Cikkemben azt mutatom be, hogy a panaszokról, közérdekű bejelentésekről, valamint a visszaélések bejelentésével összefüggő szabályokról szóló 2023. évi XXV. törvény (a továbbiakban: Panasz tv.) miként rendelkezik a panasz és közérdekű bejelentések vizsgálatáról és a közérdekű bejelentések védett elektronikus rendszeréről. A Panasz tv. középpontjában a bejelentő védelme áll; célja, hogy a bejelentőnek ne kelljen tartania a diszkriminációtól, a joggal való visszaéléstől, a megtorlástól vagy a panasza megtétele miatt hátrányos intézkedésektől. Sőt a Panasz tv. kiterjeszti ezt a védelmet a bejelentő családjára és őt segítő személyekre is. Bemutatom azt is, hogy a Panasz tv. alapján milyen rendszerekben lehet a visszaéléseket bejelenteni, kitérve az állami és önkormányzati belső visszaélés-bejelentési rendszerek sajátosságaira és az egyes állami szervek által létrehozott elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerek jellemzőire is. Ennek során néhány gyakorlatban felmerülő kérdést is felvetek.
1. Bevezetés
2. A szabályozás célja
3. A törvény történeti háttere
4. A panasz és a közérdekű bejelentés
4.1. A panasz és a közérdekű bejelentés vizsgálata
4.2. A közérdekű bejelentések védett elektronikus rendszere
4.3. A közérdekű bejelentők védelme
5. A visszaélések bejelentése
5.1. A foglalkoztató által létrehozott belső visszaélés-bejelentési rendszer
5.2. A belső visszaélés-bejelentési rendszer az állami és önkormányzati szerveknél
5.3. Egyes állami szervek által létrehozott elkülönített visszaélés-bejelentési rendszer
5.4. A visszaélést bejelentők védelme
6. A bejelentővédelmi ügyvéd
7. Összegző megállapítások
Az elmúlt évtized néhány botránya (az Enron csődje, a Cambridge Analytica vagy a LuxLeaks botrány) rávilágítottak a visszaélést bejelentő személyek fontosságára és a védelmük biztosításának szükségességére. Az amerikai Association of Certified Fraud Examiners[1] kutatása[2] szerint a vállalkozások éves szintén 5 százalékot veszítenek az árbevételükből a foglalkozás körében elkövetett csalások miatt. A csalások felderítésére a bejelentés a leghatékonyabb eszköz, 42 százalékuk forródróton adott "tippeken" keresztül kerül feltárásra az egyes szervezeteknél, több mint 50 százalékuk pedig az alkalmazottak által kerül bejelentésre.[3] A visszaélés-bejelentési rendszert működtető szervezeteknél a csalásokból adódó kárérték átlagosan százezer dollár volt, míg azoknál a szervezeteknél, ahol nem működik forródrót, az átlagos kárérték kétszázezer dollárt tett ki.[4] A kutatás szerint csalások felderítésének időtartamát is lerövidíti a szervezetnél működő visszaélés-bejelentési rendszer, hiszen ahol van forródrót, az elkövetéstől a feltárásig eltelt átlagos idő tizenkét hónap, ahol azonban nincs ilyen rendszer, ott ez az idő tizennyolc hónapra hosszabbodik.[5]
A George Washington Egyetem Belső visszaélés-bejelentési rendszerek hatékonyságán és használatán alapuló bizonyítékok című tanulmányában[6] vizsgálta a rendszerek hatékonyságát. A vizsgálatban több mint ötezer szervezet vett részt. Azoknál a szervezeteknél, ahol jól működik a visszaélés-bejelentési rendszer, az ún. ROA-mutató,[7] vagyis az eszközarányos nyereség 2,7 százalékkal magasabb, mint ahol nem, vagy csekély mértékben használják a forródrótot. További előnyök szintén megfigyelhetőek voltak a visszaélés-bejelentési rendszert használó cégeknél, hiszen a perek száma egymást követő három évben 6,9 százalékkal kevesebb volt, mint ahol nem használnak ilyen rendszert. A kevesebb per oka a
- 65/66 -
kutatás szerint az volt, hogy a rendszer használatával időben sikerült megoldani a konfliktusos helyzeteket, vitatott kérdéseket, ezáltal a vita vagy panasz nem fejlődött peres eljárássá. Szintén előnyként mutatkozott meg a forródrótot használó szervezeteknél, hogy kevesebb hatósági ellenőrzésre lehetett számítani. A bejelentő rendszer segítségével olyan szervezet alakult ki, ami átláthatóbb, ezért nemcsak a munkavállalók, de a cég szállítói, piaci partnerei számára is megbízhatóbb.[8]
Az elmúlt időszak történéseit követően a korábbiakhoz képest az Európai Unió (a továbbiakban: EU) is határozottabb célként tűzte ki a tagállamok számára a visszásságok feltárását és a velük szembeni fellépést. Ezen cél eléréséhez volt lényeges lépés az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelméről szóló 2019/1937 "Whistleblowing" irányelv[9] elfogadása. Az EU-tagállamok 2021. december 17-ig kaptak időt arra, hogy nemzeti jogukba átültessék az Irányelvet a magánszektorban a kétszáznegyvenkilenc főnél több munkáltatót foglalkoztató jogalanyok esetében. Mivel az Irányelv harmonizálása nem történt meg határidőben, az Európai Bizottság 2023. február 13-i közleménye alapján keresetet indított tíz állammal, így Magyarországgal szemben is. Ezt követően tett eleget Magyarország kötelezettségének, és megszületett a Panasz tv., amelyet 2023. május 25-én hirdettek ki, és 2023. július 24-én lépett hatályba.[10]
Az Irányelv meghatározott uniós szakpolitikai területeken célul tűzte ki, hogy egységes minimumszabályok vonatkozzanak az uniós jog megsértését bejelentő személyekre. Az EU a minimumszabályokkal háromlépcsős bejelentési rendszer létrehozására ösztönzi a tagállamokat, melyen belül az első lépcső az ún. belső bejelentési csatorna, ami a jogalanyon belüli bejelentést jelenti; második lépcső a külső bejelentési csatorna, amikor nemzeti hatóságnál történhet meg a bejelentés; a harmadik csatorna pedig a nyilvánossággal való közlésben nyilvánul meg. Az irányelv nem csak a közszférára, a magánszférára is kiterjed. Bejelentőnek az a természetes személy minősül, aki közszférabeli, magánszektorbeli, jelenlegi vagy múltbeli munkavégzési tevékenységével kapcsolatos jogsértésre vonatkozó információt jelent be vagy hoz nyilvánosságra.[11]
Magyarországon a panaszokat és közérdekű bejelentéseket először a közérdekű bejelentésekről, javaslatokról és panaszokról szóló 1977. évi I. törvény (a továbbiakban: 1977. évi Panasz tv.) szabályozta, melyet az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény helyezett hatályon kívül. A 2004. évi XXIX. törvény 141-143. §-ában rögzítette a területet érintő legfontosabb szabályokat annak érdekében, hogy az uniós csatlakozást követően is legyen jogalapja az ilyen jellegű bejelentéseknek. 2009-ben ugyan új törvény született a közérdekű bejelentésekkel kapcsolatban,[12] mivel azonban a Közbeszerzési és Közérdekvédelmi Hivatalt nem hozták létre, ez a törvény soha nem lépett hatályba.
Amint a Panasz tv.-hez fűzött Általános indokolás fogalmaz, az Alaptörvény XXV. cikkével való összhang megteremtése, továbbá "a panaszok és közérdekű bejelentések akkori töredékes szabályozásának kiegészítése"[13] kívánta meg a panaszokról és közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény megalkotását. Ebben új jogintézmények kerültek bevezetésre, ilyen volt például az elektronikus védett bejelentési rendszer, amit az alapvető jogok biztosa működtet. A munkáltatói visszaélés-bejelentési rendszer szabályozási keretei is ekkor kerültek kialakításra, továbbá a bejelentővédelmi ügyvédre vonatkozó szabályokat megalkotása is ekkorra datálható.[14]
A 2023. július 25-én hatályba lépett törvénnyel kapcsolatban több kérdés is felmerült a jogalkalmazók körében. Az alábbiakban a törvény főbb szabályainak ismertetése mellett néhány gyakorlati probléma felvetésére is vállalkozom.
"A panasz olyan kérelem, amely egyéni jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul, és elintézése nem tartozik más - így különösen bírósági, közigazgatási - eljárás hatálya alá. A panasz javaslatot is tartalmazhat. A közérdekű bejelentés olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása vagy megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja. A közérdekű bejelentés javaslatot is tartalmazhat."[15] Bárki élhet panasszal vagy közérdekű bejelentéssel a tárgykörben eljárásra jogosult szervnél, ha azonban azt nem az eljárásra jogosult szervnél tették meg, azt nyolc napon belül át kell tenni az eljárásra jogosult szervhez, és erről értesíteni kell a bejelentőt. Ezt követően általános szabály szerint az eljárásra jogosult szervhez való megérkezést követően harminc napon belül kell elintézni a közérdekű bejelen-
- 66/67 -
tést vagy a panaszt. Amennyiben a bejelentést megalapozó vizsgálat tovább tartana harminc napnál, erről értesíteni kell a bejelentőt, egyben tájékoztatni kell arról is, hogy mikorra várható a kivizsgálás eredménye, és melyek voltak a vizsgálat meghosszabbításának indokai. Összességében ebben az esetben sem haladhatja meg a kivizsgálás időtartama a hat hónapot.[16]
Vannak esetek, amikor a visszaélés-bejelentési rendszert működtető diszkrecionális joga az, hogy kivizsgálja-e az adott panaszt vagy bejelentést: az azonos személy által megtett, azonos tartalmú bejelentés esetén ugyanis mellőzni lehet a kivizsgálást.[17] Megjegyzendő ugyanakkor, hogy e körben nem rendelkezik a Panasz tv. arról, hogy mi történik abban az esetben, ha már az első esetben sem vizsgálta érdemben a rendszert működtető szerv a panaszt, ezért adta be újra a panaszos a panaszát. Jogszerűnek mondható, ha ebben az esetben az "azonos tartalom, azonos panaszos" szabályra hivatkozva mellőzik a panasz kivizsgálását? Kérdéses továbbá, hogy milyen jogorvoslati eszközzel élhet ilyenkor a panaszos?
Mellőzhető a panasz kivizsgálása akkor is, ha a panaszos a sérelmezett tevékenységről vagy mulasztásról való tudomásszerzéstől számított hat hónapot túllépte a bejelentése előterjesztésével. A sérelmezett tevékenység vagy mulasztás bekövetkeztétől számított egy éven túl előterjesztett panasz vizsgálatát az eljárásra jogosult szerv ugyancsak mellőzi.[18]
A Panasz tv. kimondja az azonosítatlan bejelentő mellőzésének lehetőségét. Eszerint az azonosíthatatlan személy által tett panasz vagy közérdekű bejelentés vizsgálatát az eljárásra jogosult szerv mellőzi. Ha azonban a panasz vagy a közérdekű bejelentés alapjául súlyos jog- vagy érdeksérelem szolgál, ennek alkalmazásától az eljárásra jogosult szerv eltekint, és a panaszt vagy közérdekű bejelentést megvizsgálja.[19] Az azonosítás minden bizonnyal a név és lakcím megadását jelenti. Kérdésként vetődhet fel, hogy ha alapos a bejelentés, megkérheti-e a rendszer működtetője az anonim bejelentőt, hogy legalább a nevét fedje fel? Ugyancsak felmerül a kérdés, hogy amennyiben a bejelentő először anonim módon tette meg a panaszát, majd újra megteszi azt, immáron magát azonosítva, akkor azonos tartalom miatt vajon visszautasíthatják-e azt?
Alaposnak minősülő panasz, illetve a közérdekű bejelentés esetén gondoskodni kell
a) a jogszerű vagy a közérdeknek megfelelő állapot helyreállításáról, illetve az egyébként szükséges intézkedések megtételéről,
b) a feltárt hibák okainak megszüntetéséről,
c) az okozott sérelem orvoslásáról és
d) indokolt esetben a felelősségre vonást kezdeményezéséről.[20]
A panaszost vagy a közérdekű bejelentőt a megtett intézkedésről vagy annak mellőzéséről - a minősített adat, illetve a törvény által védett titok kivételével - az indokok megjelölésével írásban haladéktalanul értesíteni kell. Az írásbeli értesítés akkor mellőzhető, ha a panasz vagy a közérdekű bejelentés elintézéséről a panaszost vagy a közérdekű bejelentőt szóban tájékoztatták, és ezt a tájékoztatást tudomásul vette.[21]
A Panasz tv. védi a panaszost és a közérdekű bejelentőt, hiszen alapvető fontosságú, hogy a bejelentés megtétele miatt senkit ne érjen hátrány. A bejelentő személyes adatai csak az eljárás lefolytatására hatáskörrel rendelkező szerv részére adhatóak át, ha a panaszos vagy a közérdekű bejelentő hozzájárult adatai továbbításához, vagy a szerv annak kezelésére törvény alapján jogosult. A bejelentő személyes adatai nem hozhatóak nyilvánosságra hozzájárulása nélkül. A panaszt vagy bejelentést kivizsgáló személyek a panasz vagy a közérdekű bejelentés tartalmát, a benne érintett más természetes vagy jogi személyre vonatkozó információkat csak az eljárásra jogosult szerv feladat- és hatáskörrel rendelkező szervezeti egységével vagy munkatárásával oszthatják meg. Közérdekű bejelentő személyes adatai nem tehetők megismerhetővé a tájékoztatást kérő személy számára.[22]
Ha nyilvánvalóvá vált, hogy a panaszos vagy a közérdekű bejelentő rosszhiszeműen, valótlan adatot vagy információt közölt, és
a) ezzel bűncselekmény vagy szabálysértés elkövetésére utaló körülmény merül fel, személyes adatait az eljárás lefolytatására jogosult szerv vagy személy részére át kell adni,
b) alappal valószínűsíthető, hogy másnak jogellenes kárt vagy egyéb jogsérelmet okozott, személyes adatait az eljárás kezdeményezésére, illetve lefolytatására jogosult szervnek vagy személynek kérelmére át kell adni.[23]
A rosszhiszeműen eljárt bejelentő személyét ezekben az esetekben sem hozhatják nyilvánosságra.
A visszaélés-bejelentés rendszert úgy kell kialakítani, hogy csak az ismerhesse meg a bejelentő kilétét, akinek a Panasz tv. szerint szükséges. Az Irányelvből következik, hogy "[k]izárólag az eljárásra jogosult szerv feladat- és hatáskörrel rendelkező szervezeti egységei, annak munkatársai kezelhetik a bejelentéseket".[24] "[A]z eljárásra jogosult szerv a bejelentés elintézése során a személyes adatok, illetve más adatok - különösen a minősített adat, illetve a törvény által védett titok - védelmére vonatkozó szabályok szerint jár el."[25] Mögöttes szabály az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII törvény (a továbbiakban: Infotv.).[26]
- 67/68 -
Az alapvető jogok biztosánál is meg lehet tenni a közérdekű bejelentést az ún. közérdekű bejelentések védett elektronikus rendszerében (a továbbiakban: elektronikus rendszer). Az elektronikus rendszerben a közérdekű bejelentő azonosításához a bejelentő nevét és lakcímét kell tárolni. A bejelentéskor, ha a bejelentő a nevét és lakcímét megadja, a közérdekű bejelentést automatikusan egy egyedi azonosító számmal látják el. A bejelentés rövid kivonatát, elintézésének állását, egyedi azonosító szám alapján az alapvető jogok biztosa a hivatal honlapján mindenki számára elérhetővé teszi. Az ügy lezárását követően a közérdekű bejelentésben érintett és - ha az nem ugyanaz - az eljárásra jogosult szerv elnevezését is hozzáférhetővé kell tenni.[27]
A közérdekű bejelentő az elektronikus rendszer útján az alapvető jogok biztosánál tett bejelentés során kérheti, hogy személyes adatai kizárólag a biztos és hivatala számára legyenek hozzáférhetők. Az elektronikus rendszerben az ügyben történt utolsó vizsgálati cselekmény vagy intézkedés befejezésétől számított öt évig kell megőrizni az adatokat, ezt követően törölni kell azokat.[28]
A Panasz tv. 13. §-a értelmében minden, a közérdekű bejelentő számára hátrányos intézkedés, amelyre a közérdekű bejelentés miatt kerül sor - a 6. § (4) bekezdésében foglalt intézkedések kivételével - jogellenesnek minősül akkor is, ha egyébként jogszerű lenne.[29] Ilyen lehet akár a bejelentőt érintő csoportos létszámleépítés vagy bármilyen egyéb hátrány, amelyet a bejelentő a bejelentést követően, bejelentése miatt szenved el.
Az állam a közérdekű bejelentő részére vagyoni helyzetétől függő jogi segítséget, illetve támogatást biztosít a jogi segítségnyújtásról szóló 2003. évi LXXX. törvényben (a továbbiakban: Jstv.) meghatározott feltételek szerint.[30] A Panasz tv. ismeri az ún. veszélyeztetett közérdekű bejelentő fogalmát. A Panasz tv. 15. § (1) bekezdése szerint ilyen személynek minősül - a 6. § (4) bekezdésében foglalt eset kivételével - az a közérdekű bejelentő, aki tekintetében valószínűsíthető, hogy életkörülményeit súlyosan veszélyeztetik az általa tett közérdekű bejelentés miatt őt fenyegető hátrányok. Ebben az esetben a Panasz tv. 14. §-a szerinti jogi segítségnyújtással összefüggő támogatások biztosítása során e körülmények fennállását figyelembe kell venni.[31]
A bejelentőnek lehetősége van arra, hogy a visszaéléseket többféle rendszerben jelentse be. A foglalkoztató által létrehozott belső visszaélés-bejelentési rendszerben, állami-önkormányzati rendszerekben, illetve elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerben is bejelentést tehet, amelyet a Panasz tv.-ben meghatározott állami szerveknek kell kialakítaniuk. Az alapvető jogok biztosa által működtetett elektronikus rendszer egy ellenőrzött rendszer, mintegy példaként is szolgál az újonnan kialakításra kerülő rendszereknek.
A bejelentő személyek többsége jellemzően azon szervezeten belül tesz bejelentést, ahol dolgozik. A bejelentés célja az, hogy a közérdeket érintő kockázatokat mielőbb fel tudják számolni az erre illetékes személyek.[32]
Fontos rögzíteni, hogy mely foglalkoztatónak[33] kell létrehoznia belső visszaélés-bejelentési rendszert. A jogalkotó a méretük, valamint aszerint tett különbséget az egyes foglalkoztatók között, hogy a tevékenységük a közérdekre milyen mértékű kockázatot hordoz. Mivel a kis- és középvállalkozások terheit nem kívánta növelni, az a foglalkoztató köteles kialakítani a rendszert, amely legalább ötven személyt foglalkoztatásra irányuló jogviszony keretében foglalkoztat.[34] Az a foglalkoztató, amely legalább ötven, de legfeljebb kétszáznegyvenkilenc személyt foglalkoztat foglalkoztatásra irányuló jogviszony keretében, 2023. december 17-től köteles teljesíteni a belső visszaélés-bejelentési rendszerrel kapcsolatos kötelezettségeit.[35] E körben foglalkoztatásra irányuló jogiszonynak kell tekinteni minden olyan jogviszonyt, amelyben a foglalkoztatott[36] a foglalkoztató részére és annak irányítása alatt ellenérték fejében tevékenységet végez vagy önmaga foglalkoztatását végzi.[37]
Létszámtól függetlenül kell létrehoznia a belső visszaélés-bejelentési rendszert annak a foglalkoztatónak, amely
a) a pénzmosás és terrorizmus finanszírozása megelőzéséről és megakadályozásáról szóló 2017. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Pmt.) 1. § (1) és (1a) bekezdése hatálya alá tartozik,[38]
- 68/69 -
b) Magyarországon bejegyzett és az EU határain kívül engedélyesként vagy üzemeltetőként tengeri olaj- és gázipari tevékenységet folytat,
c) a polgári légi közlekedési események jelentéséről, elemzéséről és nyomon követéséről, valamint a 996/2010/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet módosításáról és a 2003/42/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv, valamint az 1321/2007/EK bizottsági rendelet és az 1330/2007/EK bizottsági rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2014. április 3-i 376/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet hatálya alá tartozik, illetve
d) Magyarország területén tartózkodó magyar és nem magyar lobogójú, üzemben lévő úszólétesítmény üzemeltetője.[39]
Közösen, más foglalkoztatóval együtt is létrehozhat belső visszaélés-bejelentési rendszert az a foglalkoztató, amely legalább ötven, de legfeljebb kétszáznegyvenkilenc személyt foglalkoztat, illetve a foglalkoztató akkor is létrehozhat ilyen rendszert, ha a Panasz tv. nem kötelezi rá.[40]
A fentiek alapján megállapítható, hogy például az egyéni vállalkozó könyvelőknek is létre kell hozni a belső visszaélés-bejelentési rendszert, mert a fenti a) pont hatálya alá tartoznak.
A fentiek miatt a szervezetek számára fontos a pontos foglalkoztatotti létszám ismerete, hiszen a Panasz tv. elsődlegesen a cégek nagyságától teszi függővé a belső visszaélés-bejelentési rendszer kialakításának kötelezettségét. Ebből kifolyólag kérdésként felmerülhet fel az, hogy a kölcsönbeadó és kölcsönvevő cégek viszonyában a kölcsönzött munkavállalókat mely foglalkoztatónál lehet beszámítani. Mivel a kölcsönbeadóval állnak jogviszonyban, a kölcsönvevőnél nem lehet beszámítani létszámot.[41]
A belső visszaélés-bejelentési rendszert a foglalkoztatónál kijelölt pártatlan személy vagy szervezeti egység működtetheti. A belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetésére bejelentővédelmi ügyvéd vagy más külső szervezet is megbízható. Az ügyvédnek és a külső szervezetnek szintén pártatlannak kell lennie és az összeférhetetlenségi szabályoknak is meg kell felelnie.[42] A pártatlanság meglétét a Panasz tv. abban méri, hogy azt a bejelentővédelmi ügyvédet engedi alkalmazni, aki az adott szervezettel más megbízási jogviszonyban, munkaviszonyban, munkavégzési kötelezettséggel járó más jogviszonyban áll, vagy amellyel a megbízási szerződés megkötését megelőző öt évben ilyen jogviszonyban állt.[43] Ebből következik, hogy ha az ügyvéd a szervezettel foglalkoztatási viszonyban áll, nem lehet bejelentővédelmi ügyvéd, viszont ebben az esetben felmerül az a kérdés, hogy a személyzeti vezető miért láthatja el foglalkoztatása alatt is a bejelentésvédelmi feladatokat, és miért csak az ügyvéd esetében merül fel az összeférhetetlenség ugyanabban a foglalkoztatotti helyzetben?[44]
Az Irányelvhez képest a Panasz tv. tágabb körben engedi a bejelentést: míg az Irányelv csak a tárgyi hatálya alá tartozó információkra vonatkozó bejelentéseket írja elő, a Panasz tv. az egyéb információkra vonatkozó bejelentéseket is lehetővé teszi.[45] Az Indokolás értelmében a Panasz tv. célja az volt, hogy a bejelentések megtételét egyszerűsítse az Irányelvben lévő bürokratikus szabályok és feltételrendszer mellőzésével. Erre tekintettel az Irányelv összetett tárgyi hatályát a jogalkotó az átültetés során leegyszerűsítette, ezzel kívánta a foglalkoztatók terheit csökkenteni és a bejelentések megtételét is egyszerűsíteni.[46] A bejelentést megtételére jogosult személyek körét viszont a Panasz tv. az Irányelvnek megfelelő körben állapítja meg: a szabályozást ezáltal olyan személyekre is kiterjeszti, akik bár nem minősülnek munkavállalónak, de tevékenységükkel összefüggésben gazdaságilag kiszolgáltatott helyzetben találhatják magukat, továbbá a jogsértések feltárásában segíthetik az adott szervezetet.[47]
A belső visszaélés-bejelentési rendszerben jogellenes vagy jogellenesnek feltételezett cselekményre vagy mulasztásra, illetve egyéb visszaélésre vonatkozó információt lehet bejelenteni. Bejelentést tehet
a) a foglalkoztató által foglalkoztatott,
b) az a foglalkoztatott, akinek a foglalkoztatónál fennálló foglalkoztatásra irányuló jogviszonya megszűnt, és
c) a foglalkoztatóval foglalkoztatásra irányuló jogviszonyt létesíteni kívánó olyan személy, aki esetében e jogviszony létesítésére vonatkozó eljárás megkezdődött.[48]
Ezen túlmenően a belső visszaélés-bejelentési rendszerben bejelentést tehet
a) az egyéni vállalkozó, az egyéni cég, ha a foglalkoztatóval szerződéses kapcsolatban áll,
- 69/70 -
b) a foglalkoztató tekintetében tulajdonosi részesedéssel rendelkező személy, valamint a foglalkoztató ügyviteli, ügyvezető, illetve felügyelő testületéhez tartozó személy, ideértve a nem ügyvezető tagot is,
c) a foglalkoztatóval szerződéses kapcsolat létesítésére vonatkozó eljárást megkezdett, szerződéses kapcsolatban álló vagy szerződéses kapcsolatban állt vállalkozó, alvállalkozó, beszállító, illetve megbízott felügyelete és irányítása alatt álló személy,
d) a foglalkoztatónál tevékenységet végző gyakornok és önkéntes,
e) a foglalkoztatóval az a), b) vagy d) pont szerinti jogviszonyt vagy szerződéses kapcsolatot létesíteni kívánó olyan személy, aki esetében e jogviszony vagy szerződéses kapcsolat létesítésére vonatkozó eljárás megkezdődött, és
f) az a személy, akinek az a), b) vagy d) pont szerinti jogviszonya vagy szerződéses kapcsolata a foglalkoztatóval megszűnt.[49]
A foglalkoztatók maguk dönthetnek arról, hogy milyen visszaélés-bejelentési rendszert hoznak létre. Ezek lehetnek például panaszdobozok, online platformok, telefonos forródrót vagy postai út is. A bejelentő a bejelentést megteheti szóban vagy írásban is. Szóban történő bejelentés történhet személyesen vagy telefonon, illetve más hangüzenetküldő rendszeren keresztül is.[50] Szóbeli bejelentés esetén a bejelentő figyelmét fel kell hívni a rosszhiszemű bejelentés következményeire, a bejelentés kivizsgálására irányadó eljárási szabályokra, valamint arra, hogy személyazonosságát - ha az annak megállapításához szükséges adatokat megadja - a vizsgálat valamennyi szakaszában bizalmasan kezelik.[51] A szóban megtett bejelentést a belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetője
a) a személyes adatok védelmére vonatkozó előírások szerint megtett tájékoztatást követően - tartós és visszakereshető formában - rögzíti, vagy
b) írásba foglalja és - annak ellenőrzésére, helyesbítésére, aláírással történő elfogadására vonatkozó lehetőség biztosítása mellett - a bejelentő számára annak másodpéldányát átadja.[52]
A rendszer működtetője a szóbeli bejelentés írásba foglalása során teljes és pontos jegyzőkönyvet köteles készíteni.[53]
A rendszer működtetője az írásbeli bejelentés kézhezvételétől számított hét napon belül a bejelentés megtételéről visszaigazolást küld a bejelentő számára, és tájékoztatást nyújt az eljárási és adatvédelmi szabályokról. A bejelentésben foglaltakat a rendszer működtetője a legrövidebb úton, de legfeljebb a bejelentés beérkezésétől számított harminc napon belül kivizsgálja. Különösen indokolt esetben a kivizsgálás időtartamát meg lehet hosszabbítani, a bejelentő egyidejű tájékoztatása mellett. A tájékoztatásban a bejelentőnek meg kell adni a kivizsgálás várható időpontját a kivizsgálás meghosszabbításának indokaival együtt. A kivizsgálás meghosszabbítás esetén sem haladhatja meg a három hónapot.[54]
A bejelentés kivizsgálása során a rendszer működtetője kapcsolatot tart a bejelentővel, akit felhívhat a bejelentés pontosítására, kiegészítésére, a tényállás tisztázására, valamint további információk rendelkezésre bocsátására.[55] Mellőzhető a kivizsgálás, ha
a) bejelentést azonosíthatatlan bejelentő tette meg
b) a bejelentést nem az erre jogosult bejelentő[56] tette meg,
c) a bejelentés ugyanazon bejelentő által tett ismételt, a korábbi bejelentéssel azonos tartalmú bejelentés, illetve
d) a közérdek vagy a nyomós magánérdek sérelme a bejelentésben érintett természetes személy, illetve jogi személy jogainak a bejelentés kivizsgálásából eredő korlátozásával nem állna arányban.[57]
A rendszer működtetője a bejelentés kivizsgálásáról vagy annak mellőzéséről és a mellőzés indokáról, a bejelentés kivizsgálásának az eredményéről, a megtett vagy tervezett intézkedésekről a bejelentőt írásban tájékoztatja. Az írásbeli tájékoztatás ebben az esetben is akkor mellőzhető, ha a belső visszaélés-bejelentési rendszer működtetője mindezekről a bejelentőt szóban tájékoztatta, aki a tájékoztatást tudomásul vette.[58]
A bejelentés kivizsgálása során értékelni kell a bejelentésben foglalt körülmények helytállóságát, és az orvoslására alkalmas intézkedéseket meg kell hozni. Ha büntetőeljárás kezdeményezése indokolt a bejelentés alapján, akkor intézkedni kell a feljelentés megtételéről.[59] Megjegyzendő, hogy ugyan feljelentési kötelezettséget ír elő a törvény, viszont azt nem részletezi, hogy a rendszer működtetőjére vagy a foglalkoztatóra vonatkozik-e ez a kötelezettség.
A bejelentőnek, annak a személynek, aki a bejelentésre okot adott és annak a személynek, aki érdemi információval rendelkezhet a bejelentést illetően, a kivizsgáláshoz elengedhetetlenül szükséges személyes adatait kizárólag a bejelentés kivizsgálása, annak tárgyát képező magatartás orvoslása vagy megszüntetése céljából kezelheti a rendszer. Ezen adatok a kivizsgálásban közreműködő bejelentésvédelmi ügyvéd és külső szervezet számára továbbíthatók. Azokat az adatokat, amelyek nem tartoznak ebbe a kategóriába, azonnal törölni kell a rendszerből. Ha a bejelentés természetes személyre vonatkozik, a tájékoztatáshoz és hozzáféréshez való joga gyakorlása során a bejelentő személyes adatai nem tehetők megismerhetővé a tájékoztatást kérő számára.[60]
A szervezetnek úgy kell kialakítania a belső visszaélés-bejelentési rendszert, hogy a személyét felfedő bejelentő, a bejelentésben érintett, valamint annak a személyes adatait, aki a bejelentésről érdemi információval rendelkezhet a jogosultakon kívül senki más ne ismerhesse meg. A bejelentést kivizsgáló személyek a bejelentés tartalmára és a bejelentésben érintett személyre vonatkozó információkat a vizsgálat lefolytatása alatt, annak lezárásáig vagy a felelősségre
- 70/71 -
vonás kezdeményezéséig más munkatárssal vagy szervezeti egységgel a vizsgálat lefolytatásához feltétlenül szükséges mértékben oszthatják meg.[61] A Panasz tv. a személyes adatok védelmére vonatkozó szabályokat az Irányelv előírásai szerint szabályozza. A bejelentő személy személyazonosságának bizalmas kezelése különösen fontos, hiszen a megtorlás lehetőségét és esélyét csökkenti, és ezáltal nem tántorítja el a bejelentőt panasza megtételétől. Ebben az esetben is az Infotv. alkalmazandó mögöttes szabályként, hiszen a Panasz tv.-ben nem jelenik meg minden adatvédelemmel kapcsolatos, fontos rendelkezés, így például az adatkezelés végső időtartama sem.[62] A bejelentésben érintett személyt a vizsgálat megkezdésekor részletesen tájékoztatni kell a bejelentésről, a személyes adatai védelmével kapcsolatban őt megillető jogairól, valamint az adatai kezelésére vonatkozó szabályokról. A tisztességes eljárás követelményének megfelelően biztosítani kell azt is, hogy a bejelentésben érintett személy a bejelentéssel kapcsolatos álláspontját jogi képviselője útján is kifejtse, és azt bizonyítékokkal támassza alá. A bejelentésben érintett személy tájékoztatására kivételesen, indokolt esetben később is sor kerülhet, ha az azonnali tájékoztatás meghiúsítaná a bejelentés kivizsgálását.[63]
Megjegyzendő továbbá, hogy a rendszer működtetője köteles világos és könnyen hozzáférhető információt nyújtani a belső visszaélés-bejelentési rendszer működéséről, a bejelentéssel kapcsolatos eljárásról, valamint a Panasz tv. szerinti visszaélés-bejelentési rendszerekre és eljárásokra vonatkozóan.[64] Megjegyzendő továbbá, hogy a foglalkoztató által létrehozott belső visszaélés-bejelentési rendszerre vonatkozó kötelezettségek teljesítését a foglalkoztatás-felügyeleti hatóság ellenőrzi. A kötelezettségek megsértése esetén a foglalkoztatást elősegítő szolgáltatásokról és támogatásokról, valamint a foglalkoztatás felügyeletéről szóló 2020. évi CXXXV. törvény szerinti rendelkezések irányadóak azzal az eltéréssel, hogy bírság és tevékenység végzésétől történő eltiltás nem alkalmazható.[65]
Állami szerv, helyi önkormányzat, állami szerv vagy helyi önkormányzat irányítása vagy felügyelete alatt álló költségvetési szerv, vagy az állam vagy a helyi önkormányzat tulajdonában, valamint ezek, illetve irányításuk vagy felügyeletük alatt álló költségvetési szerv tulajdonosi joggyakorlása alatt álló szervezet, gazdasági társaság belső visszaélés-bejelentési rendszert hoz létre.[66] Esetükben nem bízható meg bejelentővédelmi ügyvéd vagy más külső szervezet; az adatokat nem lehet harmadik országba, vagy nemzetközi szervezethez továbbítani, illetve amennyiben a foglalkoztató a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény 9. § (2) bekezdésében meghatározott feltételekkel a közérdeket vagy nyomós magánérdeket védő magatartási szabályokat állapít meg, ezek megsértése nem jelenthető be a belső visszaélés-bejelentési rendszerben.[67]
Megengedőbb a Panasz tv. a tízezer főnél kevesebb lakosú település helyi önkormányzata, illetve a fent felsorolt szervek esetében, ha ötven főnél kevesebb személyt foglalkoztatnak foglalkozásra irányuló jogviszonyban, ekkor ugyanis a belső visszaélés-bejelentési rendszer létrehozása nem kötelező, az csupán lehetőség számukra. Helyi önkormányzat és felügyelete alatt álló költségvetési szerv, illetve helyi önkormányzatok, valamint a helyi önkormányzat irányítása vagy felügyelete alatt álló költségvetési szervek közösen is létrehozhatnak és működtethetnek belső visszaélés-bejelentés rendszert.[68]
A Panasz tv. 32. §-a tíz szervet nevez meg, melynek elkülönített visszaélés-bejelentési rendszert kell létrehoznia.[69] Ezeknél a szerveknél erre a célra kijelölt, feladatkörében nem utasítható személy vagy szervezeti egység működtetheti az elkülönített belső visszaélést bejelentő rendszert. A rendszer működéséről a rendszert működtető személyeknek képzést kell kapniuk.[70]
A rendszert úgy kell működtetni, hogy biztosítsa a bejelentésben foglalt információk teljességét, sértetlenségét és bizalmas kezelését, és lehetővé tegye a bejelentésben foglalt információk tartós tárolását a későbbi vizsgálatok lefolytatásának lehetővé tétele érdekében. Biztosítani kell az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszert működtető szerveknek, hogy a bejelentést kézhez vevő személyek semmilyen bejelentőt vagy a bejelentésben érintett személyt azonosító információt ne fedhessenek fel, és haladéktalanul, módosítás nélkül továbbítsák a bejelentéseket a kivizsgálásra kijelölt személyeknek. Az elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerbe bárki bejelenthet jogellenes vagy jogellenesnek feltételezett cselekményre vagy mulasztásra, illetve egyéb visszaélésre vonatkozó információt.[71] A bejelentés megtételének módja lényegében azonos a belső visszaélés-bejelentési rendszerre vonatkozó szabályokkal, a bejelentések kezelésére és elintézésére általános szabály szerint a közérdekű
- 71/72 -
bejelentésekre vonatkozó szabályokat rendeli alkalmazni. A rendszer kivitelezését illetően a szervek a jelenleg is működő rendszereikkel összevontan is megvalósíthatják. A jogalkotó célja volt, hogy a bejelentések intézésének körülményei és módszertana azonos legyen a már megszokott kerettel.[72]
A szervek a tárgyévet követő év január 31-ig megküldik az alapvető jogok biztosa részére a tárgyévre vonatkozóan a rendszerben megtett bejelentések számát, és az elintézési eredményekkel kapcsolatos statisztikai adatokat. Az alapvető jogok biztosa a tárgyévet követő év március 31-ig a statisztikai adatokat összesítve megküldi az Európai Bizottság részére. Azt a bejelentést, amit a bejelentő a Panasz tv. által kijelölt elkülönített belső visszaélés-bejelentési rendszerben tenne meg, az alapvető jogok biztosa által már működő, biztonságos, közérdekű bejelentések fogadására képes rendszerében is megteheti.[73]
A Panasz tv. 41. § (1) bekezdése értelmében minden, a bejelentő számára hátrányos intézkedés, amelyre a bejelentés jogszerű megtétele miatt kerül sor, és amelyet a Panasz tv. 20. §-ában meghatározott jogviszonnyal vagy kapcsolattal összefüggésben valósítanak meg, jogellenesnek minősül akkor is, ha egyébként jogszerű lenne. Ilyen hátrányos intézkedésnek minősül a bejelentő számára hátrányos cselekmény vagy mulasztás, különösen a felmondás, a felfüggesztés, a csoportos létszámcsökkentés, az előléptetés megtagadása, a kényszerítés, a megfélemlítés, a zaklatás, a hátrányos megkülönböztetés, a tisztességtelen bánásmód stb. Ugyancsak ilyenként említi a Panasz tv. a károkozást, amely magában foglalja a személy jó hírnevének megsértését vagy a pénzügyi veszteséget, ami magában foglalja az üzleti lehetőség elvesztését vagy a bevételkiesést is.[74]
A hatósági vagy bírósági eljárás során, ha a bejelentő bizonyítja, hogy jogszerűen tette a bejelentését, vélelmezni kell, hogy a bejelentés jogszerű megtétele miatt került sor a hátrányos intézkedésre, és a hátrányos intézkedést hozó személyt terheli annak bizonyítása, hogy a hátrányos intézkedés megtételére alapos indokkal és nem a bejelentés jogszerű megtétele miatt került sor.[75]
A Panasz tv. a korábbi törvényekhez képest nagy jelentőséget tulajdonít a bejelentőt megillető védelmi intézkedéseknek. A szabályozás kizárja annak a lehetőségét, hogy a bejelentőt jogszerű bejelentése megtételéért felelősségre vonják. A védelem akkor jár, ha a bejelentő alapos okkal feltételezte, hogy bejelentést kell tennie ahhoz, hogy a visszaélés megoldódjon.[76]
Amint a Panasz tv. indokolása is utal rá, az ún. védelmi intézkedések megalkotásának jogpolitikai oka az volt, hogy a visszaélések bejelentőjének ne okozzon hátrányt a bejelentés megtétele, illetve ne kelljen attól tartania, hogy bejelentése miatt megtorlást alkalmaznak vele szemben, ami miatt inkább nem teszi meg bejelentését. A megtorlás tilalmának szabálya három feltétel esetén alkalmazható: kell hozzá egy hátrányos intézkedés, egy jogszerű bejelentés, amelyre vonatkozóan a hátrányos intézkedést alkalmazzák a bejelentővel szemben, harmadsorban pedig e hátrányos intézkedésnek a Panasz tv. 20. §-a szerinti jogviszony, illetve a szerződéses kapcsolat keretei között kell értelmezhetőnek lennie.[77]
A Panasz tv. nemcsak a bejelentőt védi a hátrányos intézkedések megtételétől, de a bejelentő tulajdonában álló jogalanyt, valamint a bejelentővel foglalkoztatásra irányuló jogviszonyban vagy más, szerződéses jogviszonyban álló jogalanyt is.[78]
A bejelentés jogszerű megtétele esetén a bejelentő nem tekinthető a törvény által védett titok nyilvánosságra hozatalával összefüggő korlátozás vagy más, az információfelfedésre vonatkozó jogszabályi korlátozás megszegőjének, és az ilyen bejelentés tekintetében nem terheli felelősség, amennyiben alapos okkal feltételezte azt, hogy ahhoz, hogy a bejelentéssel érintett körülményeket feltárhassák, szükséges volt a bejelentés. Jogszerű bejelentés megtétele esetén a bejelentésben szereplő információk megszerzése vagy az azokhoz való hozzáférhetőség tekintetében sem terheli a bejelentőt felelősség, kivéve, ha az információk megszerzésével vagy az azokhoz való hozzáféréssel bűncselekményt követett el. A bejelentő a bejelentés jogszerű megtételéért sem vonható felelősségre, ha alapos okkal feltételezte, hogy az érintett körülmények feltárásához szükséges volt a bejelentés. A bejelentő e szabályokra hatósági és bírósági eljárásban a bejelentés megtétele jogszerűségének bizonyítása mellett hivatkozhat.[79]
A Panasz tv. értelmében az állam a Jstv.-ben meghatározottak szerint támogatásokat biztosít a bejelentőnek. E keretek között a bejelentőnek tájékoztatást és tanácsadást kell nyújtani a bejelentők rendelkezésére álló eljárásokról, jogorvoslati lehetőségekről, a bejelentők jogairól és kötelezettségeiről, valamint a bejelentők védelmével összefüggő rendelkezésekről is informálni kell.[80]
A bejelentés jogszerű, ha
a) a bejelentő bejelentését a visszaélés-bejelentési rendszerek valamelyikén, tehát belső visszaélés-bejelentési rendszerben,
- 72/73 -
elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerben vagy az alapvető jogok biztosa által működtetett védett bejelentési rendszerben, törvényesen tette meg,
b) a bejelentett információt munkavégzésével kapcsolatos tevékenységével összefüggésben - ideértve a Panasz tv. 20. § (2) bekezdés c) pontja és (3) bekezdés e) pontja szerinti eljárást is - szerezte meg, és
c) alapos okkal vélelmezte, hogy bejelentett információja a bejelentés időpontjában valós volt.[81]
Szintén jogszerűen megtett bejelentésnek minősül, ha a bejelentő valósnak vélt [c) pont], munkavégzéssel kapcsolatos vagy 20. § (2) bekezdés c) pontja, (3) bekezdés e) pontja szerinti [b) pont] bejelentését nyilvánosságra hozta, és a bejelentését először a foglalkoztató által létrehozott belső visszaélés-bejelentési rendszerben vagy állami és önkormányzati szerv visszaélés-bejelentési rendszerében, majd ezt követően állami szerv elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerében tette meg, és a visszaélés-bejelentési rendszer működtetője, illetve az eljárásra jogosult szerv a Panasz tv.-ben meghatározott intézkedéseket határidőben nem tette meg. Akkor is jogszerű a fentiek szerint nyilvánosságra hozott bejelentés, ha a bejelentő közvetlenül állami szerv elkülönített visszaélés-bejelentési rendszerében tette meg az ilyen bejelentését, és panaszának megtételét követően a visszaélés-bejelentési rendszer működtetője, illetve az eljárásra jogosult szerv ugyancsak elmulasztotta határidőben megtenni a Panasz tv.-ben meghatározott intézkedéseket. Abban az esetben is jogszerűnek kell tekinteni a bejelentést, ha a bejelentő azt nyilvánosságra hozza - feltéve, hogy a fenti b) és c) pontban írott feltételek teljesülnek -, ha a bejelentő alapos okkal vélelmezte, hogy a bejelentéssel érintett körülmény nyilvánvalóan veszélyezteti a közérdeket, így különösen visszafordíthatatlan kár bekövetkezésének kockázata áll fenn, továbbá akkor is, ha alapos okkal vélelmezte, hogy ha állami visszaélés-bejelentési rendszer igénybevétele esetén a bejelentéssel érintett körülmény sajátos jellegzetességei miatt fennáll annak a nyilvánvaló lehetősége, hogy vele szemben hátrányos intézkedéseket tesznek, vagy a probléma elintézésre érdemben nem került sor.[82]
Szintén jogszerűen tett bejelentésnek minősül, ha a bejelentő a bejelentését feladat- és hatáskörrel rendelkező valamely európai uniós intézménynél, szervnél, hivatalnál vagy ügynökségnél teszi meg, és a Panasz tv. 45. § b) és c) pontjában rögzített feltételek is teljesülnek.[83]
A Panasz tv. védelmet biztosító rendelkezései kiterjednek azon bejelentőre is, aki személyazonossága felfedése nélkül tesz jogszerű bejelentést, majd a későbbi azonosítását követően vele szemben hátrányos intézkedést alkalmaznak.[84] A jogszerű bejelentést tevő részére segítséget nyújtót és a bejelentővel kapcsolatban álló személyeket (például munkatársakat és családtagokat) szintén védelem alá vonja a Panasz tv.[85]
Fontos azonban, hogy a törvényben biztosított védelem - a Jst. szerinti támogatások kivételével - csak abban az esetben illeti meg a bejelentőt, ha
a) a bejelentéssel érintett körülményekre vonatkozó, bejelentett információ a Panasz tv. 1. mellékletben, illetve a 2. mellékletben szereplő európai uniós jogi aktusok vagy azok végrehajtását, az azoknak való megfelelést biztosító jogszabályi rendelkezések hatálya alá tartozik, vagy
b) a bejelentő az a) pont szerinti körülmény fennállását alapos okkal feltételezi.[86]
Nem illeti meg a bejelentőt a védelem (kivéve a Jst. szerinti támogatásokat), ha
a) bejelentésével a minősített adatok védelmére vonatkozó szabályokat megszegi,
b) a bejelentés megtétele során törvényben meghatározott, az orvosi titokra, az ügyvédi titokra vonatkozó titoktartási kötelezettségének nem tesz eleget,
c) a bejelentés megtétele során az egyházi személy és a vallási egyesület vallásos szertartást hivatásszerűen végző tagjaként a hivatásánál fogva rá irányadó titoktartási kötelezettségének nem tesz eleget,
d) a bejelentés megtétele során a bírói ítélkezéssel kapcsolatban a törvény által védett titok védelmére vonatkozó szabályokat megszegi,
e) bejelentésével a büntetőeljárási szabályok szerinti adatkezelési szabályokat megszegi, vagy
f) a rendvédelmi szervek, a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat, illetve a Nemzeti Adó- és Vámhivatal állományának a tagjaként a bejelentésével az e szervek tevékenységére vonatkozó, jogszabályban meghatározott szabályokat megszegi.[87]
Az állami szerv, a helyi önkormányzat, valamint az állami szerv vagy helyi önkormányzat irányítása vagy felügyelete alatt álló költségvetési szerv kivételével a jogi személy megbízó a visszaélések bejelentésével, valamint a tevékenységével összefüggő bejelentések fogadásával és kezelésével kapcsolatos feladatok ellátására ügyvéddel bejelentővédelmi ügyvédi tevékenység folytatására megbízási szerződést köthet. Ebből következően a költségvetési szervek nem élhetnek ezzel a lehetőséggel.[88] Ugyanakkor a magánszektorban működő foglalkoztatók a bejelentővédelmi ügyvéd igénybevételével csökkenthetik a belső visszaélés-bejelentés létrehozásával, működtetésével rájuk rótt terheket.[89] Amint erre korábban utaltam, csak olyan ügyvéddel köthetnek bejelentővédelmi ügyvédi megbízást, akivel sem a szerződéskötés időpontjában, sem a megbízási szerződés megkötését megelőző öt évben nem állnak, illetve nem álltak megbízási jogviszonyban, munkaviszonyban vagy munkavégzési kötelezettséggel járó más jogviszonyban. A bejelentővédelmi ügyvédnek a szerződés létrejöttét követően tizenöt napon belül a területi ügyvédi kamaránál be kell jelentenie a megbízás létrejöttét.[90]
- 73/74 -
A bejelentővédelmi ügyvéd e tevékenységével összefüggésben javadalmazást vagy más előnyt a megbízó kivételével mástól nem kérhet és nem fogadhat el. A törvény a bejelentővédelmi ügyvédet is védi: törvényes eljárása miatt nem mondható fel a megbízási szerződése, és megbízási díjának kifizetése sem tagadható meg, megbízása pedig csak indokolással mondható fel.[91]
A bejelentővédelmi ügyvédnek a Panasz tv. II. Fejezetében meghatározott visszaélések bejelentésén túl minden olyan jelzést bejelentésnek kell tekintenie, amely olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása vagy megszüntetése a megbízó jogos érdekét vagy jogszabályba nem ütköző üzleti érdekét vagy a megbízó tevékenységével kapcsolatos jogszabálysértés, közbiztonság, közegészség vagy a környezet veszélyeztetésének megszüntetését szolgálja.[92]
A bejelentővédelmi ügyvéd fogadja a megbízó tevékenységével kapcsolatos visszaélés-bejelentéseket munkatársaitól vagy a megbízó külső partnereitől (például alvállalkozóktól), jogi tanácsadást nyújt a bejelentőnek a bejelentés megtételével kapcsolatban, kapcsolatot tart a bejelentővel, tőle tájékoztatást, felvilágosítást kérhet. Továbbá a vizsgálat lefolytatásában közreműködhet, kérésére írásban tájékoztatást ad a bejelentő számára a bejelentéssel kapcsolatban. A bejelentővédelmi ügyvéd továbbítja a bejelentést a megbízóhoz, viszont a bejelentő azonosítását lehetővé tevő adatot már nem tartalmazó kivonatot küldi meg a megbízónak, kivéve, ha a bejelentő előzetesen, írásban hozzájárult adatai továbbításához. A bejelentővédelmi ügyvéd köteles az ilyen minőségében kapott bejelentéseket és azok iratanyagát más tevékenységétől elkülönítve kezelni és nyilvántartani.[93]
Ha a bejelentés a megbízó vezető tisztségviselőjének cselekményével vagy mulasztásával függ össze, a bejelentésvédelmi ügyvéd haladéktalanul köteles értesíteni a megbízó főbb döntéshozatali szervét vagy a tulajdonosi jogok gyakorlóját, felügyelőbizottságát és könyvvizsgálóját is.[94] Ennek megfelelően például a vezérigazgató mulasztása esetén az ügyvéd a legfőbb döntéshozót köteles tájékoztatni. Kérdésként merülhet fel, hogy ha nem ügyvéd a bejelentésvédelmet ellátó személy, miért nem kell a legfőbb döntéshozót tájékoztatni?
A cikkben a Panasz tv. szabályairól kívántam áttekintést nyújtani. Fontos kiemelni, hogy a törvény a foglalkoztatottak száma szerint tesz különbséget a bevezetés időpontját illetően, valamint azt is, hogy nemcsak a magánszervezeteknél, hanem az állami-önkormányzati szerveknél is bevezetésre kell, hogy kerüljön a visszaélés-bejelentési rendszer. A korábbi szabályozással már bevezetésre került az alapvető jogok biztosa által működtetett ellenőrzött bejelentő rendszer, mely mintát ad az állami szervek bejelentési rendszereinek bevezetéséhez. A törvény újdonsága, hogy kifejezett védelmet ad a bejelentőnek, annak érdekében, hogy ösztönözze a visszaélésekkel kapcsolatos bejelentéseket, és ne kelljen sem neki, sem családjának, sem pedig az őt segítőknek megtorlástól, joggal való visszaéléstől tartania. Megállapítható, hogy az Irányelv átültetésével a korábbi szabályozáshoz képest "erősebb" jogi szabályozás került elfogadásra.
A cikkben igyekeztem olyan kérdéseket is felsorakoztatni, amelyek várhatóan a joggyakorlatban tisztázásra kerülhetnek a jövőben. Úgy gondolom, a törvény bevezetése segít egy új szemlélet kialakításában, ami más országokban már jelen van, és amelynek segítségével a magán- és állami szervezetek gazdasági és átláthatósági problémái számottevően lecsökkennek. ■
JEGYZETEK
[1] Bejegyzett Csalásvizsgálók Nemzetközi Szövetsége (ACFE).
[2] Ld. Occupational Fraud 2022: A report to the Nations. Association of Certified Fraud Examiners, 2022. https://acfepublic.s3.us-west-2.amazonaws.com/2022+Report+to+the+Nations.pdf (2023. november 4.).
[3] A kutatást ismerteti: Bölcskei Krisztián - Jasku Zsolt: Hamarosan kötelező lesz a visszaélés-bejelentési rendszer. Néhány fontos tudnivaló. Ügyvédek Lapja, 2023. 3-4. szám, 12. o. https://issuu.com/panpress/docs/ul_23_03-04_ege_sz (2023. november 4.).
[4] Uo.
[5] Uo. 13. o.
[6] Stephen R. Stubben - Kyle T. Welch: Evidence on the Use and Efficacy of Internal Whistleblowing Systems. February 2020. https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3273589 (2023. november 4.).
[7] Az adózott eredmény és az átlagos eszközállomány hányadosa. Uo. 42. o.
[8] A kutatást ismerteti: Bölcskei-Jasku: i. m. 13. o.
[9] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2019/1937 irányelve (2019. október 23.) az uniós jog megsértését bejelentő személyek védelméről (a továbbiakban: Irányelv).
[10] Jelentős változásokat hoz a visszaélések bejelentése terén az új Panasztörvény. https://www2.deloitte.com/hu/hu/pages/jog/articles/jelentos-valtozasokat-hoz-a-visszaelesek-bejelentese-teren-az-uj-panasztorveny.html (2023. november 4.).
[11] Indokolás a panaszokról, közérdekű bejelentésekről, valamint a visszaélések bejelentésével összefüggő szabályokról szóló 2023. évi XXV. törvényhez (a továbbiakban: Indokolás). Általános indokolás II. pont.
[12] Ld. a tisztességes eljárás védelméről, valamint az ezzel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2009. évi CLXIII. törvény.
[13] Indokolás. Általános indokolás I. pont.
[14] Uo.
[15] Panasz tv. 1. § (2)-(3) bekezdés.
[16] Panasz tv. 2. § (1)-(2) bekezdés, 3. § (1)-(2) bekezdés.
[17] Panasz tv. 4. § (1) bekezdés.
[18] Panasz tv. 4. § (2) bekezdés.
[19] Panasz tv. 4. § (3)-(4) bekezdés.
[20] Panasz tv. 5. § (1) bekezdés.
[21] Panasz tv. 5. § (2)-(3) bekezdés.
[22] Panasz tv. 6. § (1)-(3) és (5) bekezdés. Megjegyzendő, hogy a bejelentő kilétét illetően a 1977. évi Panasz tv. lehetőséget biztosított anonim bejelentésre, ha viszont a vizsgálat érdeke megkívánta, az eljáró szerv nyilvánosságra hozhatta a bejelentő személyét. A bejelentő személy nyilvánosságra hozatala az eljáró szerv diszkrecionális jogköre volt. Ha a bejelentő rosszhiszeműen járt el, szintén nyilvánosságra kellett hozni személyazonosságát [1977. évi Panasz tv. 15. § (2)-(3) bekezdés].
[23] Panasz tv. 6. § (4) bekezdés.
[24] Indokolás. Részletes indokolás a 3-6. §-hoz.
[25] Uo.
[26] Uo.
[27] Panasz tv. 7. § (1) és (4) bekezdés, 8. § (1)-(2) bekezdés.
[28] Panasz tv. 9. § (1) bekezdés, 12. §.
[29] Megjegyzendő, hogy a Panasz tv. 6. § (4) bekezdése a rosszhiszemű, valótlan adatot vagy információt közlő bejelentőre irányadó különös szabályokat tartalmazza.
[30] Panasz tv. 14. §.
[31] Panasz tv. 15. §.
[32] Indokolás. Részletes indokolás a 18. §-hoz.
[33] A Panasz tv. 16. § 2. pontja szerint foglalkoztató az, aki természetes személyt foglalkoztatásra irányuló jogviszony keretében foglalkoztat.
[34] Uo., illetve Panasz tv. 18. § (1) bekezdés.
[35] Panasz tv. 56. §.
[36] Foglalkoztatott az a természetes személy, aki a foglalkoztató számára és annak irányítása alatt foglalkoztatásra irányuló jogviszony keretében, ellenérték fejében tevékenységet végez, vagy önmaga foglalkoztatását végzi (Panasz tv. 16. § 3. pont).
[37] Panasz tv. 16. § 1. pont.
[38] Ennek megfelelően belső visszaélés-bejelentési rendszer létrehozására kötelezett a Magyarországon székhellyel, fiókteleppel vagy telephellyel rendelkező a) hitelintézet, b) pénzügyi szolgáltató, c) foglalkoztatóinyugdíj-szolgáltató intézmény, d) önkéntes kölcsönös biztosítópénztár, e) nemzetközi postautalvány-felvételt és -kézbesítést végző, f) ingatlanügylettel kapcsolatos tevékenységet végző, g) könyvvizsgálói tevékenységet végző, h) könyvviteli (könyvelői), adószakértői, okleveles adószakértői, adótanácsadói tevékenységet megbízási, illetve vállalkozási jogviszony alapján végző, i) játékkaszinót, kártyatermet működtető vagy távszerencsejátéknak nem minősülő fogadást, távszerencsejátékot, online kaszinójátékot szervező, j) nemesfémmel vagy az ezekből készült tárgyakkal kereskedő, k) árukereskedő, amennyiben tevékenysége folytatása során hárommillió forintot elérő vagy meghaladó összegű készpénzfizetést fogad el, l) ügyvéd, ügyvédi iroda, európai közösségi jogász, európai közösségi jogászi iroda, kamarai jogtanácsos, közjegyző, m) bizalmi vagyonkezelő, n) virtuális és törvényes fizetőeszközök, illetve virtuális fizetőeszközök közötti átváltási szolgáltatásokat nyújtó szolgáltató, o) letétkezelő pénztárca-szolgáltató, p) kulturális javak (műalkotások, régiségek) kereskedelmével vagy közvetítésével foglalkozó szolgáltató olyan ügyletek vagy ügyletsorozatok vonatkozásában, amelyek értéke eléri vagy meghaladja a hárommillió forintot, q) kulturális javak (műalkotások, régiségek) tárolásával vagy kereskedelmével szabadkikötőkben foglalkozó vagy közvetítőként szabadkikötőkben eljáró szolgáltató olyan ügyletek vagy ügyletsorozatok vonatkozásában, amelyek értéke eléri vagy meghaladja a hárommillió forintot valamint r) a székhelyszolgáltató [Pmt. 1. § (1) bekezdés]. Ezen túlmenően az is, aki Magyarország területén vagy az EU más tagállamában, vagy harmadik országban rendelkezik székhellyel, és Magyarországon létesített tartós, üzleti egysége révén - ideértve a fióktelepet is - az ügyfelek számára állandó belföldi jelenlét formájában közvetlenül kínál a fentiekben meghatározott szolgáltatást Magyarországon [Pmt. 1. § (1a) bekezdés].
[39] Panasz tv. 18. § (2) bekezdés. Megjegyzendő, hogy ezekre a foglalkoztatókra nem alkalmazható a Panasz tv. 56. § (1) bekezdése.
[40] Panasz tv. 18. § (1)-(4) bekezdés.
[41] Ld. Horváth István "Gyakorlatban a belső visszaélés-bejelentési csatorna létrehozásának kötelezettsége" címmel tartott előadása. Menedzser Praxis, 2023. július 12. https://menedzserpraxis.hu/videok/prezentaciok_20230712/hi_20230712.pdf (2023. november 4.).
[42] Panasz tv. 19. § (1)-(2) bekezdés.
[43] Panasz tv. 50. § (1)-(2) bekezdés.
[44] Ld. Horváth István "Gyakorlatban a belső visszaélés-bejelentési csatorna létrehozásának kötelezettsége" címmel tartott előadása.
[45] Indokolás. Részletes indokolás 20. §-hoz.
[46] Uo.
[47] Uo.
[48] Panasz tv. 20. § (1)-(2) bekezdés.
[49] Panasz tv. 20. § (3) bekezdés.
[50] Panasz tv. 21. § (1) bekezdés. Indokolás. Részletes indokolás a 21. §-hoz.
[51] Panasz tv. 21. § (6) bekezdés.
[52] Panasz tv. 21. § (4) bekezdés.
[53] Panasz tv. 21. § (2) és (5) bekezdés.
[54] Panasz tv. 22. § (1)-(3) bekezdés.
[55] Panasz tv. 22. § (5) bekezdés.
[56] Panasz tv. 20. § (2)-(3) bekezdés.
[57] Panasz tv. 22. § (6) bekezdés.
[58] Panasz tv. 24. §.
[59] Panasz tv. 23. §.
[60] Panasz tv. 26. § (1)-(2) és (4) bekezdés.
[61] Panasz tv. 27. § (1) és (3) bekezdés.
[62] Indokolás. Részletes indokolás a 26-27. §-hoz.
[63] Panasz tv. 27. § (2) bekezdés.
[64] Panasz tv. 25. §.
[65] Panasz tv. 29. §.
[66] Szükséges megjegyezni, hogy a Panasz tv. 6. alcímének helyi önkormányzatra, helyi önkormányzat irányítása vagy felügyelete alatt álló költségvetési szervre, vagy a helyi önkormányzat tulajdonában vagy tulajdonosi joggyakorlása alatt álló szervezetre, gazdasági társaságra vonatkozó szabályait 2025. január 1-jétől kell alkalmazni (Panasz tv. 57. §).
[67] Panasz tv. 30. §, 31. § (1) bekezdés.
[68] Panasz tv. 31. § (2)-(3) bekezdés.
[69] Ezek az Európai Támogatásokat Auditáló Főigazgatóság, a Gazdasági Versenyhivatal, az Integritás Hatóság, a Közbeszerzési Hatóság, a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal, a Magyar Nemzeti Bank, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, az Országos Atomenergia Hivatal és a Szabályozott Tevékenységek Felügyeleti Hatósága [Panasz tv. 32. § (1) bekezdés].
[70] Panasz tv. 32. § (3)-(4) bekezdés.
[71] Panasz tv. 32. § (5)-(6) bekezdés, 33. §.
[72] Indokolás. Részletes indokolás a 34. § és a 35-36. §-hoz.
[73] Panasz tv. 38. § (1) és (3) bekezdés. Indokolás. Részletes indokolás a 39. §-hoz.
[74] Panasz tv. 41. § (1)-(2) bekezdés. A Panasz tv. 41. § (2) bekezdése további példákat is ad a hátrányos intézkedésekre.
[75] Panasz tv. 41. § (3) bekezdés.
[76] Indokolás. Részletes indokolás a 42. §-hoz. Megjegyzendő, hogy a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 206/A. §-a értelmében a bejelentő üldözése szabálysértési tényállás. Eszerint aki a panaszokról, a közérdekű bejelentésekről, valamint a visszaélések bejelentésével összefüggő szabályokról szóló törvény szerinti közérdekű bejelentés vagy visszaélés-bejelentés miatt a közérdekű bejelentővel vagy a visszaélés bejelentőjével szemben az említett törvény szerinti hátrányos intézkedést tesz, szabálysértést követ el. Aki a panaszokról, a közérdekű bejelentésekről, valamint a visszaélések bejelentésével összefüggő szabályokról szóló törvény szerinti visszaélés-bejelentés megtételét akadályozza vagy megkísérli akadályozni, szintén szabálysértést követ el.
[77] Indokolás. Részletes indokolás 41. §-hoz.
[78] Panasz tv. 41. § (4) bekezdés.
[79] Panasz tv. 42. § (1)-(4) bekezdés.
[80] Panasz tv. 43. § (1)-(2) bekezdés.
[81] Panasz tv. 45. §.
[82] Panasz tv. 46. §.
[83] Panasz tv. 47. §.
[84] Panasz tv. 49. § (1) bekezdés.
[85] Panasz tv. 49. § (2) bekezdés.
[86] Panasz tv. 48. § (1) bekezdés.
[87] Panasz tv. 48. § (2) bekezdés.
[88] Panasz tv. 50. § (1) bekezdés.
[89] Indokolás. Részletes indokolás 50-52. §-hoz.
[90] Panasz tv. 50. § (2) és (4) bekezdés.
[91] Panasz tv. 50. § (3) és (5) bekezdés.
[92] Panasz tv. 51. §.
[93] Panasz tv. 52. § (1)-(2) és (4) bekezdés.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző okleveles közgazdász, joghallgató.
Visszaugrás
