A koronavírus-világjárvány világszinten már több mint két éve az életünk része. Pár hónapon belül Magyarország esetén is eljutunk oda, hogy a vírus miatti első veszélyhelyzetet két éve kihirdettük. Az elmúlt két évben az élet számos területén változások következtek be, és ez igaz a jogrendszerre is. A veszélyhelyzet kihirdetésével, és a hozzá kapcsolódó országgyűlési felhatalmazással a Kormány - az Alaptörvény alapján, annak keretei között - lehetőséget kapott arra, hogy olyan veszélyhelyzeti intézkedéseket vezessen be veszélyhelyzeti kormányrendeletekkel, amelyek akár törvényi szabályozási szinten fogalmaznak meg szabályokat, törvényektől térnek el, vagy törvények alkalmazását függesztik fel. A Kormány számos intézkedéssel élt 2020 első félévében a koronavírus első hulláma indokolta veszélyhelyzetben, majd 2020 őszétől ismételten, amikortól folyamatosan veszélyhelyzet van napjainkig.
A veszélyhelyzeti intézkedésekkel szembeni alkotmányos követelmény, hogy azok mindig a veszélyhelyzet kiváltó okait célozzák megszüntetni, vagy a vírus okozta negatív hatásokat törekedjenek enyhíteni. A meghozott intézkedések többször alapvető jogokra is vonatkoznak, azokat korlátozzák, felfüggesztik, vagy új kötelezettségeket fogalmaznak meg. Mint a korlátozó és a kötelezettségeket tartalmazó rendelkezéseket általában, a veszélyhelyzeti intézkedéseket is számos kritika éri. Ezek viszont a rendes jogrendi jogszabályokat ért kifogásoktól alapvetően abban különböznek, hogy szinte minden esetben közös alapra vezethetőek vissza: ilyen lehet például, hogy a koronavírus és az általa okozott járvány nem létezik, vagy az érintett intézkedés szükségtelen vagy hatástalan a járvány elleni védekezéshez, vagy az intézkedés túlzott mértékű jogkorlátozást, megkülönböztetést valósít meg, hogy csak néhány esetet soroljak fel.
Ezeket a veszélyhelyzeti intézkedéseket ért kritikák sokszor nemcsak a véleménynyilvánításhoz való jogként vagy pedig politikai állásfoglalás részeként jelennek meg, hanem figyelemmel azon szabályokra, hogy a veszélyhelyzet során az Alkotmánybíróság működése nem korlátozható, és erre irányuló indítvány esetén a testület a veszélyhelyzeti jogszabályok alkotmányosságát folyamatosan vizsgálja, az Alkotmánybírósághoz számos veszélyhelyzeti jogszabály alkotmányosságát kifogásoló beadvány érkezett. A testület működésének elmúlt bő másfél évében több indítványt elbírált, ami alapján már elemezhető a veszélyhelyzeti jogszabályok alkotmányosságával kapcsolatos gyakorlata.
Az egyes döntések nagyon eltérő tárgykörökben születtek, mint ahogy a veszélyhelyzeti jogszabályok is eltérő jogterületeken és témakörökben fogalmaznak meg intézkedéseket. 2020-ban vizsgálta a testület a különleges gazdasági övezetre vonatkozó szabályokat, a központi költségvetésről szóló törvénytől eltérő veszélyhelyzeti kormányrendeletet és az abban foglalt - önkormányzatokat érintő - korlátozásokat. 2021-ben sokkal több indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz, így többek között vizsgálta a védelmi intézkedéseket, a gyülekezési jog felfüggesztésére vonatkozó szabályokat, a közérdekű adatigénylések teljesítési határidejére, a munkaidőkeretre, a védettségi igazolványra, a felsőoktatási szabályokra vonatkozó szabályokat és intézkedéseket (hogy csak a legfontosabbakat említsem), míg az utóbbi időben a kötelező oltással kapcsolatos indítványok váltak tömegessé. Várható, hogy a veszélyhelyzet további fennállása, valamint az újabb és újabb veszélyhelyzeti intézkedések miatt az Alkotmánybírósághoz további alapjogsérelemre hivatkozó indítványok fognak érkezni.
A veszélyhelyzet elején még számos nyitott kérdés merült fel bennünk, kodifikátorokban is a veszélyhelyzeti jogszabályokkal összefüggésben, viszont az elmúlt bő másfél éves alkotmánybírósági gyakorlat több kérdést is megválaszolt.
Jelen tanulmányban a koronavírus-világjárvány miatt kihirdetett veszélyhelyzettel kapcsolatban a magyar Alkotmánybíróság által kialakított gyakorlat komplex áttekintését kísérlem meg. A járvány elleni védekezés országonként különböző, ezekre mindenhol speciális, szerteágazó szabályok vonatkoznak, emiatt a nemzetközi összehasonlítást mellőzöm. Ebben a témában széles körű összehasonlító munkát készített a Mádl Ferenc Összehasonlító Jogi Intézet.[1] Emellett a tanulmányban nem célom az egyes veszélyhelyzeti alkotmánybírósági döntéseket egyesével elemezni. Habár véleményem szerint szinte minden egyes határozat, illetve több végzés megérdemelne
- 8/9 -
egy-egy önálló értekezést, jelen tanulmányomban nem az egyes ügyek elemzése a célom, hanem megpróbálom összegyűjteni azon alkotmányossági követelményeket, amelyeket a testület általánosságban kimondott a veszélyhelyzeti kormányrendeletekkel kapcsolatban. Mindezen megállapítások, következtetések, követelmények ismerete és alkalmazása szükséges a veszélyhelyzeti kormányrendeletek kodifikálása és véleményezése során.
Az alkotmánybírósági gyakorlat elemzéséhez először is tekintsük át a veszélyhelyzeti szabályozás alapjait.
Az Alaptörvény önálló alcím alatt rögzíti a különleges jogrend eseteit, amelyen belül jelenleg hat minősített esetet különböztet meg.[2] Ezek közös jellemzője, hogy olyan időszakban lehet őket alkalmazni, amikor a kiváltó körülmények az államszervezet rendes működésével már nem kezelhetőek. Ekkor az alaptörvényi szabályok maguktól az Alaptörvény rendelkezéseitől engednek eltérést, vagyis különleges jogrendben felfüggeszthetőek vagy korlátozhatóak az alkotmányosság klasszikus elvei.[3] Mit jelent ez általánosságban?
Az alaptörvényi szabályok alapján módosul a hatalommegosztási struktúra, bizonyos mértékben korlátozni lehet az alapvető jogokat, illetve el lehet térni az államszervezeti struktúrától. A szabályozás célja, hogy biztosítsa - különösen - a központi kormányzati szervek hathatós cselekvését, és működésének a korlátait is szabályozza.[4] Mint említettem, az Alaptörvénytől való eltérést és ennek korlátait is az Alaptörvény tartalmazza, más jogi norma e tárgykörben nem is szabályozhat.
A különleges jogrendi esetek egyike a veszélyhelyzet. A veszélyhelyzet olyan, az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség, amely az államszervezet (normális) alapműködése során nem kezelhető, és ezért rendkívüli intézkedése alkalmazása válik szükségessé.[5] Szabályait maga az Alaptörvény rendezi az 53. cikkben. Eszerint "a Kormány sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedéseket vezethet be. [...] veszélyhelyzetben rendeletet alkothat, amellyel - sarkalatos törvényben meghatározottak szerint - egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat". A Kormány veszélyhelyzeti rendeletei 15 napig maradnak hatályban, kivéve, ha a Kormány megkapja az Országgyűlés felhatalmazását, hogy a rendeleteinek a hatályát meghosszabbítsa.
Jelenleg a Kormány által meghozható intézkedéseket a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény (a továbbiakban: katasztrófavédelemről szóló törvény) 20-24/A. alcímei tartalmazzák, a Kormány veszélyhelyzetben hozott rendeleteinek a meghosszabbíthatóságát pedig a koronavírus-világjárvány elleni védekezésről szóló 2021. évi I. törvény mondja ki. Mint a fentiekből is látható, a veszélyhelyzet olyan helyzeteket takar, amelyek kezeléséhez az államszervezet normális működése nem elegendő, ekkor ideiglenesen módosul a hatalommegosztási struktúra, a jogforrási rendszer és az alapjogok gyakorlására eltérő szabályok vezethetőek be.
A hatalommegosztás rendes jogrendi modelljében az Országgyűlés, a Kormány, a bíróság, az Alkotmánybíróság, a köztársasági elnök és többi alkotmányos szerv között oszlanak meg az Alaptörvény szerinti feladatok. Ezen struktúra a különleges jogrendben, így a veszélyhelyzetben is úgy módosul,[6] hogy a szabályozás a Kormányt jogosítja fel arra, hogy meghozza a veszélyhelyzet leküzdéséhez és az államszervezet normális működésének helyreállításához szükséges intézkedéseket. Ezen intézkedések politikai kontrollját az Országgyűlés, alkotmányossági felügyeletét pedig az Alkotmánybíróság látja el.[7]
A fentiek alapján a Kormány kapja meg azt a jogosítványt, hogy akár a törvények tartalmától eltérő, esetleg azokat felfüggesztő különleges jogrendi szabályokat hozzon. Az, hogy a veszélyhelyzet leküzdéséhez milyen intézkedések szükségesek, az elsősorban célszerűségi kérdés, a kialakult helyzet, illetve a megtehető intézkedések egészségügyi, társadalmi és gazdasági kockázatainak mérlegelése a Kormány feladata és hatásköre, amelynek vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak sem hatásköre, sem eszköztára nincsen.[8] Az alaptörvényi szabályozás indoka, hogy különleges jogrendi esetekben - így a veszélyhelyzetben is - azonnali intézkedések meghozatala indokolt, az azonnali cselekvési szükséglet miatt az országgyűlési tárgyalás és elfogadás nem biztosítható. A szabályozás további szempontja, hogy végrehajtó hatalomként a kormányzat kezében összpontosulnak a veszélyhelyzettel, illetve a lehetséges intézkedésekkel kapcsolatos információk.
Itt álljunk meg egy pillanatra, és engedjék meg, hogy hozzak egy személyes példát arra, hogy milyen sok információt, adatot kell mérlegelni egy-egy intézkedés során. Az egyetemen a hallgatókkal, amikor veszélyhelyzeti jogszabályokat kezdünk elemezni, mindig felteszem a kérdést, hogy a hallgatók a koronavírus-világjárvány elleni harc keretében mennyire támogatják a védelmi intézkedések részeként megjelenő lezárásokat.[9] Válaszként eltérő véleményeket kapok. Vannak, akik egészségvédelmi szempontból a teljes zárást támogatják, ami az állam életvédelmi kötelezettségének abszolút előnyben részesítése lenne.[10] Ilyenkor mindig végiggondoljuk, hogy a teljes lezárás
- 9/10 -
nem lehetséges, mert az egészségügyi intézményekben, a létfontosságú infrastruktúrákban (pl. közszolgáltatások), valamint bizonyos kulcsfontosságú munkahelyeken (pl. állattenyésztés) folyamatos munkavégzés szükséges, tehát a "teljes elkülönítést célzó" intézkedés eleve végrehajthatatlan, a vírus terjedését ezzel nem lehet megállítani. A skála másik végén, a lezárást elutasítók a gazdaság működését és a mindennapi élet folytatásának szükségességét hangsúlyozzák. Egészségügyi korlátozások nélkül viszont olyan leterheltséggel kerülne szembe az egészségügyi ellátórendszer, amely során nem lehetne megfelelő szinten biztosítani az állam életvédelmi kötelezettségét. Ezért a Kormány e két szélső eseten belül megtehető intézkedések közül választhat a járvány elleni fellépésben, az életvédelmi, a gazdasági, a költségvetési és az egyéb tényezők, körülmények figyelembevételével.[11] E példa csupán a legfontosabb szempontok bemutatására korlátozódik, az egyes intézkedések során ennél sokkal több szempontot kell minden egyes esetben a Kormánynak mérlegelnie.
Mint a példából láthattuk a meghozott intézkedésekhez kapcsolódó szempontok mérlegelése, és így a döntésekből származó politikai felelősség a Kormányé, melynek működése viszont nem korlátok nélküli, hiszen maga az Alaptörvény jelöli ki ennek politikai és alkotmányossági határait.
A politikai kontrollt az Országgyűlés gyakorolja, hiszen a veszélyhelyzeti kormányrendeletek hatálya a meghosszabbításukra vonatkozó parlamenti felhatalmazás nélkül legfeljebb 15 napig terjedhet, és a meghosszabbításukra adott felhatalmazást az Országgyűlés bármikor visszavonhatja. Tehát veszélyhelyzetet a Kormány bármikor szabadon kihirdethet, de országgyűlési döntés nélkül a veszélyhelyzeti intézkedések időbeli hatálya korlátozott. Emellett pedig az országgyűlési képviselők ellenőrzési jogköre - függetlenül attól, hogy az Országgyűlés ülésezik-e - fennáll, gondoljunk például az írásbeli kérdésekre, vagy az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvény 98. §-a szerinti tájékoztatáshoz való jogra.
Különleges jogrendben, így veszélyhelyzetben is a másik, kiemelt jelentőségű alkotmányos szereplő az Alkotmánybíróság, amelynek feladata az alkotmányossági kontroll biztosítása. Ez ugyanakkor nem a veszélyhelyzet, illetve veszélyhelyzeti intézkedések tudományos, szakmai vagy célszerűségi vizsgálatát jelenti, hanem annak vizsgálatát biztosítja, hogy az adott veszélyhelyzeti intézkedés megmarad-e az Alaptörvény keretei között.[12] Az Alkotmánybíróság már 2021 nyarán a veszélyhelyzeti intézkedések alkotmányossági vizsgálatával foglalkozó végzésében megállapította: az alkotmánybírósági eljárásnak nem célja, hogy tudományos kérdésekben állást foglaljon, mert ez a hatáskörén túl terjeszkedik.[13]
A tudományos igazság kérdésével a testületnek a későbbi gyakorlatában is foglalkoznia kellett: a koronavírus-világjárvány újabb és újabb hullámai során a Kormány további védelmi intézkedéseket hozott, amelyekben megjelent - először csak az egészségügyi dolgozókra, majd szélesebb körben is - a koronavírus elleni oltások kötelező előírása, ez pedig már nemcsak passzív, hanem aktív magatartást is kívánt az emberektől, amely - ahogy az Alkotmánybíróság is megállapította - az emberi méltósághoz való jogot korlátozta. A kötelező oltások előírása kapcsán a testület nem kerülhette meg, hogy a tudományos igazsággal kapcsolatos kérdést újra áttekintse. Az egészségügyi alkalmazottak kötelező oltásáról szóló döntésében fenntartotta korábbi gyakorlatát, miszerint tudományos szakkérdések megítélése és a versengő álláspontok közötti választás hatáskörén túlterjeszkedik. Ilyen esetben a testület elfogadja a szaktudományi kérdésekben mértékadó nemzetközi intézmények által képviselt egyértelmű álláspontot. Az egészségügyi dolgozók kötelező oltásával foglalkozó határozatában az Alkotmánybíróság a fentiek alapján áttekintette az oltásokkal kapcsolatos magyar (Országos Gyógyszerészeti és Élelmezés-egészségügyi Intézet) és nemzetközi (WHO, OECD, Európa Tanács, Európai Unió) gyakorlatot, és elfogadta: az oltás alkalmas arra, hogy a járványt megfékezze, annak negatív társadalmi és gazdasági hatásait mérsékelje.[14] Megjegyzendő, hogy a tudományos igazság kérdésében foglalt álláspontjában a testület a rendes jogrendi gyakorlatával egyező véleményt fogalmazott meg.
Mint a fentiekben láthattuk, a különleges jogrendben egy megváltozott és ideiglenes hatalommegosztási struktúra alakul ki, amelyben a Kormány megkapja a veszélyhelyzet kiváltó okainak kezeléséhez szükséges intézkedés meghozatalára a felhatalmazást. Jogosan merül fel a kérdés, hogy melyek a Kormány intézkedéseinek az alkotmányossági határai.
A veszélyhelyzet leküzdéséhez szükséges intézkedések határait maga az Alaptörvény állítja fel, amikor kimondja, hogy különleges jogrend idején is tilalmazott az Alaptörvény felfüggesztése, továbbá időbeli és tartalmi korlátokat állapít meg.
Időbeli hatály kapcsán legfontosabb tulajdonság, hogy a Kormány veszélyhelyzeti rendeletei a törvénytől eltérhetnek, törvényt felülírhatnak, viszont ideiglenesek, vagyis meghatározott ideig maradnak hatályban. Az intézkedések 15 napos alap időbeli hatályát és a meghosszabbíthatóságukat már korábban vizsgáltuk, ugyanakkor velük szemben további alkotmányos elvárás, hogy a korlátozások a lehető legrövidebb ideig érvényesüljenek. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben megállapította, hogy bár a veszélyhelyzeti rendeletek ab ovo ideiglenesek, de az egyes intézkedések, korlátozások időbeli hatálya a veszélyhelyzethez képest is lehet rövidebb, ezen időtartamnak a szabályozás arányossága kapcsán van jelentősége.[15] Az alapjogokat felfüggesztő intézkedésekkel
- 10/11 -
kapcsolatos további alkotmányossági elvárás, hogy a Kormánynak mint veszélyhelyzeti jogalkotónak az intézkedéseket folyamatosan felül kell vizsgálnia, és ha a kiváltó körülmények megváltoznak, enyhülnek, akkor a szabályozáson módosítania kell.[16] Vagyis ez alapján a testület álláspontja megegyezik a kormányzat kodifikációs elveivel, tehát azzal, hogy az alapjogok korlátozásának indoka nem a veszélyhelyzet önmaga, hanem a veszélyhelyzetre okot adó körülmények.
Az időbeli hatály korlátozottságának kimondása mellett az Alaptörvény a különleges jogrend általános szabályai között meghatározza azon alapjogokat, amelyek a különleges jogrendben nem függeszthetőek fel vagy az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésén túl nem korlátozhatóak.
Az Alkotmánybíróság döntései alapján az alapjogokra vonatkozó intézkedések négy csoportra oszthatjuk:
1. rendes jogrendi mértéken túl nem korlátozható alapjogokra vonatkoznak,
2. alapjogokat függesztenek fel,
3. alapjogokat az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésen túl korlátoznak,
4. alapjog tartalmának érintetlenül hagyása mellett az érvényesülésre határoznak meg szabályt.
Azon alapjogok, amelyek veszélyhelyzetben nem korlátozhatóak a rendes jogrendi mértéken túl, azokra az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint továbbra is az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés szerinti szükségesség-arányossági teszt, vagyis az általános alapjog-korlátozási teszt az alkalmazandó.[17] Ez tehát azt jelenti, hogy az 54. cikk (1) bekezdésében meghatározott alapjogokat is érinthet a Kormány veszélyhelyzeti intézkedése, amelyekkel kapcsolatban megjegyzendő, hogy a testület elfogadja legitim célnak a koronavírus-világjárvány elleni védekezést, illetve a járvány negatív hatásainak enyhítését.
Ettől lényegesen különbözik az alapjogok felfüggesztésének a lehetősége, amely a legerősebb beavatkozásnak tekinthető, hiszen ennek során az alapjog átmenetileg egyáltalán nem gyakorolható. Ezzel összefüggésben a testület elismerte, hogy veszélyhelyzetben, járvány alatt az alapjog-gyakorlás felfüggesztése nem elképzelhetetlen, például lehetséges, hogy a járvány terjedése már önmagában is olyan egészségügyi kockázatot jelentsen, ami indokolja a létfenntartáshoz nélkülözhetetlen találkozásokon kívül mindenféle társadalmi érintkezés ideiglenes korlátozását.[18] Rögtön felmerül a kérdés, hogy ha az általános alapjog-korlátozási teszt szerinti szabályokat nem kell alkalmazni, akkor a Kormány veszélyhelyzeti intézkedéseinek melyek a korlátai, milyen szempontok szerint kell azokat elbírálni. Az Alkotmánybíróság az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdéséből, továbbá a katasztrófavédelemről szóló törvény 51/A. § (2) bekezdéséből arra a következtetésre jutott, hogy ebben az esetben [tehát amikor az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdés nem alkalmazható] törvényhozói elvárás, hogy a veszélyhelyzeti intézkedések a veszély elhárításához szükségesek, és a veszéllyel arányosak legyenek.[19] Véleményem szerint ez alkotmányos követelmény minden intézkedéssel szemben, ugyanakkor kihívást jelentő feladat alkotmányossági szempontból vizsgálni a veszélyhelyzeti intézkedések szükségességét, arányosságát úgy, hogy a testület által korábban kimunkált általános alapjog-korlátozási teszt nem alkalmazható. Nézzük meg, hogy milyen követelmények, alkotmányossági megállapítások kerültek megállapításra.
Az Alkotmánybíróság az alapjogok felfüggesztésével kapcsolatban számos garanciát fogalmazott meg. Fontos megállapításnak tartom, hogy az alapjog felfüggesztésére csak legitim célból kerülhet sor, de a testület egyúttal elismerte azt is, hogy a koronavírus-világjárvány, illetve ennek leküzdése ennek tekinthető,[20] ezért véleményem szerint a legitim cél megléte a koronavírus-világjárvány leküzdésével kapcsolatban ab ovo fennállónak tekinthető, hiszen a veszélyhelyzettel szembeni védekezés, a kockázatok minimalizálása az állam kiemelkedő alkotmányos célja.[21] Az alapjog-korlátozás tárgyi hatályának terjedelmével kapcsolatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy csak olyan mértékű korlátozások engedhetőek meg, amilyenek a veszély leküzdéséhez szükségesek, vagyis a veszélyhelyzettel össze nem függő intézkedések nem vezethetőek be.[22]
A fenti kereteken belül nagyon érdekes kérdésnek tartom, hogy mely intézkedések tekinthetőek olyannak, amelyek a veszélyhelyzet leküzdéséhez szükségesek, hiszen itt többféle érvelés is lehetséges, pro és kontra. A testület ezzel is foglalkozott, amikor kimondta: annak eldöntése, hogy a veszélyhelyzet leküzdéséhez mi szükséges, az célszerűségi kérdés, amelynek a mérlegelése a Kormány hatáskörébe tartozik. Az Alkotmánybíróság alkotmányossági kontrollja során azt vizsgálhatja, hogy az alapjogot korlátozó szabály igazolható-e a veszélyhelyzeti védekezés jegyében. Ennek keretében a testület azt vizsgálja, hogy az intézkedés alkalmas-e a különleges jogrendet kiváltó okok, körülmények elhárítására, enyhítésére.[23]
Az alapjogoknak az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésén túli korlátozásával összefüggésben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az a felfüggesztéshez képest alkotmányossági szempontból enyhébb korlátozás, ugyanakkor lényegében ugyanazon alaptörvényi követelmények alkalmazandóak a korlátozásokra, mint a felfüggesztésre, hiszen a rendes jogrendhez, vagyis az általános alapjog-korlátozáshoz képest mégis erősebb intézkedést jelent.[24]
Bár az Alkotmánybíróság döntéseiben a fenti három kategóriával találkozhatunk, ugyanakkor a magam részéről egy negyedik kategóriát is felállítanék, amely nem az alapjogok közvetlen korlátozásával, hanem azok érvényesülésével függ össze. Ugyanis a veszélyhelyzetben elképzelhetőek olyan szabályok, amelyek az alapjog lényeges tartalmát közvetlenül nem függesztik fel, illetve korlátozzák, azonban a joghoz jutásra, joggal élésre kihatnak, tehát közvetetten mégis kihatnak az alapjogra. A testület ennek a kérdésével a közérdekű adatok veszélyhelyzetben történő kiadásával foglalkozó döntésében foglalkozott. Itt megállapította, hogy az alapjogok érvényesülésének módjára vonatkozó előírások az alapjog tartalmát érintő szabályokhoz képest enyhébb korlátot jelentenek,
- 11/12 -
ugyanakkor, ha az alapjog érvényesülésével közvetlenül összefüggnek e szabályok, akkor meg kell felelniük az alapjogkorlátozási szabályoknak.[25]
A konkrét üggyel kapcsolatban ugyanakkor megjegyzendő, hogy bár a szabály nem az alapjogot, hanem annak érvényesülését korlátozta (azzal, hogy a közérdekű adatigénylések teljesítésére vonatkozó 15 napos határidőt 45 napra módosította abban az esetben, ha az adatok kiadása az adatkezelő szerv közfeladat-ellátását veszélyeztetné), azonban ezzel összefüggésben megállapította a testület, hogy az információszabadság kapcsán kiemelt jelentősége van az időszerűségnek: a határidő többszörösére növelése ezt sérti. Ez lényegében ellehetetleníti a közérdekű adatigénylés célját, ezért ezen szabályt alapjog-korlátozásnak tekintette. E korlátozást az Alkotmánybíróság vizsgálatában alkotmányosnak ítélte meg arra tekintettel, hogy a koronavírus-világjárvány az intézkedés legitim céljaként igazolható, ha az érintett adatkezelő arra hivatkozva hosszabbítja meg a határidőt, hogy közfeladatának az ellátása került volna veszélybe a 15 napos határidőben történő teljesítésével. Hangsúlyozandó, hogy mindezt az adatkezelőnek megfelelően igazolnia kell.[26]
Mint a fentiekben láthattuk, a koronavírus-világjárvány miatt kihirdetett veszélyhelyzetben a Kormány széles körű intézkedési jogkört kap, amely intézkedések veszélyhelyzeti kormányrendeleti formában jelennek meg. Ezen jogi normára már maga az Alaptörvény határoz meg követelményeket, így például a korlátozott időbeli hatályt, emellett pedig az Alkotmánybíróság eljárásában vizsgálta a jogforrási besorolást, illetve jogalkotási követelményeket.
Már maga a veszélyhelyzeti kormányrendelet kifejezés is megér egy kis kitérőt. Az Alaptörvény kimondja, hogy a Kormány veszélyhelyzetben rendeletet alkothat. A jogalkotásban, és majd mint látni fogjuk, az Alkotmánybíróság előtt is felmerült a kérdés, hogy a veszélyhelyzetben alkotott kormányrendelet és a "rendes" jogrendi kormányrendelet ugyanaz-e jogforrási szempontból. A kérdés vizsgálatakor érdemes abból kiindulnunk, hogy maga az Alaptörvény tesz köztük tartalmi különbséget, amikor kimondja: ezen kormányrendeletek, mint fent említettük, sarkalatos törvényi keretek között törvények alkalmazását felfüggeszthetik, törvényi rendelkezésektől eltérhetnek, alapjogokat felfüggeszthetnek, korlátozhatnak, viszont időbeli hatályuk korlátozott. E szabályok alapján a veszélyhelyzeti kormányrendeletek tartalma eltér a "rendes jogrendi" kormányrendeletekétől, ezért - quasi - külön jogforrás jön létre.
Az Alkotmánybíróság a jogforrási hierarchia kérdését a központi költségvetési törvénytől eltérő szabályokat megállapító a Magyarország 2020. évi központi költségvetésének a veszélyhelyzettel összefüggő eltérő szabályairól szóló 92/2020. (IV. 6.) Korm. rendelettel összefüggésben érintette. Itt a határozat nem a jogforrástani besorolással foglalkozott alapvetően, de kérdésként merült fel, hogy a veszélyhelyzeti kormányrendeleti jogforrás beletartozik-e abba körbe, amely szerint a központi költségvetésről szóló törvény vizsgálata során az Alkotmánybíróság hatásköre korlátozott [37. cikk (4) bekezdés]. A testület a döntésében arra a megállapításra jutott, hogy a hatásköri szabály alkalmazandó a központi költségvetés tárgykörében alkotott veszélyhelyzeti kormányrendelet esetén is, tehát az Alaptörvény szóhasználatában a törvény alatt a veszélyhelyzeti kormányrendeletet is érteni kell.[27] Ugyan az Alkotmánybíróság határozatában nem foglalt állást a jogforrástani besorolással összefüggésben, ugyanakkor ez a megállapítás kinyitotta azt a vitát, hogy milyen jogforrásnak tekinthető a veszélyhelyzeti kormányrendelet. Juhász Miklós párhuzamos véleményében úgy foglalt állást, hogy a különleges jogrend időszakában nem úgy érvényesül a jogforrási hierarchia, mint rendes jogrendben, a veszélyhelyzeti kormányrendelet - quasi - törvényi szintű jogforrás.[28] Szalay Péter párhuzamos indokolásában ugyanakkor azt képviselte, hogy a veszélyhelyzeti kormányrendelet sem anyagi, sem alaki értelemben nem minősül törvénynek [különösen a vizsgált 37. cikk (4) bekezdése szempontjából], azonban a különleges jogrend miatt ki lehet rá terjeszteni a hatásköri szabályok értelmezését.[29] A harmadik álláspontot Varga Zs. András képviselte, aki szerint a veszélyhelyzeti rendelet átmenetileg a veszélyhelyzet idejére a törvénnyel azonos helyet foglal el a jogforrási hierarchiában, és rendelkezései úgy tekintendőek, hogy ideiglenesen beépülnek a törvényi szabályokba.[30]
A fentieket összegezve kijelenthető, hogy az alkotmánybírósági gyakorlatban nincs teljes egyetértés a veszélyhelyzeti kormányrendelet jogforrási hierarchiában betöltött helye kapcsán, ezzel az érintett alkotmánybírósági határozat sem foglalkozott, viszont abban konszenzus tapasztalható, hogy a veszélyhelyzeti kormányrendelet szabályozási tartalma törvényi szintű szabályozásnak felel meg. Ezen jogi norma pedig az Alaptörvény 53. cikk (2) bekezdése alapján törvények alkalmazását felfüggesztheti, illetve törvényektől eltérhet. Nagyon lényeges szempont, hogy az Alaptörvény a törvények között nem szűkít egyszerű (feles) törvényekre, így - értelmezésem szerint - az a szabály, hogy a veszélyhelyzeti kormányrendelet törvényektől eltérhet, azok alkalmazását felfüggesztheti, az a sarkalatos törvényekre is vonatkozik, amelyre több példa is volt már.
A jogforrási hierarchia tárgyköre mellett álláspontom szerint izgalmas kérdés, hogy a veszélyhelyzeti kormányrendelet és a "rendes" jogrendi kormányrendelet "vegyíthető-e". Itt előre kell bocsájtanom, hogy a kérdésben van jogalkotási gyakorlat, hiszen még 2020 elején az első veszélyhelyzeti intézkedési rendeletként kihirdetésre került olyan kormányrendelet, amely vegyesen tartalmazott veszélyhelyzeti és rendes jogrendi szabályokat.[31] Ugyanakkor figyelemmel arra, hogy a veszélyhelyzeti
- 12/13 -
kormányrendeleti szabály törvényi szinten szabályoz korlátozott időbeli hatállyal, kodifikációs szempontból nem támogatható a jogforrások ilyen szintű keveredése.
További érdekes, a kodifikáció során felmerülő kérdés, hogy veszélyhelyzeti kormányrendelet adhat-e felhatalmazást végrehajtási szabály megalkotására. Figyelemmel a fent bemutatott levezetésre, mely szerint törvényi szabályozási szintűek a rendelkezések, ezért azt a gyakorlatot alakítottuk ki, hogy adhat a veszélyhelyzeti jogszabály végrehajtási jogszabályra felhatalmazást. Ez a végrehajtási norma pro forma - a felhatalmazó rendelkezését leszámítva - első ránézésre "rendes jogrendi" normának tűnik, azonban a felhatalmazás korlátozott időbeli hatályú, így ha a veszélyhelyzet véget ér, vagy a Kormány hatályon kívül helyezi a veszélyhelyzeti szabályt, akkor úgy kell tekinteni a végrehajtási szabályra, mint amire a jogalkotónak már nincs felhatalmazása.
Még mindig a veszélyhelyzeti kormányrendeleteknél maradva, az egyes Alkotmánybíróság előtti eljárásokban felmerült a jogalkotási követelmények, különösen a felkészülési idő betartásának a kérdése. Ezzel összefüggésben a testület megállapította, hogy veszélyhelyzetben azonnali intézkedések szükségesek, amelyekre nem lehet előre felkészülni, ezért nem követelhető meg a kellő felkészülési idő biztosításának követelménye az abban foglalt intézkedések önkéntes jogkövetésére.[32] Ugyanezen indokok miatt a Kormányon nem kérhető számon a veszélyhelyzeti kormányrendeletek során a társadalmi egyeztetésre vonatkozó szabályok betartása.
További jogalkotási követelmény a veszélyhelyzeti jogszabályokkal kapcsolatban az időbeli korlátosság. Mint az alapjogoknál is érintettük, maga az Alaptörvény is korlátozott időbeli hatályt állapít meg, és az arányosság vizsgálata során is kiemelt szempont, hogy a veszélyhelyzeti kormányrendelet időbeli hatálya nem terjedhet túl a veszélyhelyzeten. Ugyanakkor a veszélyhelyzeti körülmények - habár egyik napról a másikra jöhetnek létre -, de megszűnésük hosszabb időt is igénybe vehet. Ahogy az Alkotmánybíróság is megállapította, a veszélyhelyzeti intézkedésekkel kapcsolatos alkotmányos követelmény az, hogy azok csak a szükséges mértékig maradhatnak hatályban. Viszont a veszélyhelyzetet kiváltó körülmények lehet, hogy a veszélyhelyzetet követően továbbra is fennállnak, csak azok olyan mértékűre csökkennek, amilyenekkel az államszervezet "rendes jogrendi" keretek között is meg tud küzdeni. Ezek olyan élethelyzetek, amelyekben "rendes jogrendi" körülmények között kell a negatív hatásokkal szemben fellépni (például járványügyi készültség).
Ezen kérdéskör tárgyalása kapcsán maga az Alkotmánybíróság is elismeri, hogy a veszélyhelyzet megszűnését követően fennmaradhatnak a veszélyhelyzet negatív társadalmi és gazdasági hatásai, amelyeket a jogalkotó - immár rendes jogrendi eszközökkel - csökkenthet, mérsékelhet.[33] Ezért fordul elő, hogy a veszélyhelyzeti kormányrendeletek egyes esetekben a veszélyhelyzeten túlnyúló időtartamú rendelkezéseket tartalmaznak, azonban a veszélyhelyzet végén (vagy akár már a veszélyhelyzet alatt is) ezen szabályokat rendes jogrendi normákba kell átültetni. Fontos hangsúlyozni, hogy ekkor viszont már nem a veszélyhelyzeti alapjog-korlátozási és jogalkotási szabályok érvényesülnek, ugyanakkor a testület is elismeri azt, hogy bizonyos jogalkotási követelmények, mint például a felkészülési idő a veszélyhelyzeti intézkedések kivezető törvényi rendelkezésekbe történő egyező tartalmú átemelése során nem követelhető meg.[34]
A fentiekben áttekintettük a veszélyhelyzeti jogalkotás alkotmányossági követelményeit, amelyekre a kodifikáció során figyelemmel kell lenni. Ugyanakkor amennyiben megnézzük a veszélyhelyzeti intézkedéseket, akkor azt tapasztaljuk, hogy azok sokszor akár formálisan, akár hatásukban túlnyúlnak a veszélyhelyzeten. Jogosan merül fel a kérdés, hogy a különleges jogrenden túlnyúló hatások miatt hozott jogszabályoknak milyen követelményeknek kell megfelelniük azon kívül, hogy rendes jogrendi szabályként kerülnek elfogadásra.
A veszélyhelyzeti kormányrendeletek hatásainak túlnyúlásával a testület már foglalkozott, hiszen a koronavírusvilágjárvány miatt kihirdetett első veszélyhelyzetet a Kormány 2020 nyarán megszüntette, viszont ekkor is volt számos intézkedés, amelyek időbeli hatálya a veszélyhelyzeten túlterjedt. Az időbeli hatály "quasi meghosszabbítását" a Kormány úgy kezelte, hogy a veszélyhelyzeten túlnyúló veszélyhelyzeti kormányrendeletek tartalmi elemeivel megegyező normájú törvényjavaslatot nyújtott be az Országgyűlésnek, amelyet az elfogadott. Ezáltal már rendes jogforrási szinten, vagyis a veszélyhelyzet megszűnésével összefüggő átmeneti szabályokról és a járványügyi készültségről szóló 2020. évi LVIII. törvényben voltak előírva a joghatások, illetve az alapjogi korlátozások. Ezen törvény alkotmányosságával kapcsolatban is érkezett indítvány az Alkotmánybírósághoz, így a testület kialakította a túlnyúló szabályok alkotmányosságával kapcsolatos álláspontját.
Ebben a testület megállapította, hogy az egyes különleges jogrendi intézkedések hatásának veszélyhelyzeten túli időtartamra kihatása szükségszerűség. Erre vonatkozóan a jogbiztonság követelményéből fakadóan a jogalkotónak megfelelő jogforrási szinten a szabályozásról rendelkeznie kell.[35] Önmagában ugyanakkor a helyzet jogi szempontból nagyon érdekes, hiszen kérdéses volt, hogy rendes jogrendi körülmények között a veszélyhelyzetre, a kiváltó indokokra mennyiben lehet alapozni. Figyelemmel arra, hogy már "rendes jogrendi" időszakra vonatkozik a törvény, az Alaptörvény 54. cikke nem alkalmazható, így a testület szerint a szabályokat az általános alapjog-korlátozási szabályok szerint kell elbírálni.[36] Ennek során az egykori veszélyhelyzeti körülmények, illetve a veszélyhelyzeti szükségesség már nem vizsgálandó, viszont a veszélyhelyzeti jogalkotást indokoló szempontok figyelembe vehetőek, így a járvány miatti negatív gazdasági hatások enyhítése, a gazdaság újraindítása megfelelő garanciákkal, szabályozási korlátokkal igazolhatják a szükségességet.[37] Az arányosság
- 13/14 -
kapcsán szintén megállapította a testület, hogy a veszélyhelyzet során, a gazdaság újraindításával kapcsolatos szempontok figyelembe vehetőek, viszont nem nélkülözhetőek a rendes jogrendi szabályok alkotmányosságát biztosító garanciák.[38]
Összességében tehát a testület megállapította, hogy lehetnek olyan intézkedések, amelyeket a Kormány veszélyhelyzetben vezet be, azonban alkalmazásuk során szerzett tapasztalatok alapján a koronavírus-világjárvány negatív gazdasági hatásai elleni küzdelemben a rendes jogrendi szabályokba is változatlanul, illetve kisebb módosítással átültetésre kerülnek, amennyiben megfelelnek a "rendes jogrendi" alkotmányossági követelményeknek (pl. home office-szabályok quasi teljes átültetése).[39]
A fentiekben áttekintettük az Alkotmánybíróságnak a koronavírus-világjárvány miatt elrendelt veszélyhelyzetben hozott kormányzati intézkedésekkel kapcsolatos gyakorlatát. A testület döntésében megállapította, hogy az Alaptörvény szabályai alapján a veszélyhelyzetben a rendes jogrendi hatalommegosztási struktúra módosul, és a Kormány kap arra felhatalmazást, hogy a veszélyhelyzet kiváltó okait és negatív hatásait kezelő intézkedéseket hozhasson. Ezen intézkedések törvénytől is eltérhetnek, amelyek felett az Országgyűlés politikai, az Alkotmánybíróság alkotmányossági kontrollt gyakorolhat. A testület részéről ugyanakkor az alkotmányossági vizsgálatot élesen el kell választani a szakmai-tudományos és célszerűségi kérdések vizsgálatától, mert az alkotmányossági tárgykörök elbírálása során tudományos igazság vizsgálatára, abban való állásfoglalásra nincs hatásköre, emiatt ebben a mértékadó tudományos álláspontot fogadja el, addig az intézkedések célszerűségi vizsgálata a Kormány feladata.
Habár a testület a célszerűségi kérdéseket hatáskörének és eszköztárásnak hiányára tekintettel nem vizsgálja, azt viszont igen, hogy a szabály igazolható-e a veszélyhelyzeti védekezéssel, vagyis a támadott szabályozás alkalmas-e a különleges jogrend bevezetésére okot adó körülmények elhárítására, enyhítésére. Ez azért is fontos, mert az intézkedések alapjogokat korlátozhatnak, egyeseket fel is függeszthetnek. A testület több határozatában is foglalkozott az alapjog-korlátozás alkotmányos követelményeinek garanciáival, és bár a járvány elleni védekezésről kimondta, hogy az az állam kiemelkedő alkotmányos célja, több követelményt is meghatározott ezzel összefüggésben. Egyes alapjogokat csak az általános alapjog-korlátozási teszt szerint lehet korlátozni, míg mások ezen túl is korlátozhatóak, vagy akár ideiglenesen felfüggeszthetőek. Ugyanakkor ez nem garanciák nélküli, az intézkedéseknek a veszély elhárításához szükségesnek és a veszéllyel arányosnak kell lenniük, időben pedig nemcsak a veszélyhelyzeten nem nyúlhatnak túl, hanem csak a feltétlenül szükséges időtartamra korlátozódhatnak, és a Kormánynak az intézkedések indokoltságát folyamatosan felül kell vizsgálnia.
A veszélyhelyzeti intézkedések jogforrási besorolását tekintve a testület több megállapítást is tett a veszélyhelyzeti kormányrendeletekre, részletezve azon alaptörvényi szabályt, hogy azok törvényi szabályoktól eltérhetnek, azokat felfüggeszthetnek, továbbá a jogalkotási követelményekkel kapcsolatban is megállapította, hogy a helyzet rendkívülisége miatt a jogbiztonság részét képező megfelelő felkészülési idő nem követelhető meg vagy nem kérhető számon az egyeztetési kötelezettség be nem tartása.
Alkotmánybíróság külön foglalkozott azon veszélyhelyzeti intézkedések kérdésével, amelyek a veszélyhelyzeten túlnyúlnak, vagyis a veszélyhelyzet vége utáni időpontra állapítanak meg szabályt, vagy joghatásukat részben akkor fejtik ki. A testület elismerte, hogy a veszélyhelyzet következményei nem számolhatóak fel egyik napról a másikra, azok szükségszerűen sajnos a veszélyhelyzetet követően is részben velünk maradnak. Ezzel összefüggésben megállapította, hogy a jogbiztonság követelményére figyelemmel meg lehet állapítani törvényi szinten olyan szabályokat, amelyek a veszélyhelyzeti szabályok meghatározott ideig való alkalmazását írják elő, sőt bizonyos, a személyekre nézve kedvező szabályokat "állandósítani" is lehet. Ebben az esetben viszont a szabályozásnak a rendes jogrend idején alkalmazandó alkotmányossági követelményeknek, így az általános alapjog-korlátozási tesztnek kell megfelelnie.
Mint a fentiekben láthattuk, az elmúlt bő másfél évben az Alkotmánybíróság számos döntést hozott az egyes veszélyhelyzeti intézkedések alkotmányosságának vizsgálata során, döntéseiben meghatározva azokat a garanciákat, alkotmányos követelményeket, amelyeknek a Kormány intézkedéseinek meg kell felelniük. Bármennyi ideig is lesz még velünk a veszélyhelyzet, a jogalkotónak e szabályok érvényesülését a jövőben is biztosítania kell annak érdekében, hogy a Kormány intézkedései a veszély elhárításához szükségesek és a veszéllyel arányosak legyenek. ■
JEGYZETEK
[1] Nagy Zoltán - Horváth Attila (szerk.): A különleges jogrend és a nemzeti szabályozás modelljei. Mádl Ferenc Összehasonlító Jogi Intézet, Budapest, 2021. http://mfi.gov.hu/wp-content/uploads/2021/10/MFI-TK04-Kulonleges-jogrend-00_web.pdf
[2] 2023. július elsejétől az Alaptörvény kilencedik módosítására figyelemmel három különleges helyzet marad meg, a veszélyhelyzet mint különleges jogrendi helyzet továbbra is fennmarad.
[3] Alaptörvény indokolása.
[4] 3326/2020. (VIII. 5.) AB végzés 12. és 13. pont.
[5] 15/2021. (V. 13.) AB határozat 32. pont.
[6] 27/2021. (XI. 5.) AB határozat 95. pont.
[7] 23/2021. (VII. 13.) AB határozat 27. pont.
[8] 23/2021. (VII. 13.) AB határozat 28. és 35. pontok.
[9] A szerző a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Karán megbízott oktató.
[10] Az Alkotmánybíróság számos döntésében kimondta, hogy a járványügyi intézkedések és a fertőző betegségek leküzdésének indoka az élethez való jog intézményvédelmi oldala, vagyis az állam életvédelmi kötelezettsége. Lásd 3537/2021. (XII. 22.) AB határozat 49. pont.
[11] Megjegyzendő, hogy széles körű konszenzus alakult ki a jogtudományi szempontból azzal kapcsolatban, hogy a koronavírus-világjárvány miatt kihirdetett veszélyhelyzetben nemcsak az egészségügyi problémákat kell orvosolnia, hanem a gazdasági, költségvetési, munkaerőpiaci stb. következményei is vannak a pandémiás helyzetnek. Lásd Horváth Attila: A 2020-as Covid veszélyhelyzet alkotmányjogi szemmel. 154. o., In: Nagy Zoltán - Horváth Attila (szerk.): A különleges jogrend és a nemzeti szabályozás modelljei. Mádl Ferenc Jogi Összehasonlító Intézet, Budapest, 2021. http://mfi.gov.hu/wp-content/uploads/2021/10/MFI-TK04-Kulonleges-jogrend-00_web.pdf
[12] 23/2021. (VII. 13.) AB határozat 26. pont.
[13] 3238/2021. (VI. 4.) AB végzés 27. pont.
[14] 27/2021. (XI. 5.) AB határozat 82-88. és 92. pontok, 3537/2021. (XII. 22.) AB határozat 88. pont.
[15] 23/2021. (VII. 13.) AB határozat 34. pont.
[16] 23/2021. (VII. 13.) AB határozat 36. pont.
[17] 27/2021. (XI. 5.) AB határozat 99. pont, 3537/2021. (XII. 22.) AB határozat 42. pont.
[18] 23/2021. (VII. 13.) AB határozat 29. pont.
[19] 15/2021. (V. 13.) AB határozat 35. pont.
[20] 15/2021. (V. 13.) AB határozat 39. pont, 23/2021. (VII. 13.) AB határozat.
[21] 23/2021. (VII. 13.) AB határozat 31. pont.
[22] 15/2021. (V. 13.) AB határozat 33. pont.
[23] 23/2021. (VII. 13.) AB határozat 28. pont.
[24] 23/2021. (VII. 13.) AB határozat 24. pont.
[25] 15/2021. (V. 13.) AB határozat 26. pont.
[26] 15/2021. (V. 13.) AB határozat 26-29. és 44-45. pontok.
[27] 3234/2020. (VII. 1.) AB határozat 26-27. pontok.
[28] 3234/2020. (VII. 1.) AB határozat 59-60. pontok.
[29] 3234/2020. (VII. 1.) AB határozat 59-60. pontok.
[30] 3234/2020. (VII. 1.) AB határozat 70. pont.
[31] Az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető tömeges megbetegedést okozó humánjárvány megelőzése, illetve következményeinek elhárítása, a magyar állampolgárok egészségének és életének megóvása érdekében elrendelt veszélyhelyzet során teendő intézkedésekről szóló 41/2020. (III. 11.) Korm. rendelet.
[32] 8/2021. (III. 2.) AB határozat 104. pont.
[33] 8/2021. (III. 2.) AB határozat 104. pont.
[34] 8/2021. (III. 2.) AB határozat 104. pont.
[35] 3426/2021. (X. 25.) AB határozat 50. pont.
[36] 3426/2021. (X. 25.) AB határozat 50. pont.
[37] 3426/2021. (X. 25.) AB határozat 50-51. pontok.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző Igazságügyi Minisztérium, jogszabály-előkészítés összehangolásáért és közjogi jogalkotásért felelős helyettes államtitkár, a Magyar Közlöny felelős szerkesztője.
Visszaugrás
