2012. január 1-je nemcsak azért jelentős mérföldkő a magyarországi országos népszavazások történetében, mert a hatályba lépő Alaptörvény révén másodszor került sor a kérdés átfogó, alkotmányos szintű szabályozására. Fontos fordulópont azért is, mert ettől az időponttól kezdve a népszavazási kezdeményezések előzetes kontrolljának jogorvoslati jogkörben eljáró legfőbb szereplője immár nem az Alkotmánybíróság, hanem a Kúria.[1] Az Alkotmánybíróság beavatkozása népszavazási eljárásokba ezt követően kivételes, hiszen a hitelesítési eljárásba immár csak szűk körben, a Kúria határozatával szembeni alkotmányjogi panasz esetén kapcsolódhat be,[2] az Országgyűlés népszavazást elrendelő határozatának érdemi vizsgálatára pedig csak az aláírásgyűjtő ív hitelesítése és a népszavazás elrendelése közötti időben bekövetkezett lényeges változás esetén kerülhet sor.[3]
Az 1990 és 2011 közötti bő két évtized népszavazási gyakorlatának főszereplője azonban - az állam térfelén - kétségkívül az Alkotmánybíróság volt, nemcsak a népszavazási kezdeményezések 2006 utáni elburjánzása miatt, hanem azért is, mert azok alkotmányos és törvényi háttere kezdetektől számos kérdést megválaszolatlanul hagyott. 1997-ig az érdemi alkotmányos szabályok is hiányoztak.[4] Bőven volt tehát tér az alapkérdéseket tisztázó határozatok számára, amelyek később más esetekben is kiindulópontként szolgáltak, sőt, amelyeket újabban a Kúria is figyelembe vesz, ha az Alaptörvény releváns rendelkezése tartalmában megfelel az Alkotmány korábbi szabályának. Számos határozat érdemben befolyásolta a népszavazással kapcsolatos jogalkotást is. Az Alkotmánybíróság írta elő például az Országgyűlésnek már 1993-ban az első népszavazási törvénynek az Alkotmánnyal történő összhangba hozatalát,[5] később a népszavazási kérdések előzetes alkotmányossági vizsgálatának követelményét.[6] A jogalkotó az Alkotmánybíróság felhívására szabályozta újra a népszavazási eljárásban alkalmazandó határidőket,[7] állapított meg normákat a versengő népszavazási kezdeményezések kezelésére, a kezdeményezések visszavonhatóságának kérdésére és a komolytalan iniciatívák kiszűrésére a 2013. évi CCXXXVIII. törvénnyel, az új népszavazási törvénnyel (a továbbiakban: új Nsztv.).[8]
A bő két évtizedes alkotmánybírósági gyakorlat tehát sok tekintetben hiányt pótolt és irányt szabott, s lényegi vonásaiban határozta meg azt a keretet, amelyen belül a népszavazással kapcsolatos jogalkotás és hatósági gyakorlat mind a mai napig mozog. Negyedszázad múltán okkal készíthetünk tehát számvetést, s tehetjük föl kérdést: milyen rendszer bontakozott ki a jelentős számú, egyedi ügyet eldöntő határozatból. Mit mutat az összkép?
Mielőtt ennek áttekintésére térnénk, adódik a kérdés: mérhető-e, s ha igen, mihez, ami a népszavazások terén jórészt az Alkotmánybíróság gyakorlata következtében Magyarországon kialakult. Az alkotmányosság legfőbb őrének természetszerűleg az Alkotmány keretei között kellett ítélkeznie az elé kerülő konkrét ügyekben. Az Alkotmány azonban e tekintetben 1997-ig csak szegényes szabályozást nyújtott, 1997-től pedig maguk a részletesebb szabályok is interpretációra szorultak. Ehhez alapelvi rendelkezések és rendszertani értelmezések[9] adtak támpontot.
Fölmerül azonban, hogy a hézagos hazai szabályozáson és az elvont tételekből levezetett megállapításokon túl volt-e olyan további ismeret, amelyre a taláros testület támaszkodhatott. Nemzetközi, nemzetek feletti kötelező jellegű szabályozás - az országok belső alkotmányos rendjére tartozó kérdésről lévén szó - nem volt és jelenleg sincs. A Velencei Bizottság népszavazásokkal kapcsolatos helyes gyakorlatról szóló összefoglalója[10] csak ajánlás, bár ilyenként figyelembe
- 78/79 -
vehető. A hazai praxis kiformálódása szempontjából azonban viszonylag későn, csak 2007-ben jelent meg, amikorra az alkotmánybírósági gyakorlat a legfontosabb cölöpöket már leverte. Jelentősége tehát inkább a jogalkotó számára lehet, ha alkotmányos szabályokat módosít vagy részletszabályokat fogalmaz meg.
A népszavazás intézménye azonban változatos formákban régóta létezett máshol is, s aligha vonható kétségbe, hogy még egy belső jogszabály, az Alkotmány alapján ítélkező testület is meríthet a külföldi tapasztalatokból a hazai gyakorlat alakításánál. Különös erővel jelentkezhetett volna ez az igény arra tekintettel, hogy Magyarországon 1989 óta az alulról jövő népszavazási kezdeményezések is lehetségesek voltak, ez pedig a közvetlen demokratikus intézmények közül a legproblematikusabb terület. Annál nyomósabb érv szólhatott volna amellett, hogy az ilyen téren gyakorlati tapasztalattal rendelkező külföldi országok, legalább a jelentősebb hagyományok - Svájc, az USA nyugati tagállamai, Olaszország vagy éppen a német Landok - megoldásai számításba vétessenek.
A magyar alkotmánybírósági határozatok azonban csak elvétve tartalmaznak utalást valamilyen nemzetközi összehasonlító vizsgálatra. Az alapvető 2/1993. (I. 22.) AB határozat e tekintetben például megállapította, hogy az Alkotmány - eltérően több külföldi alkotmánytól - nem határozza meg a népszavazásra bocsátható ügyek körét, míg a népszavazási törvény rendelkezései az európai országok szabályozásához képest szélesen, csaknem minden, az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyben lehetővé teszik a népszavazást. Hozzátette még, hogy a népszavazás nálunk is, miként más parlamentáris rendszerekben, a parlamenti hatalomgyakorlás kiegészítésére, befolyásolására szolgáló intézmény. A 25/1999. (VII. 7.) AB határozat hivatkozott "az alkotmányozási eljárás nemzetközi áttekintésére", de annak alapján csak azt állapította meg, hogy a népszavazás általában kiegészítő alkotmányozó hatalom az eljárásban, s a népszavazás funkciója szinte kizárólag a népképviselet által elfogadott alkotmányszöveg megerősítése vagy elvetése. A külföldi népszavazási tanulságok alkotmánybírósági felhasználása ezzel nagyjából ki is merült, miközben a választópolgári kezdeményezésű népszavazás intézménye számos volt szocialista ország alkotmányába bekerült[11] és közülük nyilván nem egy érdemes a tanulmányozásra.
Persze nemcsak önmagában a külföldi szabályozások vizsgálata biztosíthatott volna sok kérdésben szélesebb horizontot. Nem kevésbé fontos muníciót jelenthettek volna a népszavazásokkal kapcsolatos külföldi gyakorlati tapasztalatok. Épp abban az alapkérdésben messzebb menő következtetések levonását tették volna lehetségessé, hogy mire való, mi célt szolgálhat a választópolgári kezdeményezésű országos népszavazás, tehát mi lehet a funkciója egy alkotmányos rendszerben. Hogy alkalmas lehet a politikai rendszer stabilitásának erősítésére, mivel az "alulról jövő" nyomást intézményes csatornába tereli, a politikai elitet pedig tartósan arra késztetheti, hogy ne csak választások idején számoljon a polgárok igényeivel. Így a robbanásveszélyes konfliktusok elkerülhetők vagy végérvényesen lezárhatók, a döntéshozatal pedig a konszenzus irányába terelhető. Hogy elősegítheti olyan problémák politikai napirendre vitelét és orvoslását, amelyek egyébként elvesznek a népképviseleti döntéshozatal útvesztőiben, vagy amelyek megoldását a pártok között fennálló politikai blokád hátráltatja. Hogy a fair és átlátható népszavazási eljárás nemcsak az egyes döntések elfogadottságát növelheti, hanem az egész politikai rendszerét is. Hogy a közvetlen demokratikus eszközök kiszélesíthetik a közügyek intézésével kapcsolatos állampolgári részvétel lehetőségét és előmozdíthatják a közösséget érintő kérdésekre vonatkozó társadalmi eszmecserét, a polgárok szocializációját. Ez utóbbi, a konkrét kérdések kapcsán lefolytatott diskurzus, az ellentétes álláspontot elfoglalók közötti rendezett interakció, s az ebből, valamint a közösségi döntések következményeinek felméréséből fakadó társadalmi tanulási folyamat képezi a demokrácia egyik legértékesebb összetevőjét.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
