben látva a térség védelmi potenciáljának erősödését. Nem sokkal a náci birodalom bukása után azonban Európában sokakban ez az elképzelés kifejezett nemtetszést váltott ki.

A német remilitarizálásból eredő esetleges veszélyek kiküszöbölését szolgálta volna a Pléven-terv, az Európai Védelmi Közösség ötlete. Miután a francia nemzetgyűlés ellenállásán megbukott a(z egyébként szintén) francia kezdeményezés, felmerült a Brüsszeli Szerződés módosításának gondolata. A módosított és tagjaiban kibővült ex-Öthatalmi Szerződés által életre hívott Nyugat-európai Unióban immár Németország (az NSZK) is tagságot kapott.

Mivel a NYEU egyik kifejezetten is hangsúlyozott feladatának szánták a fegyverkezés ellenőrzését, a szervezet kitűnő fórumává vált a németek kontrolljának (is). Amerika elképzeléseinek így sikerült eleget tennie Európának.

4. Washington az elkövetkező évtizedekben elkötelezett támogatója maradt az európai védelmi képességek fejlesztésének. Egyrészt tisztában volt vele, nem kígyót melenget keblén, azaz nem kell számolnia Európával mint lehetséges jövőbeli riválisával. Másrészt azt is előnyként értékelte, hogy terheinek így egy - ha nem is jelentős - része lekerülhet a válláról. Harmadrészt (ahogy már említettük) jól jött az európai kezdeményezés a belpolitikai ellenfelek csitításához is, akik nem támogatták Amerika - hatalmas összegeket felemésztő - túlzott szerepvállalását az öreg kontinensen.

5. Az USA európai védelempolitikát támogató szándékáról 1990-ben hangot is adott a közte és az EK között köttetett Transzatlanti Nyilatkozatban.[25] A deklaráció preambulumában egyrészről az Amerikai Egyesült Államok, másrészről az Európai Közösség és tagállamai kinyilvánították, hogy "a transzatlanti szolidaritás alapvető fontosságú a béke megőrzéséhez", és biztosították egymást azon szándékukról, hogy "megszilárdítják a biztonságot az (akkor még) EBEÉ keretein belül". Az USA üdvözölte, hogy (a szintén akkor még) "Európai Közösség a biztonság terén új identitásra tesz szert".

A nyilatkozat közös célkitűzésként jelölte meg a béke oltalmazását, és a nemzetközi biztonság előmozdítását.

Az USA és az EK megállapodott egymás tájékoztatásáról, a folyamatos konzultálásról annak érdekében, hogy "a lehető legjobban közelítsék egymáshoz álláspontjaikat anélkül, hogy függetlenségük sérelmet szenvedne". Lefektették a konzultáció intézményi kereteit is.

6. A Transzatlanti Nyilatkozat megszületése után 5 évvel került megfogalmazásra a Warren Cristopher amerikai külügyminiszter által útjára indított Új Transzatlanti Cselekvési Program.[26] Az 1990-es deklarációhoz hasonlóan ez a dokumentum sem csak és kizárólag védelmi, biztonságpolitikai kérdéseket érintett (túlsúlyban kétségtelen a gazdasági együttműködés elvei álltak), de számos rendelkezésével mégis hozzájárult az USA-EU védelmi kapcsolat szorosabbra fűzéséhez.

A Cselekvési Programban az Egyesült Államok és az Európai Unió kifejezésre juttatta, hogy "Európa leendő biztonságáról kialakult stratégiai elképzelésük közös": támogatják egy új európai biztonsági struktúra megteremtését, melyben a NATO, az EU, a NYEU, az EBESZ és az Európa Tanács "egymást kiegészítő és kölcsönösen erősítő szerepet játszik". (Vagyis a Program a biztonság fogalmának szélesebb értelmezését, és a biztonsági architektúra tágabb, többszereplős modelljét fogadta el.)

Az 1995. évi dokumentum deklarálta a transzatlanti biztonság egy és oszthatatlan jellegét, melyben a NATO-nak jut a legjelentősebb szerep. Megerősítette az Észak-atlanti Szövetség azon szándékát, hogy az európai pillér tovább erősödjék.

Az USA és az EU teljes támogatásáról biztosította az EBESZ munkáját.

A Cselekvési Program - a biztonság átfogó felfogásának talaján állva - a gazdasági kapcsolatok további fokozását amiatt is szorgalmazta a két régió között, mivel ezzel hozzájárulhatnak egyúttal a biztonság erősítéséhez is.

7. Amerika a '90-es évek első felében tehát teljes mellszélességgel kiállt az EU védelmi törekvései mellett.

Amikor azonban az európai biztonsági és védelmi képesség már nem pusztán deklarált szándékként nyilvánult meg, és kezdett realitássá válni, amikor a sokáig tetszhalott Nyugat-európai Unió szerepét a valóban hatékonynak ígérkező ESDP vállalta át, az USA-ban is minden addiginál hangosabban hallatták a kétkedők, az önálló európai védelempolitikát ellenzők a hangjukat.

8. Clinton elnöksége idején már érezhető volt, Európa a vártnál erősebb, önállóbb védelempolitika kialakítására törekszik. A demokrata külügyminiszter, Madeleine Albright három következmény elke-

- 15/16 -

rülésére figyelmeztetett. "3D-s" triásza: decoupling, duplication, discrimination.[27] Azaz: szétkapcsolódás, megkettőződés, megkülönböztetés.

Mik voltak tehát az amerikai aggályok? Az önálló európai biztonság- és védelempolitika 1. nem kezelheti szeparáltan Európa biztonságát Észak-Amerikáétól, 2. nem eredményezheti a már (a NATO-ban) kialakult és hatékonyan működő intézmények és technikák felesleges megkettőződését, 3. és nem diszkriminálhat a nem uniós tagállam európai NATO-országokkal szemben.

9. A Clinton-Bush elnökváltás az ezredforduló utáni amerikai politikában - e téren is - változást hozott. Az európai biztonság- és védelempolitikához való washingtoni hozzáállásban bekövetkezett átalakulás azonban nem tekinthető minőségi váltásnak.

A Bush-adminisztráció ugyanis nem értékelte gyökeresen át az addigi amerikai álláspontot, inkább csak azt ismerte fel, hogy Európát korlátozott lehetőségei (legalábbis egyelőre) nem teszik riválisává az USA-nak.[28] Amerika pedig csak pozitívan jöhet ki abból, ha az Unió erősödő feladatvállalása mentesíti számos létező, illetve potenciális jövőbeli európai (el)kötelezettsége alól.

10. Azzal viszont továbbra is szükséges az Egyesült Államoknak számolnia, hogy Európa a "kemény" feladatok ellátásában változatlanul az USA-ra számít.[29] Az Unió csupán a petersbergi "lágy" funkciók ellátását vállalta magára, ennél tovább - elsősorban a semleges tagállamok, illetve a feltétlen atlanti elkötelezettség híveinek nyomására - nem merészkedett.

11. Ennek is köszönhető persze, de főként demonstrációs céllal Amerika - tudatában ugyan Európa egyre markánsabban formálódó önálló védelempolitikájának - nem tervezi kontinensünkön állomásozó erőinek kivonását a térségből.[30] Természetesen tagadhatatlan, hogy ezzel a puszta ténnyel nem csekély mértékben hozzájárul valamennyi európai ország biztonságérzete szintjének fenntartásához.

12. Még egy megjegyzést érdemel az USA és az Európai Unió védelempolitikája viszonyának elemzése. Ahogy az Amerikai Egyesült Államoknak szerepe volt az európai védelmi kezdeményezés elindulásánál, úgy természetesen ma is meghatározó befolyást képes gyakorolni annak további alakulására. Például egy erőteljes amerikai ellenérzés, nemtetszés kifejezése, illetve a transzatlanti vonalat képviselő európai országok ez esetben történő felsorakozása partnerük mögé kétségtelenül megakaszthatja a folyamatot, alááshatja az eddig elért eredményeket.

Amerika feladni látszik az eddig uralkodó "yes, but..." felfogását. De hogyan jellemezhető az USA dominálta NATO és az EU viszonyrendszere napjainkban?

C) Mi jellemzi jelenleg a NATO és az önálló(suló) európai biztonság- és védelempolitika kapcsolatát?

1. Nyugat-Európa mindennek, csak nem eredményesnek mondható szerepvállalása a kuvaiti, majd a délszláv konfliktusban a '90-es években ismét felvetette az örök kérdést: melyik úton menjen tovább Európa. Erősítse önálló védelmi kezdeményezését, vagy épp ellenkezőleg a NATO kötelezettségeire koncentráljon? Autonomizmus vagy a transzatlanti kapcsolatok hangsúlyozása? Önálló védelempolitika vagy az Észak-atlanti Szervezet európai pillére? Tisztán európai vagy atlanti szövetség?

A kérdés megválaszolása azért is vált minden eddigieknél sürgetőbbé, mert egyértelművé vált: ha nem teszik meg a szükséges lépéseket az egyik vagy a másik irányba, az Európai Unió megreked a "gazdasági óriás, politikai törpe" állapotnál. A közel-keleti és délkelet-európai események ugyanis rávilágítottak Európa gyenge pontjára: Amerika nélkül nem képes hatékony külpolitikai cselekvésre (még határai közvetlen környezetében sem, nemhogy távoli területeken). Hatalmas gazdasági potenciálja ellenére nem számíthat a világpolitika egyik meghatározó tényezőjének szerepére. Befolyásgyakorlóként csak marginális, többedrangú tagja lehet a nemzetközi közösségnek.

A továbblépés irányára vonatkozóan ellentétes elképzelések fogalmazódtak meg az Atlanti-óceán jobb és bal partján. Az Egyesült Államok Európa NATO-elkötelezettségének erősítését szorgalmazta volna, az EU-ban viszont inkább az önállósulásra törekvők hallatták erősebben hangjukat. (Természetesen az uniós tagállamok közt sem alakult ki egy kristálytiszta egységes elképzelés: voltak, akik szintén a transzatlanti kapcsolatok prioritását hangsúlyozták inkább. Az önállóság mellett főként a franciák álltak ki, de mögéjük sorakoztak a spanyolok és a belgák is.[31] A saját kapacitások erősítése mellett kardoskodók tisztában voltak a Balázs Péter által megfogalmazott összefüggéssel, miszerint létezhet hatékony katonai együttműködés közös külpolitika nélkül, de hatékony külpolitika katonai együttműködés nélkül nemigen.[32])

Washingtont ma egyszerre két dolog aggasztja. Tart Európa túlzott önállóságra törekvésétől, és egyúttal borúsan szemléli az európaiak egyre lanyhuló hozzájárulási hajlandóságát a NATO-erők fejlesztéséhez.[33]

Gazdag Ferenc gondolatával élve és továbbgondolva: Ha Európa elhanyagolja védelmi potenciáljának, és a szükséges anyagi ráfordításoknak nemcsak emelését, de szinten tartását is, Amerika élősködőnek tartja partnereit. Ha viszont az EU részéről önálló biztonsági-védelmi struktúra megteremtésére irá-

- 16/17 -

nyuló törekvéseket észlelnek, a transzatlanti szövetségnek való hátat fordításnak értékelik az ez irányú lépéseket.

Míg az Egyesült Államok Európa szemére veti transzatlanti kötelezettségeinek elhanyagolását, és ezzel a NATO-egység bomlasztásával vádolja szövetségeseit, addig az EU az amerikai rakétavédelmi programot nem nézi jó szemmel, abban látva a transzatlanti kapcsolatok gyengítéséért felelős tényezőt.[34]

2. Önállóság vagy transzatlanti elkötelezettség? Természetesen mi sem lenne egyszerűbb, mint dönteni ebben a kérdésben, ha az uniós tagállamokat azonos elképzelések vezérelnék.

Egységről azonban távolról sem beszélhetünk. Három jól elkülöníthető csoport különböztethető meg a tagállamok között: a semlegesek, az autonómiára törekvők és az atlanti vonal képviselői.[35]

Az Unió semleges, katonailag el nem kötelezett államai - Ausztria, Svédország, Finnország és Írország - nem tartják üdvözítőnek az alapvetően gazdasági integráció katonai irányú továbbfejlesztését.

A transzatlanti kapcsolatok fontosságát hangsúlyozók legmarkánsabbika természetesen Nagy-Britannia. A britek mindig is szívesen hangoztatták az Amerika és köztük fennálló különleges viszony (special relationship) fennálltát. Nem véletlenül ők inkább szívesen gondolkodnak atlanti keretekben, számítva a mindenkori USA-partnerségből adódó előnyökre. Európa biztonságának alapját elsősorban NATO-keretek közt látják biztosítottnak. Legfőbb vitaérvük a duplikáció elkerülése, az intézmények, erőforrások szükségtelen megkettőzésének kiküszöbölése.

Az önálló, közös európai biztonság- és védelempolitika legfőbb szószólója nem más, mint Franciaország. (Ezt a vonalat erősíti tovább Spanyolország és Belgium is.) Jelzés értékű, hogy annak idején a franciáktól indult el - már az integráció kezdetén, az '50-es! években - az Európai Védelmi Kezdeményezés gondolata is. (Más kérdés, hogy ugyancsak a franciákon is bukott meg ez a korainak bizonyult elképzelés.) Kicsit paradox a francia gondolkodás. Egyrészt mint az uniós tagországok egyik legbüszkébb nemzetállama, érthető az lenne, ha a védelmi kérdéseket - melyek igen erősen meghatározzák egy állam szuverenitásának terjedelmét - nem szívesen engednék ki saját ellenőrzésük alól. A másik oldalon viszont ott van az Egyesült Államok globálisan növekvő befolyása elleni erős küzdeni akarásuk. Ez indokolja mégis az önálló európai biztonságpolitika melletti kardoskodást. Franciaország - amióta nem nemzetállamokban, hanem közös Európában illik gondolkodni - különutas politikáját az Egyesült Államok alternatívájaként igyekszik megfogalmazni, európai léptékben. Tisztában vannak vele, hogy az USA-dominálta NATO nélkül - legalábbis egyelőre - nincs más hatékony biztonsági tényező Európában, az EU védelmi vonalának kiépítését épp ezért szorgalmazzák. (Ne felejtsük, formálisan Franciaország 1966 óta nem lépett vissza az Észak-atlanti Szerződés Szervezetének katonai szárnyába.)

Fentebb kifejtetteknek ellentmondani látszik, hogy 1998-ban Saint Malóban az önálló európai védelempolitikát szorgalmazó franciák mellett az atlanti elkötelezettségű britek sorakoztak fel, és együtt adtak új lendületet a megrekedni látszó európai biztonsági folyamatnak.

A párizs-londoni kétoldalú kezdeményezést azonban ugyanazok a korábbi - gyakran egymásnak ellentmondó - érdekek motiválták, csakhogy ekkor közös nevező mutatkozott az érdekek érvényesítésére.

A britek ugyanis továbbra sem kívánták feladni a NATO primátusáról vallott elképzeléseiket. Épp azért támogatták Saint Malóban a Nyugat-európai Unió EU-ba történő beolvasztásának gondolatát, mert tisztában voltak vele, az erővel, befolyással, politikai súllyal csak csekély mértékben rendelkező szervezet bevonása az európai integráció folyamatába nem jelentene igazi erőpróbát a NATO számára. Vagyis az Észak-atlanti Szerződés Szervezete semmit nem veszítene, az Európai Unió viszont sokat nyerne védelmi jelleggel való felruházásával. A NATO még annyit profitálna is a folyamaton, hogy egyértelműbbé válnának a hatásköri kérdések.[36] A brit álláspont érdemesnek találta az európai integrációs folyamat biztonsági, védelmi, katonai irányban történő továbbfejlesztését: mind az EU érdeke (jobban hallathassa hangját a világpolitikában), mind a NATO érdeke (fokozódjon Európa biztonsága, a NATO-terhek egyidejű csökkenésével) ezt diktálta. (És persze Nagy-Britannia érdeke is: a konzervatív vezetést 1997-ben leváltó munkáspárti kormány erőteljesebb hangot kívánt megütni az Unióban, középhatalmi státusához illő befolyásgyakorlóvá kívánt ismét válni, szakítva az addigi splendid isolation politikával, ami marginális szerepre kárhoztatta a szigetországot az Unióban.[37])

Sikerült tehát megnyerni a briteket, az atlanti vonal leghűbb képviselőit a NYEU EU-ba integrálása mellett. A semlegeseket pedig azzal lehetett meggyőzni, és így támogatásukat megszerezni, hogy a Nyugat-európai Unió feladatainak integrálásakor a kollektív védelmet nem, csupán a petersbergi funkciókat vállalta át az Európai Unió.[38] (A kollektív védelem NYEU-keretek között tartásáról egy brit szakértő így vélekedett: "betették a Brüsszeli Szerződés 5. cikkét a szekrénybe, és kulcsra zárták".[39])

- 17/18 -

3. A két szervezet közti kapcsolatokat tovább elemezve, érdekes jelensége napjainknak a NATO és az EU közti tagsági megfelelés alakulása.

Korábban nagyjából egészében egyezés mutatkozott a NATO- és az EU-tagországok között. Az EGK 1957-es létrehozatalakor a Római Szerződést aláíró 6 alapító államból 5 - Franciaország, Olaszország, Belgium, Hollandia és Luxemburg - szintén ott volt 1949-ben a NATO-t felállító washingtoni szerződés szignálásakor. Németország pedig ugyan nem mint a 12 NATO-alapító egyike, de mint 1955 óta a NATO tagja vett részt az Európai Gazdasági Közösség konstituálásában.

A Közösségek 1973-as (Dánia, Írország, Egyesült Királyság), 1981-es (Görögország) és 1986-os (Spanyolország, Portugália) kibővülésekor szintén NA-TO-tagok csatlakoztak az európai integrációs szervezethez. Dánia, Nagy-Britannia és Portugália mint az Észak-atlanti Szerződést megalapító államok egyike, Görögország már mint 29 éve NATO-tag, Spanyolország pedig mint 4 éves észak-atlanti tagsággal rendelkező ország lépett be az EK-ba. Egyetlen kivételként - mintegy erősítendő a szabályt - Írország volt semleges pozícióban.

Kakukktojásnak NATO-oldalról (természetesen az európai szövetségesek vonatkozásában) csak Izland, Norvégia és Törökország mutatkozott mint európai NATO-, de nem EK-tagok.

A '90-es években aztán megbomlani látszott ez a konvergencia. 1995-ben az európai kilencek soraikba vették Ausztriát, Finnországot és Svédországot. Vagyis felbomlott az addigi homogenitás, megbomlott az addigi gyakorlat, miszerint EU-tag csak NATO-tag lehet.[40]

A másik oldalon 1999-ben az Észak-atlanti Szövetség fogadott soraiba három európai nem EU-tagállamot (Norvégia, Izland és Törökország mellé): Csehországot, Lengyelországot és Magyarországot.

A NATO-tagság EU-tagság közti megfelelés megbomlása, illetve annak következményei a Nyugat-európai Unió vonatkozásában is jelentkeztek. Ennek a divergenciának volt betudható a NYEU rendkívül bonyolult tagsági rendszere. A nyugat-európai biztonságpolitikai szervezet ugyanis egy négyes megkülönböztetést alkalmazott: annak megfelelően alakult a WEU-tagok jogköre, milyen státussal rendelkeztek az Észak-atlanti Szervezetben, illetve az Európai Unióban. A mind az EU-ban, mind a NATO-ban részt vevő WEU-tagállamok (melyek tekintetében érvényesült a szabály, miszerint minden WEU-tag egyben EU-tag, de nem minden EU-tag WEU-tag) mellett társult tagoknak számítottak a NATO-, de nem EU-tag európai államok (köztük '99-től hazánk is), megfigyelőknek az EU-, de nem NATO-tagországok, illetve társult partnereknek az Unióval társulási megállapodást kötött kelet-közép-európai államok ('99-ig Magyarország is).[41,] [42]

A széttartás tendenciája azonban nem folytatódott tovább: a 2004 májusában az Európai Unióhoz csatlakozó 10 új tagállam közül ugyanis 3 - köztük hazánk - már 5 év óta, további 5 pedig - Lettország, Litvánia, Észtország, Szlovákia és Szlovénia - mindössze egy hónap óta, 2004 áprilisától NATO-tagországnak tudhatta magát. (Így teljesült be esetükben a valamennyi kelet-közép-európai rendszerváltó ország egyik közös külpolitikai kettős célkitűzése: az euroatlanti integráció.)

Jelenleg csupán öt európai NATO-tagállam nem tagja a 25 fősre bővült Uniónak: Törökország, Norvégia, Izland, valamint az újak közül Románia és Bulgária (utóbbi kettő és Törökország azonban továbbra is EU-aspiráns). Az uniós tagországok közül hatan nem részesei az immár 26 részes államot számláló washingtoni szerződésnek: a hagyományos semlegesek mellett a két új EU-tagország Ciprus és Málta.

A divergencia visszaforduló jelensége ellenére az Egyesült Államok továbbra is hangoztatja véleményét, miszerint Európának törekednie kell mindenfajta diszkrimináció elkerülésére közös biztonság- és védelempolitikája működtetése során. Egyenlő jogokat kell biztosítania a nem EU-tag NATO-államoknak a biztonságpolitikai kérdések megvitatásában, a konkrét cselekmények tervezésében és kivitelezésében.

(Törökország helyzete több szempontból különösen érzékeny kérdés. Az 1952 óta, vagyis az első kibővüléskor NATO-taggá lett országgal az elsők egyikeként kötött az akkor még Európai Gazdasági Közösség is társulási szerződést /1963: Ankarai Szerződés/.[43] Az Európa és Ázsia határán lévő hatalmas ország azonban még az ezredforduló utáni bővítési hullámban sem volt benne, és nem sok biztatóval kecsegteti továbbra sem az Unió. Ankara mint NATO-szövetséges próbálja belátásra késztetni az EU-t, ami azonban még amerikai nyomásra sem hajlandó meghajolni, és beengedni kapuin a már régóta kopogtató (ön)tagjelöltet. Ez a szituáció természetesen jó néhány feszültségforrást gerjeszt.)

NATO- és EU-tagok

- 18/19 -

4. Az EU/ESDP-NATO relációk elemzéséhez tartozik, és kapcsolódik a két biztonsági szervezet közti utóbbi években egyre markánsabb, majd a 2004-es bővülésekkor mégis visszafordulni látszó, tagsági divergenciához, a kapcsolattartás mikéntjének kérdése. Hogyan tud az Észak-atlanti Szerződés Szervezete és az Európai Unió védelmi kérdésekben együttműködni, egyeztetni, koordinálni, vagy csupán tájékozódni és tájékoztatni, informálni egymást.

Az első és legfontosabb irányadó szabály a transzparencia biztosítása. Az átláthatóság követelményének már az 1999-es kölni csúcson is hangot adtak az uniós tagállamok.[44] Azóta sem csökkent jelentősége: biztosítani kell a két szervezet együttműködését, természetesen autonómiájuk kölcsönös tiszteletben tartásával.

A kooperáció-koordináció részletszabályainak kidolgozása egy EU-NATO megállapodásra vár.

5. Európa biztonság- és védelempolitikájával kapcsolatos következő megválaszolandó kérdés a funkciómegosztás problémája lehet: hogyan osztozzék meg, megosztozzék-e a NATO és az ESDP a feladatokon?

Balázs Péter szerint Európa biztonságának garantálásában a NATO-ra a "kemény" feladatok, az EU-ra a "lágy" feladatok hárulhatnának. Az Észak-atlanti Szervezetre vár a katonapolitikai problémák megoldása, az unió közös védelmére pedig a humanitárius akciók kezelése.[45]

Tény és való, vannak jelek, melyek alátámasztják ezt az elképzelést, és melyekből úgy tűnik, az EU hasonló úton már el is indult. Mi sem bizonyítja ezt jobban, mint a NYEU 1992-ben tett petersbergi feladatvállalása, majd e petersbergi funkciók EU-ba való integrálása 1997-ben.

A Nyugat-európai Unió Tanácsa ugyanis a '90-es évek elején a következő feladatokra való nagyobb hangsúly helyezése mellett döntött: béketeremtés, békefenntartás, válságkezelés, humanitárius akciók, mentési és evakuációs feladatok. Idővel nemcsak a NYEU számára vált irányadóvá ez a funkciómeghatározás (melyet a NYEU új acquisjaként is szokás emlegetni[46]), de az Unió is követendő iránytűnek ismerte el, és szerződéses alapra helyezte az amszterdami módosítás során a petersbergi "küldetéseket".

Úgy tűnik, az EU/ESDP szerepvállalása egyértelművé vált. Igaz ugyan, hogy a NYEU Európai Unióba történő beolvasztásakor a módosított Brüsszeli Szerződés kollektív védelemre vonatkozó 5. cikkelyét hatályban tartották (többek közt az integrációs folyamatban való visszalépésként lett volna értékelhető egy már elért együttműködés utóbb történő felszámolása), mégsem kérdéses, hogy Európában (is) a NATO maradt és marad a kollektív biztonság fő letéteményese. Ebben a szerepében az ESDP sem kíván konkurálni vele. (Bár valamiféle elmozdulás érezhető a Konvent által kidolgozott 2003-as alkotmányszerződés-tervezetben!)

Az ESDP azzal, hogy kinyilvánította, döntően a válságkezelő feladatokra kíván koncentrálni, ennek a kihívásnak akar eleget tenni, voltaképp a megváltozott világpolitikai helyzet igényeire reagált. Napjaink kurrens problémái többségének megoldókulcsa ugyanis nem a kollektív védelem technikáiban keresendő.[47] A humanitárius, mentési, békefenntartó stb. - azaz uniós terminológiával a petersbergi - feladatok hatékony, minél eredményesebb ellátásán van ma leginkább a hangsúly.

6. Az is a feltétlenül tisztázandó kérdések között szerepelt az ESDP-ről folyó viták során, konkrét válságszituációban mi alapján döntik el, melyik szervezet - a NATO vagy az EU - jogosult, illetve köteles a fellépésre. Mi számít irányadónak akkor, amikor határozni kell: NATO-katonák vagy az EU hadereje kezelje az aktuális problémát. Vagy cselekedjék ki-ki belátása szerint? Előfordulhat-e, hogy adott időben, adott helyen egyszerre jelen legyenek észak-atlanti csapatok és euroerők?

Már 1998-ban Saint Malóban a franciák és a britek megfogalmazták azt az alapkoncepciót, melyet utóbb aztán kevesen vitattak. E széles körben konszenzusra találó elképzelés szerint az Unió katonai erejét akkor aktivizálják, ha a NATO mint egész nem tud, vagy nem kíván fellépni. (De akár úgy is

- 19/20 -

fogalmazhatunk: Európának akkor kell - és ma már módja is van rá - cselekednie, ha az Egyesült Államok nem óhajt részt vállalni az adott konfliktusszituáció kezelésében.)[48]

Ennek kimondásával voltaképp a NATO elsődlegessége, elsőbbsége került deklarálásra.

7. Örök vitapont a duplikáció problémája. Ahogy Lord Robertson volt NATO-főtitkár fogalmazott: "El kell kerülni az egymással rivalizáló struktúrák létrejöttét, különösen a védelmi tervezés területén, annál is inkább, mivel minden országnak csak egy hadserege és egy védelmi költségvetése van."[49]

Természetesen a duplikáció elkerülésének követelménye csak a szükségtelen megkettőződésre vonatkozik.[50] A szükséges párhuzamok minden további nélkül fenntarthatók.

8. Az EU-NATO viszonyokat elemezve az egyik legfontosabb kérdés: van-e lehetősége az Európai Uniónak NATO-kapacitásokat igénybe venni? És ha igen, mi módon?

1999-ben, az uniós tagállamok állam- és kormányfőinek kölni csúcsértekezletén két alternatíva rajzolódott ki: az Unió jövőbeli akciói vagy NATO-erőforrások "kölcsönvételével", vagy azok nélkül - saját haderővel - fognak működni. Hogy előbbi helyzetben konkrétan miként fog működni a két szervezet szó szerinti "együtt működése", az még tisztázatlan maradt. A NATO-eszközök EU által történő igénybevételének lehetősége elfogadott ugyan, de a konkrétumok, a részletszabályok még nem kerültek rögzítésre. Legutóbb Nizzában is csak a NATO-képességekhez való hozzájutás szándékát deklarálta az ESDP-ről készített jelentés, de ennél tovább az sem jutott.

Sokatmondó karikatúra látott napvilágot, jellemezve a kialakult helyzetet: két tank, egyiken: "NATO Forces (Europe)", másikon "Euro Forces (NATO)" felirat. Ágyúcsöveik összebogozódva! Szemmel láthatóan nem találják a helyes irányt.[51]

(Megjegyzendő, hogy Törökország, mint fontos európai/ázsiai NATO-szövetséges csatlakozási kérelmének folyamatos elutasítása az Unió részéről bezavarhat a NATO-erőforrásokhoz való zökkenőmentes hozzájutásba. Ankara ugyanis többek közt ezzel az eszközzel próbálja számára jobb belátásra bírni az EU-t. Természetesen Törökország huzakodását a görög-török véleménykülönbségek csak tovább szítják.)

9. A NATO-EU kapcsolatok egyik gyakorlati megnyilvánulása volt a(z akkor még) nem Unió-tag európai NATO-országok - többek közt hazánk - eurohaderőhöz való hozzájárulási hajlandóságának kinyilvánítása, és képességeik konkrét rendelkezésre bocsátása a felajánlási konferenciákon.

10. ESDI: Az ESDI angol betűszó fontos kulcsfogalma a NATO-EU viszonyrendszernek. Jelentése: European Security and Defence Identity, azaz Európai Biztonsági és Védelmi Identitás.

Mind a NYEU, mind az EU, mind a NATO terminológiában gyakran használt kifejezés. Éppen ezért tartalma rendkívül nehezen megfogható, hiszen ahány szervezet (és ahány tagállam), annyi jelentést tulajdonítanak neki.[52]

Leghelyesebb talán az ESDI-ről mint Európa NATO-tól független, de ahhoz mégis kapcsolódó (pl. eszközeihez hozzáférő) védelmi képességéről beszélni, mint amely Európában "célszerűbbé teszi a transzatlanti felelősség megosztását".[53]

11. CJTF: Az európai védelmi identitás fogalmával szorosan összefügg, és szintén a NATO és az Unió kapcsolatát jellemző kifejezés a CJTF-rövidítés, azaz: Combined Joint Task Force (vegyes összetételű összfegyvernemi harci kötelék,[54] vagy másképp többnemzetiségű összhaderőnemi harci kötelék[55]). A CJTF lényege Európa védelmi képességének erősítése, mégpedig oly módon, hogy a NATO-n belül elkülönített ("de nem különálló")[56] erőket hoznak létre, melyekhez (ti. a CJTF-hez) akár az EU részéről, akár a NATO részéről bármikor hozzá lehet férni. A CJTF létrehozásáról 1996-ban döntött a NATO. A többnemzetiségű harci kötelék nemcsak a szervezetek szintjén jelent kapcsolatot (EU-NATO), hanem az államok szintjén is, hiszen az alkalmi csapatokba uniós és nem uniós NATO-tagországok egyaránt delegálnak. Ha az Unió kíván hozzáférni ezekhez az elkülönített NATO-erőkhöz, biztosított a kizárólagos európai részvétel (a tervezéstől egészen a vezető szintig bezárólag).[57]

12. A három I: Lord Robertson volt NATO-főtitkár az EU/ESDP-NATO kapcsolatok vezérlő elveit a "három I" követelményében foglalta össze:[58] Improvement, Inclusiveness, Indivisibility.[59] Azaz: tökéletesítés, teljesség, transzatlanti oszthatatlanság.

- Improvement: tökéletesíteni, fejleszteni kell Európa védelmi képességeit, növelni biztonsági kiadásait.

- Inclusiveness: nem tehető megkülönböztetés az Európai Unió részéről a NATO-, de nem EU-tagországok között, se az Észak-atlanti Szövetség részéről az EU-, de nem NATO-tagállamok között.

- Indivisibility: a transzatlanti térséget biztonsági szempontból oszthatatlan területként kell kezelni.

13. EU-NATO megállapodás: Az Európai Unió és az Észak-atlanti Szerződés Szervezete együttműködését vezérlő elveket deklaráló nemzetközi szerződés mind ez idáig nem nyert megfogalmazást. Az ez irányú tárgyalások már jóideje folyamatban vannak, végső eredményt azonban még nem tudtak felmutatni a konzultáló felek.

A tervezett EU-NATO megállapodás stratégi-

- 20/21 -

ai fontosságú kérdéseket hivatott rendezni. Pl. Milyen szerepet szán az EU a nem uniós ország európai NATO-tagállamoknak? Hogyan történjék az eurohaderő NATO-kapacitásokhoz való hozzáférése? Konkrét válsághelyzetekben mikor járjon el az Észak-atlanti Szövetség, illetve mikor lépjen fel az Európai Unió? Rendezzenek-e közös gyakorlatokat? Milyen konzultációs fórumok biztosítsák a két szervezet közti kapcsolattartást, egymás tájékoztatását, netán véleményének kikérését? Milyen módon cserélődjenek az - akár titkos - információk? Létrejöjjön-e valamiféle közös intézmény, konkrétan pl. egy NATO-EU Tanács, Transzatlanti Tanács a döntések koordinálására? A NATO és az Unió intézményi struktúrájában jelen levő, hasonló feladatkörrel és hatáskörrel bíró szervek közt milyen együttműködés alakuljon ki? Hogyan lehessen egymás igényeire, elképzeléseire figyelemmel lenni? Vagyis: milyen elvek mentén történjék a két szervezet stratégiai partnersége?

Mind ez idáig csupán egy ideiglenes biztonsági megállapodás látott napvilágot: 2000-ben a NATO főtitkára és az EU közös kül- és biztonságpolitikájának (CFSP) főképviselője (a korábbi NATO-főtitkár) között köttetett meg ez az egyezmény.[60] A valódi NATO-EU megállapodás még várat magára. (Többek közt Törökország az egyik jelentős kerékkötője a megegyezésnek.)

A NATO-ESDP relációk elemzése után a tanulmány következő gondolati egysége az európai biztonsági architektúra 3. szereplőjére, az EBESZ-re fókuszál. A szervezet mint biztonságpolitikai intézmény rövid bemutatását követően az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet és az Európai Unió Biztonság- és Védelempolitikájának kapcsolata kerül górcső alá.

V. Az európai biztonság- és védelempolitika és az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (ESDP - EBESZ)

V/1. Az EBESZ mint biztonságpolitikai intézmény

1. Nomen est omen. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet már nevében is jelzi meghatározó feladatát: őrködni Európa biztonsága felett.

2. Helsinki Záróokmány: Az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezletet 1975-ben konstituáló helsinki konferencia záródokumentuma 5 fő kérdés köré szerveződött. Rögtön a záróokmány első része, az ún. "első kosár" foglalkozott az európai biztonságpolitikai kérdésekkel, hangsúlyozva ezzel a téma kiemelkedő jelentőségét, az EBEÉ elsődleges feladatát.[61]

Az Európa biztonságával foglalkozó első fejezet két kérdéskört jár körbe: 1. Melyek a részt vevő államok közti kapcsolatokat szabályozó alapelvek, és miként lehet ezeknek az alapelveknek érvényt szerezni?, illetve 2. Milyen hatékony válaszok adhatók a biztonság, a leszerelés és a bizalomépítés tárgyköreit érintő problematikus kérdésekre?

Az első kérdést megválaszolandó a helsinki csúcsértekezleten 10 pontba szedték az államok kölcsönös kapcsolatait vezérlő princípiumokat. Deklarálták valamennyi elv feltétlen érvényesülésének kívánalmát, tekintet nélkül a partnerállam "politikai, gazdasági vagy társadalmi berendezkedésére - ld. az EBEÉ összekötő híd szerepét a hidegháború idején! - méretére, földrajzi elhelyezkedésére vagy gazdasági fejlettségi szintjére".[62]

(A 10 alapelv, a "helsinki tíz parancsolat": I. Szuverén egyenlőség, a szuverenitásban foglalt jogok tiszteletben tartása, II. Tartózkodás az erőszakkal való fenyegetéstől vagy az erőszak alkalmazásától, III. A határok sérthetetlensége, IV. Az államok területi épsége, V. A viták békés rendezése, VI. Belügyekbe való be nem avatkozás, VII. Az emberi jogok és az alapvető szabadságjogok tiszteletben tartása, beleértve a gondolat, a lelkiismeret, a vallás és a meggyőződés szabadságát, VIII. A népek egyenjogúsága és önrendelkezési joga, IX. Államok közötti együttműködés, X. A nemzetközi jogi kötelezettségek jóhiszemű betartása, teljesítése.)

Ha - szűk értelmezéssel - a nemzetközi jog alapelveit azonosítjuk a nemzetközi jog imperatív szabályaival, elmondhatjuk, hogy a helsinki konferencián részt vett 35 állam voltaképpen a nemzetközi jog feltétlen érvényesülést kívánó szabályait foglalta egységbe. (Természetesen erre már korábban is történtek kísérletek, születtek próbálkozások: ugyancsak nem meglepő, hogy többé-kevésbé eltérő tartalommal. A különbségek ellenére azonban az egybeesések sem vitathatók. Az államok békés egymás mellett élését szabályozó "Öt Elvet", a Pancsa Silát már 1954-ben megfogalmazták Nehru indiai és Csou En-laj kínai miniszterelnökök.[63] Az el nem kötelezett országok által hangsúlyt kapó 10 bandungi alapelv 1955-ben került rögzítésre.[64] Az ENSZ Közgyűlése 1970-ben szedte pontokba az államok közötti baráti kapcsolatok és együttműködés ENSZ Alapokmányával egyező elveit.[65] 1972-ben az Amerikai Egyesült Államok és a Szovjetunió megállapodásban rögzítette az országaik, ill. érdekszféráik békés egymás mellett élését meghatározó vezérelveket.[66] Ezt a sort követte a Helsinki Záróokmány 1975-ben.[67])

- 21/22 -

Az Európa biztonságának kérdésére koncentráló 1. kosár a 10 alapelv deklarálása után biztonság- és bizalomépítési eszközöket is ajánl. (CSBMs: Confidence and Security Building Measures.) Az itt elindult folyamat eredményeképp az EBESZ részes államai vállalták egymás közt a főbb katonai manőverek előzetes bejelentését, megfigyelők fogadását, katonai információk cseréjét, főbb fegyverzeti és harci technikai eszközeik rendszeréről adatok kicserélését, közép- és hosszú távú védelmi tervezésük egymással való ismertetését, felvilágosítás, felülvizsgálat és párbeszéd rendszeresítését, konzultációt a szokatlan katonai tevékenységekkel kapcsolatban, kooperációt a katonai természetű veszélyes incidensek esetén, közös katonai gyakorlatok, közös kiképzések megtartását, szakértők rendelkezésre bocsátását, új fegyverzetek és harci technikák bemutatását, meghatározott katonai tevékenységeik előzetes ismertetését stb.[68]

3. Együttműködés: Az EBESZ Európa biztonságához a részt vevő államok kooperációjával járul hozzá. Az alapkoncepció szerint akár egy állam biztonságának megingása is hozzájárulhat a többi bizonytalanságba sodródásához, de fordítva is igaz a tétel, valamennyi állam profitálhat a többiekkel való együttműködésből.[69] Az 1996. évi Lisszaboni Charta (az Európai Közös és Átfogó Biztonsági Modellről a 21. században) szavaival: az EBESZ nem mást célzott meg, mint egy határok nélküli közös biztonsági térség megvalósítását, mely az abban egyenlő jogokkal részt vevő államok együttműködésén, partneri kapcsolatain alapul.

4. A biztonság fogalmának szélesebb értelmezése: Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet tevékenységének központjában a biztonság fogalma áll.

Az EBESZ széles, átfogó biztonságfogalommal operál. Nem csupán katonapolitikai kérdéseket tekint a biztonságot befolyásoló tényezőknek. Az EBESZ felfogása értelmében biztonsági kockázat lehet az emberi jogok, alapvető szabadságok be nem tartása, a kisebbségi jogok semmibe vétele, a környezetvédelem követelményeinek áthágása és természetesen a gazdaság stabilitását, fejlődését aláásó jelenségek is.

5. Az európai biztonság oszthatatlan: Másképp megközelítve az előző kérdést, Európa biztonságának garantálása nem merül, nem merülhet ki a megfelelő katonai lépések megtételében. Ugyanúgy és legalább ugyanakkora figyelmet kell szentelni a gazdasági, környezetvédelmi együttműködésnek, az emberi jogok érvényesülésének, különös hangsúlyt kell fektetni a kisebbségek védelmének, egyéni és kollektív jogaik elismertetésének, biztosításának, hisz rendkívüli instabilizáló tényező lehet (főként Kelet-Közép-Európában) respektálásuk elutasítása, és még sorolhatnánk a komplex megközelítés indokait.

Az EBESZ eljutott ezen összefüggések felismeréséig. Működése az Európa oszthatatlan biztonságának elvén alapul. Az EBESZ-nek mint európai biztonsági szervezetnek ezt az egyik legmarkánsabb jellegét adó princípiumát már az 1975-ös Helsinki Záróokmány deklarálta. Az alapelv értelmében a biztonsági kockázatokat együtt kell kezelni, hiszen azok egymásra hatnak, összefüggenek, egymást erősítik.

6. A biztonsági szituációk kezelése: A biztonság tágabb, kiterjedtebb fogalmának elfogadásából következik, hogy az azt veszélyeztető, sértő helyzetek lereagálása is változatos megoldási módokat igényel az EBESZ-től.

Ennek a követelménynek az euroatlanti szervezet a legmaximálisabban eleget is tesz. Az EBESZ-dokumentumok mellett a szervezet a legkülönbözőbb technikákat dolgozta ki a biztonsági tényezőkre való hatékony válaszadás céljából: moszkvai mechanizmus (mely az emberi jogok megsértése esetén lép életbe), berlini mechanizmus (mely az EBEÉ-alapelvek áthágása esetén, illetve a béke, biztonság, stabilitás veszélyeztetésekor alkalmazandó - és alkalmazták is pl. Bosznia-Hercegovina esetében), továbbá a La Valetta mechanizmus és a genfi székhelyű Egyeztető és Választott Bíróság (melyek a viták békés megoldására hivatottak).[70]

Európa biztonságát, a konfliktusszituációk felszámolását, a konszolidációt, az újrakezdést szolgálja jó néhány további EBESZ-eszköz: a választások megfigyelése, ellenőrzése, a speciális preventív diplomácia alkalmazása és a bizalom- és biztonságépítő, -fejlesztő intézkedések széles tárháza.[71]

Az oszthatatlan európai biztonság elvéből következik, hogy a biztonsági tényezőket (katonai, emberi jogi, gazdasági, környezeti stb.) együtt, összefüggéseikben kell kezelni. A komplex megközelítés szükségessége így is értelmezhető, és úgy is, hogy egy konkrét válsághelyzetet szintén összességében kell kezelni. Azaz már a prevenciónak nagy jelentősége kell legyen, a korai előrejelzésnek, a figyelmeztetésnek, a felkészülésnek. A konfliktusszituáció feloldása után sem lehet azonban nyugodtan hátra dőlni, gyakran ezután következik csak az igazi munka. Az EBESZ-stratégiáknak ez a felfogás integráns részét képezi. A szervezet mindhárom fázisból - konfliktusmegelőzés, konfliktuskezelés, és a konfliktust követő újjáépítés, helyreállítás -[72] igyekszik aktív részt vállalni.

V/2. EBESZ - ESDP

Milyen szerepet tölt be az EBESZ, és milyen szerepet az Unió Biztonság- és Védelempolitikája Európa biztonságpolitikai struktúrájában? Kié a múlt,

- 22/23 -

kié (vagy mindkettőé) a jövő? Mik a különbségek a két védelmi szerveződés között? Az eltérésekből milyen funkciómegosztás adódik? Hogyan történik az együttműködés? Konkurenciát jelent-e egymásnak az EBESZ és az ESDP? Melyik mivel járul hozzá Európa biztonságához?

1. Az EBESZ szerepe a megváltozott világpolitikai helyzetben: Az EBESZ kétségtelenül a hidegháború által életre hívott intézmény. Legfőbb célkitűzése a szembenálló két hatalmi tömb közti minimális együttműködés biztosítása volt.

A győztesek és vesztesek nélkül befejeződött hidegháború[73] elmúltával nemzetközi szervezetek sorának létjogosultsága, fennmaradásuk további indokoltsága, biztonsági szerepvállalásuk hatékonysága kérdőjeleződött meg. Valki László gondolatát kölcsönvéve: csupán egyetlen szervezet "vált adekváttá" a gyökeresen átalakult világpolitikai helyzethez, az önmagát rövid időn belül felszámoló Varsói Szerződés.[74]

Az akkor még Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet nevet viselő Helsinki folyamat életbenntartását is sokan ellenezték, hivatkozva atavisztikus jellegére. Számos támadási felületet találtak az EBESZ ellenzői:[75] Például, hogy a szervezet részes államai rendkívül eltérő politikai, gazdasági és kulturális háttérrel rendelkeznek, más és más biztonsági kihívásoknak kell megfelelniük, vagyis túl tág területet fog át az EBESZ, nem képez homogén egységet az Albániától Azerbajdzsánon át Ausztriáig, Andorráig ható szervezet. Ilyenfajta sokszínűség összefogására ott az ENSZ, nincs értelme még egy párhuzamos szervezetnek. Az EBESZ szemére vetették, hogy az egyhangúságra, konszenzusra törekvő, vétóra bármikor lehetőséget adó döntéshozatal, mely csupán politikai kötelezettséget von maga után, elégtelen eszköz, nem visz előbbre, kerékkötője a továbblépésnek.

Az EBESZ '90-es évek eleji nem túl sikeres akciói - Szerbia, Azerbajdzsán, Karabah - után az euroatlanti biztonsági szervezet kezdett magára találni. Köszönhető volt ez főképp a lépésről lépésre zajló intézményesülési folyamatnak, illetve a funkciók átértékelésének, és a megfelelő, hatékonyan ellátható feladatok (kisebbségvédelem, választások ellenőrzése stb.) megtalálásának. Csecsenföld, Macedónia, illetve a balti államok bizonyították, az EBESZ igenis fontos szereplője lehet az új európai biztonsági struktúrának.

Kérdés persze, menyiben változtatott a helyzeten, hogy az Európai Unió is kezdett megizmosodni, védelmi jelleggel feltöltődni. Milyen hatással volt/van az EBESZ-re az ESDP kialakulása, fejlődése? Ebben az ismét megváltozott helyzetben továbbra is bizonyítani képes az EBESZ indokoltságát?

Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet csak akkor tud az Unió biztonság- és védelmi politikája mellett megkapaszkodni, fennmaradni és hatást gyakorolni Európa biztonságpolitikai architektúrájában, ha képes olyan jellegzetességeket, önmagát meghatározó eltéréseket felmutatni, melyek mint minőségi különbségek, továbbra is alátámasztják működésének szükségességét. Egyik ilyen megkülönböztető jellegzetessége pl. - a korábban támadási felületet jelentő - széles tagsági rendszer.

2. A tagság: Tagadhatatlan különbség az EBESZ és az EU/ESDP között a tagság létszáma. Míg az Európai Unió 2004-es bővülése után is mindössze 25 főt számlál, addig az EBESZ-ben mára már 55 állam működik együtt.

Ahogy az EBESZ szélesebb értelemben fogja fel és használja a biztonság fogalmát, úgy tágabban értelmezi Európa határait is (az USA-tól és Kanadától itt természetesen eltekintek). Az EBESZ-nek taga, helyesebben részes állama - valamennyi korábbi EU-tagállamon és a tízes bővüléskor csatlakozó országokon kívül - az Unióba felvételt még nem nyerő vagy nem kérő kelet-közép-európai országok (pl. Bulgária, Románia, Moldova), a NATO-, de nem EU-tag európai/ázsiai ország Törökország, illetve a skandináv állam Norvégia, a volt Jugoszláv Szocialista Köztársaság széthullásával megszülető új délszláv államok (pl. Horvátország, Macedónia, Bosznia-Hercegovina, Szerbia és Montenegró) és Albánia, sőt közép-ázsiai és kaukázusi államok (Kazahsztán, Kirgizisztán, Tadzsikisztán, Türkmenisztán, Üzbegisztán, illetve Azerbajdzsán és Örményország), Oroszország, Fehér-Oroszország és Ukrajna, de még Svájc és a Szent Szék is.

Az EBESZ tehát hű maradt ahhoz az alapkoncepcióhoz, melyet még a hidegháború idején, indulásakor magára vállalt. Nevezetesen amellett, hogy hozzájárult Európa, egész Európa biztonságához, egy küldetést is teljesített: a kontinens egységét demonstrálta - a megosztottság ellenére.

Ma már, legalábbis politikai, ideológiai értelemben, nem beszélhetünk Európa kettéosztottságáról. Az EBESZ széles értelemben vett Európa-felfogása ezért már nem a régi funkció szolgálatában áll. A Vlagyivosztoktól a Vatikánig, Bakutól Berlinig, Athéntől Akmoláig jelen levő biztonsági szervezet reprezentativitásának jelentősége a biztonság - ebben az értelemben is vett - komplex megközelítésében keresendő. Az EBESZ:

- komplexen kezeli a biztonsági kockázatokat (katonai, gazdasági, emberi jogi, kisebbségi jogi, környezetvédelmi stb. problémák együtt kezelése),

- komplexen kezel egy-egy válságszituációt (konfliktusmegelőzés, konfliktuskezelés, konfliktus utáni rehabilitáció),

- 23/24 -

- és komplexen kezeli Európát mint biztonsági térséget, hiszen egy destabilizáló tényező hatása nem áll meg se a Rajnánál, se a Dunánál, se a Volgánál.

3. A biztonság átfogó megközelítése: A biztonság fogalmának az EBESZ által elfogadott szélesebb értelmezéséről fentebb már volt szó. Többek között ennek a felfogásnak köszönheti az EBESZ térségünk fontos biztonsági tényezőjének szerepét.

4. Az EBESZ és az ESDP feladatvállalása: Mint

ahogy semmi nem tisztán fekete vagy fehér, úgy nem lehet élesen elhatárolni azt sem, az Unió, illetve az EBESZ milyen részt kíván vállalni Európa biztonsági struktúrájában. Nincs markáns demarkációs vonal a két szervezet feladatvállalása közt. Helyesebb ezért inkább csupán a hangsúlyokról beszélni.

Az Unió 1997-ben az Amszterdami Szerződésmódosítással egyértelműsítette, hogy az önálló uniós védelempolitika elsősorban béketeremtő, békefenntartó, humanitárius, mentési és válságkezelő feladatokra fog koncentrálni. Azaz az ESDP integrálta a Nyugat-európai Unió petersbergi vállalásait.

Hasonló alapokon nyugszik az EBESZ által követett biztonságpolitika is. Az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet sem kizárólag katonapolitikai kérdésként kezeli a biztonsági kihívásokat. Ugyanazt az eredményt - a stabilitás megteremtését, fenntartását - jóval lágyabb eszközökkel (például akár választások megfigyelésével) is el lehet érni az EBESZ felfogása szerint.

Ebből a szempontból tehát mindkét európai biztonsági, védelmi szerveződés a "soft" eszközök híve. Talán megkockáztatható az a kijelentés, hogy hallgatólagosan a NATO-ra hagyják a "keményebb" eszközök érvényesítését.

A hasonló megközelítés azonban nem jelent azonosságot. Ebből következően pedig nem szoríthatja ki egyik európai kezdeményezés sem a másikat, nem válik egyik sem felesleges árnyszervezetté, hiszen mindkettő ugyanazt a célt, de más eszközökkel oldja meg, más mechanizmus keretében, más hangsúlyokkal, más alapállásból, más technikákkal.

Így egészíti ki egymást az EBESZ és az ESDP, illetve így fogják egymást kiegészíteni a továbbiakban is. Együttműködve, kooperálva, és nem egymással konkurálva.

(Azt persze már a jövő fogja megválaszolni, nem kerül-e egyik vagy másik szerveződés dominánsabb pozícióba. Hogy melyik szervezet oldalára billen el a mérleg nyelve, melyik lesz a hangadóbb, a befolyásosabb, ezt ma még nem lehet megjósolni.)

5. Együttműködés az EBESZ és az EU/ESDP között: Bár intézményesített kapcsolat még nem alakult ki, szerződésben rögzített együttműködési feltételek még nem születtek meg, az EBESZ és az Unió kooperációja már jónéhány területen tetten érhető.

Macedóniában, illetve egészében Dél-Kelet-Európában már bizonyságot tett a két szervezet hatékony együttműködési képességükről. Az Egyesült Nemzetek Szervezete EBESZ-missziójának vezetője további együttcselekvésre szólított fel Fehér-Oroszországban, Közép-Ázsiában és a kaukázusi területeken is.[76] Javier Solana volt NATO-főtitkár, jelenlegi Mr. Európa (az EU közös kül- és biztonságpolitikájának képviselője, a Tanács főtitkára) a kontinens biztonsága sarokpillérének nevezte az EBESZ és az Európai Unió szoros együttműködését.[77]

Az intézményesülés irányába tett első lépésként értékelhető az EBESZ Brüsszelben megnyitott irodája: az OSCE Liaison Office. A két szervezet kapcsolattartását koordináló hivatal valószínűleg csupán az első láncszeme az elkövetkezendőkben kiépítésre kerülő hálózatnak.

A folyamat betetőzését, a kapcsolatok még szorosabbra fűzését egy a két nemzetközi szervezet között megkötött szerződés, egy EBESZ-EU megállapodás képezné. Ahogy azonban a NATO-EU megállapodás is várat magára, ugyanígy nem realitás még az EBESZ-EU egyezmény sem.

VI. Záró gondolatok

Az európai integráció - ha kezdetben fel is bukkantak ugyan korukat jóval megelőző, már-már utópista elképzelések - mégis alapvetően gazdasági vonalon indult és haladt tovább évtizedekig.

Lépésről lépésre bővült a tagállamok együttműködése, nőtt a kompetenciája a Közösségeknek. Amikor egy-egy területen sikeresnek bizonyult az integráció, hatása "átcsordult" más területekre, és ott is elindította a folyamatot. Így vált az '50-es évek első évében szén- és acélközösségként elinduló kezdeményezés az egész gazdaságot - mezőgazdaság, halászat, ipar, közlekedés, környezetvédelem, fogyasztóvédelem, kutatás-fejlesztés, versenyjog stb. - átfogó együttműködéssé.

Arra azonban kevesen gondoltak, hogy a "spill over" hatás a gazdaságon túl is érvényesülni fog. Elvétve akadtak csak olyanok, akiknek realitásnak tűnt, hogy a tagállamok politikai ténykedéseiket is hajlandóak összehangolni. Azzal meg csak a legmerészebbek számoltak, hogy a nagypolitika színterén is megvalósulhat valamifajta együttműködés, hogy a tagállamok féltve őrzött külpolitikai kompetenciájukból is hajlandóak engedni.

Az igazán meglepő fordulatot azonban a közös biztonság- és védelempolitika megszületése hozta. A szuverenitás ilyen jelentős szegmenséről való lemondás sokáig elképzelhetetlen volt. Az ezredfordulót mégis

- 24/25 -

ezzel a jelentős eredménnyel lépte át az Európai Unió.

Az ESDP megszületése hamar vitás kérdések sokaságát indította szabadjára. A legnagyobb horderejű kérdés mindközött arra vonatkozott, vajon milyen szerepet fog betölteni az EU közös biztonság- és védelempolitikája az európai biztonságpolitikai architektúrában. Az ESDP mint új szereplő megjelenésével átértékelődik-e a NATO szerepe, feladata, hatásköre, illetve szükség van-e még az EBESZ mint egy szintén európai regionális védelmi szervezet fenntartására, indokolt-e továbbfunkcionálása?

Azaz: az ESDP életre hívásával hogyan változik Európa biztonsági rendszere? Miképp alakul a még a hidegháború idején konstituált biztonsági szervezetek szerepe az új tényező megjelenésével?

NATO? EBESZ? vagy/és ESDP?

Ezeket a kérdéseket igyekeztem megválaszolni. Az igazi válaszokat azonban csak az elkövetkezendő évek fogják megadni. ■

JEGYZETEK

[1] Gazdag Ferenc (szerk.): Biztonságpolitika, SVKH - Budapest 2001. 31. o.

[2] Györkösy Alajos (szerk.): Latin-magyar kéziszótár

[3] A belső biztonság aspektusáról (stabil belpolitikai szituáció) e tanulmányban nem esik szó.

[4] Nyusztay László előadása: BGF Külkereskedelmi Főiskolai Kar, Szakdiplomácia Szakirányú Továbbképzés, 2003 február 28.

[5] Uo.

[6] Uo.

[7] Uo.

[8] (szemben a szupranacionális keretekben funkcionáló Európai Tanáccsal)

[9] Gazdag Ferenc: Biztonságpolitika, 162. o.

[10] Uo. 159. o.

[11] Ld. Washingtoni Szerződés, 1949. április 4. (Az ismertetéshez a szerződést kihirdető 1999. évi I. törvényt / a törvény "fordítását"/ használtam fel.)

[12] Bruhács János: Nemzetközi jog III. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2001. 133. o.

[13] Gazdag Ferenc: Biztonságpolitika, 160. o.

[14] ENSZ Alapokmány, 1945. június 26. San Francisco, VII. fejezet, 51. cikk http://www.menszt.hu/magyar/alapokm.htm

[15] Bruhács János: Nemzetközi jog I. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 1998. 234-235. o.

[16] ENSZ Alapokmány, VIII. fejezet, 52. cikk

[17] Supreme Allied Commander Europe

[18] Láng Péter: A Nyugat-európai Uniótól az Európai Unió közös biztonság- és védelmi politikájáig, Törekvések és lehetőségek a kétezres években, PhD-értekezés, Budapesti Közgazdaság-tudományi és Államigazgatási Egyetem, Nemzetközi kapcsolatok PhD-program, Budapest 2001. 24. o.

[19] Uo. 25. o.

[20] Uo. 27. o.

[21] Uo. 42. o.

[22] Balázs Péter: Az Európai Unió külpolitikája és a magyar-EU-kapcsolatok fejlődése, KJK Kerszöv, Budapest 2002. 200. o.

[23] Láng Péter: A Nyugat-európai Uniótól az Európai Unió közös biztonság- és védelmi politikájáig, Törekvések és lehetőségek a kétezres években, 19. o.

[24] Uo. 22.o.

[25] Transzatlanti Nyilatkozat az EK és az Egyesült Államok közti kapcsolatokról, 1990, In: Balázs Péter: Az Európai

Unió külpolitikája és a magyar-EU-kapcsolatok fejlődése, 420-422. o.

[26] Az új Transzatlanti Cselekvési Program, 1995, In: Balázs Péter: Az Európai Unió külpolitikája és a magyar-EU-kapcsolatok fejlődése, 426-431. o.

[27] Kende Tamás és Szűcs Tamás (szerk.): Európai közjog és politika, Osiris Kiadó, Budapest 2002. 715. o.

[28] Uo. 717. o.

[29] Uo. 718. o.

[30] Uo. 718. o.

[31] Gazdag Ferenc: Az Európai Unió közös kül- és biztonságpolitikája, 209. o.

[32] Balázs Péter: Az Európai Unió külpolitikája és a ma-gyar-EU-kapcsolatok fejlődése, 239. o.

[33] Uo. 208. o.

[34] Uo. 210. o.

[35] Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, Magyar Országgyűlés, 2002. 369. o.

[36] Uo. 370. o.

[37] Kende Tamás és Szűcs Tamás: Európai közjog és politika, 712. o.

[38] Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, 373. o.

[39] Kende Tamás és Szűcs Tamás: Európai közjog és politika, 711. o.

[40] Balázs Péter: Az Európai Unió külpolitikája és a magyar-EU-kapcsolatok fejlődése, 242. o.

[41] Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, 485. o.

[42] A 10 tagállam: Belgium, Hollandia, Luxemburg, NagyBritannia, Németország, Olaszország, Franciaország, Spanyolország, Portugália, Görögország, a 6 társult tag: Magyarország, Lengyelország, Csehország, Törökország, Norvégia, Izland, az 5 megfigyelő: Ausztria, Svédország, Finnország, Dánia, Írország, a 7 társult partner: Lettország, Litvánia, Észtország, Szlovénia, Málta, Ciprus, Szlovákia. (Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, 364. o.)

[43] Kende Tamás és Szűcs Tamás: Európai közjog és politika, 799. o.

[44] Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, 374. o.

[45] Balázs Péter: Az Európai Unió külpolitikája és a magyar-EU-kapcsolatok fejlődése, 239. o.

[46] Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, 365. o.

[47] Uo. 372. o.

[48] Uo.

[49] George Robertson NATO-főtitkár beszéde az európai védelem jövőjéről rendezett konferencián, Brüsszel, 2000. március 29. "A Vízió", http://www.mkogy.hu/nato/2000/00news10.htm

[50] Kende Tamás és Szűcs Tamás: Európai közjog és politika, 716. o.

[51] Buchan: Europe - The Strange Superpower, Dartmouth, 1993, 156 o., In: Karoliny, Eszter-Hjortnaes, Helle-Iskierska, Marta-De Taeje, Maja: Post - Cold War European Security, Explaining the European Security and Defence Policy, Group 4, Aalborg University, Faculty of Social Sciences, International Affairs Programme, 2001

[52] Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, 469. o.

[53] Ronkovics József: Az európai védelmi képességek kialakításának koncepciója (ESDI) http://193.6.238.68/ujhonvszem/1999/199911/szem3.htm

[54] Gazdag Ferenc: Biztonságpolitika, 150. o.

[55] Ronkovics József: Az európai védelmi képességek kialakításának koncepciója (ESDI)

[56] Gazdag Ferenc: Biztonságpolitika, 150. o.

[57] Ronkovics József: Az európai védelmi képességek kialakításának koncepciója (ESDI)

[58] Albright még három D-ről beszélt: decoupling, duplication, discrimination

[59] George Robertson NATO-főtitkár beszéde az európai védelem jövőjéről rendezett konferencián, Brüsszel, 2000. március 29. "A Vízió", http://www.mkogy.hu/nato/2000/00news10.htm

- 25/26 -

[60] Kende Tamás és Szűcs Tamás: Európai közjog és politika, 722. o.

[61] A Helsinki Záróokmány 5 fő része, 5 "kosara": 1. Európa biztonságával kapcsolatos kérdések, 2. Gazdasági, tudományos, technológiai és környezetvédelmi együttműködés, 3. Biztonság és együttműködés a Mediterrán térségben, 4. Kooperáció humanitárius kérdésekben, 5. A konferencia utóélete.

[62] Helsinki Final Act, Conference for Secuity and Cooperation in Europe, 1975 Summit

[63] Az 5 elv: egymás területi épségének és szuverenitásának tiszteletben tartása, kölcsönös meg nem támadás, egymás belügyeibe való beavatkozás tilalma, békés együttélés http://www.altavizsla.hu/d.pl?url=http:%2F%2Fvizsla.origo.hu%2Fkatalogus%3Fhol=1%26q=Pancsa+Sila&ens

[64] A 10 elv: az alapvető jogoknak, ill. az ENSZ Alapokmány céljainak és elveinek tiszteletben tartása, a szuverenitás és a területi integritás sérthetetlensége, a rasszok és nemzetek egyenlősége - ld. antirasszizmus -, tartózkodás a belügyekbe való beavatkozástól, az államok egyéni vagy kollektív védelemhez való jogának elismerése, tartózkodás az erőszakos nyomásgyakorlástól - ld. antikolonializmus -, a nagyhatalmak kizsákmányoló megállapodásainak elítélése, az erőszak alkalmazásának vagy az erőszakkal való fenyegetésnek a tilalma, a nemzetközi viták békés rendezése, segítségnyújtás, együttműködés, a nemzetközi kötelezettségek tiszteletben tartása.http://www.myanmar.gov.mm/Article/Article 2002/sept/sept7b.html

[65] A 7 elv: az erőszak tilalma, a nemzetközi viták békés rendezése, a belügyekbe való be nem avatkozás követelménye, az együttműködés kívánalma, a népek önrendelkezési joga, a szuverén egyenlőség és a nemzetközi jogi kötelezettségek jóhiszemű teljesítésének kívánalma.

[66] A szokásos princípiumok mellett rögzítették elkötelezettségüket a leszerelés, ill. fegyverzetkorlátozás folyamatában, az egyoldalú előnyökre törekedés kölcsönös kerülését, speciális felelősségüket és óvintézkedések szükségességét kapcsolataik elmérgesedése megelőzendő.

[67] Bruhács János: Nemzetközi jog I. Általános rész, 157158. o.

[68] A bizalom és biztonságerősítő intézkedésekkel foglalkozó tárgyalások 1994. évi bécsi dokumentuma

[69] Szabó Attila: Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE) - Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet, In: Győri Paragrafus, 2000 október, http://rs1.szif.hu/eltegyor/paragrafus/az%20ujsag/oktober/osce.htm

[70] Bruhács János: Nemzetközi jog III. 146. o.

[71] Szabó Attila: Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE) - Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet

[72] Uo.

[73] Valki László: Az EBESZ helye az "európai biztonsági architektúrában", http://puska.index.hu/upload/Valki_2000-Mar-%201-20:39:03.doc

[74] Uo.

[75] Uo.

[76] http://www.usembassy.it/file2002_09/alia/a2092502.htm

[77] http://www.usembassy.it/fíle2001_01/alia/a1011903.htm 'Solana said close cooperation between the EU and the OSCE is a cornerstone for security in Europe'