Szerző: SOMODY Bernadette, VISSY Beatrix
Affiliáció: adjunktus, ELTE ÁJK; tanársegéd, ELTE ÁJK
Rovat: Alkotmányjog
Rovatszerkesztő: BODNÁR Eszter, JAKAB András
Lezárás dátuma: 2019.11.13.
Idézési javaslat: SOMODY Bernadette - VISSY Beatrix: "Az alapjogok védelme" in JAKAB András - KÖNCZÖL Miklós - MENYHÁRD Attila - SULYOK Gábor (szerk.): Internetes Jogtudományi Enciklopédia (Alkotmányjog rovat, rovatszerkesztő: BODNÁR Eszter, JAKAB András) http://ijoten.hu/szocikk/az-alapjogok-vedelme (2019). Konkrét szöveghelyre való hivatkozáshoz javasoljuk a szövegbeli bekezdésszámok használatát, pl. [8] vagy [12]-[18].
A második világháború óta széles körű nemzetközi konszenzus van abban, hogy az alapjogok érvényesüléséhez nélkülözhetetlenek a hatékony jogi garanciák. Az alapjogok védelme érdekében az államnak olyan intézményeket és eljárásokat kell létrehoznia és működtetnie, amelyek biztosítják e jogok tényleges érvényesülését mind a jogalkotás, mind a bírói és hatósági jogalkalmazás során. Az alapjogok érvényre juttatásában minden állami szerv köteles részt venni, ugyanakkor vannak kifejezetten ezt a funkciót szolgáló intézmények: a bíróságok, az alkotmánybíróság, az ombudsman és az alapjogvédő hatóságok. Az alapjogvédelem rendszerének magva a bírói jogvédelem, amelynek révén az alapjogában sérelmet szenvedett egyén független bíróságtól kaphat hatékony jogorvoslást. Ott, ahol a rendes bíróságok mellett alkotmánybíróság is működik, kizárólag az utóbbi jogosult arra, hogy érvénytelenítse az alapjogsértő jogszabályokat. A jogszabályok alapjogi kontrollja mellett az alkotmánybíróság számos országban a rendes bíróságok ítéleteinek felülvizsgálatával is szerepet vállal az alapjogvédelemben.
[1] Jogi megközelítésben az alapjogvédelem fogalma e jogosultságok jogi eszközökkel történő biztosítását jelenti, vagyis azt, hogy az állam jogilag elismeri és jogi úton érvényre juttatja az alapjogokat. Az alapjogok védelme érdekében az államnak - e jogok deklarálása mellett - olyan jogvédő intézményeket és jogvédelmi mechanizmusokat kell létrehoznia és működtetnie, amelyek garantálják, hogy az állami szervek az alapjogokkal összhangban működjenek, a közhatalom gyakorlása - mind a jogalkotás, mind pedig a jogalkalmazás során - az alapjogok által kijelölt határok között maradjon. Ott, ahol az alapjogok az állam pozitív, tevőleges magatartását várják el (tipikusan a második és harmadik generációs jogok esetében, továbbá az alapjogok horizontális jogviszonyokban történő érvényre juttatása vonatkozásában), az alapjogok védelme mindenekelőtt e kötelezettségek teljesítésével valósul meg.
[2] Az alapjogvédelem jogállami minimuma a klasszikus szerkezetű alapjogokhoz kapcsolódik, amelyek jogi úton alanyi jogokként kikényszeríthetők (tipikusan az első generációs alapjogok). Az alanyi jogosultság lényege, hogy a másik oldalon, vagyis az állam mint alapjogi kötelezett oldalán kötelezettséget keletkeztet, amely kötelezettség, vagyis az alapjog érvényesülése kikényszeríthető. Az alapjogvédelem fogalma - ebben a szűk értelemben - azokat a jogérvényesítési eljárásokat foglalja magában, amelyek az alanyi alapjogokat érő egyedi jogsérelmek orvoslását célozzák.
[3] Az alapjogokban kifejeződő emberi jogi értékrend védelmét ugyanakkor nemcsak jogi, hanem társadalmi, politikai és kulturális normák is szolgálják. Ilyen eszközökkel védi az emberi jogokat az állam például akkor, amikor a tanterv részévé teszi a kisebbségek iránti toleranciát erősítő, érzékenyítő képzéseket, vagy amikor egy állami vezető - ebben a minőségében - a társadalmi kirekesztést elítélő politikai nyilatkozatot tesz.
[4] Az alapjogok védelme alapvetően állami feladat, amelynek megvalósításában minden állami szerv részt kell hogy vegyen, ugyanakkor vannak kifejezetten ezt a funkciót szolgáló intézmények is. Ez utóbbiak körébe sorolhatjuk a bíróságokat, köztük az alkotmánybíróságot, az ombudsmant (Magyarországon: az alapvető jogok biztosát), valamint az alapjogvédő hatóságokat (Magyarországon: a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóságot és az Egyenlő Bánásmód Hatóságot).
[5] Az állami alapjogvédő intézmények jogállását tekintve a velük szemben támasztott legfontosabb követelmény, hogy függetlenek legyenek. Tevékenységük elsősorban arra irányul, hogy különböző eszközökkel ellenőrizzék a kormányzat alapjogokat érintő tevékenységét; ezt a feladatukat pedig csak akkor láthatják el hatékonyan, ha a kormányzat minél kevésbé tud befolyást gyakorolni a működésükre, vagyis ha attól minél inkább függetlenek. Az alapjogvédelmi intézményrendszerben az alkotmányjogi szabályok legmagasabb szinten az alkotmánybíróság és a bíróság, illetve az ombudsman függetlenségét biztosítják; ezekhez az alkotmányos intézményekhez képest az államigazgatás szervezetrendszerébe ágyazódó alapjogvédő hatóságok státuszára csak korlátozott függetlenség lehet jellemző.
[6] Az említett állami intézmények mellett az alapjogok védelmében a XX. század második felétől egyre nagyobb szerepet kapnak a nemzetközi emberi jogi fórumok, illetve az utóbbi évtizedekben az Európai Unió is. A nemzetközi alapjogvédő intézmények közül hatékonyságánál fogva kiemelkedik az Emberi jogok európai egyezménye alapján működő, strasbourgi székhelyű Emberi Jogok Európai Bírósága.
[7] Tágabb értelemben az alapjogvédelem intézményrendszeréhez tartoznak a közhatalomtól független nemzeti és nemzetközi civil jogvédő szervezetek is. Ezek a szervezetek - elsősorban kiszolgáltatott helyzetben lévők számára - segítséget nyújthatnak az egyéni alapjogsérelmek orvoslásában, az alapjogi igények érvényesítésében. Emellett rendszerszerű alapjogi problémákkal is foglalkoznak, aminek keretében monitorozzák az állami szervek tevékenységét, jelentéseket készítenek és állami szervek eljárásait kezdeményezik. E szerepüket elismerve a jogrendszer bizonyos esetekben a jogi képviselet, illetve a közérdekű igényérvényesítés jogával ruházza fel őket.
[8] Az alapjogvédelem rendszere nemcsak szervezetileg, hanem funkcionálisan is differenciált. Funkcionális szempontból alapvető különbséget mutatnak az egyes jogvédelmi mechanizmusok attól függően, hogy - alapvonásaikat tekintve - szubjektív vagy objektív rendeltetésűek-e. A szubjektív alapjogvédelmet szolgáló eljárások az egyéneket érő alapjogsérelmek orvoslását, az alapjogok egyedi ügyekben való kikényszerítését célozzák. Minden, az egyéni alapjogsérelem orvoslásán túlmutató alapjogvédő tevékenység, amely tehát általános szinten járul hozzá az alapjogok, illetve az általuk közvetített értékek védelméhez, az objektív alapjogvédelem körébe sorolható. A szubjektív alapjogvédelmi eljárások jellemzően reaktívak, vagyis a már bekövetkezett alapjogsérelem utólagos orvoslására irányulnak. Az objektív alapjogvédelmi eszközök ugyanakkor preventívek, a jövőbeni alapjogsérelmek megelőzését szolgálják.
[9] Jogállami követelmény, hogy az (alanyi) alapjogában sérelmet szenvedett személy a jogsérelmére alanyi jogon hatékony jogorvoslást kereshessen és kapjon, amit megfelelő függetlenséggel rendelkező intézmény, alapvetően bírói szerv biztosíthat.
[10] A bírói alapjogvédelem sajátos minőségű jogvédelem, kizárólag ezt jellemzik ugyanis egyidejűleg bizonyos jogállási és hatásköri tulajdonságok. Ezek szerint a bíróság (a) alkotmányos szinten garantált független jogállású szerv, amely (b) szigorúan és garanciális jelleggel szabályozott eljárásban (c) jogilag kötelező erejű, végleges és kikényszeríthető döntést hoz az alapjogsérelem ügyében. E tulajdonságok alapján a bíróságok - legyen szó rendes vagy alkotmánybíróságról - a hatékony jogvédelem feltételeinek olyan egyedülálló kombinációjával rendelkeznek, amelyet egyetlen más alapjogvédelmi rendeltetésű intézmény (ombudsman, alapjogvédő hatóság) sem tud felmutatni.
[11] A bírói alapjogvédelem különleges státuszát mindenekelőtt az alapozza meg, hogy az állami szervezetrendszerben - az alkotmányos garanciákat alapul véve - a bíróságok élvezik a legteljesebb függetlenséget.
[12] A bírói alapjogvédelem további fogalmi eleme, hogy a bírósági eljárás menetét, illetve az abban érintettek jogait és kötelességeit a törvények garanciális jelleggel, részletesen szabályozzák. Ezek a szabályok, amelyek konkrét eljárási rendelkezésekben öltenek testet, a tisztességes eljáráshoz való jog fogalmában összegződnek, amely alapjogi védelmet élvez. Ez a független és pártatlan bírói fórumhoz való jogon túl az eljárás tekintetében magában foglalja azt a követelményt, hogy az ügyet tisztességes és nyilvános tárgyaláson, észszerű időn belül bírálják el. A fair eljárás követelményrendszerét megvalósító procedurális rendelkezések (és az ezt kielégítő tényleges eljárás) nélkül maguk a bírói eljárásban érvényesített alapjogok üresedhetnének ki, hiszen ha az érvényesíthetőségük módja önkényesen korlátozható lenne, az maguknak az alapjogoknak az önkényes korlátozásához vezetne.
[13] A bírói jogvédelem lényeges jellemzője végül, hogy a bíróság - adott esetben a jogorvoslati fórumok végigjárását követően - jogilag kötelező és kikényszeríthető döntést hoz, amely ellen más szervhez nem lehet jogorvoslatért fordulni, és amely valóban alkalmas arra, hogy e formájában a jogsérelem természetéhez igazodó hatékony orvoslást nyújtson.[1] Csak az ilyen jogi kötelező erővel rendelkező döntés jelentheti az alapjogok valódi garanciáját, amelynek - a bíróság függetlensége folytán - sem a megszületése, illetve a tartalma, sem pedig a végrehajtása nem függ az alapjog kötelezettjétől, annak szándékától, egyetértésétől.
[14] A bírói döntés végleges jellegének nem mond ellent az alkotmányjogi panasz benyújtásának lehetősége. Bár ilyenkor az alapjogok bírói kikényszerítésének funkciója megoszlik két bírói szerv, a rendes bíróságok és az alkotmánybíróság között, az alapjogvédelmi eljárást ebben az esetben is bíróság szolgáltatja. A végleges bírói döntés és az alapjogsérelem orvoslása adott esetben két, szervezetileg egymástól különálló bírói intézmény egymást követő eljárásai során érhető el.
[15] Jogállamban az (alanyi) alapjogok kikényszeríthetősége hézagmentes kell legyen: az alanyi alapjogokon esett bármely jogsérelemnek orvosolhatónak, illetve kiküszöbölhetőnek kell lennie, alapvetően bírósági úton.[2]
[16] Kontinentális jogrendszerekben a jogsérelmet szenvedők számára a bírósághoz fordulás lehetőségét konkrét eljárási szabályok biztosítják. A bírósághoz fordulás joga maga is alapjogi védelmet élvez, ez a jog is eltűr ugyanakkor bizonyos korlátozásokat, feltéve, hogy van olyan konkuráló cél, amely a korlátozást indokolttá teszi (mint például a jogbiztonság, az igazságszolgáltatás megfelelő működésének követelménye), és a korlátozás nem túlzó mértékű.[3] Általánosan elismert, hogy nem sérti a bírósághoz fordulás jogát, ha törvény az igény érvényesíthetőségét formai követelmények teljesüléséhez, jogvesztő határidőhöz vagy illeték megfizetéséhez köti.[4] A bírói út igénybevételének kivételt nem tűrő követelménye az alapjogok fogalmával, e jogok normativitása alapján igazolható, ugyanakkor az európai és a magyar alapjogi rendelkezések nem teszik teljes körűen kötelezővé.[5]
[17] A szubjektív igényérvényesítési eljárások megindítása az önrendelkezési jog körébe tartozik[6] Éppen ezért ezek az eljárások - kevés kivétellel - csak az alapjogsérelemmel érintett személy kérelmére indulhatnak meg; a bírósági eljárások tehát akkor, ha a jogsérelmet szenvedett személy jogorvoslatért a bírósághoz fordul. A kivételt azok az esetek jelenthetik, amikor önrendelkezési (belátási) képességének korlátozottsága vagy hiánya folytán az egyén nincs abban a helyzetben, hogy ő maga kezdeményezhesse alapjogának bírósági érvényesítését.
[18] Az egyéni bírói alapjogvédelem sajátos megoldása, amikor egy alanyi alapjog érvényesülését fenyegető közhatalmi cselekedetre bírói jóváhagyást követően kerülhet sor. A bírói kontrollnak ez az "automatikus" konstrukciója arra az esetre garantálja a bírósági jogvédelmet, amikor az alapjog alanya - a körülményekből adódóan - nem képes jogainak védelmében bírósághoz fordulni. Automatikus bírói kontroll garantálhatja a magánszférához való jog megfelelő védelmét például a bűnüldözési vagy nemzetbiztonsági célú megfigyelés rejtett formája esetén, mivel az érintett polgárok ilyenkor nem tudhatják, hogy megfigyelés célpontjává váltak-e, illetve hogy a megfigyelésükre az alkotmányos korlátokat betartva vagy alapjogsértő módon kerül-e sor. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának magyar vonatkozású ügyben hozott ítéletéből következik, hogy titkos információgyűjtés főszabály szerint akkor egyeztethető össze az Emberi jogok európai egyezményével, ha az bírói engedélyen alapul.[7]
[19] A közérdekű kereset is sajátos alapjog-érvényesítési forma, amely esetben szintén nem egy alapjogsérelmet elszenvedő személy fordul a bírósághoz. A közérdekű perindítás célja azonban -ahogyan arra elnevezése is utal - nem is egyéni alapjogsérelmek orvosoltatása, hanem a közérdek védelme. Közérdekű keresetet csak az erre előzetesen felhatalmazottak indíthatnak: tipikusan ilyenek a jogvédő hatóságok és civil szervezetek, esetleg az ügyész. A közérdekű kereset azt teszi lehetővé, hogy jogi úton hatékonyan felléphessenek egyes, az alapjogi szabályozásba ütköző, alapjog érvényesülését korlátozó vagy fenyegető magatartásokkal szemben. A közérdekű keresettel elérhető az ilyen jogellenes magatartások represszív szankcionálása, és ezzel a jövőbeni sérelemokozás megelőzése. A közérdekű kereset tehát nem a szubjektív (egyéni alapjogsérelmet orvosló), hanem az objektív (az alapjogok általános érvényesülését elősegítő) alapjogvédelem eszköze.
[20] A szubjektív igényérvényesítés joga ugyanakkor alkotmányos korlátok közé is szorítja a közérdekű perlés lehetőségét: nincs helye közérdekű keresetindításnak akkor, ha a körülmények alapján személy szerint beazonosíthatók mindazok, akik az alapjogi szabályozásba ütköző magatartás miatt alanyi alapjogsérelmet szenvedtek. Az önrendelkezési jog értelmében ugyanis az igényérvényesítés az áldozatok kizárólagos joga, vagyis az ő akaratuktól függetlenül mások nem fordulhatnak bírósághoz.[8] A közérdekű kereset tehát az önrendelkezési jog szabta alkotmányos korlátok között alkalmazható jogvédelmi eszköz, amely így éppen arra lehet alkalmas, hogy alanyi alapjogsérelem nélkül vagy a sérelmet szenvedett személyek azonosíthatóságának hiányában is biztosítsa a bírói jogvédelmet.
[21] Az alapjogok bírói védelme a legtöbb európai országban, a kelet-közép-európai régióban pedig szinte kivétel nélkül sajátos intézményi környezetben, a rendes bíróság és az alkotmánybíróság intézményi kettősségében valósul meg. A bírói alapjogvédelem biztosításában mindkét bírói szerv részt vesz, szerepvállalásuk aszerint differenciálható, hogy az alapjogsérelem, amelyre orvoslást kell nyújtani, jogszabályból vagy egyedi közhatalmi aktusból származik-e.
[22] Az alkotmánybíróság szerepét az individuális bírói alapjogvédelemben mindenekelőtt az alapozza meg, hogy az Európában domináns centralizált alkotmánybírósági modellben a normakontrollt az alkotmánybíróságok monopóliumaként tartják fenn. Ebben a modellben az alapjogok konkrét ügyekben való kikényszerítése nem lehet kizárólagosan a rendes bíróságok feladata. Az egyén elsődlegesen a rendes bíróság előtt érvényesítheti alapjogát, az alapjogsérelem mögött ugyanakkor egy jogszabály hibája is állhat. Mivel e modellben kizárólag az alkotmánybíróság jogosult a jogszabályok alkotmányossági szempontú felülvizsgálatára, az egyedi alapjog-érvényesítésre szolgáló rendes bírósági eljárásnak kapcsolódnia kell az alkotmányos normakontrollt biztosító alkotmánybíróság intézményéhez.
[23] A rendes bíróság és az alkotmánybíróság közötti hatásköri kapcsolat legelterjedtebb formája Európában a bírói kezdeményezésen alapuló konkrét normakontroll eljárás,[9] amelynek keretében az alkotmánybíróság bírói indítvány alapján dönt egy konkrét ügyben alkalmazandó norma alkotmányosságáról.
[24] Az indítványozás rendszerét tekintve a bíró által kezdeményezett konkrét normakontroll az egyes jogrendszerekben különbségeket mutat. Közös vonás, hogy a szabályozás mindenütt az igazságszolgáltatásban részt vevő valamennyi bíró kötelességévé teszi a normakontroll kezdeményezését, ha saját megítélése szerint az általa elbírált ügyben alkotmányellenes normát kényszerülne alkalmazni. Alapvető különbség mutatkozik azonban abban, hogy mennyiben köti a bíróságot a felek arra vonatkozó indítványa, hogy az eljáró bíró éljen konkrét normakontrollra irányuló kezdeményezéssel. Jellemzőbb az a - Magyarországon is érvényesülő - szabályozási modell, amelyben a felek normakontroll kezdeményezésére irányuló kérelme nem köti a bíróságot, vagyis az eljáró bíró csak akkor köteles az alkotmánybírósághoz fordulni, ha a kérdéses jogszabály saját szakmai meggyőződése szerint is alapjogsértő. Ismert azonban olyan jogi konstrukció is, amelyben a bíró csak akkor tagadhatja meg a felek normakontroll kezdeményezésére irányuló kérelmének teljesítését, ha a kérelem "nyilvánvalóan megalapozatlan".[10] Ez utóbbi modellben a bíró csak formálisan indítványozó, hiszen nem célja és nem is feladata meggyőzni az alkotmánybíróságot a támadott norma alkotmányellenességéről; érdemi szerepe arra korlátozódik, hogy kiszűrje a teljesen megalapozatlan indítványokat.[11]
[25] A bírói indítvány alapján az alkotmánybíróság megvizsgálja a megtámadott jogszabály alkotmányosságát, és ha alkotmányellenesnek találja, akkor megsemmisíti azt. Emellett az egyéni jogvédelem akkor és azáltal valósul meg, ha az alkotmánybírósági döntés visszahat az alkotmánybírósági eljárásra okot adó ügyre is: jogszabály vagy egyedi alkotmánybírósági rendelkezés kizárja az alkotmányellenesnek ítélt jogszabály alkalmazását a konkrét ügyben, ezzel biztosítva, hogy az érintett személyt ne érje alapjogsérelem.
[26] Kivételes megoldása az egyéni jogvédelem biztosításának a centralizált alkotmánybírósági modellt követő alapjogvédelmi rendszerben, ha a rendes bíróságot nem normakontroll-kezdeményezési, hanem úgynevezett félretételi jog illeti meg. Ez alapján a bíró, ha egyedi ügyben alkotmánysértő normát kellene alkalmaznia, maga kizárhatja azt a jogviták eldöntéséből.[12]
[27] Számos európai ország, köztük Magyarország is, a bírói kezdeményezésű normakontrollt meghaladó hatásköri összeköttetést is teremtett az alkotmánybíróság és a rendes bíróságok között: feljogosították az alkotmánybíróságot arra, hogy polgárok kezdeményezésére alkotmányjogi panaszeljárásban felülvizsgálja a jogerős bírói döntést követően az ügyben alkalmazott jogszabály alapjog-konformitását (közkeletű elnevezéssel "nem valódi" vagy "kvázi" alkotmányjogi panasz).[13]
[28] Ez az eljárás az egyedi ügyben érintett személy számára biztosítja azt, hogy a rendes bírósági eljárást lezáró, más jogorvoslattal nem támadható bírói döntést követően az alkotmánybírósághoz forduljon, ha a bírói döntés olyan jogszabályi rendelkezésen alapul, amely alapjogát sérti. Az ilyen panasszal élő személy tulajdonképpen azt állítja, hogy a bíróság az eljárás során nem ismerte fel, nem látta be, hogy az ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmánysértő, és ezért ő maga indítványozza - a rendes bírósági eljárást követően - a kifogásolt jogszabályi rendelkezés(ek) egyedi normakontrollját.
[29] Az alkotmánybíróság eljárásáról, az eljárás eredményeként született döntés jogkövetkezményéről érdemben ugyanaz mondható el, mint a bírói kezdeményezésen alapuló konkrét normakontroll esetében: a megvizsgált és alkotmányellenesnek talált jogszabály mindenkire kötelező hatályú megsemmisítése mellett az alkotmánybírósági döntés kihat az alapügyre is. Ez utóbbi révén tölti be az alkotmányjogi panasz jogorvoslati funkcióját: a megismételt bírósági eljárásban a jogvitát az alapjogsértő normától megtisztított joganyag alapján kell eldönteni, így kizárva, hogy az érintett az alapjogsértő norma alkalmazása miatt jogsérelmet szenvedjen.
[30] A bírói alapjogvédelem hézagmentességét biztosítja az a megoldás, amely lehetővé teszi az egyéni alapjogsérelmet okozó jogszabályok alkotmánybíróság előtti megtámadását akkor is, ha az alapjogsérelem orvoslása érdekében nem lehet rendes bírósági eljárást kezdeményezni. Ezt a német és a magyar alapjogvédelmi rendszer az alkotmányjogi panasz egyik típusa útján teszi lehetővé (közkeletű nevén: közvetlen alkotmányjogi panasz).[14]
[31] Ebben az eljárásban az alkotmánybíróság normakontroll-tevékenységgel, de önállóan, a rendes bíróságok részvétele nélkül nyújt jogvédelmet az egyének számára - vagy azért, mert a jogszabályra visszavezethető egyéni alapjogsérelem kiküszöbölése vagy orvoslása bírói úton nem lehetséges, vagy azért, mert bár lehetséges, de valamilyen okból nem várható el az egyéntől.[15] Az ilyen jogszabályi rendelkezést sem bárki, hanem kizárólag azok jogosultak az alkotmánybíróság előtt megtámadni, akiket az személyesen, ténylegesen (aktuálisan) és közvetlenül érint. Az érintettségnek ez a szigorú követelményrendszere különbözteti meg a közvetlen panaszeljárást az actio popularis indítványon alapuló absztrakt normakontroll eljárástól.[16]
[32] Az egyedi közhatalmi döntések okozta alapjogsérelmek orvoslása végső soron az igazságszolgáltatás feladata. A demokráciák sem képesek azonban kizárni annak lehetőségét, hogy hibás jogértelmezés miatt alapjogsértő bírói döntés szülessen. Ahol pedig a bírói hatalmat nem egyetlen bírósági szervezet, hanem a rendes bíróságok és az alkotmánybíróság együttese gyakorolja, ott adódik a lehetőség, hogy az ilyen hibák esetére meghosszabbítsák az igazságszolgáltatás útját a rendes bíróságoktól az alkotmánybíróságig. Az alkotmánybíróság ma már egyre több országban bírál el a bírói jogértelmezés alapjog-konformitását számonkérő, ún. "valódi" alkotmányjogi panaszokat is.[17] A bírói jogértelmezés alkotmánybírósági felülvizsgálatának koncepciója a második világháború utáni német jogrendben öltött elsőként alakot az alkotmányjogi panasz sokoldalú jogintézményének egyik típusaként. A kontinensen elsőként Spanyolország (1978), utána Horvátország és Szlovénia (1991), majd Csehország és Szlovákia (1993) eredt a német példa nyomába. Ezt a sorozatot folytatta Magyarország is, amikor 2012-ben beemelte a valódi panaszt a magyar jogrendbe. A listát pillanatnyilag Ausztria zárja, ahol az alkotmánybíróság 2014 óta fogad bírói döntést kifogásoló panaszokat.
[33] Erre az eljárásra az adhat okot, ha a bíróság az egyedi ügyre vonatkozó jogszabályokat alkotmányellenesen értelmezi és alkalmazza, és ezzel alapjogsérelmet okoz. A valódi alkotmányjogi panasz alapján a jogsérelmet szenvedett személynek jogában áll a számára alapjogsérelmet okozó, más jogorvoslattal már nem támadható bírói döntéssel szemben az alkotmánybírósághoz fordulni. Az eljárás jogkövetkezményeként az alkotmánybíróság pedig jogosult az alapjogsértőnek bizonyult bírói döntést megsemmisíteni, és az újból eljáró bíróság(ok) jogértelmezését kötelező erejű alapjogi iránymutatásokkal formálni.
[34] A valódi alkotmányjogi panasz azért különleges a korábban bemutatott alkotmánybírósági hatáskörökhöz (a bírói kezdeményezésen alapuló konkrét normakontrollhoz, a kvázi és a közvetlen alkotmányjogi panaszhoz) képest, mert ebben az eljárásban az alkotmánybíróság úgy vesz részt az alapjogi ítélkezésben, hogy nem jogszabályi rendelkezéseket, hanem bírói döntéseket vizsgál felül. A testület így az alapjogok biztosítása érdekében nemcsak a politikai hatalmi ágak, vagyis a törvényhozó és a végrehajtó hatalom működése felett gyakorol alkotmányossági kontrollt, hanem az igazságszolgáltató hatalmat megtestesítő bíróságok felett is.
[35] A bírói döntések felülvizsgálata során az alkotmánybíróság tevékenysége hasonlít a hagyományos bírói úton rendelkezésre álló fellebbviteli és felülvizsgálati fórumok munkájára. Az alkotmánybíróságok ugyanakkor saját feladatuk megkülönböztetése kapcsán hangsúlyozzák, hogy nem hivatottak a rendes bíróságok helyébe lépni.[18] Ennek általános magyarázata szerint az alkotmánybírósági eljárás szubszidiárius a rendes bírósági jogvédelemhez képest, vagyis csak akkor vehető igénybe, ha az indítványozó valamennyi rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőséget kimerítette. Továbbá az alkotmányjogi panasz nem ad alapot a rendes bírósági ítéletek generális felülvizsgálatára; közkeletűbb megfogalmazásban: az alkotmánybíróság nem "szuperbíróság". A szuperbíráskodás elkerülésének záloga, hogy az alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszeljárásban az alapjogok[19] érvényesülésének ellenőrzésére szorítkozzon, és távol tartsa magát az egyéb jogsértések felülvizsgálatától.
[36] A szubszidiaritás biztosítása és a szuperbíráskodás elkerülése jegyében az alkotmányjogi panaszeljárásra csak szigorú eljárási feltételrendszer teljesülése esetén kerülhet sor. Az egyes formai és tartalmi kritériumokat (különösen alapjog érintettsége, indítványozó érintettsége, jogorvoslatok kimerítése, határidő) az alkotmánybíróságok a panasz érdemi elbírálását megelőző befogadási eljárás során vizsgálják. E feltételek meglehetősen nagy mozgásteret hagynak az alkotmánybíróságoknak annak eldöntésére, hogy egy adott ügyben helye van-e a panasz érdemi elbírálásának.
[37] Az alkotmánybíróság előtt sikerre vitt peres ügyek útja visszakanyarodik a rendes bíróságokhoz. Az alkotmánybíróság által megállapított egyéni alapjogsérelem kiküszöböléséért így végső soron a megismételt eljárásra és/vagy határozathozatalra kötelezett bíróság lesz felelős. Ez a feladatmegosztás tükrözi a két bírói szerv közötti funkcionális különbséget. Az alkotmánybíróság nem az igazságszolgáltatás záróköve, ez a szerep túlmutat alkotmányos funkcióján.
[38] Az alkotmányjogi panaszeljárások nemcsak szubjektív, hanem objektív jogvédelmi funkciót is betöltenek. A panasz egyrészről nyilvánvaló szubjektív jogvédelmi funkciója: az alkotmánybíróság megsemmisítheti a panaszt megalapozó bírói döntést, és ez közvetlenül kihat a panaszos jogi helyzetére. Az alkotmányjogi panasz objektív jogvédelmi funkciója tömören abban áll, hogy az alkotmánybíróság a panaszok elbírálása során építi, fejleszti az alapjogi dogmatikát, újabb és újabb alapjogi mércéket dolgoz ki, ezáltal nemcsak az adott egyedi ügyben, hanem általában véve is előmozdítja, hogy a bírói jogalkalmazás az alapjogokkal összhangban történjen.
[39] Az absztrakt normakontroll eljárás, mivel fogalmilag nem kapcsolódik a kifogásolt jogszabály konkrét ügyben való alkalmazásához, direkt módon nem játszik szerepet egyedi alapjogi igényérvényesítésben. Ezen eljárások jogkövetkezménye, hogy az alapjogsértő jogszabály nem hirdethető ki, nem válhat a jogrendszer részévé (előzetes normakontroll esetén), illetve a megsemmisítés által kikerül onnan: hatályát veszti és többé nem lesz alkalmazható, továbbá az adott tartalommal később sem alkotható újabb jogszabály (utólagos normakontroll esetén).
[40] Az absztrakt normakontroll a jogkövetkezményei alapján objektív-preventív alapjogvédelmi szerepet tölt be. Azt, hogy e hatáskör alapján az alkotmánybíróság mennyiben szolgálhatja az alapjogok védelmét, jelentősen meghatározza, hogy mely állami szervet, illetve személyt jogosít fel a szabályozás a normakontroll kezdeményezésére. Az alapjogvédelem szempontjából kiemelt jelentősége van annak a Magyarországon is érvényesülő megoldásnak, amely szerint az alapjogvédelmi feladatokat ellátó ombudsman is rendelkezik normakontroll-kezdeményezési joggal.
[41] A bírósági jogérvényesítés alternatívájaként a polgárok más típusú, így ombudsmani, illetve hatósági jogvédelmet nyújtó szerveknél is kereshetnek orvoslást alapjogsérelmükre. Az alternatív panaszkezelési eljárások egy-egy lényeges vonásukban eltérnek a bírósági eljárástól, így például a hatóságok csak korlátozott függetlenséggel rendelkezhetnek, az ombudsman pedig nem hozhat eljárásának végén jogilag kötelező döntést. Ezek az eljárások ugyanakkor könnyebb hozzáférhetőségük, rugalmasságuk, illetve gyorsaságuk folytán adott esetben kedvezőbbek lehetnek a jogsérelmet szenvedett személy számára. Ebből következően az alternatív panaszeljárások nem pótolhatják, de hatékonyan kiegészíthetik az alapjogi bíráskodás rendszerét. Az ilyen eljárások tehát a bírói út alternatívái a jogsérelmet szenvedett személy számára. Igénybevételük egy adott egyedi ügyben ugyanakkor nem zárja ki a bírósági jogvédelmet. A hatalommegosztás követelményéből fakadóan az ombudsman, illetve az alapjogvédő hatóságok eljárása az egyedi ügyben legfeljebb csak megelőzheti, de soha nem követheti az igazságszolgáltatásért felelős bíróságok eljárását.
[42] Az ->ombudsman független, a parlamenthez kötődő jogállású, rendszerint egyszemélyes intézmény. Az alapjogvédő hatóságok függetlenségének jogi garanciái nem olyan kiterjedtek, mint az ombudsman esetében. Ez természetes velejárója annak, hogy a hatósági szervek a végrehajtó hatalomhoz, az államigazgatási szervezetrendszerhez kötődnek. A hatóságok fennállásának stabilitását garantálja ugyanakkor, hogy a személyes adatok védelméhez való jog, valamint az egyenlő bánásmódhoz való jog vonatkozásában európai uniós norma írja elő olyan független hatóság működtetését, amely felügyeli ezeknek a jogoknak az érvényesülését.[20]
[43] Az ombudsmanokat a XX. század utolsó évtizedeitől soroljuk az alapjogvédelmi intézmények körébe. Alapvető rendeltetésük, hogy a polgárok panaszai alapján vagy hivatalból kivizsgálják - akár átfogó módon - az alapjogsértéseket, és egyedi vagy általános jellegű ajánlásokat fogalmaznak meg az egyedi sérelmek orvoslása, illetve a rendszerszerű problémák megoldása érdekében. Ha a feltárt általános jellegű probléma a jogi szabályozás hibájára vezethető vissza, az ombudsmanok jellemzően jogosultak jogalkotási javaslat megfogalmazására is. Az ombudsman alapjogvédő szerepköréhez kötődik az alkotmánybírósághoz fordulás lehetősége: normakontroll és alkotmányjogi panaszos eljárás kezdeményezése.
[44] Az ombudsmani eljárás jellegadó sajátossága, hogy könnyen hozzáférhető és rugalmas, amelynek során a biztos széles körű vizsgálati jogosítványokat alkalmazhat. A széles körű vizsgálati jogkört ellensúlyozza az ombudsman viszonylag erőtlen intézkedési jogköre: a biztos csak ajánlás jellegű intézkedést tehet, amelynek nincs jogi kötelező ereje, a megszólított szervet csak az érdemi válaszadásra kötelezi, de arra nem, ha végrehajtsa az ajánlásban foglaltakat.
[45] Az alapjogvédő hatóságok hatásköre specifikusan egy-egy alapjog érvényesülésének ellenőrzésére szorítkozik. A jogvédő hatóságok mindenekelőtt azt ellenőrzik, hogy az alapjogi kötelezettek magatartása mennyiben felel meg a törvényi előírásoknak. Törvénysértés esetén a reparatív jellegű intézkedések mellett represszív jellegű szankciók alkalmazásával is biztosíthatják az általuk oltalmazott alapjog érvényesülését. A hatóságok eljárása jogilag kötött, formalizált keretek között zajlik, ugyanakkor a szabályozás rendszerint hivatalbóli eljárásra is módot ad. Az eljárásuk végén jogilag kötelező határozat születik, amely közigazgatási bíróság előtt megtámadható.
[46] Az alapjogok védelmét az eddig említetteknél "puhább" eszközök is szolgálják, amelyek elsősorban az alapjogok érvényesülésének általános ellenőrzésére (monitoring), a jogsérelmek megelőzésére, az alapjogi értékek terjesztésére és megerősítésére irányulnak. Az ilyen jellegű szerepvállalás különösen jellemző az ombudsmanok tevékenységére, de az alapjogvédő hatóságok feladatai között is megtalálható.
[47] Az ombudsman intézménye egyszemélyes jellegéből, eljárási jogkörének sokszínűségéből és tevékenységének viszonylagos jogi kötetlenségéből következik, hogy az ombudsman által nyújtott jogvédelem jellegét és hatékonyságát a tisztséget elnyerő biztos szerepfelfogása legalább annyira meghatározza, mint amennyire a tevékenységére vonatkozó jogszabályi rendelkezések. A hatóságok sokszínű, széles hatásköre ugyancsak teret nyit annak, hogy a hatóságok vezetői formálják az intézmény karakterét.
[48] A nemzeti alapjogvédelmi rendszerekre mind globális, mind regionális szinten számos általános és speciális emberi jogi egyezmény és azokhoz kapcsolódó jogvédelmi mechanizmus gyakorol hatást. Ugyanakkor az államok számára Európában a jogvédelem minimumát leghatékonyabb módon az Emberi jogok európai egyezménye, illetve az egyezményt érvényre juttató Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) jelöli ki. A polgárok szempontjából az EJEB eljárását az teszi európai szinten egyedülállóan effektív jogérvényesítési mechanizmussá, hogy bármely természetes személy, nem kormányzati szerv és személyek csoportjai egyéni panaszos eljárást indíthatnak a bíróság előtt, ha valamely, az egyezményben részes állam az ott biztosított alapvető jogaikat megsértette; az eljárás végén pedig az elmarasztalt államot kötelező, a jogsértést szankcionáló döntés születik.
[49] Ez az európai szintű jogvédelmi mechanizmus a nemzeti jogvédelemhez képest szubszidiárius jellegű. E kiegészítő jelleg nyilvánul meg abban az eljárási szabályban, amelynek értelmében egy konkrét panasz befogadhatóságának feltétele, hogy a panaszos megelőzően kimerítse az összes rendelkezésre álló, hatékony nemzeti jogorvoslati lehetőséget.
[50] Az EJEB nem jogosult arra, hogy a nemzeti bíróság ítéletét vagy nemzeti jogszabályokat megsemmisítsen. Ha azonban az EJEB megállapítja a panaszos jogainak sérelmét, igazságos elégtétel, vagyis a jogsértés mértékével arányos pénzösszeg megfizetésére kötelezheti az elmarasztalt államot. A nemzeti jogrendszerek lehetőséget adhatnak a jogsérelmet okozó bírósági eljárás megismétlésére is. Emellett az állam nemzetközi szerződésben vállalt kötelezettségéből fakadóan köteles mindent megtenni annak érdekében, hogy megelőzze a jogsértés megismétlődését, így szükséges lehet akár a jogszabályain is módosítania.
[51] Az Európai Unió tagállamai számára meghatározó, hogy az EU is egyre nagyobb szerepet vállal az alapjogok védelmében. Az unió elsődleges jogának része az Alapjogi Charta, az EU saját alapjogi katalógusa, amelynek alkalmazási köre azonban a fentieknél korlátozottabb. Az Alapjogi Charta elsősorban az EU intézményeire és szerveire vonatkozik, a tagállamokra csak annyiban kötelező, amennyiben azok az uniós jogot hajtják végre.■
[1] A strasbourgi gyakorlat szerint a bírói minőség eleme a kötelező, végleges és végrehajtható döntés meghozatalának joga. RÓTH Erika: "Eljárási jogok" in HALMAI Gábor - TÓTH Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok, Budapest, Osiris, 2003, 707., Pieter VAN DIJK - Marc VIERING: "Right to a Fair and Public Hearing (Article 6)" in Pieter VAN DIJK et al. (szerk.): Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Forth Edition, Antwerpen-Oxford, Intersentia, 2006, 558-559.
[2] Az állami aktusokkal szembeni hézagmentes bírói jogvédelmet a jogállamiság kritériumaként igazolja Horst BAUER: Gerichtsschutz als Verfassungsgarantie, Berlin, Dunckler & Humblot, 1973, 24-26., Wolf-Rüdiger SCHENKE: "Justizgewähr und Grundrechtsschutz" in Detlef MERTEN - Hans-Jürgen PAPIER (szerk.): Handbuch der Grundrechte, Heidelberg, C.F. Müller, 2009, 924.
[3] A strasbourgi bíróság gyakorlatában: Ashingdane v. the United Kingdom, 28 May 1985, § 57, Series A no. 93. A magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában: 935/B/1997. AB határozat.
[4] Az Emberi Jogok Európai Bíróságának Kutatási Részlege (szerk.): Kézikönyv a 6. cikkről. A tisztességes eljáráshoz való jog (polgári jogi ág), Európa Tanács/Emberi Jogok Európai Bírósága, 2013, 13-17.
[5] Nem teszi kötelezővé a bírói út biztosítását az egyezményben biztosított jogok tekintetében az Emberi jogok európai egyezményének a hatékony jogorvoslatról szóló 13. cikke; a tisztességes eljárásról szóló 6. cikk pedig csak a polgári jogvitákra és a büntetőügyekre vonatkozik, így csak a polgári jogosultságok tekintetében garantálja a bírósághoz fordulás jogát, ami csupán részben van átfedésben az egyezményes jogokkal (DIJK-VIERING [1. j.] 535-538.). Ami a magyar alkotmányos alapokat illeti, az 1989-es Alkotmány 70/K. §-a rendelkezett az alapjogok megsértése miatt keletkezett igények bíróság előtti érvényesíthetőségéről; az ellentmondásosan értelmezett alkotmányi passzus a gyakorlatban azonban közvetlenül nem alapozta meg a bírósághoz fordulás jogát. (HALMAI Gábor: "Az emberi jogokat védő magyarországi intézmények" in HALMAI-TÓTH [1. j.] 224-225; SÓLYOM László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon, Budapest, Osiris, 2001, 602-603; DRINÓCZI Tímea: "Megjegyzés egy alkotmánybírósági döntéshez - a 70/K. §" Acta Humana 2007/1-2, 113-121. Az Alaptörvény ilyen tartalmú rendelkezést már nem is tartalmaz. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése és az Alaptörvény XXVIII. cikke általánosan rögzíti a bírói út igénybevételének lehetőségét, aminek a tág értelmezése minden polgári, büntető és igazgatási jellegű ügy elbírálását felöleli, de kifejezetten az alapjogokra vonatkozóan a bírói igényérvényesítés joga ennek az alkotmányi rendelkezésnek az alapján sem szilárdult meg, vö. SÓLYOM (5. j.) 578, 597-598; RÓTH (1. j.) 705-707.
[6] A magyar Alkotmánybíróság ez alapján jutott arra a megállapításra, hogy a szakszervezet meghatalmazás nélküli képviseleti joga alkotmányellenesen korlátozza a dolgozók rendelkezési jogát [8/1990. (IV. 23.) AB határozat], ahogy arra is, hogy a legfőbb ügyész és a Legfelsőbb Bíróság elnöke számára nyitva álló óvás lehetősége polgári ügyekben az egyéni autonómia sérelmével járt [9/1992. (I. 30.) AB határozat]. A feleket megillető rendelkezési jog alapján minősült alkotmányellenesnek polgári eljárásban az ügyész perindításra, fellebbezésre és felülvizsgálatra irányuló általános indítványozási joga [1/1994. (I. 7.) AB határozat], és hasonlóan nem látta alkotmányosan igazolhatónak a testület az önrendelkezési jog korlátozását abban az esetben, amikor az ügyész mások személyhez fűződő jogainak sérelmére, továbbá magánvádas bűncselekményre hivatkozva az érintettek akaratától függetlenül indítványozhatta sajtótermék vagy sajtóterméknek nem minősülő irat nyilvános közlését [20/1997. (III. 19.) AB határozat].
[7] Szabó and Vissy v. Hungary, no. 37138/14, 12 January 2016. § 77.
[8] VISSY Beatrix: "»Akcióban« az alapjogvédelem. Gondolatok az alapjogok érvényesülését szolgáló közérdekű keresetekről" in A személyiség burkai. Írások, tanulmányok a 60 éves Majtényi László tiszteletére, Budapest, Eötvös Károly Intézet, 2010, 129-131.
[9] Még a sokáig egyedüli kivételnek számító Franciaország is eljutott oda a közelmúltban (2008), hogy konkrét normakontroll útján integrálja az Alkotmányjogi Tanács eljárását az igazságszolgáltatás rendszerébe.
[10] Erre nyújt példát Olaszország szabályozása: 1/1948. számú alkotmányerejű törvény, 1. cikk.
[11] Paolo PASSAGLIA: "The Italian system of constitutional ceview: a kelsenian model moving towards a decentralized model?" in John BELL - Marie-Luce PARIS (szerk.): Rights-Based Constitutional Review: Constitutional Courts in a Changing Landscape, Edward Elgar Publishing, 2016, 253.
[12] Ez a megoldás érvényesül például Portugáliában, azzal, hogy a félretételi jog alkalmazásával született bírósági ítéletek megtámadhatók az alkotmánybíróság előtt, vagyis a döntést valamely norma érvényességéről végső soron itt is az alkotmányvédő testület hozhatja meg [Art. 70. 1(a)-(b) of the Act no. 28/82 of 15 November on the Constitutional Court of Portugal].
[13] A "nem valódi", illetve "kvázi" elnevezés arra utal, hogy a panaszos bár egy bírói döntés miatt él alkotmányjogi panasszal, valójában nem azt, hanem a döntés alapjául szolgáló jogszabályt támadja.
[14] A "közvetlen" jelző arra utal, hogy az alkotmánybíróság eljárásának nincs rendes bírósági előzménye; az egyén nem egy rendes bírósági eljárásban született bírói döntésen keresztül (tehát közvetve), hanem ilyen eljárás nélkül, közvetlenül támadhatja meg az alkotmánybíróság előtt azt a normát, amely őt valamely alapjogában sérti.
[15] Például nem várható el az egyéntől, hogy egy alapjogsértő büntető törvénykönyvi tényállás esetén kockáztassa a büntetőjogi felelősségre vonást. Stefan KORIOTH - Klaus SCHLAICH: Das Bundesverfassungsgericht, München, C. H. Beck, 2012, 235, Rn. 239.
[16] BVerfGE 53, 30 (48); BVerfGE 105, 17 (29). Axel HOPFAUF: "Art. 93 GG" in Bruno SCHMIDT-BLEIBTREU - Hans HOFMAN - Axel HOPFAUF (szerk.): Kommentar zum Grundgesetz, 11. Aufl., Köln, Carl Heymanns, 2007, Rn. 195. A magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában elsőként lásd: 33/2012. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [61].
[17] A "kvázi" alkotmányjogi panasszal szemben ebben az eljárásban a panaszos valóban a bírói döntést, a bírói jogértelmezést támadja, erre utal a "valódi" jelző.
[18] Frank I. MICHELMAN: "The interplay of constitutional and ordinary jurisdiction" in Tom GINSBURG -Rosalind DIXON (szerk.): Comparative Constitutional Law, Edward Elgar, 2011, 289-290.
[19] Magyarországon a védett jogok köre ennél tágabb: az alkotmányjogi panasz az Alaptörvényben biztosított valamennyi szubjektív jog sérelme esetén benyújtható.
[20] A természetes személyeknek a személyes adatok kezelése tekintetében történő védelméről és az ilyen adatok szabad áramlásáról, valamint a 95/46/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló 2016/679 európai parlamenti és tanácsi (EU) rendelet (általános adatvédelmi rendelet) 51. cikk (1) bekezdés. A Tanács 2000/43/EK irányelve (2000. június 29.) a személyek közötti, faji vagy etnikai származásra való tekintet nélküli egyenlő bánásmód elvének alkalmazásáról 13. cikk.
Visszaugrás
